導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇土地管理政策，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

一、概況

城市化是指隨著生產力的發展，人類的生產和生活由農村向城市轉移的一個過程。近十年來，我國的城市化水平飛速發展，特別是上個世紀的九十年代，增長速度逐年增快。根據相關數據顯示，我們城市每年平均擴展13平方公里，平均來講一平方公里客運容納1萬人左右，那么城市化的結果是每年擴容13萬人，擴展的規模和人口都是很大的。城市化擴展的土地大部分都是工業用地，而用于住宅的只有25%左右，還有一小部分用作城市的基礎設施建設。但是城市化程度不同和城市用地結構不同的，其用地量有著很大的差異。

二、城市化與土地管理政策之間的矛盾性。

隨著我國經濟的發展，城市化水平的加速提升是一種必然的趨勢。同時，隨著城市化的發展也會進一步刺激投資與建設，同時也會進一步刺激消費需求，進而進一步促進經濟的發展。與西方歐美國家相比，我國的城市化水平還是較低，還有很大的提升空間。從數據上看，及時歐美國家的城市化水平保持原有標準，我國也很難再10年趕超所以，我國的城市化水平進一步提升時一種必然的趨勢。

我國在城市發展的方向存在失誤。建國后，我國政府在城市發展的判斷上犯了錯誤，一種堅持以重工業發展優先，嚴格限制城市發展的規模，城市化進程發展緩慢。直到改革開放后，才提出發展小城鎮以帶動農村經濟發展的戰略，小城鎮是聯系城市與農村之間的紐帶，有利于農村剩余勞動力的轉化，促進了農村的經濟發展。但是小城鎮吸收勞動力的能力過于優先，不應該成為我國城市化發展的戰略方向，只可以作為城市化發展的一種補充。所以，我國應該進一步發展大中型城市，適當的發展小城鎮。

城市化發展規劃與土地政策、土地規劃不配套。

在我國城市化發展初期，其規劃往往與土地規劃不配套，我國的土地管理法規定，城市化規劃要與土地規劃相連接，城市化規劃中的建筑用地規模不應該超過土地規劃中的用地規模。然而，在上個世紀90年代的時候，各個地區為了加速經濟的發展，紛紛建設開發區，掀起房地產熱，進而吸引投資，造成了土地的流失和耕地的占用。

土地資源的缺乏制約了城市化發展的腳步。

城市化的發展必然需要更多的土地資源，就會造成土地供給矛盾的激化，政府為了保護耕地，有采取了一系列政策限制了耕地轉化為工業用地，從而造成城市地價不斷攀升，城市的房價也超過了大部分市民的購買能力，所以在一定程度上制約了城市化的發展，阻礙的經濟的發展。從客觀角度講，城市化的發展與保護農村耕地直接存在著一定的矛盾，為了促進城市化的發展就必然要占用更多的土地，而城市化又是一個必然的趨勢，所以就必須處理好城市化與土地政策直接的關系。

城市化過程中征地補償過低，傷害了農民的利益。在很多城市里，土地管理部門負責征收農民的功底，然后將征收的土地交由開放商進行經營。在一些中小城市里，大部分以拍賣的形式轉讓土地，一些政府官員為了自身的利益刻意提高土地的價格，以獲取利益。農民雖然有擁有土地的使用權，但是這種土地管理政策極大的傷害了農民的利益。農民無法拒絕國家對土地的征收，而且在價格上地府政府也占有絕對的優勢，地府官員通過剪刀差從土地中獲利，這種壓低地價的行為在各地也較為普遍。征收農民的土地后，其獲得的往往是一次性補償，這些費用僅夠其生活5年左右，如在城市僅夠其2年的生活費用，所以農民并不愿意交出手中的土地。

三、城市化與土地管理政策之間的統一性

1.城市化的推進有助于土地政策的完善

（1）科技的發展為完善土地管理政策提高支持。科技的發展可以幫助發展中國家的城市迅速發展，同時依靠科技進步還可以優化城市的產業機構，刺激城市發展高科技產業和知識密集型產業，也是提升我國綜合競爭力的關鍵。同時，科技的發展也為土地管理和相關政策的制定提供技術基礎，例如，通過衛星遙感技術隊土地進行監管。

（2）城市化相關制定的改革有利于土地管理政策的落實。隨著城市化的發展，個性制度也在不斷的改革和完善，比如戶籍制定和社會保障制度，只有不斷開放戶籍制度的約束，降低農村剩余勞動力向城市轉化的門口，同時進一步完善社會保障制度，讓失去土地的農村可以享受同城市居民一樣的保障，才可以刺激農民向城市遷移，同時保障土地管理政策更加合理和科學，使其真正的落實下去。

（3）城市化的發展為土地管理政策提供法律支持。為了促進城市化水平的提高，讓土地更好的利用，刺激農村剩余勞動力向城市遷移，就必需有一套完整的法律制度作為保障。所以，在城市化發展的過程中，就會制定相關的法律法規以保障土地的合理轉讓和農民的切身利益。同時，為了保障土地轉讓市場的規范性，也需要法律來保障和完善，對于土地轉讓過程中的權利和義務也要有詳細的規定。

2.完善土地管理政策有利于推動城市的發展

（1）完善土地管理政策為城市化發展提供動力。從城市化的發展動力因素分析，其核心動力是工業，農業是其原始動力，第三產業是其補充動力。只有在農業充分發展的基礎上，才會產生剩余的勞動力，才可以為城市化發展提供勞動力和農產品。我國的實際情況是人口基數較大，耕地資源人均占有量不足，所以糧食生產的壓力也較大。所以，我們必須進一步完善土地管理政策，保護有限的耕地資源，加強對農業的技術投入與支持，發展現代農業，只有在農業充分發展的基礎上，才可以為城市化的發展提供不竭的動力。

（2）完善土地管理政策可以切實保護農民的利益。建立合理的土地征用補償機制可以切實的保護農民的合法利益，我國的相關法律中規定，對于征收的土地，按照土地原來的用途給予補償。在我國大部分城市，一些失去土地的農民得到的補充往往不能滿足其生活、醫療的需要。參考美國的法律，人們的財產權受到法律的保護，政府征用公民的財產必須按照市值進行補償，我國政府也可以參考磁力，對失去土地的農村進行多元化的安置，比如解決農民的就業問題，或者以土地換土地。只有不斷完善土地的管理政策，才可以讓農民自愿的交出土地，流向城市。

總而言之，城市化的發展會影響到土地政策的制度，可以促進相關土地管理政策的完善。同時，土地管理政策的多樣化和靈活性對于推動我國的城市化發展也有積極的作用。只有正確認識二者之間的關系，才能發揮其各自的作用，進而相互促進。

參考文獻：

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[6]黃鵬，盧靜.國外城市土地利用規劃策略的啟示[J].國土資源情報，2004（9）：45―46.

篇2

隨著國民經濟的發展，我國土地制度在國家經濟發展中逐漸得到建立以及完善。它不僅在一定程度上對耕地進行了保護，促進用地的節約性，保障了社會注意經濟的發展，還對社會公平正義進行了維護，在國家宏觀調控等方面有著重要意義。但是，隨著時代的發展，我國土地管理制度的局限性也逐漸顯現出來。

1、土地管理制度中存在的關鍵問題

1.1土地用途管制

其一，在《土地管理法》中，對縣以及鄉級土地的利用進行了規定，其相關的總體規劃要劃分為土地的利用區，對每一塊土地的使用目的以及用途進行明確掌握。這樣看來，市場配置土地資源就得不到相應的發揮，市場配置中基礎性作用的發揮也就成了空談。

其二，在土地管理制度中，對土地的利用規律沒有足夠的法律權威，從而發哦之管制規劃的失效、相關規劃被隨意修改、計劃指標得不到嚴格遵守以及相關規劃的實施沒有足夠的監督力度等現象普遍出現。

其三，在土地管理制度中，其在對管制目標實現時對審批的方式過度依賴。在我國土地管理中，依舊存在著審批緩解繁復、審批的內容重復、審批相關權限設置不科學以及審批相關鏈條過長等問題，其在一定程度上對社會經濟的迅速發展以及市場環境的急速變化中存在的不確定性不能很好的適應，對市場資源配置中的基礎性作用的發揮具有一定的不利因素，對政府職能以及社會經濟的轉型也不相適應。

1.2土地征收制度

在我國土地管理制度中，關于土地征收的制度中也存在許多問題。其一，在我國土地征收管理制度中，相關于征地的制度中，要求的征地范圍過寬。大量城市規劃區、經營性用地以及許多鄉鎮企業相關用地以國家建設或是公共利益的名義被征用，使人們比較難接受。其二，土地在征收之后的補償過低。在土地征收的過程中，政府付給農民或是集體的征地費用太低，與市場上土地的價格差距相對過大，容易引起人們的不滿。其三，在土地征收之后，對失去土地的農民的生活以及生產沒有妥善安置。在這集體和農民之間的利益分配中，導致農民的利益得不到足夠的保障。

1.3土地有償使用制度

在我國當前的土地使用制度中，它與土地市場的規范化還存在一定差距。其一，在我國土地市場中，其相關的市場機制還不夠完善，其中，協議出讓以及劃撥用地所占據的比例依舊相當重。其二，在我國土地市場管理中，對于土地調控技術手段以及市場檢測的手段相對缺乏，有效性不足。其三，在我國城鄉土地收益的分配中，其分配存在嚴重的失衡。分配過程中，農民的收益受到損害，城鄉之間變大的差距可能會使許多新的矛盾出現積累。

2、土地管理制度關鍵問題的政策探究

2.1加強土地基礎制度建設

一是產權制度。在土地建設中，對相對明確的城鄉產權進行建立，使現代化土地產權制度更加明確清晰，從而使土地和其他相應的地上附著物的統一記錄得以實現。另外，還要注意對農村土地確認權的登記頒證進行加速推進，對土地相關的統一登記試點工作進行展開，促使全國各地的統一編碼工作加快。

二是規劃制度。在對土地基礎制度建設進行加強的過程中，注意對部門分頭規劃的現狀進行改變，使具有功能布局以及空間約束等相關特征的國家空間規劃分級體制得以建立。另外，還要注意對土地管理制度的相關法律的立法進行推動，使規劃的法定地位得以確定，從而使土地規劃利用的權威性得到一定的保證。

三是土地調查制度。在對土地基礎制度建設的過程中，要注意得以國家直屬土地相關調查機構進行建立，設置專職人員進行土地的調查，在人、物、財以及相關的體制機制等幾個方面對土地調查的正常施行提供保障，從而使國家對土地資源的利用狀況的全明星、準確性以及快速性的把握情況進行提高。

2.2完善土地法制

在我國土地管理制度中還存在著一定的不足，在土地相關制度發展的過程中，應注意對土地的法制進行一定的加強和完善，從而使人們的權利保障、相關執法監察的法律保障以及市場運用等得到相應的提高。這樣，不同的權利主體都能夠通過國家所制度的法律法規中得到保護，使平等交易等相關制度得以構建以及完善。另外，還要注意對集體建設用地的流轉改革以及征地制度的改革等提供一定的法律空間。

3、結束語

綜上所述我們可以得知，土地管理制度在我國農業經濟發展的過程中占有極為重要的地位，與人們的切身利益息息相關，但是隨著時代的發展，我國土地管理制度在新形勢下還存在著許多的問題。在我國土地管理中，對相關的土地管理制度進行改革和完善，可以在一定程度上對耕地進行了保護，促進用地的節約性，保障了社會注意經濟的發展，還對社會公平正義進行了維護，在國家宏觀調控等方面有著重要意義。在以上的分析中，就土地管理制度中存在的關鍵問題，從土地用途管制、土地征收制度以及土地有償使用制度等幾個方面對土地管理制度進行改革和完善。

參考文獻：

[1]陶寧軍.土地管理制度存在的問題及對策分析[J].中國農業信息，2013，28（16）：193-194.

篇3

一、土地管理制度中存在的立法問題

（1）在現實的土地管理法制中，國家對于土地資源擁有最終的決定權，在國家利益需要的時候，國家有權對任何土地進行征收，并給與一定的補償。也就是說對于集體土地所有權而言，最終村民并沒有出讓權，或者說土地的出讓權被剝奪了，這使得在土地出讓方面，本應該獲得既得利益的農民并沒有獲取到這份收益，從權益來看，農民并不擁有土地處分的的權力。（2）在現實的土地管理政策當中，作為鄉、鎮、縣和市政府，他們在土地的征收過程中，往往擔當的是政策的制定者和政策的實施者，所以對于土地征收這個過程而言，農民并沒有在任何的權力，對于土地征收過程中出現的各種行為，法律所賦予的各種權力也無法保證農民的利益。（3）在現實土地所有權方面，本來應該是由農民自己決定或者說由農民集體來決定，但是在實際中，往往是農民的這種權力最終被村委會侵占了，在關于土地的征收方面，農民并沒有表決權，而是由村委會直接決定，這與國家法律制度是不相符的，但是在實際操作過程中卻非常普遍。（4）國家相關法律對于土地管理方面也有相應的說明，對于違反國家法律的土地管理行為，在刑法方面也有重要的說明和補充。但是反觀國家其他法律條款，對于侵占國家土地和集體土地的行為懲治程度還是比較輕的，甚至一些懲治措施并不能對于實施人員給與足夠的懲治，這也在一定程度上助長了各種土地侵占行為的發生。

二、土地管理制度中的執法問題

（1）國家對于土地利用做出了詳盡的說明，要求在土地使用之前，應該對于土地的使用做出相對比較詳細的說明和規劃，但是在現實當中，大多數土地使用都沒有詳細的規劃，往往最終申請和審批都是根據農村的習慣而定，并沒有任何的依據。（2）作為鄉村的行政決策機構和管理機構——村委會，往往承擔的是上級單位的下屬機構和群眾的代表人員兩個身份，所以這種尷尬的角色往往在實行過程中，充當了上級政府的傳話筒，對于農民自身利益并不具有維護權益的能力。（3）在土地征收過程中，如果農民對于征收的政策和給與的利益補償不滿意，應該有專門負責申訴的機構和人員來從事此項工作，但是目前對于該項工作并沒有專門的部門來承擔，而往往是通過請愿或者上訪，這在一定程度上也使得很多地方工作人員更加的肆無忌憚剝奪農民的權益。（4）長期以來，土地管理當中，各種土地違法事件頻繁出現，究其原因，最主要還是各種既得利益在從中作梗，尤其是一些管理部門和管理人員的既得利益，所以對于土地執法，重要的是剝離這些既得利益。

三、對策研究分析

（1）對于土地管理過程中出現的這些問題，立法是關鍵。從土地的征收到土地的使用等，筆者認為每一個環節都應該制定比較完整和詳細的法律，并且由農民真正的來實施自己土地的決策權，在土地征收過程中，應該非常明確的說明由農民集體來決定土地，而不是由村委會獨立來決定，在決策過程中，農民集體通過討論對于征收過程中的各個細節都應該通過村民的集體表決來完成，對于一些不懂的環節，可以聘請專業人士來幫助完成，但是聘請人員也應該得到村民的認可。當然，對于在土地征收和管理過程中出現的各種違法亂紀行為，都應該通過法律的方式來追究相應的責任，并給與相應的懲罰，只有這樣才能懲戒違規人員和違規行為。（2）在針對土地管理中的執法問題，從法律的制定者，到法律的實施者，到最后法律的適用者，絕對不能把相關執法人員作為前兩者，而把農民作為后者，在執法過程中，對于執法人員和相應的管理部門如果出現違規行為，也應該受到上級部門和百姓的監督和管理，一旦出現違規行為，上級單位和司法機構應該公平公正的給與及時的處理，對于包庇和拖延違法行為處理的，應該給與更加嚴厲的懲罰。只有這樣，才能使得執法行之有效。

參 考 文 獻

[1]唐細宗．我國現行集體土地管理制度存在的突出問題與對策思考[J]．經濟與社會發展．2009（2）

篇4

四川省國土局：

你局《關于土地使用權出租、抵押有關政策問題的請示》［川國土函（1992）381號］收悉。經研究，答復如下：

一、根據國家有關法律、法規和國務院有關文件規定，土地登記屬于土地管理部門職責。國務院55號令進一步明確了土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押登記都是土地登記的內容，應到土地管理部門申請辦理登記手續。

二、目前，許多地方制定的國務院55號令實施辦法規定土地增值費由土地管理部門收取，這是符合土地統一管理原則的。

篇5

    北京市土地管理局：

    你局一九九二年五月八日向我司提出的《關于對〈中華人民共和國土地管理法〉第四十五條中“農村居民……，非法占用土地建住宅的，………。”中“住宅”概念解釋的請示》收悉。經研究，答復如下：

    《中華人民共和國土地管理法》第四十五條所指的“建住宅”，應當理解為農村居民所建住房以及與住房的居住生活有關的其他建筑物和設施。

篇6

現將《北京市房屋土地管理局關于重申原購房職工要求改按成本價購房和建立住房公積金有關政策的通知》轉發給你們，請遵照執行。

北京市房屋土地管理局關于重申原購房職工要求改按成本價購房和建立住房公積金有關政策的通知

局機關、直屬各單位：

最近，部分已按1993年標準價購房的職工要求改按成本價購房，并要求建立住房公積金。現將有關政策重申如下：

篇7

一、1993年以前已按標準價給優惠辦法購房的職工（以下簡稱優惠價購房職工）自愿申請改按成本價購房的，按屆時成本價的6％補交房價款。具體計算公式為：

改按成本價購房補交房價款＝成本價×6％×（1＋調節系數之和）×（建筑面積＋陽臺面積×系數）×（1－已竣工年限×2％）。

二、優惠價購房職工調整住房的，須先按原房計算改按成本價購房需補交的房價款，再按有關規定以屆時成本價分別計算原房和調整后新房的房價款。

三、優惠價購房職工申請建立住房公積金的，須補交按下列公式計算的房價款：

篇8

中國地大物博，而土地是人類賴以生存與發展的重要因素，還是其他社會生產生活正常運行的重要載體，更是促進社會經濟發展進步的助推力。隨著經濟的發展和進步，人們越來越重視土地的重要性所在，因此，諸多土地政策出臺，為土地的使用、運行提供了制度保障，同時不得不重視的是土地政策逐漸開始以宏觀調控的手段影響著經濟的發展和進步，換句話說，土地政策已經成為和財政政策、貨幣政策并重的宏觀調控手段，因此，加強對土地政策宏觀調控進行分析研究具有重要的現實意義，只有不斷強化其作為宏觀調控手段的作用，不斷加強其相關機制的完善和協調，注重相關法律法規的完善，才能使得土地政策作為宏觀調控手段的重要作用充分發揮，進而促進社會經濟的進一步發展。

一、土地政策作為宏觀調控手段的主要任務

1、確保經濟增長

作為宏觀調控手段之一的土地政策，其主要目的與任務就是確保經濟的不斷增長，從而促進經濟社會的發展和進步，同時還應該有效保障社會經濟的穩定發展和運行。如此一來，就需要做到以下幾點：第一，合理控制建設用地總量與建設速度，而且還要注重土地利用結構的合理性，同時還要確保其能夠與其他行業用地之間保持一定的平衡性。第二，做到“四個平衡”。具體包括土地供與求的平衡、土地供應和社會經濟正常發展之間的平衡、土地供求空間布局的平衡、土地價值和社會經濟總量的平衡，確保土地資產價格充分發揮其重要作用。

2、保護耕地與集約用地

當前土地利用還存在一些不足之處，比如說有些地方仍然沿用傳統的經濟增長方式，而且土地粗放利用現象頻發，從而導致耕地的資源數量與質量大幅度下降，而建設用地卻快速增加，甚至出現不合理用地現象，使得耕地遭到嚴重破壞。土地政策的出臺對于耕地的保護作用有著重要的意義，而且對于土地的使用也有著相關的規定，對于土地的發展有著借鑒性的意義。

3、公平發展

當前，公平發展問題受到人們的進一步重視，社會發展的不公平性主要表現在地區發展的不平衡性；城鄉發展相差大；農民征地權益缺乏有效保障；中低收人階層的住房保障得不到有效解決。而土地政策的出臺能夠有效提升社會發展的公平性，主要表現在它可以針對土地供應、開發整理以及收益分配等內容，為其提供具有保障性的優惠政策，對于維護農民權益的長效機制進行進一步的探索分析，增加對于廉租房與經濟適用房的土地供應量，從而有效營造社會發展的公平環境，為社會的和諧發展提供有效保障。

4、統籌區域土地利用

土地政策作為宏觀調控的一種手段，其基本任務就是需要將區域土地統籌利用，并且注重土地利用內部結構的優化，與該區域的相關發展政策實現進一步的配合，同時還要確保土地政策對于特殊區域的調控能力得到有效發揮，比如說對于重點發展區、限制發展區或是優先發展區的調控；通過土地政策實現宏觀調控能夠有效加強區域土地的協調利用，有效避免了惡性競爭現象，而且對于重復建設的問題也會有極大的改善，注重徒弟的置換與調整，不斷優化土地利用結構，進而更好地促進經濟社會和土地經濟的發展和進步。

二、強化土地政策宏觀調控的措施

1、進一步完善土地政策宏觀調控的長效機制

土地政策作為宏觀調控的一種手段，已經取得了很好的效果，但是想要做的更好還需要進一步的完善其長效機制，具體表現在以下幾個方面：首先，應該加強土地管理與耕地保護長效機制的建立。當前所表現出來的問題在于其投資規模過大，違法違規用地現象嚴重，耕地保護不力，所以就應該加強對土地的整頓和治理，逐漸建立起有關土地保護的長效機制。其次，還應該研究制定一系列相關的土地稅收政策，逐漸建立起完善統一的土地市場。再者，建立完善的規劃體系，確保其層次的分明性，邊界要保持清晰，而且銜接協調要到位，進一步完善土地規劃的宏觀調控作用。土地政策參與宏觀調控工作具有一定的長遠性和戰略性，需要一個完善的規劃系統進行指導，只有這樣，才能在真正意義上實現土地政策宏觀調控的重要目標。

2、完善土地政策作為宏觀調控手段的績效評價

當前，作為宏觀調控手段之一的土地政策，主要還是傾向于文字層面，缺乏具體的實踐活動，只有落于實踐，才能更好地實現其宏觀調控功能。因此，在具體的工作中，要從實際出發，充分了解到土地管理相關工作指標和宏觀調控之間的關系，以及其與國民生產總值、固定資產投資、產業結構、房地產業發展等指標之間的關系等方面的內容。所以進一步加強土地政策參與宏觀調控的績效評價指標體系的建立是很有必要的，對于其后期的發展具有重要的意義。

3、加強土地宏觀調控政策與其他宏觀調控政策的協調發展

現階段，土地政策已經成為我國調控經濟的主要手段之一，對于其的重視度也在不斷提高，其在經濟發展過程中的重要作用也是不可忽視的，隨著該政策的不斷成熟發展，其功能職責也趨向于明確化。但是需要注意的是，土地政策的宏觀調控作用并不是獨一存在的，只有和其他宏觀調控政策相協調，其作用才能得到更好地發揮和完善。除了土地政策，財政政策、貨幣政策以及其他方面的政策都是進行宏觀調控所必不可少的重要機制，只有將上述政策進行結合，使其能夠協調發展，充分把握住我國當前的經濟形勢，進一步分析當前所有政策的具體內容，讓其充分協同起來，才能確保國家經濟的快速發展，也只有如此，作為我國宏觀調控手段的土地政策的重要作用與功能才能夠有效發揮出來，才能更好地為我國的經濟發展提供條件支持。

結束語

綜上所述，土地政策作為宏觀調控的一種方式手段，對于經濟的發展以及土地的使用有著重要的作用，筆者主要針對土地政策參與宏觀調控的措施進行了分析研究，對于后期進一步強化土地管理以及經濟的全面發展有著重要的借鑒意義。

參考文獻

篇9

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.01.016

Challenge and Policy Suggestions for the Management of Rural-land Assets

WANG Jing，QIU Dao-chi，ZHAO Zi-yan，CAI Jin

（School of Geographical Science， Southwest University， Chongqing 400715，China）

Abstract： Improving the management of rural-land assets is the foundation of rural economy development because the largest stocking assets in rural is rural land. This paper is to explain the necessity of the management of rural-land assets based on peasants， little village official and assets appraisal professionals employing the methods of empirical study and normative research. And then find out the existing four problem of rural-land assets management in our country：first the management system of rural-land assets is not completed，second the management mechanism of rural-land assets is not under control，third the management platform of rural-land assets does not work well，fourth the management benefit of rural-land assets is in a low level. And five suggestions are put forward to develop rural-land assets management：first the management subjects of management of rural-land assets should be enhanced，second the rural-land assets should be liquidated and checked，third the income distribution mechanism of rural-land assets should be established，fourth the assessment service system of rural-land assets should be established，fifth the market of rural-land assets should be cultivated.

Key words： rural land；assets management；challenge；policy suggestions

收稿日期：2013-05-21；修訂日期：2013-06-17

基金項目：國家科技支撐計劃項目（2012BAJ22B00）

作者簡介：王靜（1988—），女，河南信陽人，在讀碩士生，主要從事土地利用與國土規劃方面研究。

通訊作者簡介：邱道持（1947—），男，重慶巴南人，教授，博士生導師，主要從事國土資源管理與區域開發方面研究。

為了解農村土地資產管理狀況和需求，筆者于2012年以重慶市忠縣、開縣、江津區等地的農民、大學生村官和資產評估專業人士三個群體為調查對象，通過實地走訪、座談調研等方式，發放和回收調查問卷594份（其中農民316份、大學生村官180份和資產評估協會98份）（表1）。本研究在分析調研數據的基礎上，闡述了加強農村土地資產管理的必要性，揭示了當前農村土地資產管理存在的突出問題，提出了加強農村土地資產管理的建議。

1 加強農村土地資產管理的必要性

1.1 加強農村土地資產管理是切實維護農民土地合法權益的必然要求

據聯合國糧農組織給出的2010年數據顯示，中國農業土地資產比例最高達54%，遠高于機器10%、農業設施12%、牲畜24%。全球農業土地資產比重，中國14%居第二位，僅次于美國16%。然而，我國農村土地資產產權建設和價值實現機制滯后，導致農村土地資產“流轉率低、流轉方式單一、土地規模化經營程度低、土地資產流轉風險高”的現象普遍存在。長期以來，這筆巨大的財富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農戶自身生產生活需要外，無法像城市土地資產那樣在市場中有序流動。農村土地只凸顯其基本的社會保障功能，卻不具備融資擔保和增值等功能，阻礙了農村經濟發展和農民收入增長。

在中國，土地是農民的根本。對于農民而言，土地產權既是一種生存權利，又是一種發展權利。農民的土地財產權作為一種權利范疇，是指農村集體經濟組織內的農民對農村集體土地依法享有的各種財產性權利[1]。農民的財產性收入，指農民對自己所擁有的財產，通過行使對財產的占有權、使用權、受益權、處置權等物權，而獲得的相應收益，即農民對所擁有的財產通過出租、轉讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產增值收益。農民的財產額度在一定程度上直接影響著財產性收入的多少[2]。據調查，受農村經濟社會發展水平和傳統觀念的影響，現階段我國農戶的財產主要集結在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農戶的房屋價值占其家庭財產價值總量的62.6%，該地區農民的財產性收入比重嚴重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個地區越富裕，其居民的財產性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財產性收入的多少，成為衡量一個地區是否富裕的重要標志。

1.2 加強農村土地資產管理是發展社會主義市場經濟的必然要求

社會主義市場經濟制度是我國基本的經濟制度，它要求市場在資源配置中發揮基礎性的作用。農村土地資產管理體制機制直接影響土地資源配置效率，關系到農村經濟發展和社會的和諧穩定。我國農村土地管理制度形成于計劃經濟時代，當時國家的建設規模有限，對農民的影響并不大。隨著我國市場化的深入發展，政府依然憑借壟斷權力，操控農村土地市場。以成本價征用農民土地，再以市場價出讓土地，失地農民只獲取土地市場價值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤，使國家賦予政府的土地壟斷權成為權利尋租的動力[3-4]。政府過度介入經濟生活，對市場經濟的持續健康發展產生不良作用。現行的農村土地資產管理體制機制落后于時代的發展，違背了社會主義市場經濟發展規律。

黨的十明確提出，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會主義市場經濟體制，完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調控體系，更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用。因此，應當著力完善農村土地資產管理體制機制，推進農村土地資產市場化，培育農村土地資產市場體系。

1.3 加強農村土地資產管理是統籌城鄉發展的必然要求

解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農富農政策力度，讓廣大農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果。加強農村土地資產管理有利于堅持和完善農村基本經營制度，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，壯大集體經濟實力。發展農民專業合作和股份合作，培育新型經營主體。發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。

改革開放以后，中國工業化和城市化進程在較短時間內能夠實現突破性發展，主要得益于城鄉二元體制下勞動力、資金、土地等生產要素繼續由農村向城市單向流動，大量農村土地以極低的成本轉化為城鎮建設用地，而大量農民被排斥于城市化進程之外，不能依靠土地權利直接參與并分享工業化和城市化的成果[4]。顯然，這種“城鄉二元”結構體制下，形成城鄉分割的土地市場。從土地市場體系構建來看，城市建設用地轉讓、出租交易市場經過20多年的發展已經比較完善，但是農村土地市場體系尚未真正建立起來，土地收益分配方式不清晰。政府以強制手段，侵害農民的土地權益，導致失地農民問題已經成為當今中國最嚴重的社會經濟問題之一。同時，城鄉分治體制下，土地要素流動性不足在很大程度上也限制了資本和勞動力要素的自由流動，影響了要素與資源的進一步整合[5]。土地權屬限制導致集體建設用地和國有建設用地出現同地不同價，農村土地資產的價值沒有真正顯現出來。因此，深化農村土地資產管理改革，確保城鄉之間在資源配置和利用方面擁有平等的權利和機會，實現真正意義上的公平和正義。有序推進農村土地資產管理，促進農村土地資產化，也是實現城鄉統籌發展的必然要求，對于構建和諧社會也具有特別重要的意義。

2 農村土地資產管理存在的問題

2.1 農村土地資產管理制度不健全

中國農村的土地歸農民集體所有，這在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農業法》等法律中都有明確的規定。但是農村集體組織是誰，法律是否賦予農村集體組織行使土地所有權，法律規定含糊。《中華人民共和國土地管理法》第二條規定，全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。《中華人民共和國土地管理法》第十條規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的土，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營管理；已經屬于鄉鎮農民集體所有的土地，由鄉鎮農村集體經濟組織經營管理。顯然，法律賦予農村集體組織的是經營管理權，并未明確農民集體所有土地的所有權由農村集體組織代表農民集體行使。

“集體產權”（Collective Property Right）或“集體所有制”的概念是一個沒有得到嚴格界定的概念。在實踐中，作為主體的“集體”是誰？“集體”對土地的管理和監督的程序和形式，法律并無明確規定，在土地所有權與承包經營權的內容、界限和法律地位等方面也沒有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現實中找不到對應的載體，以及其標志性權能被國家控制在手中和大部分權能實際上是由少數農村干部在行使，導致其主體事實上的不存在，即主體虛位。筆者在對重慶江津區、開縣和忠縣農戶走訪調查并回收有效問卷316份，結果表明，多數農民對土地所有權的具體歸屬是模糊不清的，甚至農民的土地集體所有權概念是很淡薄的。其中28%農戶認為，集體就是國家；36%的農民認為集體是干部（村干部、鄉鎮干部），認為集體是村民小組占15%；剩余21%的農民表示不清楚或是不關心。

周誠在《土地經濟學》中提出了“五權結構”，即所有權、占有權、使用權、收益權和處分權[6]。在目前的農村土地制度下，農村土地產權對集體和農民而言，并不完整。一方面，農民集體不能充分行使土地權利；另一方面，農戶的土地經營權雖然相對充分，但財產權嚴重不足。例如，在現行制度下，農民缺乏抵押土地使用權以獲取銀行貸款的權利，產權缺乏有效的實現途徑和保護機制。

造成這種主體缺位的原因主要有3個方面：一是現階段隨著家庭承包經營的發展，農民集體經濟組織在大多數村內是不存在的，村一級并沒有真正的土地所有權主體；二是下，土地被細化經營，雖然滿足了農戶的土地私化經營愿望，但是小農意識下的農民并不關心土地的所有權主體是誰；三是在對農村集體土地進行處分時，各級政府介入十分嚴重，普遍的形成政府“代民做主”的現象。

2.2 農村土地資產管理機制失靈

現行農村土地資產管理機制體現于行政干預土地產權配置，這種管理機制造成各項權利主體對土地的權利、義務難以明確，這是農村土地經濟關系多重矛盾產生的根源[7]。農村土地經濟關系多重矛盾集中反映在：一是國家對農村土地權利的控制，表明土地的最終歸屬權屬于國家，但國家并不是農村土地的所有權主體，國家卻可以通過強制手段實際操縱和決定農村土地所有權交易并且參與所有權收益分配；二是農民集體作為名義上的土地所有者，實踐中難以充分行使所有權，主體地位處于虛置狀態[8]，土地權益受到多方侵蝕；三是集體土地的經營管理者自身角色混亂，權利和義務不對稱，農民集體土地所有權的充分行使受制于農村基層政治民主發展狀況[9]。根據《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農村土地承包法》等法律法規的規定，集體土地經營管理者分為三種，即鄉（鎮）農村集體經濟組織、村集體經濟組織或村民委員會、社集體經濟組織或村民小組。他們既是一個經濟組織，負責經營管理農村土地，又被視為地方政府在農村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農村版“政企不分”。

長期以來，我國實行的征地制度存在弊端，其土地資產補償機制不符合市場經濟體制。《中華人民共和國土地管理法》第47條規定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍”。征地補償標準未包含土地的增值部分及未來的收益部分。農用地一經征用后，其用途改變會導致地價高漲，而這部分巨額增值收益農民并沒有權力享受即形成實際上的“增值歸公”。從征地補償辦法看，長期以來，中國農民對土地的所有權基本上未得到地方政府的承認或尊重。在現行征地制度下，農民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農部門傾斜[10]。近年來，全國各地越來越多的失地農民上訪、投訴媒體等維權抗爭活動以及其與地方政府和開發商之間發生的嚴重沖突事件影響了社會穩定和經濟發展。

2.3 農村土地資產管理平臺薄弱

農村土地資產是發展農村集體經濟實現農民富裕的重要物質基礎，應依據法律規定對農村集體經濟組織的資產產權、資金運作和資產經營狀況進行系統檢查、評估。調查發現，農村土地資產管理在確權、統計和評估方面存在滯后性，農民主體意識和權利意識模糊，不少地方存在登記不及時、不全面，監督管理不到位等問題，致使農村土地資產管理混亂、資產處置隨意等問題[11]。

加強農村土地資產管理，首先應該清楚農村土地資產的存量，明細到村、組、戶。其次，應該清楚農村土地資產的市場價值。抽樣調查忠縣269個農戶，98%的被調查農戶知道自己承包地的數量、位置，但是他們不知道自己承包地資產的市場價值；抽樣調查忠縣、開縣等180名村官，95%的被調查者能正確回答本村的土地面積、用地結構，但是他們不知道本村土地資產的市場價值。我國農村廣大基層干部和農戶對農村土地資產認知程度低，究其原因有以下幾點：一是農村土地產權遺留的歷史問題。農村集體土地產權虛置，“三級所有，社為基礎”的農村土地資產管理體制名存實亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農村土地界限存在爭議。二是農村土地資產評估的特殊性。由于農村土地資產本身存在的特性，如產權特征、資產屬性、市場條件等，在進行土地資產評估的時候，存在一定的障礙[12]。

對重慶市資產評估協會98名專業人士咨詢結果顯示：98%的受訪者認為，加強農村土地資產管理平臺建設是十分必要的，健全嚴格規范的農村土地管理制度必須進行農村土地資產評估，同時也表達了對現行農村土地資產評估狀況的不滿；92%受訪者建議農村土地資產評估的原理和方法參照土地流轉市場定價法；超過半數的受訪者認為，農村土地資產評估需要完善法律制度來支持。

2.4 農村土地資產管理效益低

目前，農村土地資產管理不善形成種種弊端，影響到廣大農戶財產性收入增長。勞動是財富之父，土地是財富之母，這是政治經濟學的一個基本論斷。農民擁有土地，就擁有巨大財富，就應該擁有更多的財產性收入。中國城鄉居民收入結構統計結果（表2）表明，城鎮居民沒有土地所有權，卻有更多的財產性收入，農村居民擁有土地所有權，但財產性收入較少。這個現象發人深省，農村土地資產管理效益幾何。

據調查，農村土地資產管理不善影響到土地資源的可持續利用。第一，對土地非農化產生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對極為稀缺的土地資源的亂占濫用現象[13]。特別是在城市近郊區和鄉鎮企業發達的沿海地區，農村集體非農用地大量進入市場已成為客觀的事實，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯營、聯建分成和抵押等方式進入市場。這種現象影響到耕地資源的保護，也造成土地資產收益流失[14]。第二，隨著經濟的不斷發展，在城郊地區，農村土地資產增值空間迅速提升，但是由于存在相關土地法律和政策的嚴格限制，在城郊地區一些集體非農建設用地自發地、無序地流轉形成了一定的隱形市場，農民以不合法方式爭取自身利益的行為，導致了土地資產管理失控、建設用地供應總量難以控制、土地市場秩序遭到破壞等突出問題。第三，由于農地占用成本低，土地粗放式利用現象十分普遍。統計數據顯示，1996—2010年間全國農村人口減少了1.49億，但農村居民點用地總面積不但未降反而凈增6.13萬hm2，農民人均農村居民點用地面積也從193 m2增加到218 m2，超過國家規定的建設用地標準，形成許多所謂“空心村”，鄉鎮企業亂占濫用耕地現象也十分普遍。

3 加強農村土地資產管理的建議

3.1 強化農村土地資產管理主體

黨的十報告明確提出，必須堅持人民主體地位。基層群眾自治是我國的基本政治制度。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，在發展農村集體經濟，加強農村政權建設中具有十分重要的作用。《中華人民共和國村民委員會組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和經濟發展。村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。各地農村經濟社會改革發展的經驗證明，優化資源配置是村民委員會履行職責的保障。發揮村民委員會的積極作用，加強村民委員會管理農村集體土地資產的職能，是農村集體土地資產管理制度創新發展的必然趨勢，也是壯大村級集體經濟的客觀要求[15]。我們要堅持生產力與生產關系相互適應的科學發展觀，深刻認識農村集體土地所有權主體發展的客觀規律，與時俱進，推進農村集體土地所有權主體創新發展。建議積極推進地方立法，賦予村民委員會更加充分、更有保障的土地物權，強化村民委員會的土地所有權和土地用益物權。改“三級所有，社為基礎”為“三級所有，村為基礎”。

3.2 開展農村土地資產清產核資

開展農村股份合作、推進“三權抵押”和“地票交易”，必然要求科學評估農村集體土地資產價值，嚴格明晰農村集體土地資本結構。城市的每一個單位、每一個家庭都能說出自己的資產價值，農村的每一個單位、每一個家庭都搞不清楚自己的資產價值。農村集體土地資產價值都搞不清楚，又如何能壯大農村集體經濟，切實維護農民土地權益[16]？因此開展農村集體土地清產核資，顯化農村集體土地資產價值是壯大村級集體經濟、切實維護農民土地權益的客觀要求。據調查，全國加快了農村土地確權登記發證工作，農村集體土地所有權確權登記發證已近完成，宅基地使用權和村民住房所有權確權登記發證率達到90%。建議政府以第二次土地大調查成果和農村土地確權登記發證工作成果為平臺，推進農村土地管理制度創新，開展農村集體土地清產核資登記，摸清每一個村民委員會的農村集體土地資產規模、結構、價值，為加強農村集體土地資產管理提供決策依據，為壯大村級集體經濟，切實維護農民土地權益提供公共服務。保障村民委員會和農戶的土地權利在經濟上得到有效實現，創造條件讓村民委員會和廣大農民擁有更多的土地財產和財產性收入。

3.3 建立農村土地資產收益分配機制

《中華人民共和國物權法》（2007年3月）明確規定，所有權人對自己的資產依法享有占有、使用、收益和處分的權利。長期以來，我國農村集體土地所有權收益管理相對滯后，關于農村集體土地所有權收益的產生機制和分配機制認識不足、政策缺失，導致農村集體土地所有權在經濟上得到實現的要求未能滿足，嚴重影響農村集體經濟科學發展，危及農村社會和諧穩定。國有土地所有權收益已上萬億，農村集體土地所有權收益又有幾何。政府既要加強城市國有土地所有權收益管理，也要加強農村集體土地資產所有權收益管理。建議加強社會調查、理論研究和政策分析，深刻認識農村集體土地所有權收益的地位、作用和性質，科學構建農村集體土地所有權收益的實現路徑和方式，合理評估農村集體土地所有權收益，統籌考慮農村集體土地所有權收益分配方案。建議加大制度創新和制度供給，保障農村集體土地所有權在經濟上得到實現，為加快農村集體經濟發展、加強農村基層政權建設夯實經濟基礎。

3.4 建立農村土地資產評估服務體系

價格是市場的靈魂，如何評估農地資產價格，是推進農村集體土地資產管理的關鍵環節。國有土地多年來已形成了較為完善的土地定級估價辦法，但對農村土地資產價值認識不足，農地定級估價基本上還是空白。如何建立適應社會主義市場經濟體制，符合統籌城鄉改革發展要求的農村集體土地資產定價機制，需要深化研究。與發達的城市土地評估機構相比，農村土地價格評估機構和專業評估人員極為缺乏。調查發現，當前在推進農村土地流轉、推進農村股份制改革中，土地資產價值評估難，制約了農村集體土地資產管理的有序推進。政府為城市國有土地資產管理提供了公共服務，也應當為農村集體土地資產管理提供公共服務，做好相關服務工作，推進農村集體土地資產管理。針對集體土地資產管理中存在的信息不暢通、價格不合理、服務體系薄弱等問題，迫切需要建立農村土地權屬登記、資產評估、法律援助等服務體系。合理的價格不僅能充分體現土地的價值，而且可以引導土地資源的優化配置。深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。政府土地行政主管部門應當適時制定符合社會主義市場經濟體制，適應農村集體土地資產管理的農村土地定級估價規范，建立農村地價評估機構，培訓農村集體土地資產評估專業人員，開展農村集體土地定級估價，合理確定農村集體土地資產價格，壯大村級集體經濟，切實維護農民土地權益。

3.5 培育農村土地資產市場

黨的十報告明確提出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。健全現代市場體系，完善宏觀調控體系，更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用。發展多層次資本市場，建立公共資源出讓收益合理共享機制。市場是活化資產的平臺，培育發展農村土地資產市場，是深化農村土地、林權等制度改革，促進城鄉要素雙向流動的客觀要求。我們必須堅持中國特色社會主義市場經濟體制，堅持統籌城鄉改革發展道路，活化、顯化、實化農村土地資產。建議培育發展村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融機構，開展農村土地、林權等生產要素抵押和涉農保險試點質押。建議積極推進地方立法，賦予農民更加充分、更有保障的土地權利，強化土地用益物權和土地發展權。有序推進集體建設用地使用權抵押貸款，使農村集體建設用地和城市國有建設用地擁有同樣的用益物權，使農民的土地資產與城市居民的土地資產具有同等市場價值和平等市場地位，釋放沉睡多年的農村土地資產融資功能[18]，允許農民以土地資產作為財產抵押。農村土地資產權利是國家法律賦予農民的權利，屬于用益物權性質，農民依法享有占有、使用、流轉和收益等權利，不得剝奪和非法限制。建議積極開展政策研究，推進地方立法，培育農村土地市場，完善社會主義市場體系。

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篇10

從調查情況看, 我省農村土地征用補償費監督管理中存在的問題, 主要表現在以下幾個方面:

1.1 違法占用土地《中華人民共和國土地法》頒布實施后, 我國實行了土地用途管制和耕地保護制度, 嚴格限制農用地轉為建設用地。但從調查情況看, 個別地方存在對不符合征用條件的土地, 采取繞道而行, 征用不通改為占用、租用, 先占后征或先租后征的問題。這類違法占用和租用的土地, 由于缺乏法律的約束, 普遍存在低價或無償占用、長期拖欠土地征用補償費等問題。

1.2 補償標準過低隨著城市經濟的發展, 土地市場價格逐年攀升, 城市建設用地每畝售價動輒幾十萬, 甚至上百萬。與此形成鮮明對比的是, 農村土地的征用補償標準卻很低。據調查, 2005 年全省征地補償費平均僅為2.66 萬元/畝,失去土地后喪失長期生活保障的農民心理失衡的程度可想而知。近年來個別地方已由此引發了多起農村。

1.3 拖欠征地補償費在調查中發現, 各地普遍存在拖欠征地補償費的現象, 部分地方拖欠數額較大。這一問題存在于兩個層次: 一是土地征用單位向農村集體經濟組織支付不到位。據調查統計, 1999 年至2005 年, 全省土地征用后應向農村集體經濟組織支付土地征用補償費66.71 億元, 實際支付59.80 億元, 有6.91 億元未支付到位。二是農村集體經濟組織向被征當地農戶支付不到位。1999 年至2005 年, 農村集體經濟組織應向被征地農戶支付補償費51.78 億元, 實際支付49.05 億元, 有2.73 億元未支付到位。

1.4 分配標準不統一主要是征地補償費中土地補償費的分配上, 由于政策調整因素, 形成了兩個時期分配不均的問題。一是2005 年4 月, 省政府制定的《甘肅省征收農民集體所有土地補償費用分配使用管理辦法》( 以下簡稱《辦法》)前, 法規政策規定土地補償費全額留歸集體。但由于失地農民對分配這部分資金的訴求過于強烈, 引發了一些。在執行過程中, 為確保農村社會穩定, 部分地方采取了將土地補償費全額發放給被征地農戶; 或集體留一部分, 給失地農民分配一部分的做法, 造成了不同區域同類土地補償標準不一的問題。二是為確保失地農戶生活水平不低于失地前的水平,《辦法》規定應將不低于80%的土地補償費分配給失地農戶, 形成了《辦法》執行前后失地農戶補償標準差距顯著的問題。《辦法》出臺前已征地農戶對此反映強烈, 個別地方出現了農戶要求集體按新標準追加補償引發的, 個別村委會迫于無奈, 采取變賣集體資產的辦法滿足農戶要求, 嚴重影響了農村集體經濟的發展和農村基層組織的正常運轉。

1.5 集體資產監管不力留歸集體的土地補償費為本村的集體經濟發展提供資金保障, 而集體經濟的發展, 又是為失地農民提供就業機會, 解決失地農民生活保障的重要政策手段。但由于部分地方農村集體資產監督管理制度不健全, 造成集體資產大量流失, 個別地方由于村干部盲目投資或興辦企業, 集體資產喪失殆盡, 由此而引發了失地農民上訪等。

1.6 失地農民生活缺乏有效的保障各地在解決失地農戶生活保障問題上, 主要采取了以下幾種辦法: 一是將征地補償費全額發放給失地農民; 二是在村民自愿的基礎上, 逐年發放補償金; 三是給失地農戶劃給二三產業用地, 鼓勵失地農戶發展二三產業; 四是在機動地競價時, 失地農戶享有優先權; 五是對城中村農戶實行農轉非, 享受城市居民社會保障待遇; 六是城中村規劃宅基地和建設住宅樓, 以房屋出租保障村民生活; 七是給失地農民重新調整土地; 八是安置在村辦企業就業; 九是將土地補償費、安置補助費全額納入村集體財務統一管理, 用銀行支付的年利息保障被征地農民的基本生活問題; 十是將失地的特困戶納入了政府的基本生活保障管理范圍。各地雖然進行了一些積極的探索, 但從總體上看, 解決失地農民生活保障問題, 仍然以貨幣安置為主要手段, 尚未形成一套有效、完整的政策保障措施。目前征地補償標準普遍偏低, 征地補償費根本不能解決失地農民長期生活保障問題, 同時, 失地農民群體文化較低, 缺乏就業技能,一旦將有限的補償費花完, 生活便陷入困境, 進而影響到農村經濟的發展和農村社會的穩定。因此, 積極探索解決失地農民長期生活保障措施, 已成為當前必須解決的問題。

2 成因分析

2.1 執法不力在經濟發展過程中, 任何國家、區域的土地面積都是一個難以增長的剛性約束條件。工業和城市要獲得發展, 必然要侵蝕、占用農用土地, 否則, 工業和城市建設將無處立足, 這是任何國家或區域工業化、城市化進程中必然發生的事實。在二元經濟結構和市場經濟條件下, 由于城市土地與農村土地價值存在較大差額, 農村土地價格明顯低于城市土地價格, 因此, 在工業化初期, 政府低價征用農村土地, 支持工業發展, 成為工業化、城市化進程中許多國家或區域一種通行的做法。進入工業化中期后, 工業和城市將進入一個高速發展的時期, 工農、城鄉爭地問題將進一步加劇。在這一時期, 政府如不對工農、城鄉用地進行強有力的干預, 勢必削弱國家或區域的農業發展基礎, 進而對國家糧食安全造成影響; 與此同時, 在這一時期, 國家或區域基本完成了工業化發展的原始積累, 不再需要通過工農、城鄉土地差價這一方式為工業和城市發展提供支持, 實行工業反哺農業, 提高農村土地征用價格, 逐步縮小工農、城鄉土地價差, 維護被征地農民土地權益, 讓農民共享工業化、城市化發展成果, 成為許多國家或區域政府的必然選擇。我

國正處于工業化初期向中期轉變的重要時期。為此, 從2004 年開始, 我國開展了深化土地管理體制改革工作, 出臺了一系列加強對農村土地征用及補償費監督管理的政策法律措施。但是, 由于部分地方政府尚未清醒地認識到國家宏觀形勢的這一變化, 受工業化初期慣性思維影響, 對農村土地征用補償費監督管理重視不夠, 政策措施落實不力, 使工作中出現了許多亟待解決的問題; 或受地方經濟利益驅動,采取工業和城市保護主義做法, 對國家宏觀經濟和農民利益視而不見, 有法不依, 執法不嚴。這是導致地方政府不愿提高征地補償標準以及違法占用土地、拖欠征地補償費等問題屢禁不止的主要原因。

2.2 執法體制缺陷《中華人民共和國土地法》和《甘肅省實施〈土地法〉辦法》規定: 各級國土資源部門負責本行政區域內的土地管理和監督工作。從調查情況看, 我省農村土地的征用主體主要是各級人民政府或政府支持發展的地方經濟支柱企業, 國土資源部門作為政府的一個職能部門, 受行政管理體制制約, 難以對政府行為實施有效監督, 是造成上述問題發生的主要制約因素。

2.3 監管制度不健全主要體現在三個方面: 一是征地補償費的支付途徑不統一。從調查情況看, 各地支付途徑形式多樣, 有征地單位將征地補償費直接支付給村集體經濟組織的; 有先支付給鄉鎮政府, 再由鄉鎮向村委會支付的; 有征地單位直接向農民支付的。存在的主要問題是第二種支付方式, 極易造成個別鄉鎮長期截留征地款, 損害被征地農民和集體經濟組織的合法權益, 這是導致拖欠補償費問題發生的另一個主要原因; 第三種方式會造成土地征用補償費不能納入村級帳內核算管理, 土地征用補償費監管部門― ―農村經營管理部門面臨無帳可查的局面, 使土地征用補償費的分配使用直接脫離了監管, 難以確保農戶足額、及時獲得補償。二是土地征收程序不完整。《土地法》規定:國家征用土地的, 依照法定程序批準后, 由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。但在執行過程中, 由于對公告的時間、地點、方式、內容等沒有制定出規范的標準, 征地補償費的主要利益主體―― 失地農民無法獲取準確、完整的信息, 難以有效維護自身權益。三是村級財務管理民主決策制度缺失。大部分地方村集體經濟組織對外投資、興辦企業等集體統一經營決策, 缺乏群眾參與決策的制度約束, 由村干部說了算, 隨意投資, 甚至于將集體資產低價出賣、集體企業村干部自己或親屬承包, 謀取私利的問題屢有發生。這是導致集體留用的土地補償費等資產大量流失, 集體經濟難以發展的主要因素。

2.4 法規制度宣傳不到位主要是省政府制定的《甘肅省征收農民集體所有土地補償費用分配使用管理辦法》,這一關系到失地農民切身利益的法規宣傳不到位, 導致農民對《辦法》出臺前后補償標準的巨額差距不理解、不接受。

3 幾點政策建議

3.1 統一思想, 提高認識應當把農村征地補償費監督管理工作納入到促進國家工業化、城市化建設和建設和諧社會的整體工作中去, 讓各級政府充分認識農村征地補償費監督管理工作的重要性, 使之逐步轉變落后和錯誤認識, 自覺強化對農村征地補償費的監督管理。

3.2 建立有效的土地征用監管體制將土地征用及補償費監督職責納入國家審計監督范疇, 從根本上解決作為政府職能部門的各級國土資源部門既是運動員又是裁判員的不當體制。