導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇行政體制論文，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

信息時代的國家競爭力最高評價標準已從過去的土地、原材料、技術、人才等變?yōu)橐孕畔⒛芰樽罡邊档脑u價標準系統(tǒng)。對信息的把握和支配能力,是影響國家競爭力的重大要素之一。利用信息網絡技術和其他相關技術構造更加適合時代要求的政府結構和運行方式,推行電子政務,深化行政體制改革顯得尤為重要。十六大報告指出了我國政府下一步改革的方向:“深化行政管理體制改革。進一步轉變政府職能,改進管理方式,推行電子政務,提高行政效率,降低行政成本,形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。”當前我國政府面臨著重大的變革和挑戰(zhàn),但同時也更具備了進一步改革的思想基礎、方向指南與技術準備。作為技術創(chuàng)新與體制創(chuàng)新相結合的典范,電子政務在推動我國行政體制改革方面將發(fā)揮巨大的作用,具有深遠的歷史意義和重要的現(xiàn)實意義。

一、當前推行電子政務過程中存在的問題

(一)三大矛盾

1.嶄新的電子政務工作形式與陳舊的政府組織結構的矛盾。我國政府組織結構是條塊分割的二維模式,是縱向層級和橫向職能制的矩陣結構。縱向層級制的行政組織系統(tǒng)由縱向的若干層次構成,形成一個金字塔狀。橫向職能制的組織結構由橫向的若干部門構成,實施垂直領導。

電子政務是以公共服務需求為出發(fā)點,將政府各個部門整合起來,公眾享受政府服務只需一個入口,不必再一個一個“衙門”去拜訪的串行工作方式。電子政務希望展現(xiàn)的一種比較理想的公共服務結果可能是,公眾一次性地將辦理業(yè)務所需的證明材料或其他文件傳遞給一個政府業(yè)務處理入口,政府內部業(yè)務處理可以并行式辦公,提高工作效率。這種并行式辦公方式并非簡單的“一站式”或“一廳式”的服務,很多部門簡單地集合辦公,而是后臺系統(tǒng)的協(xié)調統(tǒng)一工作。市場經濟發(fā)展到今天,伴隨著越來越多的政府服務轉移至網上實現(xiàn),這種電子政務要求的后臺協(xié)調一致的工作流程與政府“條塊分割”的組織結構的之間的矛盾將會愈發(fā)尖銳。

2.快速發(fā)展的信息技術與墨守成規(guī)的法律建設之間的矛盾。伴隨政府上網工程的推進,人們對于電子政務的需求已經不只停留在瀏覽政府網頁,知悉一些政府法規(guī)的狀態(tài)上,而是希望可以通過政務平臺可以與政府進行交流。這時電子政務法規(guī)的不健全對于電子政務的制約就逐步顯現(xiàn)出來,如電子郵件是否具備法律效率,電子簽名是否合法等。

環(huán)顧世界電子政務法規(guī)建設現(xiàn)狀,世界各國電子政務法律體系目前處于無統(tǒng)一規(guī)范、不斷修訂的不成熟階段,我國目前要建立相關的法規(guī)確實具有一定的風險性。電子政務法規(guī)的制定不同于傳統(tǒng)法律法規(guī),并非對于電子政務的事事都要有個說法,應該抓住重點逐步完善。主要集中在電子簽名的有效性、信息公開程度等方面做出規(guī)定或者司法解釋,這是目前電子政務法律法規(guī)建設方面的核心問題。

3.的安全性要求與為公眾服務的信息開放之間的矛盾。不同于商務活動,它關系到黨政部門、各大系統(tǒng)乃至整個國家的利益。因為政務信息比商務信息更為敏感,所以電子政務作為在信息時代的一種新的表現(xiàn)形式,在安全性方面有著很高的要求。“安全第一”的思想一直貫穿于電子政務建設的全過程。

同時,政府是為公眾服務的,政府的大多數部門和大多數公務員承擔著政府的公共服務職能,政府的大多數信息是為公眾服務的,是需要為公眾所知悉的。電子政務倡導的就是利用網絡優(yōu)勢加速信息的流通,使公眾更好的享受政府服務。

由此,電子政務的安全要求與電子政務平臺的開放性要求成為電子政務實施過程中最難以平衡的一對矛盾。如何把握安全與開放的平衡,一方面要把握住哪些信息是政府機密哪些是可公開信息;另一方面,在電子政務平臺的建設過程中要擺脫“安全絕對化”傾向。

(二)三大難點

1.電子政務一體化即業(yè)務關聯(lián)性較強的政府信息化系統(tǒng)之間的一體化。標準不統(tǒng)一、管理流程不暢通等,是企業(yè)電子商務建設中的老問題,如今在電子政務建設中依然存在。目前我國政府機構復雜,彼此之間缺乏溝通,為電子政務的建設帶來了不小的困難,并將給未來全國電子政務網絡的建設構成極大障礙。

2.數字鴻溝的出現(xiàn)同樣困擾著電子政務的建設。隨著政府“E化”的加深,電子政務反而可能進一步強化社會不均,因為最需要政府提供服務的人往往是那些無法上網、無力應用高科技手段的弱勢群體。若數字鴻溝的問題不能得到很好的解決,將有可能加大貧富分化,導致“強者愈強、弱者愈弱”的局面出現(xiàn)。而盡管我國已經擁有1.11億上網人口,數字鴻溝仍是一個較為嚴重的問題。

3.電子政務計劃成功率的低下同樣困擾著建設者。作為一個新興項目,電子政務還處于發(fā)展初期,電子政務的相關概念也還在探討之中。這就使得即使是電子政務發(fā)展最快的國家,能夠做到雙向互動或事務處理的電子政務項目尚不足30%,能對現(xiàn)有政府形態(tài)實施電子政務改造的就更少了。如何提高電子政務項目的成功率是現(xiàn)階段我國電子政務建設亟待解決的難題。

(三)三大滯后

1.對電子政務的重要性和發(fā)展趨勢認識滯后。電子政務打破了傳統(tǒng)的政府管理模式,政府部門的工作機制、工作方法、工作思路都有了很大的改變。電子政務的推行,打破了原有政府的金字塔之間的界線,構成了一個全面電子化的虛擬政府,傳統(tǒng)政府的金字塔式結構改變成平面化、無中心的網絡結構,網絡中沒有權威,行政機關原有的領導權威受到嚴重挑戰(zhàn)。政府官員在發(fā)展電子政務的認識上還存在不少誤區(qū),一種是把電子政務僅僅當作政府部門的計算機化;另一種是簡單地把電子政務等同于“政府上網”。事實上,人是推行電子政務的關鍵因素,人的思想觀念至關重要。

2.電子政務統(tǒng)一規(guī)劃滯后,沒有建立相應的組織機構。世界主要發(fā)達國家,都把電子政務作為政府工作和國家信息化的重要戰(zhàn)略。我國相對滯后,既缺乏宏觀規(guī)劃,也沒有制定相應的發(fā)展規(guī)劃。目前我國的電子政務建設主要有兩種方式:一種是系統(tǒng)內自上而下的縱向推動;一種是地區(qū)內橫向推動。從理論上講,可以大大加速我國政府信息化進程,但是,如果兩者之間缺乏協(xié)調,那么最終就會產生嚴重的兼容性問題。還有,技術標準上的條塊分割,是我國電子政務面臨的突出問題。

3.對電子政務的理論研究明顯地滯后于電子政務實踐。歷史上幾乎每一項重大科技進步,都是以理論上的突破為基礎和先導的。電子政務是一個涉及方方面面問題的系統(tǒng)工程,無論是技術上還是政策上所存在的問題,都在一定程度上影響著電子政務本身的發(fā)展。目前,理論的研究工作已經明顯地滯后于實踐。在這種情況下,電子政務的實踐存在一定的盲目性。

二、電子政務為我國行政體制改革拓展了全新的空間

實現(xiàn)傳統(tǒng)政務到電子政務的轉變是一項復雜的系統(tǒng)工程。歷史上,政府形態(tài)經歷了專制型——管制型——管理型——服務型等幾種。未來政府的理想目標是:作為電子化的服務型政府,應該成為社會資源優(yōu)化配置中心,形成所有資源的無縫集成、零成本運行、個性化服務和即時反應的管理體系。服務型政府的模式是,EG—G:電子政府—政府;EG—B:電子政府—企業(yè);EG—C:電子政府—公民;EG—E:電子政府—公務員。根據這種模式,電子政務的實施,除了要解決信息收集、過程建模、系統(tǒng)集成、安全保密技術等問題外,最主要的是政府職能要做相應的轉變,要公開公共信息,盡量公開政府部門掌握的、目前尚處于封閉狀態(tài)的大量公共信息,使其充分發(fā)揮作用;要規(guī)范業(yè)務流程,明確每項業(yè)務所包括的內容及程序,減少政府工作人員的隨意性;要加強相互溝通,通過網絡縱向及橫向的信息同步更新,防止各個部門成為信息孤島;要講求實用有效,在認真做好系統(tǒng)分析及設計的基礎上分步實施,并在實踐中總結經驗,逐步完善。

(一)外網中電子政務實際應用網絡的建設將是今后的重點。在門戶網站已基本建成后,電子政務網絡建設的重點將逐步轉向應用網絡的建設上來。國家“863”計劃“中國電子政務管理系統(tǒng)”課題組組長許光建教授認為,中國電子政務的發(fā)展經歷了四個階段,即設備階段、基礎網絡建設階段、應用環(huán)境建設階段和系統(tǒng)鏈接階段,經過前三個階段的發(fā)展,實現(xiàn)了在一個政務體系內應用的縱深發(fā)展,但是各政務體系之間的互聯(lián)互通還遠未實現(xiàn),不同政務環(huán)境間尚需有效的整合,系統(tǒng)鏈接將是中國電子政務下一步發(fā)展的重中之重。

(二)政府專網將成為今后電子政務網絡建設的焦點,也是今后政府加大投資的主要領域,應當引起各服務廠商的重點關注。目前我國的外網建設已基本結束,而內網(局域網)僅僅實現(xiàn)了聯(lián)接到互聯(lián)網,大量信息資源庫建設尚處于空白階段,內網的很多功能都無法進行。而各地的政府網絡的聯(lián)接存在很多問題,中央政府網站和地方政府網站、地方政府各部門網站之間幾乎是互不聯(lián)接,嚴重制約了全國電子政務業(yè)務的發(fā)展,這正是因為電子政務專網目前幾乎處于空白階段,政府部門之間的網站缺乏有機聯(lián)系所造成的。

篇2

 

改革開放以來，我國經濟社會發(fā)生了深刻的變化，經濟持續(xù)快速發(fā)展，產業(yè)結構日趨合理，經濟效益不斷提高。尤其是地方政府的財力有了顯著的增長，近地方政府已經成為目前經濟運行中一支重要的經濟力量。但是，我國正處在社會主義初級階段，經濟體制還在進一步改革的過程中，市場機制、競爭機制等還不健全，產業(yè)結構、經濟結構、經濟增長方式尚欠合理，這都嚴重影響了經濟的發(fā)展和社會的和諧，使地方政府成為各種利益關系沖突和矛盾的焦點。這就迫切要求地方政府加快實現(xiàn)職能的轉變。

一、地方政府職能轉變面臨的困境

（一）地方政府越位嚴重

現(xiàn)階段在社會主義市場經濟條件下，由于受到計劃經濟體制的影響和部門利益的驅動，地方政府往往以“全能者”的身份出現(xiàn)在市場經濟中畢業(yè)論文題目，超越自身權限，涉足市場、企業(yè)和社會組織的自主權力范圍，管了許多不該管，而且管不了、管不好的事情。比如，在漸進的機構改革中，地方政府重點進行了國有企業(yè)產權制度的改革，探索了企業(yè)經營權與所有權分離的途徑，撤銷了一些專業(yè)經濟管理部門，增強了企業(yè)的活力與競爭力。但是，由于國有資產監(jiān)管機制尚未完善，政府仍然承擔著國有資產管理者的重要角色，這就決定了政府對國有企業(yè)進行一定程度的直接控制，地方政府經濟調節(jié)這只“看得見的手”在取得一定效果以后，在某些地區(qū)、某些領域至今仍然伸得過長。表現(xiàn)在不該由政府管的事情政府插手，如地方政府和企業(yè)一起爭上市，爭競爭性投資項目，直接參與企業(yè)經營管理與人事管理。地方政府直接介入企業(yè)管理，與市場經濟所需要的自主經營、自負盈虧的企業(yè)主體資格要求相違背，直接損害了企業(yè)利益。

（二）市場監(jiān)管職能實施不合理

地方政府的職能在于制定公平競爭的游戲規(guī)則，維護市場的正常秩序。從地方政府的市場監(jiān)管職能分析，一些地方政府的市場監(jiān)管職能還很弱。在地方政府職能轉變過程中，如何實現(xiàn)對本地區(qū)的市場經濟秩序的監(jiān)督和管理，對壟斷行業(yè)如何限制，對市場環(huán)境如何構建，對產權如何界定和保護等等一系列問題都不是十分的明晰，因而常常造成地方政府市場監(jiān)管職能實施不當。具體表現(xiàn)有：地方保護、政策歧視、監(jiān)管不力、權力濫用等。這些都影響了政府的執(zhí)行力和公信力。

（三）社會管理職能定位模糊

從地方政府的社會管理職能來分析，由于人們是在政治統(tǒng)治職能的層面上來展開對社會管理職能的認識的，因此常常將社會管理職能與經濟調節(jié)、市場監(jiān)管和公共服務職能混同起來畢業(yè)論文題目，忽略了社會管理中的公事事業(yè)管理這一重要內容論文范文。一些地方政府社會管理的方式還處于短期性、被動性的“拾遺補漏”階段。地方政府社會管理職能中的危機管理意識和能力都比較薄弱，許多地方政府還未建立起來以政府為主導的對自然災害、突發(fā)事件的應急機制，地方政府和社會對公共危機的控制能力還較低.例如政府職能界定不清，定位不準、社會管理組織不發(fā)達，體制不順、管理機制不暢，手段落后等。另外，生產、交通、衛(wèi)生和食品等公共安全越來越成為廣大社會成員的基本公共需求，需要逐步建立健全管理機制。

（四）服務職能不強

從地方政府的公共服務職能來分析，一些地方政府對本地區(qū)公共產品和公共服務的提供遠遠不能滿足公共需求。這一點在西部地區(qū)的地方政府和層級較低的地方政府中表現(xiàn)得尤為突出。基層社會基礎薄弱，公共產品和公共服務的提供長期未得到應有的重視，尤其是改革開放以來，廣大農村的文化教育、合作醫(yī)療、社會保障等公共產品和公共服務的提供長期以來得不到重視，影響了農村的發(fā)展。

二、經濟體制轉軌條件下我國地方政府職能轉變對策

（一）轉變地方政府執(zhí)政觀念

轉變地方政府職能，建設服務型政府，必須首先轉變地方政府的執(zhí)政理念。執(zhí)政理念的轉變，能夠增強地方政府轉變職能的內在動力。在中國這樣有著集權政治、計劃經濟、一元文化等傳統(tǒng)文化思想深刻影響的國度，官本位、政府本位、權力本位的傳統(tǒng)管制型政府執(zhí)政理念根深蒂固，而公民本位、社會本位、權利本位的服務型政府執(zhí)政理念剛剛形成，明顯處于弱勢。所以轉變執(zhí)政理念，成為轉變地方政府職能的首要問題。因此，地方政府必須樹立起以下五種執(zhí)政理念：一是“以民為本”的服務理念。地方政府是為公民及其他社會主體提供公共服務的機構，必須樹立“以民為本，顧客至上”的執(zhí)政理念。二是有限行政理念。政府不是全能的，政府的能力、權力都是有限的，地方政府在管理中也會出現(xiàn)失靈現(xiàn)象。必須轉變政府神圣化、萬能化的觀念，改變事無巨細、政府統(tǒng)攬的局面，不做越位、越權的事情，政府不應管的事情要還權于民、還政于民。三是依法行政理念。依法行政是政府執(zhí)政理念的核心畢業(yè)論文題目，是政府行政運作的一項基本原則。四是責任政府理念。要構造和完善包括政治責任、法律責任、公仆責任在內的行政責任制度，以確保各級地方政府及其工作人員對百姓負責、對社會負責。五是誠信行政理念。一個高效、廉潔的政府是老百姓滿意的政府，是老百姓心目中形象極佳的政府。這就需要政府不斷強化行政道德以提升其公信力。

（二）重新構建政府與企業(yè)、市場及社會公眾的關系

政府與企業(yè)、市場、社會的關系是地方政府職能中的核心問題，是地方政府職能轉變的載體，所以必須重新確立好政府與這三者的關系，才能順利實現(xiàn)地方政府職能的轉變。而轉變地方政府職能，建立起為企業(yè)、市場和社會服務的新體制，是建立服務型政府的根本所在。地方政府必須實現(xiàn)由全能政府、萬能政府向有限政府轉變，克服越位、糾正錯位、彌補缺位，把工作重點切實轉移到“經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、公共管理、公共服務”的職能上來，突出其社會管理、公共服務職能。為實現(xiàn)政府職能轉變目標，必須妥善處理以下三個方面的關系：地方政府與企業(yè)的關系方面，政府要把自主經營權利真正交給企業(yè)，實現(xiàn)所有權與經營權分離，建立地方政府為企業(yè)服務的新體制；地方政府與市場的關系方面，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎作用，建立面向市場、以市場為導向的政府。一個完備的市場機制和一個有效的政府都是經濟發(fā)展的推動力，二者缺一不可；政府與社會的關系方面，政府要注重社會潛能，充分發(fā)揮社會中介組織的作用，把不該管、做不了、做不好的事情轉交給各種社會中介組織，建立地方政府與社會共同治理的新模式。

（三）加快政治體制變革和創(chuàng)新

首先，要加快地方行政審批制度的改革，科學界定行政審批范圍，減少審批項目，簡化審批手續(xù)，規(guī)范審批方式和程序，取消不合法律、法規(guī)要求的審批事項畢業(yè)論文題目，取消可由市場自行調節(jié)、社會自我管理的審批事項，取消部門自設的審批事項。著力在推進依法行政、清廉為政、民主施政、科學理政四個方面發(fā)揮更積極的作用，使各級政府在繼續(xù)履行好經濟調節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，更加注重強化社會管理和公共服務職能；在加強和改革政府管理的同時更加注重建設服務型政府；其次，建立公共財政體制。要調整公共支出的范圍，提高公共服務支出的總量與比例。把生產投資型財政轉變?yōu)楣卜招拓斦斦С鲆匀藶楸荆毡樘岣呷w人民特別是低收入群體的社會保障水平，將財政支出的重點轉向公共教育、社會保障、公共衛(wèi)生、公共安全和公共基礎設施等方面；要制定公共服務的最低標準，保證低收入群體能夠獲得最基本的公共服務論文范文。同時，要通過體制創(chuàng)新，提高政府對公共物品和公共服務的供給能力。對地方政府應當提供的“公共物品”包括公共安全、國民教育、社會救助、公益事業(yè)、環(huán)境保護、市政建設等的體制進行創(chuàng)新，逐步從由政府提供向鼓勵包括非政府組織在內的民間共同提供公共產品發(fā)展；再次，要完善地方政府績效評價和監(jiān)督機制。必須盡快廢止以GDP 為取向的業(yè)績評價體系，糾正那種見物不見人的片面發(fā)展觀，整合現(xiàn)行考核辦法，建立社會性評價機制，確立多重社會評價指標體系，采用目標管理（MBO）、全面質量管理（TOM）等手段進行績效管理，吸納專家學者、社會公眾參與評議和考核，對地方政府業(yè)績進行客觀公正的評價，獎優(yōu)罰劣，促進政府績效的提高，建立和完善激勵約束機制，充分調動公務員的積極性，促進地方政府職能的轉變。與此同時，要完善對地方政府行為的監(jiān)督機制。

（四）加快行政法制建設

依法行政是推動地方政府職能轉變的有力手段。地方政府職能轉變的各項措施，需要運用法律手段加以保障；地方政府職能轉變的成果畢業(yè)論文題目，則需要上升為法律才能得以確認和鞏固。因此，只有加強行政法治建設，堅持依法行政，轉變工作方式，轉變工作作風，才能大大提高行政效率，切實轉變地方政府的職能。主要應做幾方面的工作：一是牢固樹立行政法治意識。意識指導行動，行動受制于意識。沒有行政法治意識，就不可能依法行政；二是完善法律體系。實現(xiàn)依法治國，堅持依法行政，必須加快立法步伐，改變某些領域無法可依或有法難依的狀況。要對那些過時的、相互間存在相沖突、相抵觸的法律、法規(guī)進行修改和清理；三是理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制。理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制，按照條塊結合、適當分權、便于執(zhí)法、講求實效的原則，走綜合執(zhí)法之路；四是完善依法行政的監(jiān)督機制。完善依法行政的法律監(jiān)督機制，是實現(xiàn)依法行政的根本保障。

轉變地方政府職能是復雜而艱巨的系統(tǒng)工程，是一個常新的研究課題。地方政府職能轉變的模式將更加明確和具體，那就是由全能政府向有限政府轉變、由人治政府向法治政府轉變、由權力政府向責任政府轉變、由封閉政府向透明政府轉變、由管制型政府向服務型政府轉變、由低效政府向高效政府轉變、由失信政府向信用政府轉變、由傳統(tǒng)政府向電子政府轉變。實現(xiàn)以上這些轉變，需要長期艱苦的努力。

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篇3

所謂添置行政程序行為，是指行政主體在實施賦權或授益性具體行政行為的過程中，增加法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定以外的條件，從而影響行政管理相對人的權利義務關系的行為。它是超越法律規(guī)定范圍而附加負擔性條件的行政行為。我國的一些行政法律法規(guī)對行政主體類似于添置行政程序的行為作出了禁止性規(guī)定，例如我國《婚姻登記管理條例》中規(guī)定：婚姻登記管理機關辦理婚姻登記，不得要求當事人出具本條例規(guī)定以外的其他證件和證明。

目前，行政主體在實施具體行政行為中，由于主體職責、領域、地域、相對人等因素不同，導致其添置行政程序行為的內容不同。盡管如此，添置行政程序行為有一些共同的特征。

1.添置行政程序行為存在于賦權授益性行政行為過程中。賦權授益性行政行為主要是行政主體依照相對人的申請，許可、確認或者給予其某項行政上的權益，如行政主體頒發(fā)許可證和執(zhí)照、保護人身權和財產權以及發(fā)給撫恤金等。

2.添置行政程序行為增加了相對人的負擔，影響了相對人的權利義務關系。

3.添置行政程序行為以原賦權授益性行政行為為基礎，它是在行政主體實施某一特定的具體行政行為的過程中產生的。從行政主體實施該行為的出發(fā)點看，添置行政程序是實現(xiàn)原行政行為效力的條件；從整個具體行政行為來看，添置行政程序是其中一個組成部分。但是添置行政程序行為與原行政法律關系有不同的客體與內容，其所指向的內容并非原行政行為生效的法律要件，前者與后者沒有一種必然的聯(lián)系，因而添置行政程序行為具有獨立的行政行為屬性。

4.添置行政程序行為屬于違法行政程序行為。添置行政程序行為是行政主體超越法律規(guī)定擅自作出的行為。對添置行政程序行為的違法性應從兩方面來理解：一是該行為所指向的內容沒有法律上的依據；二是該行為內容具有法律依據，但行為方式具有違法性。例如農民繳納提留統(tǒng)籌款在法律上有依據，但是以此要求農民子女上學必須首先繳納提留統(tǒng)籌款，就不具有合法性了。

二、添置行政程序行為具有可訴性

（一）對添置行政程序行為進行司法審查的現(xiàn)實意義。

“有權利必有救濟”是法治社會中的一項法治原則，以行政訴訟形式實施司法救濟是相對人尋求權益保護的一條重要途徑。司法救濟具有程序嚴謹、規(guī)范全面、結果公正的特點，制約著行政主體依法行使職權，正是由于司法審查具有不可替代的作用，對添置行政程序行為能有效地進行監(jiān)督。

（二）添置行政程序行為符合具體行政行為的構成要件。

1.添置行政程序行為的主體是具有國家行政職權的主體。

2.添置行政程序行為的對象是原來行政行為的相對人，具有可訴具體行為的特定性。

3.添置行政程序行為是行政主體利用了國家行政職權的行為，與行使國家行政職權有關。添置行政程序行為具有違法要求相對人履行義務的性質，屬于行為。

4.添置行政程序行為對相對人的權益產生實際影響，在客觀上必定給行政相對人增加某種負擔。

三、人民法院對添置行政程序行為案件的審理

由于行政主體添置行政程序行為沒有法律依據，作為被訴的內容，人民法院一般應予以判決撤銷。但是，因為行政執(zhí)法領域的廣泛性以及執(zhí)法措施的多樣性，行政主體添置行政程序行為的內容和方式也有所不同，由此引發(fā)的行政糾紛也呈現(xiàn)復雜性。人民法院在審理該類行政訴訟案件時，也應根據不同的行政糾紛特點及訴訟內容進行正確裁判，應著重把握和審查以下兩方面的問題。

一）應正確理解申請人權益受到影響的內涵。對申請人合法權益的理解不應僅僅局限于單純狹義的人身權、財產權范疇。在行政主體實施賦權授益性行政行為過程中，其添置程序行為可以不是以增加申請人經濟負擔的形式表現(xiàn)出來，而是要求申請人提供一些證件和證明，或者先由其他部門批準等等。這種非直接以經濟負擔表現(xiàn)出來的添置行政程序行為，也應屬于行政訴訟受案和審理范圍。因為所添置的條件直接影響著申請人申請權益的實現(xiàn)。可能有人認為非經濟負擔對相對人的影響很微小，不需付出多大努力就可達到所添附的條件，但不管對相對人權益影響大小，行政主體添置行政程序的行為具有違法性，應屬于行政訴訟的審理范圍。

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二、行政管理體制改革工作的開展核心與重點

第一，明確思想。在開展行政管理體制改革時，要明確思想，并且關注核心問題。行政體制的改革，要將政企分開、政資分開、政事分開以及政社分開作為工作的核心內容，充分地將市場調節(jié)機制的優(yōu)勢進行發(fā)揮。各級政府要樹立相應的責任思想，對于自身的審批過程進行改革，規(guī)范政府權力。不同部門和崗位要確立不同的權責，并且給予企業(yè)充分的自主決定空間，讓社會組織自身的作用得到有效地發(fā)揮和實現(xiàn)。第二，加強宏觀調控。在開展宏觀調控的過程中，要對于調控的體系和機制進行不斷的調整，對宏觀調控的效果進行有效的強化。我國經濟發(fā)展正處于快速政治的階段，農業(yè)化、農業(yè)化與城鎮(zhèn)化逐漸推進，并且各地的經濟發(fā)展水平都處于快速增長的階段。面對快速增長的經濟形勢，要對當前人口問題、就業(yè)問題、環(huán)境問題等進行深入的研究，并且以提高經濟發(fā)展穩(wěn)定性為目標，制定相應的宏觀調控政策，將穩(wěn)定經濟、就業(yè)增長，促進從而對于產業(yè)結構進行優(yōu)化調整，平衡經濟發(fā)展。第三，確定政府職能范圍和改革目標。在行政管理體制改革的過程中，要對于改革目標進行確立，并且將構建社會主義公共行政體制，作為整體改革發(fā)展的重要方向。在改革過程匯總，要對于制度、機制以及體制等多方面進行統(tǒng)一的創(chuàng)新和發(fā)展。管理體制的創(chuàng)新改革應該實現(xiàn)權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順楊、監(jiān)督有力。市場經濟環(huán)境下，行政體制的改革要不斷的完善，并且真正地適應當前市場經濟的發(fā)展需求，凸顯政府行政管理的公共性、服務性與公正性的特點。第四，行政管理內容的確定。在公共管理職能的確定上，要對于公共的責任和權利進行明確，并且關注優(yōu)勢的公共領域，集中精力針對于當前社會中的熱點問題（公共醫(yī)療、公共教育、社會保障以及公共科技等）進行服務。在行政權利體制的確定上，要保證相關權力行為的約束力度。行政管理機制的改革，必須要對于人民、法律以及立法機構進行負責。在公共組織體系的構建上，要將政府的執(zhí)行職能與決策職能進行分離，進而提高公共組織體系的科學性與規(guī)范性。在公共治理結構的創(chuàng)新上，要實現(xiàn)公共服務補給結構的多元化發(fā)展，并且采取分權化和自治化的權力結構模型，落實基層、地方與社區(qū)自治相結合的治理結構。另外，在公共效能管理上，要對于公共行政管理活動進行關注，對于服務流程進行不斷的完善，充分地落實政務公開化的要求，保證行政活動符合經濟性、效能性的原則，提高行政服務的質量。第五，管理機制的創(chuàng)新。行政管理體制的創(chuàng)新，是為了實現(xiàn)政府職能的改變和效能的提高，從而更加適應當前社會發(fā)展的基本需求。在管理機制創(chuàng)新上，要關注政務公開的落實，提高廣大群眾的參與積極度。在改革過程中，也要對于決策過程進行合理的調整，并且落實相關責任，提高決策的民主性與科學性。政府還要提高法制建設水平，落實依法行政，并且推進電子政務，調整和再造政府管理流程。對于公共危機管理上，要提高政府應對突發(fā)事件的能力，改進和完善當前危機管理制度。與此同時，政府還要積極推進績效管理制度的落實，設立政府管理質量獎，并且行政問責制度，提高行政監(jiān)督能力。

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（一）缺乏統(tǒng)一立法。

衛(wèi)生行政強制執(zhí)行制度是一項重要的衛(wèi)生行政執(zhí)法制度，必須建立在統(tǒng)一的立法基礎上。目前我國有關行政強制執(zhí)行的立法極為分散不一。有些立法規(guī)定了行政強制執(zhí)行問題，有些卻沒有規(guī)定，即使規(guī)定了的，也十分不統(tǒng)一。《行政訴訟法》第六十六條表明了一個原則，即法律規(guī)定行政機關可以自行強制執(zhí)行的以外，其他行政行為的執(zhí)行均需申請法院。很顯然，這一原則性規(guī)定是遠遠不夠的。因為法律以什么標準確定行政自行強制執(zhí)行權？法律賦予行政機關哪些強制執(zhí)行權？行政機關又如何實現(xiàn)自行強制執(zhí)行權？法院對于行政機關的申請如何執(zhí)行？責任由誰承擔？是否所有行政行為都需要強制執(zhí)行等問題，不一而足，要解決這一系列的問題，必須進行統(tǒng)一的立法。

（二）衛(wèi)生行政強制執(zhí)行缺少指導原則。

如同其他衛(wèi)生行政執(zhí)法制度一樣，衛(wèi)生行政強制執(zhí)行也應當遵循一定的原則和規(guī)范。但由于我國立法并無太多類似的規(guī)定，所以實踐中濫用衛(wèi)生行政強制措施的現(xiàn)象十分普遍。在執(zhí)法過程中，不分析情節(jié)嚴重性，習慣使用直接強制措施，不善于使用間接強制措施、錯誤執(zhí)行拒不承擔賠償責任等，這些問題均需通過統(tǒng)一立法規(guī)定行政強制執(zhí)行原則加以解決。

（三）衛(wèi)生行政機關與法院的行政強制執(zhí)行權劃分不清。

目前數量眾多的衛(wèi)生法律法規(guī)都規(guī)定，衛(wèi)生行政機關對于相對人拒不履行行政決定的，可申請人民法院強制執(zhí)行。從表面上看，這是衛(wèi)生行政機關在重大權益問題上尊重司法權的表現(xiàn)。即行政決定的執(zhí)行涉及相對人重要權利，不能由衛(wèi)生行政機關隨意行使，必須申請法院予以執(zhí)行。但事實上，這種規(guī)定并沒有達到預想的效果。一方面，法院面對大量行政強制執(zhí)行案，在人力物力嚴重不足情況下，往住不是草率行事，就是束手無策；另一方面，由于行政機關對大量行政決定沒有執(zhí)行權，申請法院執(zhí)行又耗費時間，嚴重影響了行政效率。

由于立法的原因，目前我國衛(wèi)生行政機關和法院在行政強制執(zhí)行權限的劃分問題上缺乏統(tǒng)一標準和界限。很多衛(wèi)生行政機關因沒有法定強制執(zhí)行權而不得不申請法院強制執(zhí)行，大量的申請執(zhí)行案件不僅影響了行政效率而且也增加了法院負擔。

法院由于僅進行審查而不進行實質審查，使得很多申請執(zhí)行案的審查流于形式，法院成了衛(wèi)生行政機關的執(zhí)行工具。更有甚者，行政機關與法院“聯(lián)手”設立派出法庭、巡回法庭等機構，法院出名義，行政機關出錢出辦公設施，共同進行強制執(zhí)行，以至于分不清哪些是行政職能，哪些是司法職能。這些現(xiàn)象說明，把所有行政行為的執(zhí)行權歸諸法院顯然是一種簡單化的處理辦法，不僅難以保障行政行為執(zhí)行的公正與效率，而且也與法院專事司法、居中裁判的地位不符。同樣，行政機關自行強制所有決定的設想有違行政權與執(zhí)行權相分離，強制執(zhí)行須取得法律特別授權的大趨勢，在目前我國行政機關獨立，自行執(zhí)行力量極不均衡的條件下，這種做法也不足取。

（四）衛(wèi)生行政機關請求其他機關協(xié)助執(zhí)行的難度很大。

行政機關只能就本轄區(qū)內由自己管理的事務作出具體決定，而且每個機關的執(zhí)行手段都是特定的，這樣原決定機關往往必須請求其他機關協(xié)助才能實現(xiàn)其管理目的。但是我國立法中規(guī)定協(xié)助執(zhí)行的條款屈指可數，實踐中又難以執(zhí)行。特別是涉及銀行、工商、物價等部門的強制執(zhí)行中。要求有權機關或單位協(xié)助執(zhí)行非常困難。如衛(wèi)生部門作出的罰款決定，在相對人拒不履行的情況下，只能請求銀行強制劃撥或凍結存款，而銀行因業(yè)務或信譽關系不愿協(xié)助執(zhí)行，衛(wèi)生部門便無能為力了。又如衛(wèi)生部門在執(zhí)行處罰過程中，如遇到抗拒，需請求公安部門予以協(xié)助，這類請求往住不易得到滿足。所以，通過立法明確規(guī)定衛(wèi)生行政強制執(zhí)行的協(xié)助機關、單位是必要的。

鑒于存在以上問題，通過立法明確衛(wèi)生行政機關的強制執(zhí)行權，劃分法院與衛(wèi)生行政機關執(zhí)行權限非常必要。《行政訴訟法》第六十六條賦予行政機關依法強制執(zhí)行權，即對于法律、法規(guī)沒有規(guī)定須向法院申請強制執(zhí)行的，行政機關可以自己執(zhí)行。今后，尚須由統(tǒng)一的強制執(zhí)行法進一步明確劃分法院與行政機關的強制執(zhí)行權限。以保證所有行政決定都能得到及時執(zhí)行。同時也應對協(xié)助執(zhí)行、委托執(zhí)行等問題作出明確規(guī)定。

筆者以為，擴大衛(wèi)生行政機關的強制執(zhí)行權，并不會導致?lián)p害相對人的合法權益。過去有些人一直主張限制行政機關的強制執(zhí)行權，強制執(zhí)行盡可能納入司法執(zhí)行的渠道，似乎不然就會導致行政專斷，侵害相對人的合法權益。筆者認為當前已經有條件適當擴大衛(wèi)生行政機關的強制執(zhí)行權，不應該作過多限制。其理由是，某些衛(wèi)生行政機關管理職能逐漸增加，執(zhí)行任務愈益繁重，沒有必要的執(zhí)行手段勢必嚴重影響行政效率。同時，由于衛(wèi)生行政執(zhí)法水平的提高，立法的完善化，衛(wèi)生行政強制執(zhí)行的事先事后監(jiān)督機制的健全，特別是《行政復議法》和《行政訴訟法》的實施，行政管理相對人對行政機關具體行政行為不服可以提起復議或訴訟，形成了法院對衛(wèi)生行政強制執(zhí)行的司法監(jiān)督和事后救濟手段，在這種情況下，賦予衛(wèi)生行政機關較大的強制執(zhí)行權，一方面將有利于提高行政效率，減少對干相對人違法不究、違法難究等不良現(xiàn)象，另一方面，也可以消除某些人擔心產生行政專斷，損害相對人合法權益等后果的顧慮。

（五）衛(wèi)生行政強制執(zhí)行手段不完整，程序不健全，缺乏應有的力度和威懾力。

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由于我國的行政法的發(fā)展起步較晚，我想先從國外的基本情況著筆。就美國而言，司法權與行政權的分離以及司法對行政執(zhí)行的高度參與，構成了美國行政執(zhí)法機制中一道獨特的風景，在英美法系國家，長期以來形成了這樣一種觀點，即司法權大于行政權，行政機關依法行使的權力，尤其是剝奪公民權利，設定公民義務的權力應該受到法院的監(jiān)控。美國19世紀初建立的違憲審查制度進一步強化了這一觀點：而大陸法系國家的做法可以說是截然相反，就從德國的情況看，德國是行政強制執(zhí)行法律制度起源最早的國家之一。德國通說認為，行政強制執(zhí)行，是一種國家所專有的公權力，是一種行政當局強制公民或者其他人履行公法義務的執(zhí)行行為，這種行為以行政當局主動、直接和自為地對當事人采取國家強制措施為特征。顯然，行政機關無須法院或者其他專門強制執(zhí)行機關的參與，可以實現(xiàn)其請求權，可以自行采取強制執(zhí)行措施。

《中華人民共和國行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。”根據這項規(guī)定不難看出，在我國現(xiàn)行行政強制執(zhí)行中，申請法院執(zhí)行是行政強制執(zhí)行制度中的主導方式。我認為這條規(guī)定其實也表明了一個原則，即法律、法規(guī)規(guī)定行政機關可以自行強制執(zhí)行的以外，其他行政行為的執(zhí)行均需申請法院。因而與大陸法系和英美法系關于行政強制執(zhí)行的做法相比，我認為我國其實是站在一個折中的立場之上，折中有折中的好處，既不像德國那樣行政強制權力強大到甚至可以說是肆無忌憚，也不像美國那樣行政強制執(zhí)行受到很嚴格的限制而很難真正有所作為，但是，與任何折中模式所具有的通病一樣，我國的這種做法也有其弊端：比如何時由行政機關徑自強制執(zhí)行，何時由行政機關申請司法機關執(zhí)行，這一點并沒有法律的明確規(guī)定，也就是說，國內現(xiàn)行的行政強制執(zhí)行主體，以法院為主、行政機關為輔的制度安排，缺乏行政機關和法院之間的明晰、可操作的權限劃分，我認為，這點是現(xiàn)行立法中考慮到的。另外，最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第87條規(guī)定：“法律、法規(guī)沒有賦予行政機關強制執(zhí)行的，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院應當依法受理，法律、法規(guī)規(guī)定既可以由行政機關依法強制執(zhí)行也可以申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院可以依法受理。”把這一條和《行政訴訟法》第66條規(guī)定綜合起來看我認為能夠反映如下三點內容：

1、 行政強制執(zhí)行權必須由法律、法規(guī)設定，法律、法規(guī)以外的文件（包括規(guī)章）不得設立行政強制執(zhí)行權；

2、 法律、法規(guī)賦予行政機關強制執(zhí)行權的，由行政機關實施強制執(zhí)行；法律、法規(guī)對行政強制權未做規(guī)定或把行政強制執(zhí)行權賦予人民法院的，由人民法院實施強制執(zhí)行；

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中圖分類號:D9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)12-0277-02

調查取證,簡單講就是通過運用各種調查手段進行證據的收集。海事行政執(zhí)法中的調查取證是指,海事執(zhí)法人員為查明案件事實,所進行的發(fā)現(xiàn)、收取、保全和審查判斷與案件有關的證據材料的一系列活動。在行政執(zhí)法中,最重要最困難的步驟就是調查取證工作,調查取證必須做到事實清楚、證據確鑿,因為它直接關系到行政執(zhí)法是否正確的問題。因此,海事主管機構在執(zhí)法過程中是否能夠依法收集、固定并審查運用證據,將對海事行政執(zhí)法及行政訴訟或復議產生關鍵性的作用。

1 證據的內涵

1.1 證據的定義

我國訴訟立法上都規(guī)定或默示:證明案件真實情況的一切事實,都是證據。但對于上述定義方法的缺欠,一些學者早就提出了質疑。其中證據學專家何家弘教授認為:既然所有訴訟程序中出現(xiàn)的證據可能都是不真實的,證據豈不成了人們在現(xiàn)實生活中可望而不可及的東西了嗎?這樣理解使證據成為一種無法確定的東西。且從邏輯上分析,“案件事實”本身是通過對證據的甄別、分析、推理從而形成的,證據是因,案件事實是果,用“案件事實”來定義什么是“證據”,無疑是犯了“循環(huán)論證”的邏輯錯誤。因此,筆者更同意何家弘教授的觀點即:證據是用以證明案件事實的憑據。

1.2 證據的特征

根據我國法律規(guī)定,證據須由特定機關依法收集并經查證屬實或審查屬實,才能作為定案依據。依照這一法定精神,作為行政執(zhí)法機關查處案件中的有效證據,具有以下特征:

第一,客觀性。即證據必須是客觀存在的事實材料,必須是對案件事實的客觀反映和真實記載,不能有任何主觀隨意性,不能為任何人的主觀意志所左右。例如證人證言,證人只能就自己本人耳聞目睹的事實如實陳述,不能帶有主觀臆斷的成份。

第二,關聯(lián)性。證據與待證事實要有內在聯(lián)系,直接或間接地證明待證事實的全部或局部。客觀存在的事實是多種多樣的,行政機關收集的各種證據必須與案件事實存在邏輯聯(lián)系,才能作為定案的根據。

第三,合法性。即證據必須符合法律規(guī)定形式并按法定程序取得。表現(xiàn)在證據的來源合法;證據的收集方式合法;具備合法的形式;須經法定程序審查屬實。

1.3 證據的種類

依據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十一條規(guī)定,證據有以下幾種:

(1)書證;

(2)物證;

(3)視聽資料;

(4)證人證言;

(5)當事人的陳述;

(6)鑒定結論;

(7)勘驗筆錄、現(xiàn)場筆錄。

2 海事行政調查取證的原則

2.1 合法原則

調查取證必須遵守法定程序,海事執(zhí)法人員收集證據,只有嚴格依照法定程序進行,才有利于取得符合實際的證據材料,保障公民的合法權益不受侵犯,同時,我國法律規(guī)定,嚴禁刑訊逼供和以威脅、利誘、欺騙以及其它非法手段收集證據。實踐工作中,詢問時,宣傳法律、法規(guī),要求當事人端正態(tài)度,如實回答問題,并告知當事人如果偽造和隱匿證據,將會受到從嚴處理等做法,應當嚴格與威脅、利誘等做法區(qū)別開來。

2.2 及時原則

我國法律規(guī)定,行政主體在行政處罰程序中的取證時限在作出行政處罰決定之前,作出行政處罰決定后自行收集的證據不能作為實施行政處罰決定的合法依據。同時為了有效防范違法人員為了掩蓋違法行為,逃避處罰,銷毀甚至偽造證據,為了有效預防因自然條件變化和其它原因對物證保存可能產生影響或遺失,調查取證也必須及時、迅速。而且水的無狀性和船舶流動性強,使得海事行政證據具有易逝的特點,這就更加要求調查人員必須及時趕至現(xiàn)場進行取證工作。

2.3 全面、客觀、公正原則

關聯(lián)性、合法性與真實性是證據的三大特征,也決定了證據的效力。任何調查取證工作,都應著力于縮小客觀事實與法律事實之間的差異,使證據更接近客觀事實。單一的證據無關聯(lián)性可言、主觀臆想的證據也無客觀性可言。客觀、全面的原則要求海事行政執(zhí)法人員,在具體的取證方法、方式上要盡可能地做到深入、細致,惟此取得的證據才能形成完整的證據鏈。在公正性方面,海事管理機構除應遵守法定的調查取證程序外,還應發(fā)揮海事行政聽證、申辯、陳述等制度的作用,這樣取得的證據說服力才更強。

3 海事行政證據的來源

海事行政證據來源主要有以下六種:

(1)海事監(jiān)督檢查。在海事行政執(zhí)法中,監(jiān)督檢查是發(fā)現(xiàn)違法行為、取得證據材料的主要方式。監(jiān)督檢查中執(zhí)法人員要求當事人提供的資料、對有關情況的詢問、對有關設備、設施、器材、材料的檢測結果、現(xiàn)場檢查記錄等,都可以成為行政案件調查處理的重要依據;

(2)對有關書證的調取。如船舶國籍證書、船舶檢驗證書、船員適任證書以及船舶航海日志、輪機日志、車鐘日志、油類記錄簿、垃圾記錄簿等文書資料,能較為客觀說明違法行為的性質、責任人、情節(jié)及后果。對以上有關材料的提取,也是認定案件事實的重要途徑。

(3)違法當事人及利益相關人的供訴和辯解。在海事實際工作中,此類證據主要包括當事人提交的《水上交通事故報告書》和相關人員提供的情況說明。內容包括當事人自己說明案件事實和對案件事實的自認,一般情況下當事人對違法事實的承認,可以直接作為認定案件事實的依據。

(4)對有關人員的詢問。包括詢問當事人、證人和與案件有關利害關系人。詢問當事人,特別是事發(fā)后第一時間對當事人進行詢問,在其未做好串通提供偽證的情況下,可以獲得最為直接全面的案件事實信息。證人指與案件無直接利害關系,但了解案件真實情況的人。證人在水上交通案件中具有少見性,因此證人證言在實際海事工作中的應用較少,但證人與案件的無厲害關系性質,也使得證人證言對案件事實的反映更為客觀可信,因此在實際工作中,如客觀條件具備,應更加注意對此類證據的收集。

(5)現(xiàn)場勘查。海事執(zhí)法人員有依法對與案件有關的物品或者場所進行勘驗檢查的權利。在現(xiàn)場勘查過程中,海事執(zhí)法人員可以收集制作現(xiàn)場勘查筆錄、船舶受損照片等視聽材料及提取船舶油漆等物證。

(6)鑒定結論。對于船舶火災爆炸等事故案件,申請消防等專業(yè)機構,運用專門知識或技能,對某些專門性問題進行分析、判斷并出具結論意見,是在此類專業(yè)性強的海事案件中,收集證據的重要來源。

4 海事行政調查取證的注意事項

4.1 做好調查取證的準備工作

海事行政調查取證工作必須有計劃有目的地進行,除了需要準備必要的取證工具和調集調查人員外,還要制定工作預案,明確需要重點解決的問題以及調查取證的時間、地點、單位和對象,分析可能會遇到的問題以及應當采取的方法和步驟。實踐證明,調查取證工作計劃安排得當,不僅可以避免工作中的盲目性,同時還能收到事半功倍的效果。

4.2 要合法取證

國家有關法律法規(guī)中的程序性規(guī)定,對海事管理機關辦案中的調查取證工作作了若干規(guī)范性要求。總結起來,包括調查取證主體、方式、程序、證據形式均要符合法律法規(guī)的規(guī)定。具體工作實踐中,需要注意以下幾點:第一,調查取證時保證執(zhí)法人員不少于兩人,并要向當事人或有關人員出示執(zhí)法證;第二,不能以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當手段獲取證據材料;第三,遇有法律要求海事調查人員需要回避的情形,應依法實行回避。

4.3 取證必須全面細致

海事執(zhí)法人員收集證據時,不應存在“與本案無關”的理念,只要發(fā)現(xiàn)職權范圍內的違法線索,就應按程序調查取證,切忌先入為主,帶框框或偏聽偏信,隨意取舍。只有全面收集能夠反映案件真實情況的一切證據,才能查明案件的全部情況,對案件及事實取得正確的認識。此外,由于海事管理機構查處的違法案件,不少情況屬于事后監(jiān)督,且當事人往往會掩飾違法行為,隱匿證據,設置障礙,以圖規(guī)避監(jiān)督制裁,因而收集證據必須深入細致,不要放過每一個與案件有關的證據及線索。

4.4 注重科學設備和系統(tǒng)的使用

傳統(tǒng)的海事調查摻雜著人為因素和社會關系,人們都有一種本能的自我保護意識,想從當事人那里獲得完全和準確的事故經過是相當困難的。而AIS、VTS、VDR等科學設備和系統(tǒng)能提供給海事調查人員最原始最真實的船舶動態(tài)信息和操作信息的記錄,所記錄數據的精確性、真實性和連續(xù)性彌補了傳統(tǒng)海事調查手段的不足。對這些數據的準確使用,能為海事管理機構提供客觀、全面和詳細的事實依據,大大減輕海事調查人員的工作負荷,并能更科學地分析事故發(fā)生的原因,客觀公正地判明責任。

4.5 做好證據保全工作

保全證據是指對已經發(fā)現(xiàn)的證據用一定的形式固定下來,加以提取和妥善保管的活動。在收集證據的活動中,固定和保全證據是不可分割的重要內容。海事調查人員在收集證據時,應當采取符合程序規(guī)范的妥善措施和科學方法,將一切能夠證明案件真實情況的證據固定下來。工作實踐中需要注意以下幾個方面:一是詢問筆錄的修改或補充部分應由被詢問人簽名、蓋章或按手印進行確認;二是書證復制件注意標注“與原件核對無誤”字樣,多頁復制件需加蓋騎縫章;三是照片等視聽材料應注明制作時間、制作地點、制作人等信息,并經過當事人簽名確認;四是注意收集保存當事人的身份證明材料;五是取樣證據應做好樣品封存等。

4.6 做好證據的審查判斷工作

一是審查判斷證據的來源,重點審查提供證據人的動機、提供證據人本身的情況、發(fā)現(xiàn)證據時的客觀情況、調查收集證據的方法等。二是證據本身的內容,主要審查證據本身所反映的事實、證據能力、證明力等。三是證據與案件事實的關系,主要審查證據與案件事實之間的內在因果關系,流水帳式不切要旨的調查材料和互相矛盾的證據都難以反映證據與案件事實之間的真正關系。審查判斷過程中,調查人員要善于甄別傳聞證據、非法證據、意見證據等,并能熟練運用證據排除原則,這樣經過篩選留下的證據才能更好地反映客觀事實,據此作出的行政行為也才能令人信服。 5 結語

在具體的海事行政調查取證過程中,收集證據和審查判斷證據往往相互結合,穿行,并且貫穿于海事行政案件調查處理的全過程;在收集證據的過程中往往要進行審查決斷;在審查決斷證據的過程,往往又需要進一步去收集、補充證據。目前,各海事機構海事行政調查取證還存在不同程度的問題,但共同存在著隨意性強、程序不規(guī)范、取證不客觀的問題。避免此類問題的發(fā)生就要求海事執(zhí)法人員具有較高的職業(yè)素質和過硬的專業(yè)素質。改善現(xiàn)階段存在的問題需要全體海事執(zhí)法人員的共同努力。

參考文獻

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2000年3月10日最高人民法院的《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱“《行政訴訟若干問題解釋》”）第57條第2款規(guī)定：“有下列情形之一的，人民法院應當作出確認被訴具體行政行為違法或者無效的判決：（一）被告不履行法定職責，但判決責令其履行法定職責已無實際意義的；（二）被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內容的；（三）被訴具體行政行為依法不成立或者無效的。”《行政訴訟若干問題解釋》在原有的撤銷判決之外，創(chuàng)設新的確認判決，這一做法與大陸法系國家把無效行政行為和一般違法行政行為區(qū)別對待的思路相吻合。但是行政法學界和實務界對確認無效判決的適用爭議頗大。首先，確認無效與確認違法之間如何界分？即何種情況下法院應當作出確認無效判決？何種情況下法院應當作出確認違法判決？其次，如果確認無效判決僅適用于“被訴具體行政行為依法不成立或者無效”，[1]那么“依法不成立”與“無效”之間又如何界分？總之，上述規(guī)定并未確立無效行政行為的判斷標準和種類。所以，不能據此認為我國行政訴訟中已經建立了獨立的確認無效訴訟制度，更不能認為我國已經建立了統(tǒng)一的無效行政行為制度。目前，統(tǒng)一行政程序法的立法已經開始啟動，行政訴訟法的全面修改也正在提上議事日程。筆者認為，確立無效行政行為的確認標準和種類，明確無效行政行為的法律后果以及建立獨立的確認無效訴訟制度應當分別成為未來行政程序法和行政訴訟法的重要內容。

一、無效行政行為的確認標準與類型分析

無效行政行為的確認標準實質上是無效行政行為與可撤銷行政行為的界限問題。對此，大陸法系各國和地區(qū)一般在行政程序法中確立一個原則性的標準作為確認的基本依據。如德國的“瑕疵重大且明顯說”，奧地利的“最低要件標準說”，葡萄的“要素加法律列舉說”。盡管上述確認標準各自角度有所不同，但實質內容卻基本一致，即以瑕疵的內容或形式為考察基準。而“重大且明顯說”已經被越來越多的大陸法系國家和地區(qū)所接受，成為許多國家立法或判例中占支配地位的學說。筆者認為，“重大且明顯說”也應當成為我國行政程序法中確認無效行政行為的一般標準。因為它兼顧瑕疵的重大性要件和瑕疵的明顯性要件。以瑕疵之重大與否為標準，平易而近情理。但對無效行政行為的認定又不能僅僅從行政行為的內部要素著眼，而應兼顧其外觀要素。因為行政行為具有公定力，除明白無效者外，在未被有權機關以前，一般人均應遵守。究竟何為無效行為而可不予遵守，唯有從外觀上決定。按照該學說，行政行為如無重大瑕疵，當然不發(fā)生無效問題；即使有重大瑕疵，而外觀上不甚明白者，亦只能由有權機關撤銷之，一般人不能否認其效力。[2]

但是，“重大且明顯說”在實踐中只能作為一個原則性的確認標準，而不能成為可操作的具體判斷基準。因此，對于行政程序法而言，除了應當抽象地規(guī)定“行政行為有重大且明顯的瑕疵時無效”這一原則以外，還必須明確地對無效行政行為的具體情形作出列舉規(guī)定。借鑒大陸法系各國和地區(qū)行政程序法的有關規(guī)定，結合我國的行政法治實踐，筆者主張在行政程序法中將一些具有特別重大且明顯瑕疵的行為納入無效行政行為的范圍。這些具有特別重大且明顯瑕疵的無效行政行為應當包括以下幾類：

1.無權行政行為。

在許多國家的行政法中，越權是一個極為重要的概念。例如，根據英國法院的判例，越權包括：（1）違反自然公正原則；（2）程序上的越權；（3）實質越權（如超越管轄權、權力濫用等）。一切行政違法（包括無權行為）均適用越權無效原則。[3]法國行政法院判例陸續(xù)提出的越權之訴的理由（撤銷的理由）有：（1）無權限；（2）形式的缺陷；（3）權力濫用；（4）違反法律。其中，行政機關超越其權限范圍以外的活動侵犯其他機關的權限，或者行使根本不可能屬于行政機關的權限，稱為無權限。[4]在我國，行政訴訟法第54條第2項把超越職權列為與主要證據不足、適用法律法規(guī)錯誤、和違反法定程序相并列的行政違法之一。由于該項規(guī)定并未將無權行政行為單獨列出，所以在司法實踐中，某些無權行政行為（如非主管國家行政機關行使了主管國家行政機關的專有職權）是作為超越職權處理的。因此廣義的超越職權包括某些無權行政行為在內。另一方面，法律有時又對超越職權的行為規(guī)定了與無權行為同樣的后果——無效。[5]

但是，無權行政行為與行政超越職權實為兩種不同的行為，它們分別在不同的內涵。根據行政法學，行政行為的合法要件包括主體合格、內容合法、意思表示真實、符合法定形式和程序等。無權行政行為是主體不合格的行為，而行政超越職權則是內容不合法的行為。無權行為的前提是行為主體根本不享有實施某一行政行為的職權，而超越職權的前提是行為主體依法享有實施某一行政行為的相應職權（如稅務機關有權進行征稅、公安機關有權作出治安管理處罰），有時還依法享有一定的自由裁量權。[6]

因此，無權行政行為通常是明顯超越公務管轄權的行為，即行政主體行使了屬于其他行政主體甚至其他國家機關的專有職權。具體可以分為兩種情形：

（1）行政主體行使了屬于其他行政主體的專有職權。為了保證國家行政機關有效地實施行政管理，我國有關行政組織法將國家行政機關按職能平行劃分為若干工作部門，并賦予不同的職能部門以相應的職權。這些職能部門只能在各自的主管范圍內行使法定的職權，否則便可能侵犯其他職能機關的職權，構成無效。如稅務機關吊銷一個經常偷漏稅款的個體戶的營業(yè)執(zhí)照便是一例。

（2）行政主體行使了屬于其他國家機關的專有職權。例如，國家行政機關沒有法律依據行使了行政強制執(zhí)行權。因為在我國目前，行政執(zhí)行的范圍是由具體法律、法規(guī)列舉規(guī)定的，所以要行使強制執(zhí)行權必須有直接的法律依據，否則就只能申請人民法院強制執(zhí)行。

但是，無權行政行為與越權一樣，也有一個前提，即行為主體必須是行政主體。非行政主體進行的“假象行政行為”不是無權行政行為，因為這類行為根本不屬于行政行為。[7]

2.違反一事不再理原則作出的行政行為

依行政法學通說，行政行為具有確定力，即行政行為具有不受任意改變（撤銷、變更、廢止等）的法律效力。它包括形式確定力和實質確定力。行政行為的形式確定力，是指相對人不得任意以訴訟或抗告等方式要求改變已確定的行政行為；行政行為的實質確定力，是指行政主體不得任意改變已確定的行政行為。在日本的行政法學中，往往把實質確定力稱為不可變更力，“行政行為的不可變更力，是指有權機關一旦就爭訟裁決行為等做出判斷，自己便不能依職權撤銷、變更該判斷的效力。”[8]我國臺灣地區(qū)學者則把行政行為的實質確定力與一事不再理原則相聯(lián)系，“實質確定力，對官署言，謂一旦決定之事件，視為就其內容已為最終之決定，官署對于同一事件，不得再為審理變更之效力，學理上稱為一事不再理之原則，亦稱不可變更力。”[9]即使是有瑕疵的行政行為，也具有實質確定力。堅持行政行為甚至有瑕疵的行政行為的實質確定力，并非是為了保護違法行政，而是為了強調法安性，強調即使糾正違法也必須正當并具有法律依據。[10]由于行政行為具有實質確定力，所以行政主體違反一事不再理原則作出的行政行為一般構成無效。這就是說，在行政行為未經法定程序被撤銷或變更的條件下，行政主體針對同一事件作出一個新的行政行為，應當視為前一行政行為繼續(xù)有效，而后一行政行為無效。

在實踐中，行政主體違反一事不再理原則作出的無效行政行為有以下3種情形：

（1）下級行政主體未經法定程序直接否定上級行政主體作出的行政行為。在行政管理中，基于上級行政主體與下級行政主體層級管轄權的劃分，上下級行政主體之間不能相互越權，特別是下級行政主體不能越權行使本屬上級行政主體的職權。例如，根據土地管理法第45條規(guī)定，征用耕地超過35公頃的，由國務院批準。據此，如果省級政府批準征用耕地35公頃以上的，即構成行政越權。這種上下級行政主體之間相互越權的行為，是違法的行政行為，但并不必然構成無效。但是，如果在上級行政主體已經作出行政行為的情況下，下級行政主體又作出一個新的行政行為，后一新的行政行為顯然屬于無效行政行為。

（2）行政主體針對同一事件作出兩個相互矛盾的行政行為。在這種情況下，通常后一行政行為構成無效。但是如果前一行政行為無效，則后一行政行為可能有效。例如，前一行政行為是非法定行政主體作出的無權行政行為，而后一行政行為則是合法的行政行為。[11]有時，針對同一事件作出兩個行政行為的也可能是同一行政主體。

（3）行政主體作出的屬于一事重罰的行政行為。行政處罰中的一事不再罰原則，是指對同一違法行為（一個違法行為或性質相同的數個違法行為），不得以同一理由再次予以行政處罰。[12]按照這一界定，對于同一種違法行為能否重復進行行政處罰，實踐中應區(qū)別以下兩類不同情況：一是一個行為違反一個法律規(guī)范。在這類情況下，違法行為無論如何不應受到兩次以上的處罰，特別是不應受到兩個以上行政主體的處罰。即使法律規(guī)定兩個以上行政主體均有權處罰，也應遵循先行管轄的原則，即所謂的“先罰有效，后罰無效”。二是一個行為違反數個法律規(guī)范。在此類情況下，不同的主管行政主體可以分別依據不同的法律規(guī)范給予行政處罰。但根據過罰相當的原則，這種于法有據的重復處罰也應受到一定的限制。如果一個行政主體已經作了處罰，其他行政主體在處罰時應當充分考慮被處罰人受過處罰的情況，特別是不應給予相同種類的處罰。而在所有處罰種類中，實踐中容易重復適用且對被處罰人影響較大的無疑是罰款，所以應當特別強調不能重復罰款。為此，行政處罰法第24條明確規(guī)定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”對于當事人的同一個違法行為，在一個行政主體已經給予罰款處罰的情況下，如果其他行政主體再次給予罰款處罰，再罰行為構成無效。

3.行政主體違反正當程序原則作出的行政行為

“正當程序”的理念和原則最早產生于英國，一般認為其源于1215年《自由大》第39條的規(guī)定：“除依據國法外，任何自由民不受監(jiān)禁人身、侵占財產、剝奪公民權、流放及其他任何形式的懲罰。”其實，《自由大》的規(guī)定與英國古老的自然公正原則有著更為密切的淵源關系。雖然自然公正原則的具體內容隨著情況而不同，在適用上也有很大的靈活性，但它包括兩個最基本的程序規(guī)則：（一）任何人或團體行使權力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，每一個人都有為自己辯護和防衛(wèi)的權利。（二）任何人或團體不能作為自己案件的法官。自然公正原則是最基本的公正程序規(guī)則，只要成文法沒有排除或除另有特殊情況外，行政機關都要遵守。所以即使法律中沒有程序規(guī)定，或者沒有作出足夠的規(guī)定，行政機關也不能認為自已不受程序限制，甚至連最基本的公正程序規(guī)則都可以不遵守。[13]在美國，“正當法律程序”作為一項憲法原則早已在憲法中確立。美國憲法修正案第5條規(guī)定：“未經正當的法律程序不得剝奪任何人的生命、自由或財產。”憲法修正案第14條規(guī)定：“任何州不得未經正當的法律程序而剝奪任何人的生命、自由或財產。”上述規(guī)定分別適用于聯(lián)邦政府機關和各州政府機關。憲法上“正當法律程序”的意義就是公正行使權力。要求行政機關對當事人作出不利的決定時，必須聽取當事人的意見，所以聽證是美國公民根據憲法“正當法律程序”所享有的權利，效力高于行政法上所規(guī)定的程序規(guī)則。行政法上所規(guī)定的程序規(guī)則，必須符合憲法上的“正當法律程序”的標準。[14]可見，“正當程序”是英美法中程序的最高原則。就“正當程序”的最低標準而言，它要求公民的權利義務將因為決定而受到影響時，在決定之前必須給予他知情和申辯的機會和權利。對于決定者而言，就是履行告知和聽證義務。[15]

中國是一個具有成文法傳統(tǒng)的國家，因而我們不存在類似于英國普通法中的自然公正原則；中國又是一個具有重實體、輕程序傳統(tǒng)的國家，所以我國憲法中也從未像美國一樣明確提出“正當法律程序”的要求。但是，在我國正式加入世界貿易組織（WTO）的背景下，WTO規(guī)則已經給目前的“法定程序”制度帶來巨大的沖擊。WTO在很多方面都對行政行為程序的正當性有原則性的規(guī)定。例如，TRIPS協(xié)議第41條第2款規(guī)定：“有關知識產權的執(zhí)法程序應當公平和公正。它們不應不必要地繁瑣和費用昂貴，也不應規(guī)定不合理的期限或導致無端的遲延。”GATS第6條第4款第（c）項規(guī)定：“程序本身不應成為提供服務的限制。”這些規(guī)定確立了行政行為公開、公正的程序原則和程序不應成為當事人義務規(guī)范的原則。另外，GATS第3條第1款規(guī)定：“除非在緊急情況下，各成員國應迅速并最遲在其生效之時，公布所有普遍適用的有關或影響本協(xié)定實施的措施。一成員國為簽字方的涉及或影響服務貿易的國際協(xié)定也應予公布。”第2至5款也對行政行為的透明度作了規(guī)定，而行政行為透明度是行政行為公開原則的一項基本要求。WTO對行政行為程序的規(guī)定，體現(xiàn)了“正當程序”的原則，它與英美法中“正當程序”的理念和原則是一致的。

由于正當程序原則體現(xiàn)了“最低程度的公正”，是對行政行為最低限度的基本要求，因此如果行政主體作出行政行為時違背這一原則，完全可以將其作為重大而且明顯的違法而視為無效行政行為。對此，行政處罰法中已有明確規(guī)定。該法第31條規(guī)定：“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。”第32條規(guī)定：“當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。行政機關不得因當事人申辯而加重處罰。”第41條進一步規(guī)定：“行政機關及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照第三十一條、第三十二條規(guī)定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據，或者拒絕聽取當事人陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當事人放棄陳述或者申辯權利的除外。”行政處罰法第41條中的“行政處罰不能成立”并非行政處罰事實上沒有成立，而是指行政處罰因嚴重違反法定程序和正當程序因而在法律上視為不成立，其實質是自始無效。[16]

4.行政主體作出的內容或形式上有特別重大且明顯瑕疵的其他行政行為

行政主體作出的在內容上有特別重大且明顯瑕疵而構成無效的行政行為主要包括：（1）行政行為的內容直接違反刑法。內容直接違反刑法的行政行為不僅違法重大和明顯，而且如果相對人服從該行政行為，其行為必然構成犯罪，從而使相對人有遭受刑事處罰的危險，所以這樣的行政行為根本不符合法治國家保障人民權利的本意，理應視為無效。（2）行政行為的內容根本不可能。即行政行為的內容在事實上不可能得到執(zhí)行，如對死者頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照、撤銷已經不存在的建房許可、對無納稅義務人決定免稅等。

行政主體作出的在形式上有特別重大且明顯瑕疵而構成無效的行政行為主要包括：（1）依法應當采用書面形式而未采用書面形式或者書面形式上欠缺重大要素。例如，行政許可法第39條規(guī)定：“行政機關作出準予行政許可的決定，需要頒發(fā)行政許可證件的，應當向申請人頒發(fā)加蓋本行政機關印章的下列行政許可證件：（一）許可證、執(zhí)照或者其他許可證書；（二）資格證、資質證或者其他合格證書；（三）行政機關的批準文件或者證明文件；（四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政許可證件。行政機關實施檢驗、檢測、檢疫的，可以在檢驗、檢測、檢疫合格的設備、設施、產品、物品上加貼標簽或者加蓋檢驗、檢測、檢疫印章。”據此，如果行政機關僅僅口頭作出行政許可決定，或者雖然頒發(fā)了行政許可證件，但行政許可證件未加蓋行政機關印章，應當構成無效。（2）嚴重違反法定程序。例如，依法屬于依申請的行政行為，行政主體未經相對人申請而主動作出行政行為，這種行政主體將自身意志強加于相對人的行為，也是嚴重和明顯的違法行政行為，應當視為無效。當然，并非所有未經申請的依申請行政行為都不具有法律效力，未經申請的依申請行政行為經補正仍可具有法律效力。[17]

二、無效行政行為的法律后果

法律規(guī)定無效行政行為的后果至少應當包括以下兩個方面：

1.相對人對無效行政行為的抵抗

法律意義上的抵抗權可以分為兩個層面：一是憲法上的抵抗權，即公民對某種危害憲法秩序的權力行為，在必要時可予以抵抗的權利。憲法意義上的抵抗權可以被看作是對政治意義上抵抗權概念制度化的努力。二是行政法上的抵抗權，即個體對基于公權力而作出的行政決定所設置之義務進行抵制和不服的行為。[18]如果說憲法上的公民抵抗權還只是停留在抽象的、空泛的憲法規(guī)定上，那么行政法上的相對人抵抗權在許多國家已經通過建立無效行政行為制度進行了充分的實踐。“行政行為無效的法律制度，實際上是在法律上賦予人們直接根據自己對法律的認識和判斷，公開無視和抵制國家行政管理的權利。”[19]

在中國，已有學者正式提出相對人對于無效行政行為應當享有抵抗權這一命題。[20]但在制度設計層面，許多理論和實際問題尚待解決。

（1）關于抵抗的方式。行政法學者普遍接受拒絕說，即認為相對人對于無效行政行為有權拒絕或不予執(zhí)行。[21]從行為方式看，拒絕權通常以不作為的形式體現(xiàn)，即相對人只要依法對行政主體采取消極、不予配合的態(tài)度（如保持沉默、用言詞拒絕等）即可。[22]抵抗權是相對人的一種不作為權利而非作為權利。[23]即使是行政機關行使強制性權力，無論其是否濫用，一般也不應該倡導行政相對人以自己微弱的力量或者以社區(qū)的傳統(tǒng)家族、宗族、群體力量來對抗行政權力。所以，它應當是一種“溫和的抵抗權”。[24]在許多規(guī)范性文件中，也有關于相對人“有權拒絕”的明確規(guī)定。

然而，無效行政行為理論與一般法上的正當防衛(wèi)理論有著明顯的淵源關系，通過確立相對人抵抗權建立的無效行政行為制度是一般法上正當防衛(wèi)制度在行政法上的具體運用。刑法第20條和民法通則第128條分別規(guī)定了刑法上的正當防衛(wèi)制度和民法上的正當防衛(wèi)制度，而且上述法律并沒有明確排除公民對違法的執(zhí)行職務行為予以正當防衛(wèi)的可能性。所以筆者認為，一般法上的正當防衛(wèi)原則上也應當可以適用于行政領域。當然，由于行政行為的特殊性，一般法上的正當防衛(wèi)制度在適用于行政領域時應當受到更為嚴格的限制，它一般只能適用于行政主體強制執(zhí)行違法嚴重和明顯的無效行政行為且伴有嚴重暴力的場合。相對人在實施正當防衛(wèi)時應當盡量避免采用暴力方式，而采取勸阻、警告、逃脫等較為溫和的方式；確有必要采用暴力時也應嚴格控制損害程度，原則上不應等于或大于無效行政行為可能造成的損害。所以，對無效行政行為的拒絕和防衛(wèi)，是實現(xiàn)相對人抵抗權的兩種基本方式。

（2）關于抵抗權的性質。有學者主張，相對人對無效行政行為的抵抗既是一種權利也是一種義務，認為如果行政行為具有特別重大的違法情形，執(zhí)行后將給人民生命財產造成重大的無法挽回的損失，相對人就“可以而且應該將之視為一個無效行政行為，不予執(zhí)行”。[25]個別學者之所以不贊成相對人對無效行政行為有抵抗權，也正是出于對相對人因沒有抵抗無效行政行為而可能導致法律責任的擔心，認為在將無效行政行為的辨認權和抗拒權賦予相對人的同時，也會將責任轉移給相對人。[26]筆者認為，建立無效行政行為制度的目的在于為重大明顯違法行政行為的相對人提供更多的權利救濟手段，而不是增加相對人的義務和責任。所以，在通常情況下，對無效行政行為的抵抗是相對人的一種權利，而非義務。即當面對一個無效行政行為時，相對人基于其自身利益的考慮，一般有權選擇執(zhí)行還是不執(zhí)行。但是，當行政行為的內容直接違反刑法，則相對人有義務不予執(zhí)行。因為內容直接違反刑法的行政行為不僅違法重大和明顯，而且如果相對人執(zhí)行該行政行為，其行為必然觸犯刑法。即執(zhí)行這樣的行政行為勢必使相對人處于遵守了行政行為，卻構成了犯罪的矛盾境地。此時，相對人違反刑法的犯罪行為，不能因執(zhí)行行政行為而免除刑事責任。

2.有權機關對無效行政行為的確認

當相對人對無效行政行為與一般違法行政行為進行區(qū)分時，其判斷標準主要是該行政行為是否存在重大、明顯違法。但是，重大、明顯違法標準本身存在極大的彈性。雖然筆者主張在法律上對無效行政行為作出明確的列舉規(guī)定，但仍不可避免由于認識上存在的差異，不同的人對無效行政行為的判斷也會出現(xiàn)偏差。如果有權機關不予認同，相對人就可能失去對一般違法行為尋求救濟的權利。“當事人對無效行政行為不需要采取任何行動；他不用理睬即可。實踐中這種做法卻帶有相當風險，因為無法保證以后所有的行政機關和行政法院也會這樣認為。公民在兩可情況下因而有相當的利害關系，必須看到無效性應具有約束力地被確定下來。……區(qū)分無效與可撤銷（簡單違法的）行政行為時，必須從法律的穩(wěn)定性和法律的純潔性出發(fā)，并注意不能過分苛求當事人自己來反對違法的行政行為。可撤廢性構成一般原則，無效只屬于例外。”[27]“如果關系人自己認為行政行為無效，須冒一定的風險。行政機關很有可能不接受公民的意見而執(zhí)行（違法、可撤銷但有效的）行政行為；而且，確認行政行為無效的請求也可能一無所獲。公民在法定期限內要求撤銷行政行為，才是明智之舉。”[28]因此，相對人對無效行政行為的判斷是否正確，其抵抗行為是否合法，最終還需得到有權機關的確認。

筆者認為，有權機關對無效行政行為的確認，可通過以下兩種方式進行：

（1）行政主體依職權或依申請進行確認。有權確認的行政主體既可以是原行政主體，也可以是依法具有層級監(jiān)督權的上級行政主體。如果是依申請進行的確認，申請人既可以是無效行政行為的直接相對人，也可以是與無效行政行為有法律上利害關系的第三人。

（2）法院在訴訟中確認無效。對于無效行政行為，法院既可以在普通的民事訴訟和刑事訴訟中確認其無效，也可以在行政訴訟中確認其無效。對此，我國法院已有大量實踐，最高人民法院在司法解釋中也已作了某些規(guī)定。但在此基礎上尚需要建立獨立的確認無效訴訟制度。

3.無效行政行為的國家賠償責任

雖然無效行政行為在性質上屬于形式行政行為，但筆者認為當其侵犯相對人合法權益并造成損害，仍然應當由國家承擔賠償責任。理由如下：

根據《中華人民共和國國家賠償法》第5條規(guī)定，對于行政機關工作人員與行使職權無關的個人行為造成的損害，國家不承擔賠償責任。據此，國家賠償法對于行政機關工作人員執(zhí)行職務行為與個人行為的劃分，采用的是客觀標準，即只要是行政機關工作人員與行使職權有關的行為，均由國家承擔賠償責任。所以，根據國家賠償法規(guī)定，應當承擔行政賠償責任的行為既包括行政行為，也包括非行政行為。對于非行政行為，最高人民法院1997年4月29日的《關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第1條已明確解釋為“與行政機關及其工作人員行使職權有關的，給公民、法人或者其他組織造成損害的，違反法定職責的行為。”筆者認為，無效行政行為是介于行政行為與非行政行為之間的一類非常特殊的行為。一方面，它本質上并非行政行為，而是民事侵權甚至刑事犯罪行為；另一方面，它又具有行政行為的形式，并且與行使行政職權有關。之所以要建立無效行政行為制度，主要是為重大明顯違法的相對人提供更多的權利救濟手段。因此，對于無效行政行為造成的損害，完全可以而且應當將其納入國家賠償的范圍。這樣做既能充分保護受害人的權利，也不違反國家賠償法的規(guī)定，因而具有必要性和可行性。

三、確認無效訴訟制度

確認無效訴訟，是指行政相對人主張行政行為自始無效，請求法院以判決加以確認的訴訟。在大陸法系國家和地區(qū)，之所以把無效行政行為與可撤銷行政行為相分離，主要是基于兩者在訴訟程序上的差異。因為無效行政行為不受爭訟時效的限制，相對人可以在任何時間向有權機關提出確認無效的請求；而可撤銷行政行為受法定時效制度的約束，相對人必須在法定期限內請求救濟。對于無效行政行為，相對人既可以提起行政訴訟，也可以提起一般訴訟，即任何法院在任何訴訟中都有權確認無效；而對于可撤銷行政行為，相對人只能通過撤銷訴訟請求救濟，普通法院無權審查并予以撤銷。

在中國，雖然《行政訴訟若干問題解釋》在原有的撤銷判決之外，增設了確認無效這一判決形式，但它并沒有規(guī)定確認無效的特別訴訟程序。然而，“雖然無效性屬于實體法范疇，但其根本意義首先表現(xiàn)在程序法方面。”[29]無效行政行為的實踐，必須得到程序法的支撐。如果沒有特別的訴訟程序，無效行政行為的法律規(guī)定在實踐中將成為一紙空文。要使確認無效判決真正具有其獨立存在的價值，必須在訴訟程序上與一般的行政訴訟相分離。筆者認為，確認無效訴訟的特別程序應當包括以下內容：

1.確認無效訴訟不受期限的限制。因為無效行政行為屬于自始、當然、確定無效。這就意味著，無效行政行為從作出時就不具有任何法律效力，作出無效行政行為的機關或其他有權機關得隨時宣告或確認其無效，相對人也可隨時請求有權機關宣告或確認其無效；無論相對人是否主張無效，法院或其他有權機關是否確認無效，無效行政行為均屬無效，任何人可以忽視其存在而不予尊重和執(zhí)行；無效行政行為的內容絕對不可能被法律所承認，它不僅從一開始就無效，而且不因事后的追認、轉換等補救或時間經過而變?yōu)橛行А?/p>

2.確認無效訴訟應以行政確認程序為前置條件。對于無效行政行為，作出無效行政行為的原行政主體及其上級行政主體有權依職權或依申請確認其無效。如果原行政主體或上級行政主體已經依職權確認無效，說明關于行政行為是否無效的爭議已經得以解決。此時確認無效訴訟自然沒有存在的前提和必要。故為防止濫用確認無效訴訟，可規(guī)定相對人在提起確認無效訴訟前，必須先向原行政主體或上級行政主體請求確認無效。如果原行政主體或上級行政主體確認行政行為為有效或在法定期限內未予答復，則可向法院提起確認無效訴訟。

3.在確認無效訴訟中相對人負有舉證責任。行政訴訟法第32條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規(guī)范性文件。”《行政訴訟若干問題解釋》第26條進一步規(guī)定：“在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為承擔舉證責任。被告應當在收到狀副本之日起10日內提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據、依據；被告不提供或者無正當理由逾期提供的，應當認定該具體行政行為沒有證據、依據。”2002年10月1日起施行的《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》（法釋[2002]21號）第1條又規(guī)定：“根據行政訴訟法第32條和第43條的規(guī)定，被告對作出的具體行政行為承擔舉證責任，應當在收到狀副本之日起10日內，提供據以作出被訴具體行政行為的全部證據和所依據的規(guī)范性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據的，視為被訴具體行政行為沒有相應的證據。”很顯然，在行政訴訟中，如果被告不提供作出具體行政行為的證據或者提供的證據不能證明具體行政行為合法，法院只能認定該具體行政行為違法而予以撤銷或確認其違法，而不能認定該具體行政行為有重大且明顯的違法而確認其無效。所以如果相對人向法院提起確認無效訴訟，在行政訴訟中只能由原告對行政行為無效承擔舉證責任。這不僅是必要的，而且也是完全可行的。因為在行政訴訟中，法院的調查取證權受到非常嚴格的限制，[30]期望通過法院的調查取證進而認定行政行為無效是不可能的。另一方面，由于無效行政行為系具有重大和明顯違法情形的行政行為，對普通相對人來說是容易識別的，原告并不存在舉證上的困難。因此從舉證責任的分配來看，由原告來證明行政行為無效也是合理和可行的。

關于確認無效訴訟與撤銷訴訟的關系，有兩種模式可供我們選擇：一是德國模式，即把確認無效訴訟和撤銷訴訟視為適用于不同對象的完全并列的兩種訴訟類型。在德國，被訴行政行為無效的，公民仍然可以提起撤銷之訴，也就是說，行政行為是違法還是無效不影響的適法性。因為違法的——可撤銷的與違法的——無效的之間的界限在具體案件中很可能是模糊的，因此選擇適當訴訟種類的風險不由原告承擔。在適法提起的撤銷之訴中，查明行政行為無效的，作出確認判決。此時撤銷訴訟就轉變?yōu)榇_認訴訟。[31]在臺灣地區(qū)，如果“行政法院”認為原告請求撤銷的對象為無效行政處分，可要求原告變更訴訟請求，將撤銷訴訟轉換為確認訴訟。如果原告不愿變更，則原告之訴因欠缺訴訟對象之訴訟要件，應以裁定駁回。[32]二是日本模式，即把確認無效訴訟看成撤銷訴訟的補充訴訟類型。因為在日本，無效確認訴訟可以說是“乘坐定期公共汽車”而晚了點的撤銷訴訟。所以作為在訴訟上的體現(xiàn)方法，二者以各種方式相互關聯(lián)：（1）即使在撤銷訴訟中主張了屬于無效原因的瑕疵，只要作為撤銷訴訟來審理也足夠了；（2）在期間內提起了無效確認訴訟的情況下，作為撤銷訴訟來處理；（3）在無效確認訴訟中主張了不過是撤銷原因而已的瑕疵時，請求將被駁回。[33]

如果僅僅從理論出發(fā)，確認無效訴訟確實填補了一個漏洞：自始無效的行政行為是沒有效力的，所以本來就不可能通過某一形成之訴予以撤銷，因為根本就不存在有待形成的東西。[34]但是，建立無效行政行為制度的主要目的在于為相對人提供足夠的救濟，所以確認無效訴訟的存在價值主要體現(xiàn)在訴訟之前期限的延長和救濟途徑的選擇上。因此確認無效訴訟制度的建立應當著眼于這樣一個問題，即相對人對于本來應該在期間內提起撤銷訴訟而沒有提起的情況下，是否開拓救濟途徑、承認給予其特別救濟。而在訴訟階段，即使是對于無效行政行為，通過撤銷訴訟來處理，不僅同樣可以排除行政行為的效果，而且可以減輕原告的舉證責任以及法院出現(xiàn)錯誤確認的風險。所以，如果相對人在期限內提起行政訴訟，法院通常可以甚至應當作為撤銷訴訟來處理。只有當原告明確提出確認無效的訴訟請求時，確認是否無效才成為必要。

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[1]這是目前許多學者和法官的理解，即對于“被告不履行法定職責，但判決責令其履行法定職責已無實際意義的”、“被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內容的”，法院應當作出確認違法判決；對于“被訴具體行政行為依法不成立或者無效的”，法院應當作出確認無效的判決。參見江必新著：《中國行政訴訟制度之發(fā)展》，金城出版社2001年版，第139頁；甘文著：《行政訴訟法司法解釋之評論——理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年版，第162-165頁；張樹義主編：《尋求行政訴訟制度發(fā)展的良性循環(huán)》，中國政法大學出版社2000年版，第247-249頁。

[2]參見林紀東著：《行政法新論》，臺灣五南圖書出版有限公司1985年改訂27版，第244-245頁。

[3]參見王名揚著：《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年版。，第151-176頁。

[4]參見王名揚著：《法國行政法》，中國政法大學出版社1989年版，第658-671頁。

[5]例如，《中華人民共和國土地管理法》第68條規(guī)定：“無權批準征用、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準用地的，或者違反法律規(guī)定的程序批準占用、征用土地的，其批準文件無效。對非法批準征用、使用土地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。非法批準、使用的土地應當收回，有關當事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。”《中華人民共和國海域使用管理法》第43條和《中華人民共和國草原法》第63條也有類似規(guī)定。

[6]參見金偉峰：《無權行政行為初探》，載《法學雜志》1994年第2期。

[7]參見胡建淼著：《行政法學》，法律出版社1998年版，第492頁。

[8]楊建順著：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第379頁。

[9]林紀東著：《行政法新論》，臺灣五南圖書出版有限公司1985年改訂27版，第237頁。

[10]參見葉必豐著：《行政行為的效力研究》，中國人民大學出版社2002年版，第110頁。

[11]對于因某一違法行政行為的作成而權限遭受侵害的真正權責機關，即被越權的行政機關，違法行政行為對其沒有任何效力可言，非主管機關作出的行政行為不能拘束主管機關。參見應松年主編：《行政程序法立法研究》，中國法制出版社2001年版，第353頁。

[12]參見金偉峰：《一事不再罰原則新探——兼談行政處罰法有關規(guī)定的適用》，載《行政法學研究》1997年第4期。

[13]參見王名揚著：《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年版，第152頁。

[14]參見王名揚著：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第382-383頁。

[15]參見孫笑俠著：《法的現(xiàn)象與觀念》，山東人民出版社2001年版，第153-154頁

[16]從理論上說，行政行為是否成立是一個事實判斷問題，其著眼點在于判定行政行為在客觀上是否形成或存在；而所謂“行政行為依法不成立”則是法律在對行政行為是否客觀存在這一事實判斷的基礎上進行第二次判斷，即價值判斷。

[17]參見葉必豐著：《應申請行政行為判解》，武漢大學出版社2000年版，第163-170頁。

[18]參見王錫鋅：《行政行為無效理論與相對人抵抗權問題探討》，載《法學》2001年第10期。

[19]于安編著：《德國行政法》，清華大學出版社1999年版，第127頁。

[20]參見王錫鋅：《行政行為無效理論與相對人抵抗權問題探討》，載《法學》2001年第10期。

[21]參見羅豪才主編：《行政法學》，北京大學出版社1996年版，第133頁；姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年版，第159頁。

[22]參見戚建剛、關保英：《公民拒絕權若干問題探析》，載《法商研究》2000年第4期。

[23]參見柳硯濤、劉宏渭：《論無效行政行為防衛(wèi)權及其矯正機制》，載《行政法學研究》2003年第2期。

[24]參見沈巋：《法治和良知自由——行政行為無效理論及其實踐之探索》，載《中外法學》2001年第4期。

[25]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年版，第159頁。

[26]參見葉必豐著：《行政行為的效力研究》，中國人民大學出版社2002年版，第81-82頁。

[27][德]平特納著：《德國普通行政法》，朱林譯，中國政法大學出版社1999年版，第137頁。

[28][德]毛雷爾著：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第254頁。

[29][德]毛雷爾著：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第253頁。

[30]《行政訴訟若干問題解釋》第29條規(guī)定：“有下列情形之一的，人民法院有權調取證據：（一）原告或者第三人及其訴訟人提供了證據線索，但無法自行收集而申請人民法院調取的；（二）當事人應當提供而無法提供原件或者原物的。”《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》第22條規(guī)定：“根據行政訴訟法第三十四條第二款的規(guī)定，有下列情形之一的，人民法院有權向有關行政機關有及其他組織、公民調取證據：（一）涉及國家利益、公共利益或者他人合法權益的事實認定的；（二）涉及依職權追加當事人、中止訴訟、終結訴訟、回避等程序性事項的。”第23條規(guī)定：“原告或者第三人不能自行收集，但能夠提供確切線索的，可以申請人民法院調取下列證據材料：（一）由國家有關部門保存而須由人民法院調取的證據材料；（二）涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人穩(wěn)私的證據材料；（三）確因客觀原因不能自行收集的其他證據材料。人民法院不得為證明被訴具體行政行為的合法性，調取被告在作出具體行政行為時未收集的證據。”

[31]參見[德]毛雷爾著：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第254頁。

篇9

自2000年3月公布的《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）實施以來，我們發(fā)現(xiàn)，大量的非訴具體行政行為在進入司法執(zhí)行程序以后，面臨許多《解釋》無法解決或存在爭議比較大的問題。本文試就其中的幾個問題加以探討。

一、行政機關無正當理由逾期對發(fā)生法律效力的具體行政行為申請人民法院強制執(zhí)行而法院不予受理的遺留問題

根據《解釋》第88條的規(guī)定，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應當自被執(zhí)行人的法定期限屆滿之日起180日內提出。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理。但在實踐中，我們連續(xù)碰到行政機關無正當理由逾期申請人民法院強制執(zhí)行的問題，例如某市土地管理部門對某甲作出了限期拆除違章建筑的行政決定，某甲期滿既不履行行政決定確定的義務，在法定期限內也不申請行政復議或向法院提起行政訴訟，土地管理部門也沒有在規(guī)定的180日的期限內申請人民法院強制執(zhí)行，又不能向法院說明逾期的正當理由。此時，我們雖然依據《解釋》規(guī)定，裁定不予受理。但是遺留給我們的問題是，違章建筑應該如何處理？如果違章建筑不能因為行政機關逾期申請法院強制執(zhí)行的過錯而變成合法的建筑，那么，行政機關可否撤銷法院裁定不予強制執(zhí)行的具體行政行為，并重新作出具體行政行為？

我們認為，《解釋》第28條對于行政機關申請法院強制執(zhí)行具體行政行為的期限加以規(guī)定是否合適本身就值得推敲。因為，這里涉及行政機關與法院之間就強制執(zhí)行具體行政行為（如果最高人民法院僅就有關申請強制執(zhí)行訴訟裁判文書的事項作出規(guī)定，則屬其份內之事）的權限劃分問題，如果由法院通過司法解釋對于行政機關申請強制執(zhí)行具體行政行為（非訴行政強制執(zhí)行）的期限加以規(guī)定，確實有助于促進行政機關及時申請法院強制執(zhí)行，維護行政效率。但這種做法不僅限制了行政機關的強制執(zhí)行申請權，擴大了法院自身對于具體行政行為的強制執(zhí)行權，而且有違法之嫌疑，因為根據《立法法》的規(guī)定，有關行政機關與司法機關之間的權限劃分應由法律來規(guī)定。

退一步講，如果《解釋》有權作出第88條這樣的合理規(guī)定，那么違章建筑也不能因行政機關無正當理由逾期申請法院強制執(zhí)行而必然成為合法建筑。我們認為，法律應當追究怠于履行職責的行政機關及其責任人員的法律責任，只有在追究有關責任人員的法律責任后，上級行政機關才有權為保護公共利益而依法行使所享有的救濟程序（復議和訴訟程序）以外的撤銷權，撤銷合法的具體行政行為，并依法重新作出拆除違章建筑的決定。但撤銷合法的具體行政行為應遵循行政行為撤銷的規(guī)則，如果撤銷所帶來的利益大于不撤銷所保護的利益的，合法的具體行政行為可以撤銷，否則不得撤銷。如果撤銷合法的具體行政行為的，對于自行政機關申請法院強制執(zhí)行具體行政行為的期限屆滿之日起至上級行政機關依法重新作出拆除違章建筑決定時止，相對人因信賴行政機關不強制執(zhí)行原具體行政行為的合法性而獲得的利益應當給予保護，相對人（不限于違法行為人）因行政機關重新作出的拆違決定所帶來的信賴利益損失應當由行政機關給予補償。

二、執(zhí)行依據問題

在非訴行政執(zhí)行案件中，行政審判庭必須組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執(zhí)行作出裁定。據此，有人認為，裁定書只是對程序性問題作出的處理，不是一種實體性的法律文書，人民法院的執(zhí)行依據只是生效的行政法律文書。而另有觀點認為，裁定書是法院行政審判庭在對具體行政行為的合法性進行審查后作出的，由人民法院強制執(zhí)行時，就具有司法執(zhí)行的性質，行政行為延伸至司法行為后，原來的行政管理相對人就是司法執(zhí)行程序上的被執(zhí)行人，被執(zhí)行人應受到人民法院裁判的約束，司法裁定書是非訴行政案件的執(zhí)行依據。那么，行政審判庭作出的裁定準予執(zhí)行的司法文書在執(zhí)行程序中的地位到底應如何理解？法院準予執(zhí)行裁定書和具體的行政法律文書之間到底是什么樣的關系呢？

我們認為，上述兩種觀點都存在偏頗。相反，非訴行政執(zhí)行案件的依據只能是受法院準予執(zhí)行裁定書約束的具體行政行為和受具體行政行為約束的準予執(zhí)行裁定書。因為，除了法律、法規(guī)規(guī)定行政機關依法可以自行強制執(zhí)行以外，具體行政行為的強制力是通過行政機關和法院之間的分權與互動來實現(xiàn)的，單有任何一方的行為都無法使行政行為的內容得以強制實現(xiàn)。根據《解釋》第93條、第95條的規(guī)定，人民法院受理行政機關申請執(zhí)行其具體行政行為的案件后，行政審判庭應當組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，這種審查不是程序性審查，而是實質性審查。雖然這種實質性審查沒有行政訴訟中的實質審查嚴格，但這種審查涉及對具體行政行為是否存在明顯違法的問題的處理，法院必須對明顯缺乏事實根據的，或者明顯缺乏法律依據的，或者其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權益的具體行政行為，作出不予執(zhí)行的裁定。法院必須在這一范圍內向被執(zhí)行人承擔責任（如果法院對于明顯違法的具體行政行為也作出準予執(zhí)行裁定的，法院應當對因錯誤執(zhí)行給被執(zhí)行人造成的損害承擔賠償責任）。如同證據規(guī)則不是簡單的程序問題或實體問題一樣，法院作出的準予執(zhí)行裁定書已經不是簡單地對程序問題的處理，它還包括對被申請執(zhí)行的具體行政行為是否存在“明顯缺乏違法事實根據”或“明顯缺乏法律依據”等實體問題的處理。因此，非訴行政案件的執(zhí)行依據是受法院準予執(zhí)行裁定書約束的具體行政行為和受具體行政行為約束的法院準予執(zhí)行裁定書。任何一方要變更執(zhí)行內容的，都應征求對方的同意。將具體行政行為或者法院準予執(zhí)行裁定書孤立地作為非訴行政執(zhí)行案件的依據都是錯誤的。

另一個問題是，如果依法享有自行強制執(zhí)行權的行政機關申請法院強制執(zhí)行具體行政行為，而法院作出了不予執(zhí)行的裁定書，則行政機關能否再由自己自行強制執(zhí)行？對此，有同志認為，行政機關可以自行強制執(zhí)行。我們認為，對于依法享有自行強制執(zhí)行權的行政機關而言，一旦選擇了申請法院強制執(zhí)行的途徑，就必須受到法院裁判的約束（雖然這種裁判不是經過嚴格的司法程序作出的）。法院不予執(zhí)行的裁定書包含了對具體行政行為存在明顯違法問題的確認，具有拘束力。因此，基于合法性原則，為維護公共利益，不宜再允許行政機關對法院裁定不準予執(zhí)行的具體行政行為自行加以執(zhí)行。

三、被執(zhí)行人錯列的問題

眾所周知，被執(zhí)行主體必須是實施違法行為的行政相對人。但實踐中，經常出現(xiàn)被執(zhí)行人被錯列的情況。這種情況的出現(xiàn)主要是因為行政機關根據某些書面證據例如個體工商營業(yè)執(zhí)照、船舶執(zhí)照中記載的法人代表或房屋的產權人而確定被執(zhí)行人所引起。例如，某工程在建設施工期間，建設工程的承包人將運輸沙石的任務承包給30名個體司機，并在晚上運輸沙石。后來行政機關發(fā)現(xiàn)掉在街道上的沙石嚴重影響了道路的通行和城市的市容。行政機關根據現(xiàn)場狀況認定沙石屬于該建設工程在施工過程中產生的，因而對建設工程承包人作出了責令恢復原狀、罰款2萬元的處理決定。被處罰人沒有提出任何異議，既沒有在法定期限內申請行政復議或提起行政訴訟，也拒絕履行處罰決定。據此，行政機關依法申請法院強制執(zhí)行，但在強制執(zhí)行過程中，被執(zhí)行人提出異議，認為沙石是由承包沙石運輸的司機某甲因開快車而丟下的。此時，法院應當如何處理？類似的例子有，父親將自己所有的房屋給兒子居住，但兒子在居住過程中未經行政機關批準就在其父親所有房屋上擅自建造廚房，此時行政機關向房屋所有權人作出責令拆除違章建筑的決定，相對人拒絕履行行政決定確定的義務，行政機關乃申請法院強制執(zhí)行。在執(zhí)行過程中，作為被執(zhí)行人的父親提出異議，認為違章建筑是其兒子搭建的，此時，法院能否直接變更被執(zhí)行人？

我們認為，從理論上講，如果在法院審查階段異議人能夠舉證排除，并有證據證明違法行為是由使用人實施的，那么應當認定行政機關處罰對象錯誤而裁定不予執(zhí)行。如果法院已經作出了準予執(zhí)行的裁定書，但在執(zhí)行過程中被執(zhí)行人提出異議且能舉證證明違法行為人是由使用人實施的，此時法院不宜直接變更被執(zhí)行人，而應當撤銷原裁定，建議行政機關重新作出具體行政行為。這種做法從現(xiàn)行理論看是成立的，但行政執(zhí)法的成本（由行政機關查明所有的事實）顯然比較高，不利于維護公共利益。考慮到錯列的被執(zhí)行人和正確的被執(zhí)行人之間存在的民事關系（后者總是利用前者提供的條件和機會進行違法活動），法律有必要設立推定規(guī)則，以減輕行政機關的舉證負擔，即為民事法律關系一方當事人的權利施加一定的社會義務：所有權人如果不能舉證證明違法行為不是由他人所為，則法律推定違法行為乃所有權人（例如營業(yè)執(zhí)照上記載的法人代表、房屋產權人和建設單位等）所為，由所有權人承擔相應的行政法律責任。法律設立推定的目的，在于影響舉證責任的分配，主張推定的一方當事人不需要對推定的事實承擔舉證責任，而反駁推定的一方當事人必須就推定事實不存在承擔舉證責任。這樣，通過推定規(guī)則的設立，可以有效彌補行政訴訟法關于被告負舉證責任規(guī)定的缺陷，將行政執(zhí)法成本盡可能降低到最低限度。

此外，被執(zhí)行人因無權批準的行政機關或非行政機關違法行使行政職權予以批準而實施違法行為，被行政機關給予行政處罰后，在實際執(zhí)行中被執(zhí)行人提出異議的，法院應該如何處理？有些法院在程序上作出終結執(zhí)行的裁定，并建議行政機關另行處理的做法是否合適？我們認為，從現(xiàn)行法律規(guī)定看，法律制裁的僅僅是實施違法行為的人，而不論其實施違法行為的原因如何，也沒有將越權主體的批準行為作為其免責的事由，所以，法院繼續(xù)予以執(zhí)行的做法是無可厚非的。然而，問題是現(xiàn)行法律沒有規(guī)定免責事由的做法是否合適。實踐中，許多行政機關面臨上述情況時，就不對違法行為的實施者予以處罰，例如村委會未經行政機關批準就擅自將150畝集體土地以每畝6萬元的價格轉讓給外商，外商在該土地上進行投資，興建廠房。廠房建成后，雖然外商的行為屬于非法占地，但實踐中土地管理部門一般不對外商進行處罰，而是責令其補辦手續(xù)。土地管理部門的這種做法雖然是與法律相違背的，但卻有一定的合理性。因為，作為投資者，他沒有義務了解所有人村委會（管理一定范圍內的公共事務）或村集體經濟組織轉讓自己的土地是否合法的問題，相反應由所有人村委會對轉讓集體土地行為之合法性承擔責任。同樣，對于相對人因行政機關越權行使行政職權予以批準而實施違法行為的，因為相對人沒有義務知道行政機關批準行為的合法性，行政相對人基于對行政機關的信賴而實施的行為，就不應受到法律制裁，相反應由越權實施批準行為的行政機關承擔相應的法律責任。問題是，在非訴行政案件的執(zhí)行過程中，法院針對被執(zhí)行人提出的異議，應該如何從程序上進行處理？我們認為，必須考慮相對人的信賴利益是否值得保護。如果需要保護相對人對行政機關行為之合法性的信賴，相對人就不應該承擔法律責任，法院可以在程序上作出終結執(zhí)行的裁定，并建議行政機關另行處理（這需要由《行政處罰法》或《行政訴訟法》作出明文規(guī)定）。因為，從本質上講，相對人的違法行為根源于一個行政機關侵犯了另一個行政機關的批準權限，這是一個組織法上的問題，應該通過行政機關內部監(jiān)督程序或機關訴訟程序（我國尚沒有建立）來追究越權者的行政法律責任。至于，當越權批準的主體是根本不具有行政主體資格的組織時，例如黨委、居委會等，則越權批準行為能否成為違法行為實施者之免責事由，我們認為是一個需要慎重加以考慮的問題，有待繼續(xù)探討。

四、結案方式問題

在進入行政強制執(zhí)行程序后，由于出現(xiàn)了某種特殊事由，使得強制執(zhí)行無法繼續(xù)或繼續(xù)進行沒有意義和必要，在這種情況下，人民法院應當作出終結執(zhí)行的行政裁定。但是終結執(zhí)行的事由在《行政訴訟法》上沒有明確規(guī)定，以致實踐中一些法院隨意采取終結執(zhí)行的裁定形式，并根據《解釋》第63條的規(guī)定（該條規(guī)定只有對不予受理、駁回和管轄異議三種類型的裁定不服，才可以上訴），變相剝奪當事人的上訴權。例如，公安部門作出火災責任事故認定，認定由李某負全部責任，并就火災導致的賠償問題作出裁決，由李某賠償劉某損失8萬元。但李某在法定期限內不又不履行，作出裁決的公安機關在申請執(zhí)行的期限內也未申請法院強制執(zhí)行。因此，劉某根據《行政訴訟法》第90條的規(guī)定申請法院強制執(zhí)行。在執(zhí)行過程中，劉某因患腦溢血死亡，法院遂作出終結執(zhí)行的裁定。劉某之妻不服，提起上訴。中級人民法院認為，根據《解釋》第64條的規(guī)定，劉某之妻對終結執(zhí)行的裁定不服不得上訴，故維持原終結執(zhí)行的裁定。

我們認為，《解釋》如果不就法院裁定終結執(zhí)行的具體事由作出規(guī)定，就無法避免法院在執(zhí)行程序中濫用權力，而且不允許當事人對終結執(zhí)行的裁定不服可以上訴，只會放縱法院變相剝奪當事人上訴權的行為。根據《民事訴訟法》第235條的規(guī)定，法院終結執(zhí)行的事由有：（1）申請人撤銷申請的；（2）據以執(zhí)行的法律文書被撤銷的；（3）作為被執(zhí)行人的公民死亡，無遺產可供執(zhí)行，又無義務承擔人的；（4）追索贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、撫育費案件的權利人死亡的；（5）作為被執(zhí)行人的公民因生活困難無力償還借款，無收入來源，又喪失勞動能力的；（6）人民法院認為應當終結執(zhí)行的其他情形。參照上述規(guī)定，我們認為，第一種情形不能適用于非訴行政案件的強制執(zhí)行，就如同原告在行政訴訟中申請撤訴，是否準許應由法院決定一樣，行政機關撤銷執(zhí)行申請，是否準許，也要由法院決定，尤其是法院在作出準予執(zhí)行的裁定書以后。第二種情形和第三種情形可以適用于非訴行政案件的強制執(zhí)行。第四種情形不能適用于非訴行政案件的強制執(zhí)行。第五種情形可以適用于非訴行政案件的強制執(zhí)行，但應進行適當修正，即作為被執(zhí)行人的公民因生活困難無力繳納罰款，無收入來源，又喪失勞動能力的，法院可以裁定終結執(zhí)行。

五、在執(zhí)行過程中行政機關能否撤回部分請求或者減免執(zhí)行的內容

在執(zhí)行過程中，我們常常碰到行政機關撤回部分申請或減免執(zhí)行內容的情況。此時，我們應選擇什么方式結案，例如和解，終結，還是自覺履行？

我們認為，執(zhí)行過程中不能適用和解，因為，行政權不能隨意處分或放棄。法院一旦允許行政機關與被執(zhí)行人和解，就可能使得行政機關中有機會主義動機的人為謀取私利而借此與被執(zhí)行人交易，從而嚴重削弱法律的權威，使公共利益和秩序受到損害。法律規(guī)定非訴行政強制執(zhí)行權由行政機關與法院共同行使的目的就在于，確保法院能夠對行政機關有一個有效的制約，以防止行政機關濫用強制執(zhí)行權的行為。因此，當我們碰到行政機關撤回部分申請或應被執(zhí)行人的請求減免執(zhí)行的內容（實際上等于變更或撤銷具體行政行為，同時變更強制執(zhí)行的申請）時，法院行政庭應根據《解釋》第93條、第95條規(guī)定的精神，組成合議庭對撤回部分請求或同意減免執(zhí)行內容的決定是否合法進行審查，如果該決定不屬于《解釋》第95條規(guī)定的三種明顯違法的情形之一的，法院可以裁定終結執(zhí)行。否則，法院應作出不準予撤回部分請求或減免執(zhí)行內容的裁定，繼續(xù)執(zhí)行受原準予執(zhí)行裁定書約束的具體行政行為。因為，已經發(fā)生法律效力的具體行政行為一旦由行政機關申請法院強制執(zhí)行，就受到法院準予或不準予執(zhí)行裁定書的約束，作為申請人的行政機關就不得隨意變更或撤銷申請，除非有法律明確規(guī)定的撤回部分請求或減免執(zhí)行內容的理由。

篇10

2企業(yè)行政管理體系與管理執(zhí)行力

2.1管理執(zhí)行力的基本概念

所謂管理執(zhí)行力，主要指的是企業(yè)內員工在日常工作當中貫徹實施管理人員所制定的戰(zhàn)略決策、工作思路以及工作流程的實踐能力，基于這樣一種基本的定義和要求就可以看到，企業(yè)員工管理執(zhí)行力主要體現(xiàn)在流程化、準確化、高效化和結果導向化等四個主要的方面.在實施和執(zhí)行的過程當中，管理者的主要職責在于準確傳達信息，使得員工無論是對于任務的最終目標還是任務本身的重要性都能有非常直觀和準確的認識；相應的，員工的職責就在于準確領會和把握管理者對于自己的指示和要求，在良好的信息溝通以及傳導機制之下來完成自己的責任與使命.總的來說，企業(yè)管理執(zhí)行力所針對和面臨的對象是全面的，并不局限于企業(yè)員工身上.

2.2管理執(zhí)行力與企業(yè)行政管理體系之間的關系

管理執(zhí)行力與企業(yè)行政管理體系之間的關系需要從三個具體的方面來進行說明和分析：第一就是要對企業(yè)內的行政管理體系進行必要的完善和優(yōu)化，即企業(yè)內的行政管理體系是管理執(zhí)行力發(fā)揮作用的必要而又根本的源頭和載體，如果在企業(yè)管理環(huán)節(jié)當中希望管理指令能夠始終保持穩(wěn)定有效傳達并得到認真執(zhí)行，就必然需要對行政管理體系進行完善和優(yōu)化，基于此來保證在減少信息傳送層次的同時提高信息傳送各個層面人員的實際能力和素質.第二，科學的企業(yè)行政管理體系同樣是管理執(zhí)行力實現(xiàn)的制度和機制保證，只有保障企業(yè)行政管理體系的完整和穩(wěn)定才能夠保證整個企業(yè)內部的資源潛力得到充分的發(fā)揮，并及時處理和化解企業(yè)內部可能出現(xiàn)的矛盾和問題，基于這樣一種保障關系來促進企業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展，為企業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展提供必要的動力和支撐.第三，還需要在進行企業(yè)行政管理體系構建的同時認識到管理執(zhí)行力本身的重要意義和作用，對于任何一個企業(yè)來說，管理執(zhí)行力都是其靈魂，都是保證企業(yè)正常運轉并獲得長期穩(wěn)定發(fā)展的必要條件.

2.3認識企業(yè)管理實踐當中存在的問題

在實際的企業(yè)管理實踐當中，忽視行政管理的現(xiàn)象還是十分普遍的，考慮到行政管理體系構建在企業(yè)當中需要涉及到較多方面的人事和工作環(huán)節(jié)，因此我們認為，行政管理的缺失與不足同樣是多方面原因所共同造成的，包括企業(yè)執(zhí)行力與執(zhí)行目標的不一致、業(yè)務流程的不規(guī)范、管理者的認識和意識不到位以及員工自身的態(tài)度和素質等，這樣一些問題的存在與發(fā)生都會在較大程度上影響到企業(yè)內行政管理體系的正常構建.除此之外，還有一些與行政管理工作本身無關的問題也有可能導致同樣狀況的發(fā)生，使得行政管理工作的不到位和行政責任落實相互推諉的狀況時有發(fā)生.這樣一些狀況在企業(yè)的規(guī)模變大后會體現(xiàn)的更加突出和明顯，對于企業(yè)本身發(fā)展的不良影響也會更加突出，執(zhí)行力不足的主要原因包括三個方面：一是對企業(yè)管理這樣一個概念和工作本身沒有形成正確的認識，管理人員對企業(yè)管理的認識和研究都不夠深入和到位，也就無法從更高的層次上來系統(tǒng)地認識企業(yè)管理當中存在的問題；二是制度建設方面也相對不健全，使得企業(yè)內即便有制度建設，但是在實施過程當中卻完全發(fā)揮不出其應有的功能和作用；最后也有可能是由于企業(yè)管理隊伍的缺乏所造成的，企業(yè)管理團隊如果在執(zhí)行力和執(zhí)行文化上都沒有進行良好建設的話，同樣也會導致企業(yè)管理工作執(zhí)行力不足的問題出現(xiàn).

3企業(yè)行政管理體系的構建

上文當中對管理執(zhí)行力的基本概念以及企業(yè)行政管理體系的構建原理和方法進行了較為詳盡的分析和說明，在此基礎之上更進一步的來探討企業(yè)行政管理體系的構建方法，希望能夠切實為企業(yè)管理工作的順利進行提供參考.

3.1建立清晰的行政組織機構

構建起清晰完整的行政組織機構是希望最大程度的實現(xiàn)政令暢通，從本質上講，就是對整個公司內部的指揮系統(tǒng)和命令傳達層次進行必要的規(guī)劃與設計，也就是最大程度的明確和規(guī)范公司內部誰服從誰的命令，而誰又對誰的工作進行負責和指導.在企業(yè)行政管理體系構建完成之后應當盡可能的按照規(guī)定和要求來進行，在此過程當中最忌諱的就是多頭領導和越級領導，這樣兩種狀況較多出現(xiàn)在國企當中，這樣一種不良的領導和管理方式容易導致各個部門的領導以及人員等都無法按照自己的職責規(guī)定來進行工作.針對于這樣一種現(xiàn)實的問題，通常可以通過制度化的方式進行解決，具體來說，就是在企業(yè)內部構建起剛性的行政組織構架，以此為保障來進行企業(yè)行政管理工作.

3.2建立良好的執(zhí)行文化

在一個企業(yè)當中，所謂團隊實際上可以理解為一個具有共同目標和理念的群體，大家將自己的智慧和力量聚集到一起來共同完成一件大家都認為有價值的事情，在此過程當中，不同人員之間的能力關系和心理關系都應當是互補的，除此之外，還需要具備共同的價值觀和使命感，只有這樣才能夠真正構建起具有相同價值觀和使命感的團隊，也只有這樣的團隊，才能夠在企業(yè)的行政管理和前景發(fā)展當中切實發(fā)揮出其應有的作用.在實施過程中，通常可以以企業(yè)主要的負責人，如總經理為中心，然后以不同標準的半徑來進行畫圓，這樣就能夠相應形成不同的管理層次和管理半徑，進而形成不同的管理團隊.具體來說，如果按照通常的劃分可以將整個企業(yè)的高層領導劃分到決策層，而企業(yè)內的部門經理或者是地級分公司的領導們則可以形成企業(yè)中層，除此之外，在企業(yè)內部具體執(zhí)行任務的人員則可以統(tǒng)一劃分到執(zhí)行層，也就是企業(yè)內的基層.這其中同樣需要注意的就是國企，國企當中進行管理執(zhí)行力發(fā)展與保障遇到的主要障礙通常就是執(zhí)行文化的問題，很多單位從事業(yè)到企業(yè)的轉變已經非常的痛苦，在管理過程當中如果還需要進一步的拋開私人情面的話無疑是非常困難的，但如果不這樣的話就完全難以適應于現(xiàn)代企業(yè)的管理特點.正是因為如此，在管理過程當中還是有必要對行政管理體系進行清晰而明確的劃分的，對于一些處于過渡期的企業(yè)而言，往往還需要公司領導的親身垂范，只有這樣才能夠最大程度的構建起企業(yè)應有的企業(yè)文化.

3.3建立有效的激勵機制

企業(yè)管理實際上是一個非常復雜的過程，涉及到的人員、機構以及環(huán)節(jié)都十分復雜，而且整個管理過程始終都處于動態(tài)和變化之中，并時刻承受著來自于外界環(huán)境和內在因素的影響.因此在進行企業(yè)行政管理體系的構建時就不能僅僅局限于企業(yè)層面系統(tǒng)論的觀念，同樣也不能過度的局限于一些個別的理論，使得理論和實際狀況之間存在更大的出入，最終完全無法指導企業(yè)管理工作的順利進行.事實上，本文的核心目的就是希望能夠通過人性化和人文化的手段來進行企業(yè)管理行政體系的構建，希望對相關方面的工作人員有所幫助和啟示.對于企業(yè)管理工作而言，管理的深處還是激勵，任何一種管理工作的進行如果缺乏必要的激勵機制的話，是很難從根本上激發(fā)員工的斗志和積極性的，因為對于員工而言，無論是工作動力，還是基本的生活需求，都是需要企業(yè)源源不斷的激勵來實現(xiàn)的.在激勵機制之上，相應的監(jiān)督機制也要有，這對于企業(yè)管理執(zhí)行力的提升也具有不可忽視的重要作用，嚴格的監(jiān)督機制，一方面能夠形成更加全面和完整的信息反饋圈，另一方面也能夠使得激勵機制本身更加透明和可行，最終通過激勵的手段和方式來提高企業(yè)的管理執(zhí)行力.

3.4重視信息化建設

信息化建設工作的進行一方面是為了更好的提高企業(yè)內部管理工作水平，另一方面也能夠從外部來提升企業(yè)的產品競爭力，尤其是在現(xiàn)代科學技術飛速發(fā)展的狀況之下，在管理工作當中深入貫徹和應用信息化技術是必然的趨勢和選擇，企業(yè)只有充分利用信息化建設的巨大優(yōu)勢，才能夠在發(fā)揮自身優(yōu)勢的同時規(guī)避自身的不足，最終借助于信息化來實現(xiàn)飛躍式的發(fā)展.企業(yè)進行行政管理工作的現(xiàn)代化建設，首先需要考慮的就是加大企業(yè)內的網絡建設投資，與此同時同步進行企業(yè)內部的管理信息化，并盡可能的在企業(yè)內部推廣先進信息管理工具的應用，這樣一方面能夠在整個企業(yè)內部更好的進行信息化管理工作的推進，另一方面也更加有利于企業(yè)管理工作和管理流程的確定和應用.尤其需要注意的是，企業(yè)的信息化建設通常就意味著商業(yè)流程的再造，因此在進行信息化建設的同時必然面臨著管理體系、業(yè)務流程以及工作習慣的徹底改革.