導(dǎo)言：作為寫作愛(ài)好者，不可錯(cuò)過(guò)為您精心挑選的10篇司法行政論文，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

行政司法行為是一種特殊的具體行政行為，它是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，按照準(zhǔn)司法程序?qū)徖砗筒锰幱嘘P(guān)爭(zhēng)議或糾紛，以影響當(dāng)事人之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，從而具有相應(yīng)法律效力的行為。在我國(guó)行政司法行為主要是指行政復(fù)議行為、行政裁決行為、行政調(diào)解行為、行政仲裁行為（《中華人民共和國(guó)仲裁法》頒行前）。它具有以下特征：⒈行政司法行為是享有準(zhǔn)司法權(quán)的行政行為，即以依法裁處糾紛為宗旨的行政司法行為。它按照準(zhǔn)司法程序來(lái)裁處糾紛，堅(jiān)持程序司法化的原則；⒉行政司法行為的主體是法律規(guī)定的具有行政司法職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，在我國(guó)，主要是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)、行政裁決機(jī)關(guān)、行政仲裁機(jī)關(guān)（《仲裁法》頒行前）及調(diào)解機(jī)關(guān)；⒊行政司法行為的對(duì)象是和行政管理有關(guān)的行政糾紛以及民事、經(jīng)濟(jì)糾紛，這些一般都由法律給以特別規(guī)定。它們是由于當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的決定，或雙方當(dāng)事人不履行義務(wù)，或行政機(jī)關(guān)、其他當(dāng)事人侵害相對(duì)方合法權(quán)益而產(chǎn)生的，在權(quán)利和義務(wù)發(fā)生利害關(guān)系的爭(zhēng)議或糾紛；⒋行政司法行為是行政主體的依法行政的活動(dòng)，即行政機(jī)關(guān)依法裁處糾紛的行為；⒌行政司法行為不同程度地具有確定力、約束力、執(zhí)行力（行政調(diào)解的執(zhí)行問(wèn)題有特殊性）。但它對(duì)糾紛的解決一般都不具有終局性，所以原則上也具有可訴性，不服行政司法決定的還可以向法院（提起行政訴訟或民事訴訟）。

由此可見(jiàn)，行政司法行為是一種典型的行政法律行為，是行政過(guò)程中典型的適用法律的行為，因此，合法性是它最基本的要求和特性。有效的行政司法行為必須主體適格、內(nèi)容和程序合法、具備法定的形式和規(guī)格。行政司法行為也是一種典型的準(zhǔn)司法行為。它不僅采取了類似于司法訴訟程序的一些作法，如依申請(qǐng)才受理、調(diào)查取證、審理與決定、回避，有的還采用合議制、辯論制等；而且在行政司法過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)作為第三者充當(dāng)裁決人即起了“法官”的作用來(lái)裁處糾紛。所以行政司法行為必須堅(jiān)持以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，當(dāng)事人權(quán)利與義務(wù)一律平等等原則，以貫徹司法公正性。

行政司法行為的存在和發(fā)展，具有重大意義，它不僅有利于促進(jìn)行政程序法制建設(shè)和行政管理民主化、法制化的進(jìn)程，而且有利于促進(jìn)行政行為的規(guī)范化、程式化，有利于行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)自身行政行為的監(jiān)督、審查以及救濟(jì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府管理經(jīng)濟(jì)應(yīng)善于實(shí)施行政行為，來(lái)影響和調(diào)整其權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，引導(dǎo)人們的行為，從而起到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖突規(guī)則裁判員和經(jīng)濟(jì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)秩序調(diào)節(jié)者的作用。這正是行政司法價(jià)值功能的體現(xiàn)。行政司法的實(shí)質(zhì)就在于以間接手段而不是以直接的行政命令手段來(lái)管理經(jīng)濟(jì)，它通過(guò)調(diào)處糾紛和對(duì)行政機(jī)關(guān)自身行政行為的規(guī)范化、程式化為中介，來(lái)加強(qiáng)和改善對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的宏觀調(diào)控，引導(dǎo)和矯正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的行為。不僅如此，行政司法行為通過(guò)及時(shí)、便捷地解決糾紛，使當(dāng)事人投訴有門，防止矛盾激化，這在維護(hù)安定團(tuán)結(jié)、保持社會(huì)穩(wěn)定，社會(huì)治安實(shí)行綜合治理等方面也有積極意義。

二

從現(xiàn)代法制的發(fā)展來(lái)看，行政司法行為產(chǎn)生和存在的必然性乃是基于近現(xiàn)代化社會(huì)行政管理對(duì)象的復(fù)雜化而需要貫徹司法程序的公正性所致。行政管理對(duì)象的復(fù)雜化不僅指從量上看各類糾紛的增多，而且從質(zhì)上看許多糾紛涉及的專業(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題越來(lái)越強(qiáng)。若讓它們完全或徑直訴諸于法院，既會(huì)增添“訟累”，又不利于簡(jiǎn)便、及時(shí)和有效地得到解決。這就需要既具有行政管理經(jīng)驗(yàn)及相關(guān)知識(shí)和技能，又具有一定法律知識(shí)的人員組成專門機(jī)構(gòu)，不同程度地參照司法的程式化要求并體現(xiàn)行政效率的原則，從而既保持公正、合法，又簡(jiǎn)便、迅捷、靈活、低耗費(fèi)地解決糾紛。同時(shí)，使這種解決方式和結(jié)果與法院訴訟適當(dāng)相銜接，通過(guò)接受法院司法監(jiān)督和支持執(zhí)行，以保證其辦案質(zhì)量和法律效力。這樣，也有利于以法制權(quán)，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)自身行政行為的監(jiān)督、審查和救濟(jì)。

篇2

國(guó)家行政賠償，是指代表國(guó)家行使行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)的過(guò)程中侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，造成損害，由國(guó)家依法承擔(dān)賠償責(zé)任的法律制度。行政賠償范圍可以說(shuō)是行政賠償中核心的內(nèi)容。行政賠償范圍有兩層含義：它既包括國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為承擔(dān)賠償責(zé)任的行為范圍，也包括國(guó)家對(duì)上述行為造成的損害后果承擔(dān)賠償責(zé)任的范圍。因此，行政損害賠償?shù)姆秶少r償?shù)男姓謾?quán)行為的范圍和可賠償?shù)膿p害范圍。世界各國(guó)都有不同的規(guī)定，主要涉及到物質(zhì)損害與精神損害、直接損失與間接損失等問(wèn)題。

從國(guó)外典型的立法例來(lái)看，西方國(guó)家界定行政賠償范圍是以概括性規(guī)定為原則，特殊排除為例外，即在規(guī)定了行政賠償責(zé)任的構(gòu)成要件和國(guó)家責(zé)任豁免的范圍之后，就不再對(duì)行政賠償范圍做具體規(guī)定和詳細(xì)列舉。而國(guó)家責(zé)任豁免所排除的內(nèi)容，則主要為侵權(quán)行為的排除對(duì)于受損害利益不直接排除。但我國(guó)《國(guó)家賠償法》在行政訴訟法規(guī)定的基礎(chǔ)上，針對(duì)實(shí)際存在的情況和現(xiàn)象，采取概括與列舉并用的方法，規(guī)定了行政賠償?shù)姆秶?/p>

行政賠償?shù)姆秶鶕?jù)行政侵權(quán)行為可分為侵犯人身權(quán)的行政賠償和侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政賠償。我國(guó)《國(guó)家賠償法》在總則第2條作了如下概括規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。”在第二章第一節(jié)對(duì)行政賠償范圍作了詳細(xì)列舉，具體范圍有：

1．人身權(quán)侵權(quán)的行政賠償范圍

根據(jù)國(guó)家賠償法第3條規(guī)定，侵犯人身權(quán)的違法行為具體有：（1）違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施；（2）非法拘禁或者以其他方法非法剝奪公民人身自由的行為；（3）以毆打等暴力行為或者教唆他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或者死亡的違法行為。（4）違法使用武器、警械造成公民身體傷害與死亡的違法行為；（5）造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為。

2．財(cái)產(chǎn)侵權(quán)的行政賠償范圍

根據(jù)國(guó)家賠償法第4條規(guī)定，侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的違法行政行為具體有：（1）違法實(shí)施罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收財(cái)物等行政處罰的；（2）違法對(duì)財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施的行為；（3）違反國(guó)家規(guī)定征收財(cái)物、攤牌費(fèi)用的行為；（4）違法侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損害的其他行為。

3．國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任的情形

根據(jù)國(guó)家賠償法第5條，屬于下列情形之一的，國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任：行政機(jī)關(guān)工作人員與行使職權(quán)無(wú)關(guān)的個(gè)人行為；因?yàn)楣瘛⒎ㄈ撕推渌M織自己的行為致使損害發(fā)生的；法律規(guī)定的其他情形。

我國(guó)國(guó)家賠償法之所以采取這種不同于大多數(shù)西方國(guó)家的立法體例。主要是考慮到我國(guó)的國(guó)家賠償制度尚處于初創(chuàng)時(shí)期，無(wú)論是理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還是財(cái)政能力因素都沒(méi)有具備條件擴(kuò)大賠償范圍，在法律適用中采取保守的態(tài)度是一種務(wù)實(shí)的做法。

當(dāng)今世界各國(guó)的國(guó)家賠償制度進(jìn)入了全面深入發(fā)展的新時(shí)期。目前行政賠償制度比較發(fā)達(dá)的英、美、法、日等國(guó)行政賠償范圍已日益具體、細(xì)化。當(dāng)前，我國(guó)《國(guó)家賠償法》頒布將近10年，對(duì)行政賠償范圍所作的界定還是比較窄的，尤其是一些當(dāng)時(shí)存在爭(zhēng)議的侵權(quán)損害行為的處理，既沒(méi)有直接列舉在賠償范圍之內(nèi)，也沒(méi)有被排除條款所包含進(jìn)去，不利于實(shí)踐中的應(yīng)用。加之我國(guó)政治，經(jīng)濟(jì)體制改革速度驚人，今非昔比，國(guó)家承受能力的問(wèn)題也將不再成為障礙，而權(quán)利保護(hù)的需要?jiǎng)t會(huì)相對(duì)突出。另外中國(guó)隨著加入WTO，與世界法律制度接軌是我國(guó)法律界面臨的迫在眉睫的重大任務(wù)。為此，應(yīng)對(duì)行政賠償范圍進(jìn)行調(diào)整，并逐步拓寬行政賠償范圍。

一、可賠償?shù)男姓謾?quán)行為范圍

國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使對(duì)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成的損害，可能是直接的、人身上的或財(cái)產(chǎn)上的，也可能是間接的、精神上的。因此在可賠償?shù)男姓謾?quán)行為的范圍拓寬上有以下幾方面：

（一）精神損害。精神損害是指對(duì)人身造成的精神痛苦，她包括精神上的悲傷、憂慮氣憤、失望等。從世界范圍內(nèi)賠償法發(fā)展情況看，賠償范圍已經(jīng)從物質(zhì)損害賠償發(fā)展到精神損害賠償，精神損害已被許多國(guó)家納入賠償范圍。在韓國(guó)、日本等國(guó)，一般認(rèn)為國(guó)家賠償法中所說(shuō)的侵害包括精神損害。本文認(rèn)為，精神損害雖然無(wú)形，但確實(shí)存在，其受害程度也并非完全不能確定，而且精神損害本身往往不會(huì)單獨(dú)存在，在多數(shù)情況下都會(huì)再導(dǎo)致受害人物質(zhì)上或身體上的損害，對(duì)一些受害人來(lái)說(shuō)遠(yuǎn)甚于人身或財(cái)產(chǎn)損害，不給予適當(dāng)賠償難以彌補(bǔ)其損害。而精神損害在民法領(lǐng)域已經(jīng)廣泛地給予物質(zhì)賠償，具有精神損害賠償?shù)囊恍┏晒Φ南冗M(jìn)經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)國(guó)家在行政法律關(guān)系中作為具有權(quán)力、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)一方的主體，對(duì)精神損害亦應(yīng)給予物質(zhì)賠償。因此，本文建議至少應(yīng)將達(dá)到相當(dāng)嚴(yán)重程度的精神損害納入國(guó)家賠償之列，并給予特定范圍的、概括性的、適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)賠償。

（二）對(duì)人身權(quán)含義作擴(kuò)大解釋。人身權(quán)，在我國(guó)憲法學(xué)中包括人身自由不受侵犯，人格尊嚴(yán)不受侵犯以及同人身自相聯(lián)系的住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密受法律保護(hù)。在我國(guó)民法學(xué)中，將人身權(quán)分為人格權(quán)和身份權(quán)。人格權(quán)又分為親權(quán)、監(jiān)護(hù)權(quán)、著作權(quán)、發(fā)明權(quán)等。在我國(guó)《國(guó)家賠償法》中納入國(guó)家行政賠償?shù)姆秶娜松頇?quán)損害，主要是人身權(quán)中兩項(xiàng)最基本、最重要的權(quán)利，即人身自由權(quán)損害和生命健康權(quán)損害。由此我們可以清楚看到，民法、國(guó)家賠償法都把人身權(quán)的范圍規(guī)定得比憲法中規(guī)定的人身權(quán)的范圍要小。本文認(rèn)為，同一概念的內(nèi)涵、外延在法律中的規(guī)定應(yīng)當(dāng)一致。因此，國(guó)家賠償法中的人身權(quán)的界定及范圍應(yīng)當(dāng)和憲法的規(guī)定項(xiàng)一致，借鑒民法的有關(guān)規(guī)定，盡快完善起來(lái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公民人身權(quán)的最大保護(hù)。

（三）公民政治權(quán)利損害。從我國(guó)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定來(lái)看，僅對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使公民的人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損害予以賠償，而對(duì)公民其它的權(quán)利損害則沒(méi)有規(guī)定。人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)只是公民權(quán)利中的一小部分，也是最基本的，隨著我國(guó)全面小康社會(huì)的建設(shè)，人民對(duì)政治權(quán)利的要求也更加強(qiáng)烈，參政議政的能力和水平逐漸提高，而不是僅僅滿足于經(jīng)濟(jì)利益的獲得。事實(shí)上，政治權(quán)利是公民的最高權(quán)利，是最能體現(xiàn)公民作為人的價(jià)值的權(quán)利。我國(guó)憲法中明確規(guī)定了公民的各項(xiàng)政治權(quán)利，并要求各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)保障實(shí)施，造成損害應(yīng)給予賠償。行政法是全面落實(shí)憲法的一個(gè)部門法，更加要求全面保障落實(shí)公民的各項(xiàng)權(quán)利并承擔(dān)損害賠償責(zé)任。因此，本文以為，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和文化不斷發(fā)展，人民民主意識(shí)不斷提高的情況下要最大限度的保障公民政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。（四）間接損害。間接損害與直接損害相對(duì)應(yīng)，不是指實(shí)際已經(jīng)受到的損害，而是指可以預(yù)期受到的利益損害，即現(xiàn)實(shí)可得利益損害（指已經(jīng)具備取得利益的條件，若無(wú)侵害行為發(fā)生，則必可以實(shí)現(xiàn)的未來(lái)利益）。現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》立法時(shí)，出于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)能力以及間接損害的認(rèn)定與技術(shù)有一定的難度，中國(guó)國(guó)家賠償法的操作經(jīng)驗(yàn)不足的情況考慮下，采取有限賠償原則，對(duì)于財(cái)產(chǎn)損害的賠償只賠償直接損失，不賠償間接損失。但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家財(cái)政狀況的逐步改善，財(cái)政負(fù)擔(dān)能力的逐步提高及不設(shè)立對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)間接損害的國(guó)家賠償，對(duì)許多公民、法人和其他組織來(lái)說(shuō)往往會(huì)顯失公平等方面考慮，把對(duì)間接的人身與財(cái)產(chǎn)損害，納入國(guó)家賠償法的范圍是必要的，也有利于我國(guó)的國(guó)家賠償法的穩(wěn)定。當(dāng)然，應(yīng)將間接損害的賠償限定在一定范圍內(nèi)，如對(duì)有合法證據(jù)證明的間接損失進(jìn)行賠償。

二、不承擔(dān)行政賠償責(zé)任的行為范圍

不承擔(dān)行政賠償責(zé)任的行為范圍又稱為行政賠償責(zé)任的例外或限制，西方國(guó)家的這部分又屬于國(guó)家責(zé)任豁免的范圍。不承擔(dān)行政賠償責(zé)任的行為范圍上，本文認(rèn)為以下幾點(diǎn)要調(diào)整：

（一）抽象行政行為。

從眾多國(guó)家法制傳統(tǒng)看，國(guó)家對(duì)立法行為原則上不負(fù)賠償責(zé)任，但這一原則很少在法律中明確規(guī)定。現(xiàn)在有部分國(guó)家對(duì)抽象行政行為進(jìn)行賠償，其條件包括：首先，立法行為已被確認(rèn)為違憲或違法；其次，立法中并未排除賠償?shù)目赡苄裕辉俅危瑢?shí)踐證明，很多抽象行政行為因違法而被撤消、廢止，對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督不斷加強(qiáng)。所以，本文認(rèn)為，考慮抽象行政行為主體對(duì)行為相對(duì)人損害的部分賠償或補(bǔ)償具有其必要性，同時(shí)也符合社會(huì)發(fā)展的需要。

（二）自由裁量行政行為

自由裁量行為屬于具體行政行為。自由裁量權(quán)在國(guó)外早期一般屬于國(guó)家責(zé)任豁免的范圍。美國(guó)聯(lián)邦侵權(quán)求償法第2680條規(guī)定就有明確表示。在法律規(guī)定上，我國(guó)沒(méi)有直接的依據(jù)將自由裁量權(quán)納入國(guó)家責(zé)任豁免范圍，但從行政訴訟法第54條規(guī)定看自由裁量行政行為僅在和顯失公正的情況才給予糾正，實(shí)行的是有限的國(guó)家責(zé)任豁免。在賠償訴訟中，自由裁量行為是否引起國(guó)家賠償，本文認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)享有的自由裁量主要是合理性問(wèn)題，如果認(rèn)為自由裁量行為都存在違法性問(wèn)題，則設(shè)立自由裁量權(quán)失去法律意義；如果實(shí)行絕對(duì)豁免，則會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)并在致人損害后以行為合理性為由主張免責(zé)，不利于保護(hù)受害人合法權(quán)益。因此，實(shí)行以豁免為原則，以賠償為例外的相對(duì)豁免比較切實(shí)，符合國(guó)家賠償法的立法精神。

（三）公有公共設(shè)施致害行為。

篇3

司法行政復(fù)議具有行政行為的基本法律特征。認(rèn)識(shí)和確定行政復(fù)議的性質(zhì)，有助于發(fā)展和完善行政復(fù)議制度，保障行政復(fù)議職能的正確發(fā)揮和行政復(fù)議活動(dòng)的正確運(yùn)行。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議在形式上是一種具體行政行為；在本質(zhì)上是一種行政監(jiān)督法律制度；在方法上是一種行政救濟(jì)的法律途徑；在程序上是一種按行政司法程序運(yùn)行的程序規(guī)則。本文將重點(diǎn)論述司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議的范圍、管轄以及程序。

關(guān)鍵詞：司法行政復(fù)議特征范圍管轄程序

司法行政復(fù)議是指司法行政相對(duì)人（公民、法人和其他組織）不服司法行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，請(qǐng)求重新審查并糾正原具體行政行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)據(jù)此對(duì)原具體行政行為是否合法、適當(dāng)進(jìn)行審查并做出決定的法律制度。司法行政復(fù)議的目的是為了糾正司法行政主體做出的違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，以保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

一、司法行政復(fù)議的特征

1、司法行政復(fù)議是司法行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)

司法行政機(jī)關(guān)是行使司法行政權(quán)力，執(zhí)行國(guó)家司法行政法律、法規(guī)、規(guī)章，管理國(guó)家司法行政事務(wù)的機(jī)關(guān)。司法行政機(jī)關(guān)在司法行政復(fù)議過(guò)程中運(yùn)用了行政機(jī)關(guān)的工作原則和方法，這是它的行政性。然而，司法行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行司法行政復(fù)議過(guò)程中，又擁有準(zhǔn)司法職權(quán)。這表明，司法行政復(fù)議是集行政性和司法性于一體的。

2、司法行政復(fù)議是司法行政機(jī)關(guān)處理司法行政爭(zhēng)議的活動(dòng)

司法行政部門的行為既有行政行為，也有民事行為，兩種行為產(chǎn)生的爭(zhēng)議表現(xiàn)為行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議。司法行政爭(zhēng)議主要指行政主體在行政管理過(guò)程中因?qū)嵤┚唧w行政行為而與相對(duì)人發(fā)生的爭(zhēng)議，這種爭(zhēng)議的核心是該具體行政行為是否合法、適當(dāng)。司法行政復(fù)議是司法行政機(jī)關(guān)處理司法行政爭(zhēng)議的活動(dòng)，如果司法行政主體實(shí)施解決民事?tīng)?zhēng)議的具體行為，這種行為即不是行政復(fù)議，而是行政調(diào)解或行政裁決。

3、司法行政復(fù)議是司法行政機(jī)關(guān)按照法定程序和要求解決司法行政爭(zhēng)議的活動(dòng)

行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)作為第三方解決行政爭(zhēng)議糾紛的活動(dòng)。行政復(fù)議的這一特性要求司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)和做出行政行為的司法行政機(jī)關(guān)必須分開(kāi)，同時(shí)也要求司法行政復(fù)議必須按法定程序進(jìn)行，這就是司法行政復(fù)議程序的準(zhǔn)司法性。司法行政復(fù)議的準(zhǔn)司法性使司法行政復(fù)議和人民法院審判一樣，有許多制度貫穿其中。如申請(qǐng)制度、管轄制度、移送制度、回避制度等。《司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議應(yīng)訴工作規(guī)定》第11條規(guī)定：“辦理行政復(fù)議案件的法制工作機(jī)構(gòu)人員與申請(qǐng)人有利害關(guān)系的，可以提出自行回避，申請(qǐng)人也有權(quán)申請(qǐng)其回避，但應(yīng)說(shuō)明理由”。司法行政復(fù)議程序的特點(diǎn)又體現(xiàn)在行政性方面。如復(fù)議機(jī)關(guān)自收到復(fù)議申請(qǐng)書至做出決定止，時(shí)間最長(zhǎng)不超過(guò)六十日，司法行政復(fù)議作為行政活動(dòng)，必須充分體現(xiàn)行政的效率原則，復(fù)議組織可以利用這些特點(diǎn)，迅速查清事實(shí)、解決司法行政爭(zhēng)議。所以，就解決司法行政爭(zhēng)議而言，司法行政復(fù)議程序比行政訴訟程序更經(jīng)濟(jì)、更具有效率。

4、司法行政復(fù)議是上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的一種層級(jí)行政監(jiān)督

司法行政監(jiān)督可以在司法行政行為實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行，也可以在司法行政行為完成之后進(jìn)行；可以是上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)主動(dòng)實(shí)施，也可以由利害關(guān)系人請(qǐng)求做出具體司法行政行為機(jī)關(guān)的上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)實(shí)施，司法行政復(fù)議就是有權(quán)的上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)依據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求，復(fù)查原具體行政行為的一種司法行政監(jiān)督措施。通過(guò)司法行政復(fù)議，上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正下級(jí)司法行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為；同時(shí)也可以發(fā)現(xiàn)具體司法行政行為所依據(jù)的司法行政規(guī)范性文件，是否與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸。

5、司法行政復(fù)議主要采用書面審查的方式，必要時(shí)也可以采取聽(tīng)證的方式審理

《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)”。司法行政復(fù)議采用書面審查的方式的目的，在于確保司法行政復(fù)議必要的行政效率。這一點(diǎn)顯然不同于司法審查制度。

二、司法行政復(fù)議的范圍

對(duì)行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)是申請(qǐng)行政復(fù)議的范圍，而對(duì)司法行政機(jī)關(guān)而言是受理行政復(fù)議的范圍。行政相對(duì)人包括公民①、法人②或者其他組織以及外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人③。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》、《司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議應(yīng)訴工作規(guī)定》，公民、法人或者其他組織對(duì)下列具體行政行為可以向司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。

1、認(rèn)為符合法定條件，申請(qǐng)司法行政機(jī)關(guān)辦理頒發(fā)資格證書、執(zhí)業(yè)證、許可證手續(xù)，司法行政機(jī)關(guān)拒絕辦理或者在法定期限內(nèi)沒(méi)有依法辦理。

2、對(duì)司法行政機(jī)關(guān)做出警告、罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、責(zé)令停止執(zhí)業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證等行政處罰決定不服的。司法行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰，必須在其職權(quán)范圍內(nèi)嚴(yán)格依照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定以及有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行，堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，堅(jiān)持責(zé)任與處罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，充分保障當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)等權(quán)利的行使。當(dāng)事人對(duì)行政處罰不服的，有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

3、認(rèn)為符合法定條件，申請(qǐng)司法行政機(jī)關(guān)辦理審批、審核、公告、登記的有關(guān)事項(xiàng)，司法行政機(jī)關(guān)不予上報(bào)申辦材料、拒絕辦理或者法定期限內(nèi)沒(méi)有依法辦理。

4、認(rèn)為符合法定條件，申請(qǐng)司法行政機(jī)關(guān)注冊(cè)執(zhí)業(yè)證，司法行政機(jī)關(guān)未出示書面通知說(shuō)明理由，注冊(cè)執(zhí)業(yè)證期滿六個(gè)月內(nèi)不予注冊(cè)。

5、認(rèn)為符合條件，申請(qǐng)司法行政機(jī)關(guān)參加資格考試，司法行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法辦理。

6、認(rèn)為司法行政機(jī)關(guān)違法收費(fèi)或者違法要求履行義務(wù)的。

7、對(duì)司法行政機(jī)關(guān)做出的撤銷、變更或者維護(hù)公證機(jī)構(gòu)關(guān)于公證書的決定不服。

8、對(duì)司法行政機(jī)關(guān)做出的留場(chǎng)就業(yè)決定或根據(jù)授權(quán)做出的延長(zhǎng)勞動(dòng)教養(yǎng)的期限決定不服的。

9、對(duì)司法行政機(jī)關(guān)做出的關(guān)于行政賠償、刑事賠償決定不服的。

10、認(rèn)為司法行政機(jī)關(guān)做出的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。

另外，根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》等的規(guī)定，抽象的行政行為和國(guó)家行為不屬于司法行政復(fù)議的范圍。抽象行政行為的特點(diǎn)在于它的普遍約束力和往后拘束力，司法行政相對(duì)人“對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章或者具體普遍約束力的決定、命令不服的”，不能單獨(dú)申請(qǐng)行政復(fù)議。我國(guó)《行政復(fù)議法》第8條規(guī)定：“不服行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛做出的調(diào)解或者其他處理的，依法申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提訟”。綜上說(shuō)明，下列行為不屬于司法行政復(fù)議范圍：

1、執(zhí)行刑罰的行為

2、執(zhí)行勞動(dòng)教養(yǎng)決定的行為

3、司法助理員對(duì)民間糾紛做出的調(diào)解或者其他處理的

4、資格考試成績(jī)?cè)u(píng)判行為

5、法律、法規(guī)規(guī)定的其他不能申請(qǐng)行政復(fù)議的行為

三、司法行政復(fù)議的管轄

司法行政復(fù)議的管轄，是指各級(jí)司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議案件在受理上的具體分工。即司法行政相對(duì)人在提起行政復(fù)議之后，應(yīng)當(dāng)由哪一級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)來(lái)行使行政復(fù)議權(quán)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)，司法行政復(fù)議的管轄如下：

1、對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，由上一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)管轄。為促進(jìn)司法行政機(jī)關(guān)依法行政水平，保障行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，規(guī)范司法行政機(jī)關(guān)行政處罰程序，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，司法部于1997年2月13日了《司法行政機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》。該規(guī)定第8條規(guī)定：“司法行政機(jī)關(guān)處罰案件，由違法行為發(fā)生地的司法行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。對(duì)同一違法行為，兩個(gè)以上的司法行政機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)的，由先立案的司法行政機(jī)關(guān)管轄，司法行政機(jī)關(guān)對(duì)管轄權(quán)有爭(zhēng)議的，由共同的上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)指定管轄。如《公證程序規(guī)則》第58條第2款規(guī)定：“申訴人、公證處或者其他當(dāng)事人對(duì)前款決定不服的，可以在規(guī)定期限內(nèi)向有管轄權(quán)的司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議”。

2、對(duì)監(jiān)獄機(jī)關(guān)、勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的具體行政行為不服，向司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，由其主管的司法行政機(jī)關(guān)管轄。

3、對(duì)司法部的具體行政行為不服而向司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，由司法部管轄。申請(qǐng)人對(duì)司法部行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決。

對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服直接向人民法院提起的行政訴訟，由做出具體行政行為的司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴。經(jīng)行政復(fù)議的行政訴訟，行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，由做出原具體行政行為的司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴；行政復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)訴。但公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)依法受理的，或者法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復(fù)議期限內(nèi)不得向人民法院提訟。因?yàn)槲覈?guó)《行政復(fù)議法》第16條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經(jīng)依法受理的，不得申請(qǐng)行政復(fù)議。”

四、司法行政復(fù)議的程序

司法行政復(fù)議的程序，是指司法行政復(fù)議案件所應(yīng)遵循的步驟。它性質(zhì)上屬于行政程序。根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，司法行政復(fù)議的程序大體上依次經(jīng)過(guò)四個(gè)階段，即申請(qǐng)、受理、審理和決定。

1、司法行政復(fù)議的申請(qǐng)

由于司法行政復(fù)議是一種依申請(qǐng)的行政行為，即司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)司法行政相對(duì)人的申請(qǐng)，在審查被申請(qǐng)的行政行為是否合法、適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上，依法做出的一種行政行為。因此，沒(méi)有司法行政相對(duì)人的申請(qǐng)，則不能啟動(dòng)司法行政機(jī)關(guān)受理、審查的程序，司法行政復(fù)議作為監(jiān)控司法行政權(quán)的一種法律制度就不可能發(fā)揮其功能。

司法行政復(fù)議的申請(qǐng)是指司法行政相對(duì)人不服司法行政機(jī)關(guān)的具體行政行為而向復(fù)議機(jī)關(guān)提出要求撤銷或變更具體行政行為的請(qǐng)求。司法行政復(fù)議申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)符合以下條件：①申請(qǐng)人是認(rèn)為司法行政機(jī)關(guān)具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。這里的“認(rèn)為”是指申請(qǐng)人主觀上認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到具體行政行為的侵害，至于在客觀上是否受到侵害，則需要通過(guò)審理才能確定；②有明確的被申請(qǐng)人。沒(méi)有明確的被申請(qǐng)人，復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)法進(jìn)行審理，申請(qǐng)人的請(qǐng)求也無(wú)法實(shí)現(xiàn)；③有具體的復(fù)議請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)。復(fù)議請(qǐng)求是申請(qǐng)人復(fù)議時(shí)向復(fù)議機(jī)關(guān)提出的具體要求；④屬于司法行政復(fù)議的范圍，否則復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理；⑤法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。如申請(qǐng)人向有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，應(yīng)當(dāng)在知道具體行政行為之日起60日內(nèi)提出。因不可抗力或者其他特殊情況的應(yīng)在障礙消除后的10日內(nèi)申請(qǐng)延長(zhǎng)期限；申請(qǐng)人向人民法院的，人民法院已經(jīng)受理的，不得申請(qǐng)司法行政復(fù)議。

申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議，可以書面申請(qǐng)，也可以口頭申請(qǐng)。書面申請(qǐng)的申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)包括：①申請(qǐng)人的姓名、性別、年齡、職業(yè)和住所、法人或者其他組織的名稱、住所和法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)；②被申請(qǐng)人的名稱、住址；③申請(qǐng)復(fù)議的理由；④申請(qǐng)的年、月、日。口頭申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)記錄申請(qǐng)人的基本情況、行政復(fù)議請(qǐng)求、申請(qǐng)行政復(fù)議的主要事實(shí)、理由和時(shí)間，并由申請(qǐng)人簽字。

2、司法行政復(fù)議的受理

司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)自收到行政復(fù)議申請(qǐng)書之日起5日內(nèi)，對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)做出如下處理：

①行政復(fù)議申請(qǐng)符合法定受理?xiàng)l件并屬于《司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議應(yīng)訴工作規(guī)定》所規(guī)定的受案范圍的應(yīng)予受理。

②行政復(fù)議申請(qǐng)不符合法定受理?xiàng)l件的，不予受理并書面通知申請(qǐng)人。

③行政復(fù)議申請(qǐng)符合法定受理?xiàng)l件的，但不屬于本機(jī)關(guān)受理的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。

除不符合行政復(fù)議的法定受理?xiàng)l件或者不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)外，行政復(fù)議申請(qǐng)自行復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到之日即為受理。做出具體行政行為的司法行政機(jī)關(guān)自收到行政復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)送的行政復(fù)議申請(qǐng)書副本或申請(qǐng)筆錄復(fù)印件后，應(yīng)書面做出答復(fù)，并將做出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，在10日內(nèi)提交行政復(fù)議機(jī)關(guān)。

3、司法行政復(fù)議的審理

司法行政復(fù)議的審理是對(duì)復(fù)議案件的事實(shí)、證據(jù)、法律適用及爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)進(jìn)行審查的過(guò)程。審理是司法行政復(fù)議中的最實(shí)質(zhì)性階段。通過(guò)審理，查清事實(shí)，為適用法律即做出決定打下夯實(shí)的基礎(chǔ)。

①審理的方式。司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí)可以向有關(guān)組織和人員進(jìn)行調(diào)查，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)。采取書面審理較為簡(jiǎn)便，具有較高的效率，符合行政效率的要求；采取調(diào)查的方式適用于較為復(fù)雜、影響較大的司法行政復(fù)議案件。

②審理的依據(jù)。根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》等法律、法規(guī)規(guī)定，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，以及上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)依法制定和的具有普遍約束力的決定、命令為依據(jù)。司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為被申請(qǐng)人做出的具體行政行為依據(jù)的規(guī)定不合法，本機(jī)關(guān)有權(quán)處理，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)依法處理；無(wú)權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)按機(jī)關(guān)文件送達(dá)程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理。處理期間，中止對(duì)具體行政行為的審查。

③審查的內(nèi)容。司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法對(duì)具體行政行為是否合法和適當(dāng)進(jìn)行審查，復(fù)議機(jī)關(guān)既有權(quán)審查具體行政行為是否合法，也有權(quán)審查行政行為是否適當(dāng)。

4、司法行政復(fù)議的決定

司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)復(fù)議案件的審理，最后做出決定。根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理案件之日起60日內(nèi)做出行政復(fù)議決定。如遇有因不可抗力延誤機(jī)關(guān)文件抵達(dá)的，有重大疑難情況的，需要與其他機(jī)關(guān)相協(xié)調(diào)的，需要對(duì)具體行政行為依據(jù)的規(guī)定進(jìn)行審查的，以及其他經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)需要延長(zhǎng)復(fù)議期限等情況的，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)不能在規(guī)定期限內(nèi)做出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)，并告知申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人，但延長(zhǎng)期限最多不超過(guò)30日。司法行政復(fù)議決定有以下五種：

①維持決定。是指司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)做出的維持具體行政行為的決定，對(duì)被申請(qǐng)的具體行政行為，司法行政復(fù)議相關(guān)認(rèn)為事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確，符合法定程序和內(nèi)容適當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)做出維持該具體行政行為的復(fù)議決定。

②履行決定。指司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令被申請(qǐng)人履行某種法定職責(zé)的決定。

③補(bǔ)正決定。指司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)做出的責(zé)令被申請(qǐng)人補(bǔ)正具體行政行為的決定。如果具體行政行為適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確，事實(shí)清楚，符合法定權(quán)限，而只是程序上有些不足，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)可做出責(zé)令被申請(qǐng)人補(bǔ)正的決定。

④撤銷或變更決定。指司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)做出的撤銷或變更具體行政行為的決定。司法行政的具體行政行為事實(shí)不清、證據(jù)不足的，適用依據(jù)錯(cuò)誤的，違反法定程序的，超越或者的，具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)模痉ㄐ姓?fù)議機(jī)關(guān)可以決定撤銷或變更。

⑤重作決定。指司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令申請(qǐng)人重新做出具體行政行為的決定。司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)在依法做出撤銷決定后，有時(shí)尚需被申請(qǐng)人重新做出具體行政行為，在這種情況下，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)可決定責(zé)令被申請(qǐng)人重新做出具體行政行為。

此外，申請(qǐng)人在申請(qǐng)司法行政復(fù)議時(shí)一并提出行政賠償請(qǐng)求，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予賠償?shù)模痉ㄐ姓?fù)議機(jī)關(guān)在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認(rèn)行政行為違法時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)決定被申請(qǐng)人依法賠償。申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)沒(méi)有提出賠償要求的，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)在依法決定撤銷或者變更罰款，沒(méi)收違法所得以及沒(méi)收非法財(cái)物等具體行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)責(zé)令被申請(qǐng)人返還財(cái)物或者賠償相應(yīng)的價(jià)款。

注釋：

①公民是指具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的自然人。

②法人是指符合法定條件而成立的一種組織，它可以分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人和社團(tuán)法人。

③外國(guó)人和無(wú)國(guó)籍人在中國(guó)境內(nèi)也必須遵守中華人民共和國(guó)的法律，同時(shí)其合法權(quán)益也受中華人民共和國(guó)法律的保護(hù)，在對(duì)等原則下他們與我國(guó)公民一樣有權(quán)作為申請(qǐng)人提出司法行政復(fù)議。

篇4

近幾年來(lái)，山東省東營(yíng)市法院受理的涉及勞動(dòng)保障的行政訴訟案件，90%以上是對(duì)勞動(dòng)行政部門作出的工傷認(rèn)定不服的案件。及時(shí)深入地總結(jié)、研究這類案件審理中遇到的新情況、新問(wèn)題，對(duì)充分發(fā)揮行政審判工作的職能作用，監(jiān)督支持勞動(dòng)行政部門的依法行政，保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定均將起到積極作用。

一、工傷案件認(rèn)定及司法審查的法律原則

《憲法》明確規(guī)定，國(guó)家通過(guò)各種途徑，加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)，《勞動(dòng)法》將“保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益”擺在立法宗旨的第一位。而《工傷保險(xiǎn)條例》也處處顯現(xiàn)出立法者對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù)傾向，這些足以可見(jiàn)，我國(guó)在勞動(dòng)立法方面針對(duì)用人單位和勞動(dòng)者在勞動(dòng)關(guān)系中的不同地位賦予了他們不對(duì)等的權(quán)利義務(wù)，法律重在保護(hù)與用人單位相比處于弱勢(shì)地位的勞動(dòng)者的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，立法者將對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)理念體現(xiàn)在了其制定的法律和法規(guī)的條文當(dāng)中。而作為執(zhí)法者，是不應(yīng)帶有任何傾向性的。執(zhí)法者所應(yīng)遵守的首要的法律原則應(yīng)是嚴(yán)格依法辦事。在嚴(yán)格執(zhí)行法律的過(guò)程中，將立法的精神、立法的原則付諸實(shí)踐，并使其價(jià)值真正得以實(shí)現(xiàn)。但作為成文法國(guó)家，我們所依據(jù)的法律條文不可避免存在局限性，立法中的空白地帶大量存在，制定法和法律文件的用語(yǔ)也不可能做到絕對(duì)明確。這種立法本身的缺陷和滯后性，即使剛剛施行的《工傷保險(xiǎn)條例》也難以幸免，比如它不能窮盡認(rèn)定工傷或非工傷的所有情形。在這種情況下，作為執(zhí)法者，亦不是僅基于保護(hù)弱者或勞動(dòng)者的利益進(jìn)行判斷，而是應(yīng)當(dāng)結(jié)合有關(guān)工傷保護(hù)的法律原則、立法本意或法條背后所隱含的法律精神以及法律價(jià)值來(lái)進(jìn)行認(rèn)定。

二、關(guān)于勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定

是否存在勞動(dòng)關(guān)系是認(rèn)定工傷的基礎(chǔ)。依據(jù)《勞動(dòng)法》第16條的規(guī)定①，勞動(dòng)合同應(yīng)是認(rèn)定存在勞動(dòng)關(guān)系的最明顯標(biāo)志。但在實(shí)踐中，勞動(dòng)者與用人單位不依法簽訂勞動(dòng)合同的現(xiàn)象非常普遍，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)尤為突出。1995年勞動(dòng)部正式頒發(fā)的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中，提出了“事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系”概念，指出中國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織與勞動(dòng)者之間，沒(méi)有簽定勞動(dòng)合同，但勞動(dòng)者本人事實(shí)上已成為企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織成員，并為其提供了有償勞動(dòng)，亦認(rèn)定形成勞動(dòng)關(guān)系。關(guān)于勞動(dòng)關(guān)系，目前理論界尚未形成一個(gè)明確、統(tǒng)一的概念，造成了實(shí)踐中對(duì)這一關(guān)系的理解和把握的不一致。筆者理解的勞動(dòng)關(guān)系應(yīng)是一種相對(duì)穩(wěn)定、規(guī)范的用工關(guān)系，勞動(dòng)者接受用工單位的管理，付出勞動(dòng)，由用工單位領(lǐng)取報(bào)酬。以下就實(shí)踐中經(jīng)常遇到的有關(guān)勞動(dòng)關(guān)系和勞務(wù)關(guān)系以及勞動(dòng)關(guān)系和承包關(guān)系的有關(guān)問(wèn)題，談一下自己的看法：

（一）勞動(dòng)關(guān)系與勞務(wù)關(guān)系的界定

勞動(dòng)關(guān)系和勞務(wù)關(guān)系界定的現(xiàn)實(shí)意義在于，前者適用“無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任”原則，只要認(rèn)定為工傷事故，則不考慮雇主有無(wú)過(guò)錯(cuò)，雇主須對(duì)工傷事故承擔(dān)全部賠償責(zé)任。后者適用民事侵權(quán)的過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，須證明責(zé)任人有過(guò)錯(cuò)，才能承擔(dān)民事賠償責(zé)任。即勞動(dòng)者如果不能證明其受傷是因用工者的侵權(quán)行為所致，該風(fēng)險(xiǎn)就只能自負(fù)。關(guān)于勞動(dòng)關(guān)系和勞務(wù)關(guān)系，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行界定。

1、根據(jù)主體雙方是否需符合法律規(guī)定進(jìn)行界定

勞動(dòng)關(guān)系的主體包括用人單位和勞動(dòng)者。用人單位，依據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定應(yīng)包括中華人民共和國(guó)境內(nèi)的各類企業(yè)、有雇工的個(gè)體工商戶。即只要是在國(guó)家工商行政部門登記注冊(cè)、取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的各種經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)營(yíng)單位，均是勞動(dòng)關(guān)系的適格主體。未依法登記的非企業(yè)或非個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織，如農(nóng)村松散性建筑隊(duì)、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶，不能認(rèn)定為勞動(dòng)關(guān)系主體。而勞動(dòng)者應(yīng)年滿十六周歲。如果用人單位招用了未滿十六周歲的未成年人，那么該未成年人與用人單位間就不能形成勞動(dòng)關(guān)系。若在工作中受傷，亦不能認(rèn)定為工傷。《工傷保險(xiǎn)條例》從保護(hù)這部分勞動(dòng)者的角度考慮，制定特別規(guī)定，該類情形不能認(rèn)定為工傷，但傷者所在單位應(yīng)給予傷者一次性賠償，賠償標(biāo)準(zhǔn)不得低于《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定的工傷保險(xiǎn)待遇。而勞務(wù)關(guān)系則對(duì)主體無(wú)禁止性規(guī)定，對(duì)用工方，可以是依法登記的主體，也可以是未進(jìn)行登記的主體，可以是企、事業(yè)單位或其他組織，也可以是個(gè)人。對(duì)提供勞務(wù)的一方亦無(wú)年齡等相關(guān)限定。

2、根據(jù)是否形成規(guī)范的用工關(guān)系進(jìn)行界定

所謂規(guī)范的用工關(guān)系，一是體現(xiàn)在關(guān)系雙方建立的是一種相對(duì)穩(wěn)定的、長(zhǎng)期的合同關(guān)系，勞動(dòng)者提供勞務(wù)的過(guò)程要接受用工單位的監(jiān)督、管理，用工單位應(yīng)定期給付報(bào)酬，即雙方存在一種支配、控制關(guān)系。二是規(guī)范的用工關(guān)系，更注重的是勞動(dòng)的過(guò)程而不是勞動(dòng)成果。勞動(dòng)者只要付出了勞動(dòng)，不論能否得到預(yù)期的勞動(dòng)成果，用工單位均應(yīng)給付勞動(dòng)報(bào)酬。而勞務(wù)合同關(guān)系是受民法、合同法調(diào)整的一類民事法律關(guān)系，它不受《勞動(dòng)法》的調(diào)整。一般具有臨時(shí)性的特點(diǎn)，勞動(dòng)者一次性提供勞動(dòng)成果，用工方一次性結(jié)算勞動(dòng)報(bào)酬。在勞務(wù)關(guān)系中注重的是勞動(dòng)成果，至于勞動(dòng)者以怎樣的勞動(dòng)形式取得該成果，并不受用工方的約束。勞動(dòng)成果作為交換條件，未取得勞動(dòng)成果則用工方一般不予支付報(bào)酬。

（二）關(guān)于勞動(dòng)關(guān)系與承包關(guān)系

企業(yè)承包有內(nèi)部承包和外部承包之分，所謂內(nèi)部承包，即企業(yè)將部分工作承包給企業(yè)自己的職工，內(nèi)部承包實(shí)際是企業(yè)的一種管理行為，對(duì)該職工的行為應(yīng)認(rèn)定是代表企業(yè)行使的職務(wù)行為。由此，對(duì)該職工自行招用的人員應(yīng)認(rèn)定與企業(yè)間存在勞動(dòng)關(guān)系。外部承包中勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定則應(yīng)區(qū)別不同情況。如果承包方是進(jìn)行了工商登記具備經(jīng)營(yíng)資格的獨(dú)立主體，則承包方招用的人員是與該承包企業(yè)形成勞動(dòng)關(guān)系，與發(fā)包方無(wú)勞動(dòng)關(guān)系。如果承包方是自然人，一般情況下，該自然人與發(fā)包企業(yè)間是承包關(guān)系，與其所招用人員間是勞務(wù)關(guān)系，即承包方及其招用人員與發(fā)包企業(yè)間不存在勞動(dòng)關(guān)系。但對(duì)于有些工作比如建筑工程，是需要具備一定資質(zhì)才可以承攬和施工的，但有些具備資質(zhì)的企業(yè)如建安公司會(huì)將其承包的部分工程非法轉(zhuǎn)包給沒(méi)有資質(zhì)和經(jīng)營(yíng)資格的農(nóng)村閑散包工隊(duì)，這些包工隊(duì)并無(wú)建筑施工資質(zhì)，所以其對(duì)外施工只能是以該建安公司的名義，對(duì)此建安公司也是默許的，而且建安公司最終對(duì)該工程質(zhì)量負(fù)責(zé)。基于此，筆者認(rèn)為，從嚴(yán)格責(zé)任的角度，完全可以認(rèn)定包工隊(duì)人員系建安公司因施工需要而招用的，即包工隊(duì)的人員與建安公司間存在勞動(dòng)關(guān)系。

以下有關(guān)勞動(dòng)關(guān)系的二個(gè)案例，也是目前存在于建筑行業(yè)中的較為普遍的二類情形。

案例1：王某與某建筑公司簽定了一份合同。合同中約定王某為建筑公司加工一批空心磚，建筑公司按王某提品的數(shù)量、質(zhì)量與其結(jié)算。王某在與建筑公司簽完合同后，招收了部分民工，王某按民工們提供的勞動(dòng)量支付勞動(dòng)報(bào)酬。后一吳姓民工在工作中右手受傷。吳某認(rèn)為自己是在為建筑公司加工空心磚時(shí)受的傷，請(qǐng)求勞動(dòng)行政部門認(rèn)定其受傷是工傷。勞動(dòng)行政部門認(rèn)為，吳某與建筑公司沒(méi)有形成勞動(dòng)關(guān)系，故不能認(rèn)定工傷。本案中，王某與建筑公司間形成的是經(jīng)濟(jì)合同關(guān)系。因王某系非法用工主體，王某與吳某間形成的應(yīng)是一種勞務(wù)合同關(guān)系。故吳某與建筑公司間并未形成勞動(dòng)關(guān)系，勞動(dòng)部門的認(rèn)定是正確的。

案例2：某建安公司承攬了一綜合樓建設(shè)工程，承包了該工程后，該建安公司將其中的水暖安裝工程交由蔣某進(jìn)行施工。雙方口頭約定，公司提供設(shè)備、材料及負(fù)責(zé)工程驗(yàn)收，驗(yàn)收合格，支付蔣某人工費(fèi)30000元。蔣某一般在農(nóng)閑時(shí)帶領(lǐng)幾個(gè)人做些水暖安裝活，并無(wú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照及施工資質(zhì)證。口頭合同訂立后，蔣某組織宋某等人到該綜合樓施工，后宋某在施工現(xiàn)場(chǎng)用電鉆鉆角鐵時(shí)被電擊傷，經(jīng)搶救無(wú)效死亡。宋某的母親向所在縣勞動(dòng)局申請(qǐng)工傷認(rèn)定，該局認(rèn)定宋某與建安公司間形成了事實(shí)上的勞動(dòng)關(guān)系，故宋某死亡為工傷。建安公司對(duì)該認(rèn)定不服，向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，經(jīng)復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為縣勞動(dòng)局認(rèn)定宋某與建安公司間存在勞動(dòng)關(guān)系證據(jù)不足，撤銷了縣勞動(dòng)局作出的工傷認(rèn)定。蔣某即以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告向法院提起了行政訴訟。本案中，很明顯蔣某與建安公司間形成的是承包合同關(guān)系，而蔣某與宋某間是勞務(wù)合同關(guān)系。但依據(jù)《建筑法》第十三條的規(guī)定，從事建筑活動(dòng)的建筑施工企業(yè)，只有在取得相應(yīng)等級(jí)的資質(zhì)證書后，方可在其資質(zhì)等級(jí)許可的范圍內(nèi)從事建筑活動(dòng)。而建安公司將部分工程轉(zhuǎn)包給既無(wú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照又未取得資質(zhì)證書的蔣某的行為，應(yīng)認(rèn)定屬非法轉(zhuǎn)包。蔣某在對(duì)該工程進(jìn)行施工時(shí)，其對(duì)外應(yīng)是以建安公司的名義，建安公司也要最終對(duì)該工程質(zhì)量負(fù)責(zé)。同時(shí)《建筑法》第四十五條也明文規(guī)定：施工現(xiàn)場(chǎng)安全由建筑企業(yè)負(fù)責(zé)。故從維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序，保證建筑工程的質(zhì)量和安全，促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展的角度，該類案件的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任應(yīng)由建安公司承擔(dān)，應(yīng)認(rèn)定宋某等人與建安公司間的關(guān)系是一種用工關(guān)系，即雙方存在勞動(dòng)關(guān)系。

三、對(duì)工傷認(rèn)定案件中自由裁量權(quán)的司法審查

所謂行政自由裁量權(quán)，就是法律、法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中依據(jù)立法目的和公正合理的原則，根據(jù)具體情況自行判斷行為并自行決定實(shí)施其行為或不作為以及如何作為的權(quán)力。即行政自由裁量權(quán)是一種在一定范圍內(nèi)根據(jù)一定原則可以自由行使的權(quán)力。

關(guān)于自由裁量權(quán)的產(chǎn)生筆者認(rèn)為主要有二方面的原因：1是成文法的局限性。任何一部法律，無(wú)論它如何周密，都不可能規(guī)范當(dāng)時(shí)相應(yīng)社會(huì)生活的一切方面，更不能規(guī)范其未來(lái)將要發(fā)生的變化。2是法律語(yǔ)言表達(dá)的局限性。法律語(yǔ)言是法律的載體和表達(dá)形式。但作為語(yǔ)言它自身存在的局限性導(dǎo)致了一些法律在對(duì)具體的權(quán)利義務(wù)的表達(dá)上的障礙。如《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》第八條第（一）項(xiàng)“在緊急情況下”，第（四）項(xiàng)“工作緊張”，如何界定“緊急”“緊張”呢？《工傷保險(xiǎn)條例》中亦有“工作時(shí)間前后”的表述，那么這個(gè)時(shí)間如何把握呢？甚至包括如何界定“工作時(shí)間”、“工作場(chǎng)所”，實(shí)踐中都會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)。

筆者受理過(guò)這樣一個(gè)案件，原告是某裝飾公司，被告是某縣勞動(dòng)局，第三人李某是傷者。第三人與原告有勞動(dòng)關(guān)系，第三人在工作時(shí)間、工作地點(diǎn)突發(fā)腦溢血，經(jīng)第一次搶救治療后喪失勞動(dòng)能力。被告對(duì)第三人作出了工傷認(rèn)定，認(rèn)為第三人已50歲，發(fā)病時(shí)站立在1.5-1.8米高的木架子上用電動(dòng)機(jī)切割瓷磚，工作難度大，噪音大，符合認(rèn)定工作緊張的條件，依據(jù)《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》第八條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)定李某為工傷①。原告到法院后，當(dāng)時(shí)形成二種意見(jiàn)：第一種意見(jiàn)認(rèn)為第三人切割瓷磚的工作并不能構(gòu)成工作緊張，且腦溢血這種病隨時(shí)有發(fā)作的可能，與工作情形無(wú)必然聯(lián)系；第二種意見(jiàn)認(rèn)為，被告認(rèn)定的“工作緊張”，有其事實(shí)和理由，也相對(duì)合理，基于“工作緊張”本身很難界定，故應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)的這種自由裁量。

筆者同意第二種意見(jiàn)。本案勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定第三人的這種工作狀況能構(gòu)成“工作緊張”，是其綜合各方面因素做出的認(rèn)定，其中不乏自由裁量權(quán)的行使。對(duì)自由裁量權(quán)應(yīng)如何進(jìn)行司法審查呢？筆者認(rèn)為把握好審查的“度”非常關(guān)鍵。對(duì)自由裁量權(quán)的合法性的審查，其“度”必強(qiáng)。應(yīng)嚴(yán)格審查行政機(jī)關(guān)是否按照有關(guān)法律法規(guī)的授權(quán)行使職權(quán)，是否超越法律法規(guī)授予的裁量權(quán)限等，對(duì)違法的自由裁量行為應(yīng)依法予以撤銷；而對(duì)自由裁量權(quán)的合理性審查，其“度”有限。對(duì)于行政的自由裁量行為，法院即使認(rèn)為不適當(dāng)不合理，也應(yīng)保持克制，在最大程度上尊重行政機(jī)關(guān)的選擇。除非被訴行為不合理情形屬下列情形之一的，法院則應(yīng)依法予以撤銷或改變。即：一是有證據(jù)證明，行政機(jī)關(guān)實(shí)施裁量行為是出于非法的目的；二是有證據(jù)證明，其實(shí)施的自由裁量行為是出于主觀武斷、嚴(yán)重過(guò)失，或顯系缺乏合理性。

四、工傷認(rèn)定案件的司法審查程度和處理方式

對(duì)工傷認(rèn)定案件，被訴的具體行政行為一般就是勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)作出的工傷認(rèn)定決定書。司法審查的重點(diǎn)就是該決定書認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)是否充分，適用法律是否正確，程序是否合法。在這兒，筆者重點(diǎn)就證據(jù)的審查提幾點(diǎn)自己的看法。

1、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)規(guī)定了對(duì)具體行政行為判決撤銷或部分撤銷的情形，第1目是“主要證據(jù)不足的”。“主要證據(jù)”是指行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)必不可少的證據(jù)。行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)除了主要證據(jù)外，通常還有其他一些次要證據(jù)。主要證據(jù)不足，將使事實(shí)認(rèn)定不成立，而次要證據(jù)缺少則不會(huì)影響案件基本事實(shí)。具體到工傷認(rèn)定案件，主要證據(jù)應(yīng)包括，認(rèn)定雙方具有勞動(dòng)關(guān)系的證據(jù)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的診斷書，企業(yè)的工傷報(bào)告或勞動(dòng)行政部門的調(diào)查記錄。有這樣一個(gè)案例②，某勞動(dòng)部門僅依據(jù)當(dāng)事人提交的交警部門作出的“交通事故受傷證明”就認(rèn)定了申請(qǐng)人受傷害的事實(shí)，并作出了認(rèn)定為工傷的決定。該認(rèn)定行為顯然就缺乏了“醫(yī)療機(jī)構(gòu)的診斷書”這一主要證據(jù)。

2、審查“主要證據(jù)”是否充分無(wú)須通過(guò)重新查證認(rèn)定事實(shí)。從理論上講，通過(guò)看諸法定事實(shí)要件是否都有相應(yīng)的充分證據(jù)證實(shí)來(lái)判斷主要證據(jù)是否充分是辦得到的。在具體行政行為主要證據(jù)充分，嚴(yán)格遵守了程序規(guī)則，并且無(wú)嫌疑的情況下，即使這些證據(jù)材料如果由法官認(rèn)定可能得出不同的結(jié)論，法院也不應(yīng)撤銷行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定。

3、關(guān)于對(duì)主要證據(jù)“充分”的審查。審查應(yīng)包括證據(jù)的證據(jù)資格和證明力。關(guān)于證據(jù)資格和證明力的審查，《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》中做了較詳細(xì)的規(guī)定。在這里，筆者重點(diǎn)就審查行政機(jī)關(guān)在作出認(rèn)定時(shí)是否考慮了反證問(wèn)題談一下看法。在進(jìn)行工傷認(rèn)定過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)聽(tīng)取利害關(guān)系人陳述、申辯，調(diào)取正反兩方面的證據(jù)，在對(duì)正反兩方面證據(jù)進(jìn)行綜合考慮的基礎(chǔ)上認(rèn)定事實(shí)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)未給相對(duì)人申辯和提出反證的機(jī)會(huì)的，應(yīng)認(rèn)定行政行為程序違法；對(duì)行政機(jī)關(guān)已有反證但未予考慮的，則應(yīng)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)和證據(jù)的認(rèn)定有瑕疵；對(duì)行政機(jī)關(guān)在事實(shí)認(rèn)定中充分考慮了反證的，那么即使在訴訟中法院認(rèn)為反證和行政機(jī)關(guān)的證據(jù)是勢(shì)均力敵的，也應(yīng)維持行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定。

我們接觸過(guò)這樣一個(gè)案例，原告孫某系某橡膠廠職工，該橡膠廠為了給車間降溫，使用了一臺(tái)較大的排風(fēng)扇。孫某因感覺(jué)風(fēng)扇正對(duì)著他吹不舒服，就想將風(fēng)扇調(diào)一下角度。在搬動(dòng)風(fēng)扇的過(guò)程中，手被葉片打傷，造成殘疾。縣勞動(dòng)局在作工傷認(rèn)定時(shí)，采信了橡膠廠提供的該風(fēng)扇的照片，照片上的風(fēng)扇四周有防護(hù)欄且掛有警示標(biāo)志。而孫某向法院提交的數(shù)份證人證言均證實(shí)，事故發(fā)生時(shí)，該風(fēng)扇無(wú)任何防護(hù)措施和警示標(biāo)志。但縣勞動(dòng)局的證據(jù)中并無(wú)這方面的反證，故應(yīng)認(rèn)定其作出的工傷認(rèn)定程序違法。

篇5

我國(guó)《行政訴訟法》第54條的規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”。我國(guó)行政訴訟立法首次使用“審查”一詞明顯借鑒了國(guó)外對(duì)“司法審查”的規(guī)定。我國(guó)有的學(xué)者將司法審查定義為“是國(guó)家通過(guò)司法機(jī)關(guān)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力的活動(dòng)進(jìn)行審查，對(duì)違法活動(dòng)通過(guò)司法活動(dòng)予以糾正，并對(duì)由此給公民、法人權(quán)益造成的損害給與相應(yīng)補(bǔ)救的法律制度。”我國(guó)現(xiàn)行的司法審查制度是通過(guò)行政訴訟活動(dòng)來(lái)實(shí)施的，把中國(guó)的行政訴訟制度用司法審查制度來(lái)表達(dá)，更能體現(xiàn)人民法院在監(jiān)督行政權(quán)方面的主動(dòng)性和權(quán)威性。我國(guó)對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，是在總結(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)外司法審查標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上形成的，并以成文法的形式規(guī)定在《行政訴訟法》中。人們普遍認(rèn)為，該54條規(guī)定確立了我國(guó)行政訴訟的一項(xiàng)特有原則——合法性審查原則，即人民法院原則上對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，但是這里，人民法院能否對(duì)行政行為的合憲性進(jìn)行審查，并沒(méi)有明確規(guī)定。

合法性審查前提下的審查標(biāo)準(zhǔn)：權(quán)限、程序正當(dāng)和適法正確標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于適法正確，它強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，所依據(jù)或適用的法律、法規(guī)、規(guī)章，必須符合法律優(yōu)位、法律保留和法律沖突解決的一系列原則。應(yīng)該承認(rèn)，由于立法的日益增多，加之立法主體的多元化，導(dǎo)致法律規(guī)范之間的沖突、抵觸、不一致、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，從而影響著國(guó)家法治的統(tǒng)一，動(dòng)搖著法律在人們心中的權(quán)威地位。相對(duì)應(yīng)地，這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)法院的審查依據(jù)也有一定的要求。和我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定的“以法律法規(guī)為依據(jù)”、“參照適用規(guī)章”的規(guī)定相比，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)排除了“憲法適用”的效力。這與我國(guó)進(jìn)行的體制改革和加入WTO后國(guó)際慣例的需要是相沖突的。

二、西方國(guó)家憲法的司法適用情況

1、英美法系：在當(dāng)代西方國(guó)家，憲法具有直接效力即直接作為司法判斷的依據(jù)是一種普遍現(xiàn)象，在英美法系國(guó)家，它們的憲法是具有直接效力的。英國(guó)沒(méi)有憲法典，可以由法院直接適用的憲法性法律，包括1215年大、1628年權(quán)利請(qǐng)?jiān)笗?676年人身保護(hù)律、1689年權(quán)利法案等均為憲法的核心內(nèi)容；憲法性判例本身是司法判決的產(chǎn)物并作為先例拘束下級(jí)法院。

美國(guó)是世界上第一個(gè)成文憲法的國(guó)家。在制憲之初，美國(guó)人就繼承了普通法傳統(tǒng)，賦予憲法以直接效力。從美國(guó)聯(lián)邦最高法院的判例來(lái)看，許多為對(duì)憲法的直接適用。1801年的馬伯里訴麥迪遜案更確立了法院對(duì)法律的合憲性進(jìn)行審查的先例。這一先例所確立的司法審查制度，現(xiàn)在已被世界上近40個(gè)國(guó)家所仿效。美國(guó)的聯(lián)邦法院體系實(shí)際上構(gòu)成了捍衛(wèi)公民“憲法權(quán)利”的司法體系；任何公民都可以違反憲法為由，相關(guān)的州政府和聯(lián)邦政府。美國(guó)法院成了捍衛(wèi)憲法原則，解決憲法層次沖突的司法實(shí)體。這不能不是美國(guó)社會(huì)相對(duì)成功的重要原因之一。

2、大陸法系：1949年聯(lián)邦德國(guó)基本法第1條第3款明確規(guī)定：“下列基本權(quán)利作為可直接實(shí)施的法律，使立法、行政和司法機(jī)構(gòu)承擔(dān)義務(wù)”。該法第18條規(guī)定基本權(quán)利喪失和喪失的程度由聯(lián)邦宣告。第19條第4款規(guī)定任何人的權(quán)利如果遭到公共機(jī)關(guān)的侵犯，可向法院提出訴訟。這些憲法條文明白無(wú)誤地告訴人們：憲法的基本權(quán)利具有直接效力，具有可訴性。這開(kāi)創(chuàng)了德國(guó)和法治國(guó)的歷史時(shí)代。

法國(guó)1791年憲法確立了三權(quán)分立原則，法院無(wú)權(quán)對(duì)立法和行政行為的合憲性作出裁斷。后來(lái)法國(guó)一是擴(kuò)充行政系統(tǒng)內(nèi)行政法院的權(quán)力，以行政法院直接適用憲法規(guī)范行政行為；二是建立憲法委員會(huì)，以憲法委員會(huì)直接實(shí)施憲法。法國(guó)現(xiàn)行憲法（第五共和國(guó)憲法）第62條規(guī)定憲法委員會(huì)對(duì)法律的合憲性進(jìn)行審查。

三、我國(guó)憲法的司法適用性問(wèn)題

1.我國(guó)司法領(lǐng)域中“虛置”憲法的原因

在中華人民共和國(guó)五十多年的憲法史上，始終存在著在任何一個(gè)實(shí)行法治的國(guó)家所沒(méi)有的怪異現(xiàn)象：一方面憲法在我國(guó)法律體系中居于根本大法的地位，具有最高的法律效力；另一方面它在我國(guó)的司法實(shí)踐中被長(zhǎng)期“虛置”，沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)際的法律效力。導(dǎo)致人們都覺(jué)得“憲法好是好，就是用不上”，這就是我國(guó)憲法在法律適用過(guò)程中面臨的尷尬處境。造成這種狀況的主要原因有兩個(gè)：一是認(rèn)識(shí)上的原因，人們通常認(rèn)為憲法本身具有高度的抽象性、原則性和政治性。憲法規(guī)定的是國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，是對(duì)國(guó)家制度、經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)制度以及公民的基本權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定；憲法是各種政治力量實(shí)際對(duì)比關(guān)系的表現(xiàn)，是治國(guó)安邦的總章程。基于這種認(rèn)識(shí)，在司法實(shí)踐中，法院一般將依據(jù)憲法制定的普通法律法規(guī)作為法律適用的依據(jù)，而不將憲法直接引入訴訟程序。二是與最高人民法院曾經(jīng)對(duì)此問(wèn)題所作的司法解釋有關(guān)。最高人民法院分別于1955年和1986年所作的司法批復(fù)，通常被理解為我國(guó)憲法不可以進(jìn)入法院的具體適用之中。1955年7月30日《最高人民法院關(guān)于在刑事判決中不宜援用憲法作為論罪科刑的依據(jù)復(fù)函》和1986年10月28日《關(guān)于人民法院制作的法律文書應(yīng)如何引用法律規(guī)范性文件的批復(fù)》

我國(guó)法院長(zhǎng)期以來(lái)在法律文書中拒絕直接引用憲法作為裁判案件的依據(jù)，就是因?yàn)閷?duì)相關(guān)司法解釋存在著僵化的理解。其實(shí)，1955年的《批復(fù)》只是規(guī)定“不宜”引用憲法，并沒(méi)有徹底否定對(duì)憲法的直接援引；同時(shí)，該《批復(fù)》僅針對(duì)刑事案件，沒(méi)有規(guī)定在民事和行政案件的裁判文書中不能引用憲法。1986年的《批復(fù)》只是指明了法院可以直接援引的法律規(guī)范性文件，對(duì)人民法院是否可以引用憲法規(guī)定判案，該《批復(fù)》既沒(méi)有肯定，也沒(méi)有否定，采取了回避態(tài)度。

憲法作為最高法，與其他部門法一樣，具有法律的一般屬性，如規(guī)范性、強(qiáng)制性、可操作性、可訴性等。“既然憲法的法律程序是合法的，其結(jié)構(gòu)又是完整的，那么，同任何其他完整的法律一樣，憲法也理所當(dāng)然地具有直接法律效力。”憲法的司法適用性是實(shí)現(xiàn)公民基本權(quán)利的極其重要的一環(huán)。“憲法通過(guò)司法活動(dòng)予以適用，是當(dāng)代憲法發(fā)展的趨勢(shì)劃一。”實(shí)現(xiàn)憲法的司法適用性，是世界各國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的必然選擇。

近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)政治生活的發(fā)展變化和公民權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)，公民因在憲法所享有的基本權(quán)利受到侵害而產(chǎn)生的糾紛大量涌現(xiàn)。這些涉及憲法問(wèn)題的糾紛在普通法律規(guī)范中一般缺乏具體適用的根據(jù)。這樣，審判機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中將憲法引入司

法程序，使之直接成為法院裁判案件的法律依據(jù)，就顯得十分必要和迫切。

被譽(yù)為“憲法第一案”的齊玉苓案終審判決基于最高人民法院的批復(fù)。該批復(fù)是最高人民法院第一次對(duì)公民因憲法基本權(quán)利受到侵害而產(chǎn)生的法律適用問(wèn)題進(jìn)行的司法解釋。它的出臺(tái)，改變了長(zhǎng)期以來(lái)人們存在的“憲法好是好，就是用不上”的觀念。人們普遍認(rèn)為“這是全國(guó)首例以司法手段保護(hù)憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利案件，開(kāi)創(chuàng)了憲法司法化的先河”，“通過(guò)訴訟激活了憲法文本”，為我國(guó)落實(shí)憲法上的基本權(quán)利提供了模式。這意味著憲法規(guī)定的公民受教育的基本權(quán)利可以通過(guò)訴訟程序獲得司法救濟(jì)，憲法可以作為法院判案的直接法律依據(jù)。

當(dāng)然，就理論上而言，既然受教育權(quán)被侵犯的案件，可以援引憲法，通過(guò)民法方法進(jìn)行救濟(jì)，也就意味著，公民在憲法上所享有的基本權(quán)利還可以通過(guò)采取行政法以及其他法律的方法進(jìn)行救濟(jì)，這為公民基本權(quán)利的司法救濟(jì)開(kāi)辟了新的途徑。該批復(fù)可以說(shuō)開(kāi)創(chuàng)了憲法直接作為中國(guó)法院裁判案件的法律依據(jù)的先河。

2、適用憲法的理論依據(jù)

法院為什么應(yīng)以憲法為審查標(biāo)準(zhǔn)呢？這是基于權(quán)力所有者——人民對(duì)法院的角色期待。首先，法院適用憲法是實(shí)現(xiàn)人民的民主政治義務(wù)。憲法是以人民為邏輯預(yù)設(shè)的，通常被稱為人權(quán)保障書。誠(chéng)然，憲法是國(guó)家的根本大法，憲法的許多內(nèi)容都有相應(yīng)的法律法規(guī)加以具體化，人民法院只要直接適用這些法律法規(guī)就能解決糾紛。但不可否認(rèn)，憲法中也有不少內(nèi)容并沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)加以落實(shí)。據(jù)姜明安教授統(tǒng)計(jì)，我國(guó)憲法共規(guī)定了18項(xiàng)公民的基本權(quán)利，其中有9項(xiàng)尚無(wú)法律法規(guī)加以具體化。當(dāng)公民這部分憲法權(quán)利遭到侵害訴至法院時(shí)，由于法院負(fù)有裁判糾紛的憲法義務(wù)，法院既不能將這些案件拒之門外，也不能以尚無(wú)具體的法律規(guī)定為由拒絕裁判，法院就只能直接適用憲法的有關(guān)規(guī)定來(lái)裁判此類案件。否則，“基本權(quán)利就不僅不是基本權(quán)利，甚至不是權(quán)利。”在行政法領(lǐng)域，當(dāng)國(guó)家權(quán)力的行使脫離憲法的規(guī)范侵犯人民的權(quán)利時(shí)，作為人民派生物的司法審查權(quán)，就必須按照憲法的要求去制約國(guó)家權(quán)力、保護(hù)人民權(quán)利。從公民的角度而言，提起行政訴訟是人民行使主人對(duì)公仆進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。這既是人民的要求，也是制憲的使然。否則，國(guó)家權(quán)力就得不到制約，人民權(quán)利就得不到保障。

其次，作為公民的基本權(quán)利——訴權(quán)，使法院產(chǎn)生適用憲法以伸張正義的義務(wù)。憲法除了記載各種各樣的人權(quán)之外，還將公民的救濟(jì)申請(qǐng)權(quán)記載為公民的訴權(quán)。我國(guó)憲法第41條中規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，……”它是一種保障性權(quán)利，公民的訴權(quán)必然派生出一項(xiàng)保障公民人權(quán)的國(guó)家義務(wù)。我國(guó)憲法第123條又規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)。”這表明此義務(wù)通過(guò)憲法加于司法機(jī)關(guān)。所以當(dāng)公民憲法上的權(quán)利受到侵犯，公民行使訴權(quán)請(qǐng)求公正解決糾紛時(shí)，無(wú)論這種權(quán)利有無(wú)具體的法律加以落實(shí)，法院都有責(zé)任打開(kāi)憲法，啟動(dòng)憲法賦予的審判權(quán)，并依據(jù)憲法對(duì)糾紛作出公正的裁判。因?yàn)榉ㄔ罕Ｕ瞎駲?quán)利的義務(wù)并不依賴于具體法律的賦予，而是公民訴權(quán)的伴生物。只要公民行使訴權(quán)，就啟動(dòng)了法院的適用憲法的義務(wù)。否則，公民的訴權(quán)就得不到實(shí)現(xiàn)或得不到完全實(shí)現(xiàn)，憲法記載的各種各樣的人權(quán)就部分成為或全部成為美麗的謊言。憲法規(guī)范堪稱人權(quán)保護(hù)的最后一道防線，既然司法被譽(yù)為社會(huì)正義的最后一道防線，那么適用憲法進(jìn)行司法審查就不僅是合理的而且是不可缺少的。

最后，憲法適用是世界主要國(guó)家的普遍做法，由法院適用憲法審理憲法權(quán)利案件，不僅符合國(guó)際慣例和社會(huì)進(jìn)步，而且也符合中國(guó)國(guó)家體制。人民法院審理憲法權(quán)利案件，既可將憲法規(guī)范與其他法律條文一并引用，也可適用憲法精神和原理及其他法律條文。如田永訴北京科技大學(xué)一案，法院在判決理由中指出：“按退學(xué)處理，涉及到被處理者的教育權(quán)利，從充分保障當(dāng)事人權(quán)益的原則出發(fā)，做出處理決定的單位應(yīng)當(dāng)將該決定直接向被處理者本人宣布、送達(dá)，允許被處理者本人提出申辯意見(jiàn)。北京科技大學(xué)沒(méi)有照此辦理，忽視當(dāng)事人的申辯權(quán)利，這樣的行政管理不具有合法性”。人民法院在對(duì)北京科技大學(xué)行政行為進(jìn)行審查時(shí)，所依據(jù)的不是某一部制定法，而是“從充分保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益的原則出發(fā)”。

四、將“依據(jù)憲法”作為審查依據(jù)，確立憲法的司法適用性的意義

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)一方面制定和修改出一部又一部根本大法，另—方面又好像全國(guó)上下都不存在違憲行為。實(shí)際情況并非如此，而是因?yàn)閼椃ㄈ狈唧w的適用性導(dǎo)致對(duì)違憲行為不能及時(shí)進(jìn)行糾正。現(xiàn)在，我國(guó)已明確確立建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，中國(guó)社會(huì)對(duì)法制的依賴性越來(lái)越強(qiáng)，最終又有賴于憲法的有效實(shí)施。但是，如果在此過(guò)程中，憲法對(duì)政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活諸方面不能發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)整和規(guī)范作用，不能建立有效正常的憲法秩序，不能樹(shù)立起憲法的權(quán)威，則法治社會(huì)不過(guò)是可想而不可及的理想而已。確立憲法的司法適用性，是強(qiáng)化憲法實(shí)施的基礎(chǔ)，是憲法的生命所在。

第一，憲法司法化是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然要求。因?yàn)閼椃ㄒ?guī)定的內(nèi)容涉及的是對(duì)國(guó)家社會(huì)生活和政治生活具有全局意義的問(wèn)題。如果憲法不能進(jìn)入司法程序，直接成為法院審理案件的法律根據(jù)，那么一旦在這些對(duì)國(guó)家至關(guān)重大的問(wèn)題上產(chǎn)生爭(zhēng)議，就必然會(huì)出現(xiàn)無(wú)法可依的局面。這不僅不能保障公民在憲法上所享有的基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而且會(huì)喪失憲法的應(yīng)有權(quán)威和尊嚴(yán)。依法治國(guó)最起碼的要求就是依憲治國(guó)，如果憲法規(guī)定的內(nèi)容不能在司法領(lǐng)域得到貫徹落實(shí)，那么就不能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定和繁榮，也不可能真正進(jìn)人法治社會(huì)。

第二，憲法司法化是強(qiáng)化憲法法律效力的需要。憲法作為其他法律規(guī)范的“母法”，其法律效力除部分通過(guò)其他法律規(guī)范而間接實(shí)施外，還有很多內(nèi)容沒(méi)有在普通法律規(guī)范中體現(xiàn)出來(lái)，如果不將憲法引入司法程序，那么這些內(nèi)容將無(wú)法在司法實(shí)踐中具體實(shí)現(xiàn)。我國(guó)自改革開(kāi)放后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定了大量的法律規(guī)范來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律體系已初步形成。然而，憲法中規(guī)定的一些內(nèi)容仍然沒(méi)有在普通法律法規(guī)中得以具體化，這使得普通法律法規(guī)的內(nèi)容不具有憲法本身所具有的涵蓋力。在這種情況下，如果將憲法排除在司法領(lǐng)域之外，必然會(huì)弱化憲法的法律效力。

篇6

司法行政復(fù)議具有行政行為的基本法律特征。認(rèn)識(shí)和確定行政復(fù)議的性質(zhì)，有助于發(fā)展和完善行政復(fù)議制度，保障行政復(fù)議職能的正確發(fā)揮和行政復(fù)議活動(dòng)的正確運(yùn)行。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議在形式上是一種具體行政行為；在本質(zhì)上是一種行政監(jiān)督法律制度；在方法上是一種行政救濟(jì)的法律途徑；在程序上是一種按行政司法程序運(yùn)行的程序規(guī)則。本文將重點(diǎn)論述司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議的范圍、管轄以及程序。

關(guān)鍵詞：司法行政復(fù)議特征范圍管轄程序

司法行政復(fù)議是指司法行政相對(duì)人（公民、法人和其他組織）不服司法行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，請(qǐng)求重新審查并糾正原具體行政行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)據(jù)此對(duì)原具體行政行為是否合法、適當(dāng)進(jìn)行審查并做出決定的法律制度。司法行政復(fù)議的目的是為了糾正司法行政主體做出的違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，以保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

一、司法行政復(fù)議的特征

1、司法行政復(fù)議是司法行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)

司法行政機(jī)關(guān)是行使司法行政權(quán)力，執(zhí)行國(guó)家司法行政法律、法規(guī)、規(guī)章，管理國(guó)家司法行政事務(wù)的機(jī)關(guān)。司法行政機(jī)關(guān)在司法行政復(fù)議過(guò)程中運(yùn)用了行政機(jī)關(guān)的工作原則和方法，這是它的行政性。然而，司法行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行司法行政復(fù)議過(guò)程中，又擁有準(zhǔn)司法職權(quán)。這表明，司法行政復(fù)議是集行政性和司法性于一體的。

2、司法行政復(fù)議是司法行政機(jī)關(guān)處理司法行政爭(zhēng)議的活動(dòng)

司法行政部門的行為既有行政行為，也有民事行為，兩種行為產(chǎn)生的爭(zhēng)議表現(xiàn)為行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議。司法行政爭(zhēng)議主要指行政主體在行政管理過(guò)程中因?qū)嵤┚唧w行政行為而與相對(duì)人發(fā)生的爭(zhēng)議，這種爭(zhēng)議的核心是該具體行政行為是否合法、適當(dāng)。司法行政復(fù)議是司法行政機(jī)關(guān)處理司法行政爭(zhēng)議的活動(dòng)，如果司法行政主體實(shí)施解決民事?tīng)?zhēng)議的具體行為，這種行為即不是行政復(fù)議，而是行政調(diào)解或行政裁決。

3、司法行政復(fù)議是司法行政機(jī)關(guān)按照法定程序和要求解決司法行政爭(zhēng)議的活動(dòng)

行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)作為第三方解決行政爭(zhēng)議糾紛的活動(dòng)。行政復(fù)議的這一特性要求司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)和做出行政行為的司法行政機(jī)關(guān)必須分開(kāi)，同時(shí)也要求司法行政復(fù)議必須按法定程序進(jìn)行，這就是司法行政復(fù)議程序的準(zhǔn)司法性。司法行政復(fù)議的準(zhǔn)司法性使司法行政復(fù)議和人民法院審判一樣，有許多制度貫穿其中。如申請(qǐng)制度、管轄制度、移送制度、回避制度等。《司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議應(yīng)訴工作規(guī)定》第11條規(guī)定：“辦理行政復(fù)議案件的法制工作機(jī)構(gòu)人員與申請(qǐng)人有利害關(guān)系的，可以提出自行回避，申請(qǐng)人也有權(quán)申請(qǐng)其回避，但應(yīng)說(shuō)明理由”。司法行政復(fù)議程序的特點(diǎn)又體現(xiàn)在行政性方面。如復(fù)議機(jī)關(guān)自收到復(fù)議申請(qǐng)書至做出決定止，時(shí)間最長(zhǎng)不超過(guò)六十日，司法行政復(fù)議作為行政活動(dòng)，必須充分體現(xiàn)行政的效率原則，復(fù)議組織可以利用這些特點(diǎn)，迅速查清事實(shí)、解決司法行政爭(zhēng)議。所以，就解決司法行政爭(zhēng)議而言，司法行政復(fù)議程序比行政訴訟程序更經(jīng)濟(jì)、更具有效率。

4、司法行政復(fù)議是上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的一種層級(jí)行政監(jiān)督

司法行政監(jiān)督可以在司法行政行為實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行，也可以在司法行政行為完成之后進(jìn)行；可以是上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)主動(dòng)實(shí)施，也可以由利害關(guān)系人請(qǐng)求做出具體司法行政行為機(jī)關(guān)的上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)實(shí)施，司法行政復(fù)議就是有權(quán)的上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)依據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求，復(fù)查原具體行政行為的一種司法行政監(jiān)督措施。通過(guò)司法行政復(fù)議，上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正下級(jí)司法行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為；同時(shí)也可以發(fā)現(xiàn)具體司法行政行為所依據(jù)的司法行政規(guī)范性文件，是否與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸。

5、司法行政復(fù)議主要采用書面審查的方式，必要時(shí)也可以采取聽(tīng)證的方式審理

《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)”。司法行政復(fù)議采用書面審查的方式的目的，在于確保司法行政復(fù)議必要的行政效率。這一點(diǎn)顯然不同于司法審查制度。

二、司法行政復(fù)議的范圍

對(duì)行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)是申請(qǐng)行政復(fù)議的范圍，而對(duì)司法行政機(jī)關(guān)而言是受理行政復(fù)議的范圍。行政相對(duì)人包括公民①、法人②或者其他組織以及外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人③。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》、《司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議應(yīng)訴工作規(guī)定》，公民、法人或者其他組織對(duì)下列具體行政行為可以向司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。

1、認(rèn)為符合法定條件，申請(qǐng)司法行政機(jī)關(guān)辦理頒發(fā)資格證書、執(zhí)業(yè)證、許可證手續(xù)，司法行政機(jī)關(guān)拒絕辦理或者在法定期限內(nèi)沒(méi)有依法辦理。

2、對(duì)司法行政機(jī)關(guān)做出警告、罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、責(zé)令停止執(zhí)業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證等行政處罰決定不服的。司法行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰，必須在其職權(quán)范圍內(nèi)嚴(yán)格依照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定以及有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行，堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，堅(jiān)持責(zé)任與處罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，充分保障當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)等權(quán)利的行使。當(dāng)事人對(duì)行政處罰不服的，有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

3、認(rèn)為符合法定條件，申請(qǐng)司法行政機(jī)關(guān)辦理審批、審核、公告、登記的有關(guān)事項(xiàng)，司法行政機(jī)關(guān)不予上報(bào)申辦材料、拒絕辦理或者法定期限內(nèi)沒(méi)有依法辦理。

4、認(rèn)為符合法定條件，申請(qǐng)司法行政機(jī)關(guān)注冊(cè)執(zhí)業(yè)證，司法行政機(jī)關(guān)未出示書面通知說(shuō)明理由，注冊(cè)執(zhí)業(yè)證期滿六個(gè)月內(nèi)不予注冊(cè)。

5、認(rèn)為符合條件，申請(qǐng)司法行政機(jī)關(guān)參加資格考試，司法行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法辦理。

6、認(rèn)為司法行政機(jī)關(guān)違法收費(fèi)或者違法要求履行義務(wù)的。

7、對(duì)司法行政機(jī)關(guān)做出的撤銷、變更或者維護(hù)公證機(jī)構(gòu)關(guān)于公證書的決定不服。

8、對(duì)司法行政機(jī)關(guān)做出的留場(chǎng)就業(yè)決定或根據(jù)授權(quán)做出的延長(zhǎng)勞動(dòng)教養(yǎng)的期限決定不服的。

9、對(duì)司法行政機(jī)關(guān)做出的關(guān)于行政賠償、刑事賠償決定不服的。

10、認(rèn)為司法行政機(jī)關(guān)做出的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。

另外，根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》等的規(guī)定，抽象的行政行為和國(guó)家行為不屬于司法行政復(fù)議的范圍。抽象行政行為的特點(diǎn)在于它的普遍約束力和往后拘束力，司法行政相對(duì)人“對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章或者具體普遍約束力的決定、命令不服的”，不能單獨(dú)申請(qǐng)行政復(fù)議。我國(guó)《行政復(fù)議法》第8條規(guī)定：“不服行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛做出的調(diào)解或者其他處理的，依法申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提訟”。綜上說(shuō)明，下列行為不屬于司法行政復(fù)議范圍：

1、執(zhí)行刑罰的行為

2、執(zhí)行勞動(dòng)教養(yǎng)決定的行為

3、司法助理員對(duì)民間糾紛做出的調(diào)解或者其他處理的

4、資格考試成績(jī)?cè)u(píng)判行為

5、法律、法規(guī)規(guī)定的其他不能申請(qǐng)行政復(fù)議的行為

三、司法行政復(fù)議的管轄

司法行政復(fù)議的管轄，是指各級(jí)司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議案件在受理上的具體分工。即司法行政相對(duì)人在提起行政復(fù)議之后，應(yīng)當(dāng)由哪一級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)來(lái)行使行政復(fù)議權(quán)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)，司法行政復(fù)議的管轄如下：

1、對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，由上一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)管轄。為促進(jìn)司法行政機(jī)關(guān)依法行政水平，保障行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，規(guī)范司法行政機(jī)關(guān)行政處罰程序，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，司法部于1997年2月13日了《司法行政機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》。該規(guī)定第8條規(guī)定：“司法行政機(jī)關(guān)處罰案件，由違法行為發(fā)生地的司法行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。對(duì)同一違法行為，兩個(gè)以上的司法行政機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)的，由先立案的司法行政機(jī)關(guān)管轄，司法行政機(jī)關(guān)對(duì)管轄權(quán)有爭(zhēng)議的，由共同的上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)指定管轄。如《公證程序規(guī)則》第58條第2款規(guī)定：“申訴人、公證處或者其他當(dāng)事人對(duì)前款決定不服的，可以在規(guī)定期限內(nèi)向有管轄權(quán)的司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議”。

2、對(duì)監(jiān)獄機(jī)關(guān)、勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的具體行政行為不服，向司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，由其主管的司法行政機(jī)關(guān)管轄。

3、對(duì)司法部的具體行政行為不服而向司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，由司法部管轄。申請(qǐng)人對(duì)司法部行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決。

對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服直接向人民法院提起的行政訴訟，由做出具體行政行為的司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴。經(jīng)行政復(fù)議的行政訴訟，行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，由做出原具體行政行為的司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴；行政復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)訴。但公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)依法受理的，或者法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復(fù)議期限內(nèi)不得向人民法院提訟。因?yàn)槲覈?guó)《行政復(fù)議法》第16條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經(jīng)依法受理的，不得申請(qǐng)行政復(fù)議。”

四、司法行政復(fù)議的程序

司法行政復(fù)議的程序，是指司法行政復(fù)議案件所應(yīng)遵循的步驟。它性質(zhì)上屬于行政程序。根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，司法行政復(fù)議的程序大體上依次經(jīng)過(guò)四個(gè)階段，即申請(qǐng)、受理、審理和決定。

1、司法行政復(fù)議的申請(qǐng)

由于司法行政復(fù)議是一種依申請(qǐng)的行政行為，即司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)司法行政相對(duì)人的申請(qǐng)，在審查被申請(qǐng)的行政行為是否合法、適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上，依法做出的一種行政行為。因此，沒(méi)有司法行政相對(duì)人的申請(qǐng)，則不能啟動(dòng)司法行政機(jī)關(guān)受理、審查的程序，司法行政復(fù)議作為監(jiān)控司法行政權(quán)的一種法律制度就不可能發(fā)揮其功能。

司法行政復(fù)議的申請(qǐng)是指司法行政相對(duì)人不服司法行政機(jī)關(guān)的具體行政行為而向復(fù)議機(jī)關(guān)提出要求撤銷或變更具體行政行為的請(qǐng)求。司法行政復(fù)議申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)符合以下條件：①申請(qǐng)人是認(rèn)為司法行政機(jī)關(guān)具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。這里的“認(rèn)為”是指申請(qǐng)人主觀上認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到具體行政行為的侵害，至于在客觀上是否受到侵害，則需要通過(guò)審理才能確定；②有明確的被申請(qǐng)人。沒(méi)有明確的被申請(qǐng)人，復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)法進(jìn)行審理，申請(qǐng)人的請(qǐng)求也無(wú)法實(shí)現(xiàn)；③有具體的復(fù)議請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)。復(fù)議請(qǐng)求是申請(qǐng)人復(fù)議時(shí)向復(fù)議機(jī)關(guān)提出的具體要求；④屬于司法行政復(fù)議的范圍，否則復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理；⑤法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。如申請(qǐng)人向有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，應(yīng)當(dāng)在知道具體行政行為之日起60日內(nèi)提出。因不可抗力或者其他特殊情況的應(yīng)在障礙消除后的10日內(nèi)申請(qǐng)延長(zhǎng)期限；申請(qǐng)人向人民法院的，人民法院已經(jīng)受理的，不得申請(qǐng)司法行政復(fù)議。

申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議，可以書面申請(qǐng)，也可以口頭申請(qǐng)。書面申請(qǐng)的申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)包括：①申請(qǐng)人的姓名、性別、年齡、職業(yè)和住所、法人或者其他組織的名稱、住所和法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)；②被申請(qǐng)人的名稱、住址；③申請(qǐng)復(fù)議的理由；④申請(qǐng)的年、月、日。口頭申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)記錄申請(qǐng)人的基本情況、行政復(fù)議請(qǐng)求、申請(qǐng)行政復(fù)議的主要事實(shí)、理由和時(shí)間，并由申請(qǐng)人簽字。

2、司法行政復(fù)議的受理

司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)自收到行政復(fù)議申請(qǐng)書之日起5日內(nèi)，對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)做出如下處理：

①行政復(fù)議申請(qǐng)符合法定受理?xiàng)l件并屬于《司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議應(yīng)訴工作規(guī)定》所規(guī)定的受案范圍的應(yīng)予受理。

②行政復(fù)議申請(qǐng)不符合法定受理?xiàng)l件的，不予受理并書面通知申請(qǐng)人。

③行政復(fù)議申請(qǐng)符合法定受理?xiàng)l件的，但不屬于本機(jī)關(guān)受理的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。

除不符合行政復(fù)議的法定受理?xiàng)l件或者不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)外，行政復(fù)議申請(qǐng)自行復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到之日即為受理。做出具體行政行為的司法行政機(jī)關(guān)自收到行政復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)送的行政復(fù)議申請(qǐng)書副本或申請(qǐng)筆錄復(fù)印件后，應(yīng)書面做出答復(fù)，并將做出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，在10日內(nèi)提交行政復(fù)議機(jī)關(guān)。超級(jí)秘書網(wǎng)

3、司法行政復(fù)議的審理

司法行政復(fù)議的審理是對(duì)復(fù)議案件的事實(shí)、證據(jù)、法律適用及爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)進(jìn)行審查的過(guò)程。審理是司法行政復(fù)議中的最實(shí)質(zhì)性階段。通過(guò)審理，查清事實(shí)，為適用法律即做出決定打下夯實(shí)的基礎(chǔ)。

①審理的方式。司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí)可以向有關(guān)組織和人員進(jìn)行調(diào)查，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)。采取書面審理較為簡(jiǎn)便，具有較高的效率，符合行政效率的要求；采取調(diào)查的方式適用于較為復(fù)雜、影響較大的司法行政復(fù)議案件。

②審理的依據(jù)。根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》等法律、法規(guī)規(guī)定，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，以及上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)依法制定和的具有普遍約束力的決定、命令為依據(jù)。司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為被申請(qǐng)人做出的具體行政行為依據(jù)的規(guī)定不合法，本機(jī)關(guān)有權(quán)處理，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)依法處理；無(wú)權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)按機(jī)關(guān)文件送達(dá)程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理。處理期間，中止對(duì)具體行政行為的審查。

③審查的內(nèi)容。司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法對(duì)具體行政行為是否合法和適當(dāng)進(jìn)行審查，復(fù)議機(jī)關(guān)既有權(quán)審查具體行政行為是否合法，也有權(quán)審查行政行為是否適當(dāng)。

4、司法行政復(fù)議的決定

司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)復(fù)議案件的審理，最后做出決定。根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理案件之日起60日內(nèi)做出行政復(fù)議決定。如遇有因不可抗力延誤機(jī)關(guān)文件抵達(dá)的，有重大疑難情況的，需要與其他機(jī)關(guān)相協(xié)調(diào)的，需要對(duì)具體行政行為依據(jù)的規(guī)定進(jìn)行審查的，以及其他經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)需要延長(zhǎng)復(fù)議期限等情況的，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)不能在規(guī)定期限內(nèi)做出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)，并告知申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人，但延長(zhǎng)期限最多不超過(guò)30日。司法行政復(fù)議決定有以下五種：

①維持決定。是指司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)做出的維持具體行政行為的決定，對(duì)被申請(qǐng)的具體行政行為，司法行政復(fù)議相關(guān)認(rèn)為事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確，符合法定程序和內(nèi)容適當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)做出維持該具體行政行為的復(fù)議決定。

②履行決定。指司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令被申請(qǐng)人履行某種法定職責(zé)的決定。

③補(bǔ)正決定。指司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)做出的責(zé)令被申請(qǐng)人補(bǔ)正具體行政行為的決定。如果具體行政行為適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確，事實(shí)清楚，符合法定權(quán)限，而只是程序上有些不足，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)可做出責(zé)令被申請(qǐng)人補(bǔ)正的決定。

④撤銷或變更決定。指司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)做出的撤銷或變更具體行政行為的決定。司法行政的具體行政行為事實(shí)不清、證據(jù)不足的，適用依據(jù)錯(cuò)誤的，違反法定程序的，超越或者的，具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)模痉ㄐ姓?fù)議機(jī)關(guān)可以決定撤銷或變更。

⑤重作決定。指司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令申請(qǐng)人重新做出具體行政行為的決定。司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)在依法做出撤銷決定后，有時(shí)尚需被申請(qǐng)人重新做出具體行政行為，在這種情況下，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)可決定責(zé)令被申請(qǐng)人重新做出具體行政行為。

此外，申請(qǐng)人在申請(qǐng)司法行政復(fù)議時(shí)一并提出行政賠償請(qǐng)求，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予賠償?shù)模痉ㄐ姓?fù)議機(jī)關(guān)在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認(rèn)行政行為違法時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)決定被申請(qǐng)人依法賠償。申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)沒(méi)有提出賠償要求的，司法行政復(fù)議機(jī)關(guān)在依法決定撤銷或者變更罰款，沒(méi)收違法所得以及沒(méi)收非法財(cái)物等具體行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)責(zé)令被申請(qǐng)人返還財(cái)物或者賠償相應(yīng)的價(jià)款。

篇7

關(guān)鍵詞：稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證簡(jiǎn)要思考

聽(tīng)證一般是指在國(guó)家機(jī)關(guān)作出決定之前，給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，對(duì)特定事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)證，辯駁的程序。聽(tīng)證的內(nèi)涵是聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，“聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)”是英美普通法律追求自然公正原則的重要體現(xiàn)，自然公正原則要求給當(dāng)事人充分的辯護(hù)權(quán)。聽(tīng)證制度和回避制度是構(gòu)成自然公正原則的兩個(gè)基本要件[1].可以毫不夸張地說(shuō)，聽(tīng)證制度是法治國(guó)家遵循正當(dāng)程序，力行程序法治的產(chǎn)物。較早確立行政聽(tīng)證制度的是1946年的美國(guó)聯(lián)邦行政程序法。這個(gè)法律的制定，改變了傳統(tǒng)行政法上確立的“行政效率優(yōu)先”原則，而代之以保障公民基本權(quán)利和對(duì)行政權(quán)的行使加以控制的行政法原則。以后，很多國(guó)家在制定行政程序法的同時(shí)，都規(guī)定了聽(tīng)證制度。

為了適應(yīng)世界的發(fā)展趨勢(shì)，完備我國(guó)的行政法體系，《行政處罰法》第一次以法律的形式確立了我國(guó)行政處罰的聽(tīng)證制度。聽(tīng)證制度的確立是我國(guó)行政法制建設(shè)的一個(gè)新的里程碑。稅務(wù)行政處罰作為行政處罰的一種，聽(tīng)證程序在重大稅務(wù)行政處罰案件中有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)客觀、公正、全面地弄清案件事實(shí)，有利于減少行政復(fù)議和行政訴訟案件，強(qiáng)化稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我約束和自我監(jiān)督，有利于稅法宣傳和稅收法制教育，有利于促進(jìn)依法行政、依法治稅。當(dāng)然，稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證程序還存在很多不可忽視的問(wèn)題，下面，筆者對(duì)其中的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要思考。

一、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證程序的適用范圍

行政處罰聽(tīng)證范圍的大小，實(shí)際是公民權(quán)利在行政處罰上受保障程度和行政權(quán)力受限制程度的反映。聽(tīng)證范圍廣，說(shuō)明《行政處罰法》對(duì)公民權(quán)利的保障較充分和對(duì)行政權(quán)力的限制較充分。反之亦然。聽(tīng)證范圍的確定，需要遵循一定的原則，即：個(gè)人利益原則與公共利益均衡原則，成本不大于效益原則。[2]

在上述原則的指導(dǎo)下，“各國(guó)界定聽(tīng)證范圍的標(biāo)準(zhǔn)有兩大類，一是根據(jù)行政行為的性質(zhì)和種類適用聽(tīng)證程序的范圍，我們稱之為行為標(biāo)準(zhǔn)；二是根據(jù)相對(duì)人在行政程序中的利益范圍確定適用聽(tīng)證程序的范圍，我們稱之為利益標(biāo)準(zhǔn)。”[3]我國(guó)《行政處罰法》規(guī)定，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定適用聽(tīng)證程序。可見(jiàn)，我國(guó)將聽(tīng)證范圍僅限于個(gè)別嚴(yán)厲的行政處罰行為，采用的是行為標(biāo)準(zhǔn)。值得一提的是，《行政處罰法》聽(tīng)證范圍的“等”是“等外等”還是“等內(nèi)等”，目前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)部門爭(zhēng)論很大，有人認(rèn)為，既然《行政處罰法》以列舉的方式規(guī)定聽(tīng)證范圍，則行政處罰法適用聽(tīng)證范圍僅限于列舉的三種，“等”是一個(gè)毫無(wú)意義的虛詞，有些地方在制定聽(tīng)證程序?qū)嵤┺k法時(shí)已經(jīng)把“等”字去掉了。[4]也有人認(rèn)為，適用聽(tīng)證程序的范圍是難以一一列舉的，為防止掛一漏萬(wàn)，這里的“等”字表明還有其他行政處罰可納入聽(tīng)證范圍。筆者贊同第二種意見(jiàn)。

為了探討稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證范圍，首先要明晰稅務(wù)行政處罰的種類，根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局于2004年1月17日新修訂的《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱《復(fù)議規(guī)則》）第八條第（五）項(xiàng)，稅務(wù)行政處罰有罰款、沒(méi)收財(cái)物和違法所得、停止出口退稅權(quán)三種。但筆者認(rèn)為，除了上述三種稅務(wù)行政處罰種類外，就目前稅務(wù)實(shí)踐而論，還應(yīng)包括取消增值稅一般納稅人資格證、停止抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額權(quán)、收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票三種（參見(jiàn)拙文《淺論稅務(wù)行政處罰構(gòu)成要素》）。為了明確稅務(wù)行政處罰的聽(tīng)證范圍，《稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證程序?qū)嵤┺k法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《稅務(wù)聽(tīng)證實(shí)施辦法》）第3條規(guī)定：“稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)公民作出2000元以上（含本數(shù)）罰款或者對(duì)法人或者對(duì)其他組織作出1萬(wàn)元以上（含本數(shù)）罰款的行政處罰之前，……并告知有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。”由此可見(jiàn)，稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證范圍僅限于較大數(shù)額的罰款。筆者認(rèn)為，就稅務(wù)實(shí)踐來(lái)說(shuō)，稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證范圍存在以下問(wèn)題：

（一）聽(tīng)證范圍太窄，不符合設(shè)立聽(tīng)證程序的立法初衷

筆者所在單位南充市國(guó)稅系統(tǒng)共轄十個(gè)縣級(jí)稅務(wù)局，按《稅務(wù)聽(tīng)證實(shí)施辦法》規(guī)定的聽(tīng)證標(biāo)準(zhǔn)和范圍，自1996年《行政處罰法》實(shí)施近8年以來(lái)，共舉行了6次稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證，平均1年還不到1次，可見(jiàn)稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證案件是很少的。所以，進(jìn)一步擴(kuò)大稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證范圍，并不會(huì)降低稅務(wù)行政效率。此外，聽(tīng)證是保障稅務(wù)行政管理相對(duì)人權(quán)益的一項(xiàng)重要制度，根據(jù)“行為標(biāo)準(zhǔn)”按理應(yīng)當(dāng)將最嚴(yán)厲的處罰行為全部納入聽(tīng)證范圍之內(nèi)，否則就會(huì)失去聽(tīng)證制度設(shè)立的意義。具體到稅務(wù)行政處罰來(lái)說(shuō)，“停止出口退稅權(quán)”、“收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票”的行政處罰要比單純3萬(wàn)元以上罰款的處罰要嚴(yán)厲得多，對(duì)大中型出口企業(yè)來(lái)說(shuō)，停止其幾個(gè)月的出口退稅權(quán)，可能意味著上百萬(wàn)、千萬(wàn)元的巨額損失。而收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票將會(huì)嚴(yán)重影響納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，甚至?xí)辜{稅人因不能開(kāi)具發(fā)票而失去商品銷路導(dǎo)致關(guān)門歇業(yè)。由此可見(jiàn)，進(jìn)一步擴(kuò)大稅務(wù)行政處罰的聽(tīng)證范圍存在理論與實(shí)踐上的依據(jù)，將“停止出口退稅權(quán)”和“收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票”納入聽(tīng)證范圍是完全行得通的。

（二）對(duì)《行政處罰法》規(guī)定的“許可證或者執(zhí)照”的外延存在誤解

《稅務(wù)聽(tīng)證實(shí)施辦法》并未將取消增值稅一般納稅人資格證納入聽(tīng)證范圍值得商榷。筆者認(rèn)為，取消增值稅一般納稅人資格證屬于《行政處罰法》規(guī)定的“吊銷許可證或者執(zhí)照”的范圍。理由是這個(gè)證書是稅務(wù)機(jī)關(guān)依申請(qǐng)核發(fā)的，是允許稅務(wù)行政管理相對(duì)人享有某種活動(dòng)資格和能力的證明文件。納稅人取得了增值稅一般納稅人資格證書，就意味著享有了領(lǐng)購(gòu)、開(kāi)具、取得增值稅專用發(fā)票的資格，可以憑增值稅進(jìn)項(xiàng)發(fā)票抵扣增值稅銷項(xiàng)稅金，反之，如果沒(méi)有增值稅一般納稅人資格證書，就不能抵扣增值稅銷項(xiàng)稅金，將導(dǎo)致納稅人多繳稅款，最終影響到納稅人經(jīng)濟(jì)效益。但是否所有取消增值稅一般納稅人資格證都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行稅務(wù)聽(tīng)證呢？筆者認(rèn)為，這需要具體問(wèn)題具體分析。如果對(duì)全部取消增值稅一般納稅人資格證都進(jìn)行稅務(wù)聽(tīng)證，又會(huì)影響到稅務(wù)行政效率。如果是對(duì)納稅人利益無(wú)影響的納稅人自身行為，例如，納稅人分立、合并、終止、注銷而主動(dòng)提出取消增值稅一般納稅人資格證申請(qǐng)的（實(shí)際上這已不是一種稅務(wù)行政處罰，而是一種稅務(wù)管理行為），就不必舉行稅務(wù)聽(tīng)證，如果是納稅人違反了有關(guān)涉稅法律、法規(guī)和規(guī)章，稅務(wù)機(jī)關(guān)憑職權(quán)單方面主動(dòng)作出的行政處罰，就應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證。

（三）停止抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額權(quán)與取消增值稅一般納稅人資格、停止出口退稅權(quán)如出一轍，也應(yīng)將其納入聽(tīng)證范圍

綜上所述，根據(jù)目前稅務(wù)行政處罰實(shí)踐，本著兼顧

行政效率和保障當(dāng)事人利益的原則，稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證范圍除較大數(shù)額罰款外，還應(yīng)當(dāng)包括停止出口退稅權(quán)、收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票、取消增值稅一般納稅人資格證和停止抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額權(quán)四種處罰種類。

二、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證程序中的主持人

聽(tīng)證程序的實(shí)施質(zhì)量如何，在相當(dāng)程度上取決于聽(tīng)證主持人，他與程序公正緊密相關(guān)。如果聽(tīng)證主持人人選不當(dāng)，勢(shì)必影響到行政處罰結(jié)果的客觀公正性。所以，聽(tīng)證主持人人選問(wèn)題是一個(gè)十分重要的問(wèn)題。正如美國(guó)學(xué)者伯納德。施瓦茨所說(shuō)，“由公正、超黨派的審訊官員主持公正聽(tīng)證是行政裁決程序的精髓。如同法院的法官所作出的裁決一樣，行政官員在聽(tīng)證中所作出的裁決也必須由公正、超黨派的審訊官作出。如果審訊官或者行政機(jī)關(guān)受到法律的偏見(jiàn)和影響，那么行政裁決則是無(wú)效的”。[5]根據(jù)我國(guó)《行政處罰法》規(guī)定，聽(tīng)證主持人由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持，當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避。這表明我國(guó)《行政處罰法》在聽(tīng)證主持人人選上確定了二項(xiàng)原則：職能分離原則和回避原則。基于《行政處罰法》的上述規(guī)定，《稅務(wù)聽(tīng)證實(shí)施辦法》規(guī)定，稅務(wù)行政處罰的聽(tīng)證，由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定非本案調(diào)查機(jī)構(gòu)的人員主持。這里值得注意的是，稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證主持人范圍較《行政處罰法》規(guī)定的窄，《行政處罰法》強(qiáng)調(diào)的是“非本案調(diào)查人員”，與調(diào)查人員同一機(jī)構(gòu)的其他人員可以作聽(tīng)證主持人；而稅務(wù)聽(tīng)證主持人強(qiáng)調(diào)的是“非本案調(diào)查機(jī)構(gòu)人員”。稅務(wù)實(shí)踐中，稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證往往由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而當(dāng)調(diào)查人員是法制機(jī)構(gòu)工作人員時(shí)，這就有違法之嫌。姑且不管上述區(qū)別，《行政處罰法》和《稅務(wù)聽(tīng)證實(shí)施辦法》都確定了這樣的制度，即聽(tīng)證主持人由行政違法案件調(diào)查所在行政機(jī)關(guān)有關(guān)工作人員擔(dān)任，換言之，《行政處罰法》與《稅務(wù)聽(tīng)證實(shí)施辦法》在主持人人選上實(shí)行的均不是徹底的完全職能分離，而僅僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部不同人員和不同工作部門的局部職能分離。由于實(shí)行局部職能分離，稅務(wù)聽(tīng)證主持人與所屬行政機(jī)關(guān)具有從屬關(guān)系，他們的任命、提升和工作業(yè)績(jī)完全由稅務(wù)機(jī)關(guān)決定，沒(méi)有獨(dú)立地位，完全在稅務(wù)機(jī)關(guān)長(zhǎng)官指揮下行動(dòng)，因此，稅務(wù)聽(tīng)證主持人在實(shí)踐上很難真正地獨(dú)立自主，更不能達(dá)到國(guó)家稅務(wù)總局所說(shuō)的“超脫”地步。這樣，稅務(wù)聽(tīng)證主持人在其向稅務(wù)機(jī)關(guān)提出的《聽(tīng)證報(bào)告》完全可能是稅務(wù)機(jī)關(guān)長(zhǎng)官意圖，從而使稅務(wù)聽(tīng)證程序流于形式，其結(jié)果是聽(tīng)證的公正性完全取決于稅務(wù)機(jī)關(guān)長(zhǎng)官的法學(xué)修養(yǎng)和法治意識(shí)的高低。此外，稅務(wù)聽(tīng)證主持人一般為法制機(jī)構(gòu)工作人員，他們與案件調(diào)查人員同屬于一個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)，勢(shì)必會(huì)造成在聽(tīng)證會(huì)舉行前，與調(diào)查人員單方面接觸，就案件進(jìn)行反復(fù)磋商，形成先入為主，影響后來(lái)聽(tīng)證會(huì)的公正性。為了解決聽(tīng)證主持人有關(guān)問(wèn)題，很多人認(rèn)為，我國(guó)的聽(tīng)證制度可以借鑒美國(guó)的行政法官制度，即行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)自由任命聽(tīng)證審理官（我國(guó)稱為聽(tīng)證主持人），只能根據(jù)需要，從文官事務(wù)委員會(huì)所確立合格人員名單中選擇任命若干聽(tīng)證審查官。文官事務(wù)委員會(huì)只從具有律師資格和某種行政工作經(jīng)驗(yàn)的人選中，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)考試認(rèn)為合格后才錄用為聽(tīng)證審理官。筆者認(rèn)為，采取行政法官制度固然很好，但其成本太高，加之我國(guó)行政管理體制尚待改革，故不適應(yīng)我國(guó)國(guó)情。為保障聽(tīng)證結(jié)果的公正性。筆者大膽認(rèn)為，我國(guó)的仲裁制度已十分成熟，且仲裁員的法律素養(yǎng)普遍比較高，建議聽(tīng)證主持人可從仲裁員中選用，為此可以修改我國(guó)仲裁法，擴(kuò)大仲裁的受案范圍。需要說(shuō)明的是，由于稅務(wù)行政權(quán)的特殊性，仲裁員在對(duì)稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證案件主持后，不能形成最終裁決，只能向行政機(jī)關(guān)提交《聽(tīng)證報(bào)告》，并提出處罰建議。

三、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證筆錄

聽(tīng)證筆錄是行政機(jī)關(guān)對(duì)聽(tīng)證過(guò)程所作的書面記錄。該記錄對(duì)行政決定的作出具有十分重要的作用。美國(guó)、奧地利、德國(guó)、日本等國(guó)《行政程序法》規(guī)定，聽(tīng)證筆錄是行政決定的唯一依據(jù)。例如，奧地利《普通程序法》第15第規(guī)定，聽(tīng)證筆錄對(duì)聽(tīng)證過(guò)程與標(biāo)的有充分的證據(jù)力，除非有相反的證明。《美國(guó)聯(lián)邦程序法》第556條規(guī)定，聽(tīng)證筆錄，證物以及在該程序中提出的全部文書和申請(qǐng)書是作出裁決的唯一案卷。這就是所謂的“案卷排他性原則”。“案卷排他性原則”是美國(guó)正式聽(tīng)證制度的核心。由于美國(guó)在世界上的廣泛影響，“案卷排他性原則”已成為聽(tīng)證筆錄是行政處罰決定唯一依據(jù)的代名詞。

根據(jù)我國(guó)《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定，聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無(wú)誤后簽字或者蓋章。聽(tīng)證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)依據(jù)本法第38條規(guī)定作出決定。可見(jiàn)《行政處罰法》對(duì)聽(tīng)證筆錄的地位和作用并無(wú)明確規(guī)定。《稅務(wù)聽(tīng)證實(shí)施辦法》第18條規(guī)定，聽(tīng)證的全部活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)由記錄員寫成筆錄，經(jīng)聽(tīng)證主持人審閱并由聽(tīng)證主持人和記錄員簽名后，封卷上交稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審閱。但對(duì)于聽(tīng)證筆錄在稅務(wù)行政處罰決定中應(yīng)起何作用，也沒(méi)有明確，這就產(chǎn)生了以下兩個(gè)問(wèn)題：聽(tīng)證筆錄是稅務(wù)行政處罰決定的唯一依據(jù)還是主要依據(jù)或者僅作參考？稅務(wù)機(jī)關(guān)在聽(tīng)證之外又獲得了新的有利證據(jù)該怎么辦？如果說(shuō)，聽(tīng)證筆錄不是稅務(wù)機(jī)關(guān)作出行政處罰決定的唯一的依據(jù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以依據(jù)未在聽(tīng)證中出示的材料作出裁決的話，那么，聽(tīng)證程序也就成為稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)行法治的裝飾品罷了，當(dāng)事人的合法權(quán)益也就談不上得到充分尊重和保障。此外，聽(tīng)證程序一般是在稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)已掌握的證據(jù)和相關(guān)規(guī)定，將擬予以處罰的通知告知納稅人后，由納稅人提出書面聽(tīng)證申請(qǐng)才正式啟動(dòng)的，如果稅務(wù)機(jī)關(guān)在聽(tīng)證后根據(jù)新證據(jù)作出裁決，那么由于該新證據(jù)未經(jīng)當(dāng)事人質(zhì)證，當(dāng)事人的意見(jiàn)可能未得到充分聽(tīng)取，將會(huì)根本上有悖于聽(tīng)證是“聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)”的內(nèi)涵，行政處罰決定的作出就可能失去公正、公平。同時(shí)也會(huì)變相剝奪當(dāng)事人的陳述申辯權(quán)，導(dǎo)致行政處罰行為不能成立。欣喜的是，于今年7月1日實(shí)施的《行政許可法》也基本上確立了聽(tīng)證筆錄排他性規(guī)則。該法第48條第2款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄，作出行政許可決定。綜上所述，筆者認(rèn)為，完全應(yīng)在現(xiàn)行的稅務(wù)聽(tīng)證程序中加入“聽(tīng)證筆錄排他性規(guī)則”。即在《稅務(wù)聽(tīng)證實(shí)施辦法》中增加這樣的規(guī)定，“所有與認(rèn)定案件主要事實(shí)有關(guān)的證據(jù)必須在聽(tīng)證中出示，并通過(guò)質(zhì)證和辯論進(jìn)行認(rèn)定。稅務(wù)機(jī)關(guān)不得以未經(jīng)聽(tīng)證的證據(jù)作為行政處罰的依據(jù)”。[6]只有強(qiáng)調(diào)聽(tīng)證筆錄的排他性規(guī)則，才能充分發(fā)揮聽(tīng)證制度在保障稅務(wù)行政管理相對(duì)人權(quán)益方面的積極作用，防止稅務(wù)機(jī)關(guān)“暗箱操作”，從而做到稅務(wù)行政處罰決定公正、公平和公開(kāi)。

四、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證申請(qǐng)人范圍

對(duì)于聽(tīng)證申請(qǐng)人范圍的界定，《行政處罰法》沒(méi)有明文規(guī)定。但根據(jù)《行政處罰法》第23條、24條、27條、30條和31條規(guī)定進(jìn)行推論，聽(tīng)證申請(qǐng)人僅指當(dāng)事人，而當(dāng)事人是被事先告知將受到行政機(jī)關(guān)作出聽(tīng)證適用程序的行政處罰，并依法有權(quán)向該行政機(jī)關(guān)提出聽(tīng)證要求的公民、法人或者其他組織。在立法中已有規(guī)章采取了這種推論觀點(diǎn)，例如，《四川行政處罰聽(tīng)證程序暫行規(guī)定》第13條就對(duì)當(dāng)事人按上述推論進(jìn)行了明確界定。伴著現(xiàn)代行政進(jìn)程，行政關(guān)系中利害關(guān)系人的角色呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢(shì)，當(dāng)事人與案件存在利害關(guān)系的第三人的角色是不固定、一成不變的，而是呈現(xiàn)出相互轉(zhuǎn)換的趨勢(shì)。[7]聽(tīng)證申請(qǐng)人僅限于行政處罰當(dāng)事人是否過(guò)于狹窄？在聽(tīng)證制度出現(xiàn)最早

的美國(guó)，個(gè)人或者組織只要實(shí)質(zhì)利益受到不利的影響，而且這種不利的影響的發(fā)生和行政決定的關(guān)系不是過(guò)分間接，就應(yīng)允許受害人參加聽(tīng)證程序。所謂影響不以經(jīng)濟(jì)利益為限，包括非經(jīng)濟(jì)利益在內(nèi)，有權(quán)參加行政裁決正式聽(tīng)證程序的人，不限于對(duì)行政決定具有直接利害關(guān)系的明顯的當(dāng)事人，也包括間接利害關(guān)系人，例如競(jìng)爭(zhēng)者和消費(fèi)者在內(nèi)。日本行政程序法第10條也有類似規(guī)定。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，因程序之進(jìn)行將影響第三人的權(quán)利或法律上利益者，行政機(jī)關(guān)得依職權(quán)或者依申請(qǐng)，通知其參加聽(tīng)證為第三人。[8]具體到稅務(wù)行政處罰，利害關(guān)系人同樣是廣泛存在的。根據(jù)筆者稅務(wù)實(shí)踐，稅務(wù)行政處罰上的利害關(guān)系人基于以下幾種情形而存在：

（一）基于聽(tīng)證申請(qǐng)權(quán)的移轉(zhuǎn)

例如，自然人甲是納稅人，因違法被稅務(wù)機(jī)關(guān)處以罰款2000元，依法可以申請(qǐng)聽(tīng)證，但甲在聽(tīng)證申請(qǐng)期內(nèi)死亡，甲的兒子乙是否有權(quán)利申請(qǐng)聽(tīng)證？對(duì)此，《稅務(wù)聽(tīng)證實(shí)施辦法》沒(méi)有明確規(guī)定，由于甲乙二人具有利害關(guān)系（繼承關(guān)系），根據(jù)聽(tīng)證的精神意蘊(yùn)，甲的聽(tīng)證申請(qǐng)權(quán)可以移轉(zhuǎn)至乙，乙完全可以成為聽(tīng)證申請(qǐng)人。

（二）基于民法上的利益關(guān)聯(lián)

例如，丙和丁簽定了一份購(gòu)銷合同，丙將付貨款給丁，但由于丙稅務(wù)違法，被行政機(jī)關(guān)處以較大數(shù)額罰款，這時(shí)，丙如果繳納罰款將會(huì)不能支付貨款從而影響到丁的合法權(quán)益，再設(shè)丙放棄聽(tīng)證申請(qǐng)權(quán)，是否丁可以代位丙行使聽(tīng)證申請(qǐng)權(quán)呢？筆者認(rèn)為，雖然丁和稅務(wù)機(jī)關(guān)沒(méi)有直接構(gòu)成稅務(wù)行政法律關(guān)系，但由于稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)丙的處罰結(jié)果將會(huì)使丁的民事利益受到實(shí)際損失，換言之，丁與行政處罰案件的處理結(jié)果具有法律上的利害關(guān)系，是稅務(wù)行政處罰中的利害關(guān)系人，為了保護(hù)丁的正當(dāng)利益，丁應(yīng)當(dāng)有權(quán)代位丙申請(qǐng)稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證。

（三）基于受害人的原因

例如，某納稅人將偽造增值稅專用發(fā)票開(kāi)具給另一納稅人，另一納稅人不知道發(fā)票的真?zhèn)危瑢儆谏埔馊〉迷撛鲋刀悓Ｓ冒l(fā)票，當(dāng)某納稅人被稅務(wù)機(jī)關(guān)查處后不申請(qǐng)聽(tīng)證，則另一納稅人則基于愛(ài)害人成為稅務(wù)行政處罰的利害關(guān)系人。

針對(duì)以上幾種情形，也許有人說(shuō)利害關(guān)系人可以通過(guò)其他途徑來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益，例如提起民事訴訟，但我們知道，利害關(guān)系人的利益受損的原因是稅務(wù)行政處罰行為，而非民事行為，為此，為利害關(guān)系人尋求行政法上的保護(hù)更能體現(xiàn)行政法治精神，符合聽(tīng)證程序“廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)”的精神意蘊(yùn)。由于聽(tīng)證程序是“舶來(lái)品”，所以，筆者建議，我國(guó)立法部門在立法時(shí)，對(duì)西方的法治文明成果應(yīng)充分吸收，不要只吸收其法治的形式，而失去法治的精神。

注釋：

[1]宋世杰主編：《中國(guó)行政法律制度》，湖南人民出版社，2003年1月第1版，第18頁(yè)。

[2][3]馬懷德：《論聽(tīng)證程序的適用范圍》，載中國(guó)人民大學(xué)書報(bào)資料中心《憲法學(xué)、行政法學(xué)》，1998年第2期，第88頁(yè)和第89頁(yè)。

[4]參見(jiàn)交通部《交通行政處罰規(guī)定》第25條，該條規(guī)定，交通管理部門在做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷證照、較大數(shù)額罰款的行政處罰決定之前，當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，案件調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)記錄在案。交通管理部門應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。該條在列舉聽(tīng)證范圍時(shí)，沒(méi)有“等”字。

[5]楊惠基：《試論聽(tīng)證主持人》，載《行政法學(xué)研究》，1998年第2期，第54頁(yè)。

篇8

和諧社會(huì)是人類自古以來(lái)孜孜以求的一種理想社會(huì)形態(tài)。然而只有當(dāng)人類進(jìn)入法治時(shí)代，通過(guò)建立一整套能夠?qū)Ω鞣N錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系加以全面有效調(diào)整的法律機(jī)制，才能真正實(shí)現(xiàn)

整個(gè)社會(huì)的安定有序，在人與人之間形成一種穩(wěn)定性、確定性和規(guī)則性的良好狀態(tài)。而在各種社會(huì)關(guān)系中，最重要的一對(duì)關(guān)系是依賴于行政法所調(diào)整的政府與公眾、公共利益與個(gè)人利益之間的關(guān)系。行政法通過(guò)對(duì)這種利益關(guān)系的調(diào)整，一方面維護(hù)和促進(jìn)兩者之間的一致性，另一方面化解和協(xié)調(diào)兩者之間的對(duì)立和沖突，從而不斷地追求公共利益與個(gè)人利益的和諧一致，實(shí)現(xiàn)兩者之間的利益協(xié)調(diào)。顯然，行政法的這種價(jià)值追求與和諧社會(huì)的內(nèi)核完全相契合，支撐和決定著和諧社會(huì)構(gòu)建的成功與否。為此，我們必須從構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在要求出發(fā)，對(duì)現(xiàn)行行政法觀念及其制度實(shí)行根本性的變革，不斷加強(qiáng)政府法治建設(shè)。

一、樹(shù)立“公共服務(wù)”的法律觀念。和諧社會(huì)首先必須是利益協(xié)調(diào)的社會(huì)，但在現(xiàn)實(shí)中，公共利益與個(gè)人利益之間關(guān)系既相一致又相沖突。與利益關(guān)系的一致與沖突相對(duì)應(yīng)，政府與公眾之間的行為分別呈現(xiàn)出“服務(wù)與合作”的互相信任關(guān)系和“命令與服從”的斗爭(zhēng)或?qū)龟P(guān)系兩種不同的狀態(tài)。既然我們應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)和促進(jìn)利益關(guān)系的一致性，就決定著政府與公眾間關(guān)系應(yīng)當(dāng)是一種服務(wù)與合作的相互信任關(guān)系，而不再是傳統(tǒng)意義上的命令與服從的對(duì)抗關(guān)系。即強(qiáng)調(diào)政府行使職權(quán)的目的不再僅僅是為了“管理”，而是使政府能夠更有效地為全體人民和整個(gè)社會(huì)提供最好的服務(wù)。這就要求我們的政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)改變過(guò)去那種高高在上的觀念，真正樹(shù)立起為民服務(wù)的觀念；不要把自己手里的職權(quán)看作一種絕對(duì)的命令和強(qiáng)制，而要看作是為公眾服務(wù)的職責(zé)；不要把公眾當(dāng)作敵人或小偷來(lái)防范和對(duì)待，而要充分信任我們的公眾，誠(chéng)實(shí)地對(duì)待公眾，把公眾當(dāng)作行政的主人或參與者。只有這樣，才能在政府與公眾之間建立一種和諧一致的良好關(guān)系。

二、倡導(dǎo)“利益均衡”的法律原則。盡管和諧社會(huì)追求的是利益關(guān)系的一致性，但是利益關(guān)系的沖突與矛盾在現(xiàn)實(shí)中卻總是不可避免的。在此種情況下，就需要行政法發(fā)揮其平衡利益沖突的功能，遵循“利益均衡”的法律原則。在均衡公共利益與個(gè)人利益之間關(guān)系時(shí)，必須遵循禁止過(guò)度原則和信賴保護(hù)原則。前者要求政府在限制個(gè)人利益的手段與實(shí)現(xiàn)公共利益的目的之間進(jìn)行權(quán)衡，以選擇一種既為實(shí)現(xiàn)公共利益所絕對(duì)必要，也為對(duì)相對(duì)人利益限制或損害最少的手段；后者要求政府在其實(shí)施的行政行為對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生了值得保護(hù)的信賴?yán)鏁r(shí)，不得隨意變更或者撤銷該行政行為，否則應(yīng)當(dāng)必須給予相對(duì)人合理的信賴補(bǔ)償或賠償，以均衡協(xié)調(diào)個(gè)人的信賴?yán)媾c公共利益之間的關(guān)系。

三、建立“利益溝通”的法律機(jī)制。和諧社會(huì)的關(guān)鍵在于法律機(jī)制的理性建構(gòu)。要將“公共服務(wù)”法律觀念付諸于法律實(shí)踐，將“利益均衡”的法律原則具體化為制度保障，必須在政府和公眾之間建立各種“利益溝通”的法律機(jī)制。只有通過(guò)各種形式的溝通機(jī)制，政府與公眾間才能取得協(xié)調(diào)一致、彼此信任，從而增進(jìn)相互間的尊重與合作，避免相互間的誤會(huì)和磨擦。比如行政公開(kāi)就是這樣一種溝通機(jī)制，它通過(guò)政府的坦誠(chéng)布公與行政的持久開(kāi)放、公眾對(duì)政府信息的了解與對(duì)行政活動(dòng)的參與，以及雙方積極的協(xié)商、交流與對(duì)話，使雙方對(duì)事實(shí)與法律的認(rèn)識(shí)得以交融。當(dāng)前我國(guó)還迫切需要進(jìn)一步完善聽(tīng)證、、復(fù)議和訴訟等各種制度化的溝通機(jī)制，以及申訴、和解、平等協(xié)商、專家咨詢、新聞媒體等各種非制度化的溝通機(jī)制。相應(yīng)地，行政執(zhí)法的方式應(yīng)盡量避免采用傳統(tǒng)強(qiáng)制性的方法，而更多地采用指導(dǎo)、建議、討論、服務(wù)、合作、激勵(lì)等容易溝通的說(shuō)服性方法。

篇9

隨著社會(huì)的變遷與福利國(guó)家的發(fā)展，國(guó)家的機(jī)能已不再局限于消極的擔(dān)當(dāng)秩序的維護(hù)者，而更多的是積極提供各種給付以履行服務(wù)行政的職責(zé)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)怠于行使行政管理職責(zé)，消極的不作為時(shí)，國(guó)家應(yīng)給予有效的司法救濟(jì)已得到了普遍的共識(shí)，但關(guān)鍵問(wèn)題在于人民法院如何對(duì)更具特殊復(fù)雜性的行政不作為違法進(jìn)行合理多樣地判決。本文擬就此做一探討。

一、行政不作為違法的含義及構(gòu)成

對(duì)行政不作為的概念，目前學(xué)術(shù)界觀點(diǎn)頗多。筆者認(rèn)為行政不作為也有合法與違法之區(qū)別，故使用行政不作為違法的概念。它是指行政主體負(fù)有法定的作為義務(wù)，在法定或合理期限內(nèi)能夠履行而故意拖延或不履行的一種程序性違法行為。根據(jù)這個(gè)定義，行政不作為違法有以下幾個(gè)構(gòu)成要件:1行政主體負(fù)有法定的作為義務(wù)是構(gòu)成行政不作為違法的核心要件。如果行政主體是針對(duì)消極義務(wù)或不作為義務(wù)而沒(méi)有作為的一，就不會(huì)形成特定主體之間具體的法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，沒(méi)有任何法律事實(shí)發(fā)生，既不構(gòu)成行政不作為，當(dāng)然行政不作為違法也就不能成立。(2)能履行而主觀故意不履行是構(gòu)成行政不作為法的主觀要件。行政主體如果是由于非主觀意志能夠左右的因素造成無(wú)法履行作為義務(wù)的，則不構(gòu)成違法。(3)法定或合理期限內(nèi)不履行是行政不作為違法構(gòu)成的客觀要件。只有行政主體超過(guò)必要的期限仍然不履行法定職責(zé)的，才視為違法。(4)行政不作為違法是程序性違法行為。其“不為”的行為是程序性的，而非實(shí)體性的，所以拒絕行為是“有為”行為，而非行政行為違法。

二、現(xiàn)行法律對(duì)行政不作為違法判決的規(guī)定

我國(guó)《行政訴訟法》第54條賦予人民法院四種判決形式:撤銷判決、維持判決、變更判決和強(qiáng)制履行判決。就違法行政不作為案件的性質(zhì)而言，對(duì)這四種判決形式并不完全適用，而僅適用于強(qiáng)制履行判決。另外，根據(jù)最高人民法院司法解釋第57條第2項(xiàng)規(guī)定，被告不履行法定職責(zé)，但判決責(zé)令其履行法定指責(zé)義務(wù)實(shí)際意義的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)其違法或者無(wú)效的判決。即行政不作為違法還適用確認(rèn)判決。可見(jiàn)，我國(guó)對(duì)此有明文的法律規(guī)定，但對(duì)其具體的適用條件和適用方法卻沒(méi)有完整明確的解釋，且相關(guān)立法還很不健全，加之長(zhǎng)期以來(lái)司法實(shí)踐中對(duì)違法行政不作為案件的不重視，使得這類案件的判決沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，含糊不清。所以、在沒(méi)有充足的理論支持和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的情況下，我們可吸收、借鑒國(guó)外的先進(jìn)做法，以完善我國(guó)的行政不作為違法的判決形式，使其更具有翔實(shí)的法律依據(jù)和具體的程序規(guī)則。

三、國(guó)外有關(guān)行政不作為違法的判決形式

在日本，確認(rèn)判決是關(guān)于行政不作為案件的權(quán)利救濟(jì)方式。它是指法院以判決確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的不作為違法，借以促使行政機(jī)關(guān)迅速裁決，以解決不作為的消極違法狀態(tài)。法國(guó)適用的是撤銷判決，法院將行政機(jī)關(guān)逾期不作為視為拒絕處分，并與真正明示拒絕處分使用相同的行政救濟(jì)程序。德國(guó)行政法院第42條規(guī)定了課予義務(wù)之訴，是指人民法院因行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)作成某種行政處分，致其權(quán)利受到侵害，向行政法院請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)作成其所申請(qǐng)的行政處分，即德國(guó)實(shí)行的是課予義務(wù)判決。

以上可以看出，各國(guó)對(duì)行政不作為違法的判決形式各不相同，每一種訴訟制度都有其各自的特色和弊端。從救濟(jì)程度上看，法國(guó)的撤銷判決是將行政不作為擬制為拒絕行為，通過(guò)司法判決使這種虛擬的拒絕行為歸于無(wú)效，使整個(gè)行政過(guò)程又回復(fù)到最初狀態(tài)，公民重新期待行政行為的作出。實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)是否能夠履行應(yīng)盡的義務(wù)，公民的利益能否得到滿足仍處于不確定之中。顯然，撤銷判決對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)是不全面的，過(guò)于消極的。相比之下，日本的確認(rèn)判決通過(guò)確認(rèn)不作為行為的違法性，能在某種程度上進(jìn)一步促使行政機(jī)關(guān)作出行政行為。但確認(rèn)判決畢竟對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)否為行政行為沒(méi)有法律上的拘束力，也無(wú)法給公民以充分、有效的司法救濟(jì)。德國(guó)的課予義務(wù)之訴應(yīng)當(dāng)說(shuō)從最大的限度保障了公民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。法院被賦予了直接處分行政實(shí)體內(nèi)容的權(quán)利，可以直接要求行政機(jī)關(guān)做出某種行政行為，而不是僅僅確認(rèn)其違法。從救濟(jì)方式上看，課予義務(wù)訴訟盡管對(duì)公民權(quán)益的保障更積極、更直接，但當(dāng)公民的某種權(quán)益由于行政機(jī)關(guān)的拖延，即使再履行也失去了意義時(shí)，課予義務(wù)訴訟就無(wú)法進(jìn)行救濟(jì)，而確認(rèn)之訴無(wú)疑是最好的解決辦法。通過(guò)確認(rèn)行政不作為的違法，公民可以要求行政機(jī)關(guān)對(duì)其造成的損害進(jìn)行賠償。從權(quán)力分立角度看，確認(rèn)之訴避免了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的任意干涉，給行政機(jī)關(guān)充分的自由裁量權(quán)。而課予義務(wù)訴訟按照三權(quán)分立的理論，確實(shí)存在司法權(quán)侵害行政權(quán)的可能。

那么，應(yīng)如何構(gòu)建我國(guó)的行政不作為訴訟請(qǐng)求制度呢?我們既要立足于本國(guó)的國(guó)情和法制背景，又要充分借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，來(lái)彌補(bǔ)我國(guó)現(xiàn)行的行政不作為訴訟請(qǐng)求制度的不足，以形成切實(shí)可行、充分全面的司法救濟(jì)方式。

(一)履行判決

在行政不作為的案件中，多數(shù)當(dāng)事人都是請(qǐng)求法院判令行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)，實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利，所以履行判決常與不作為案件聯(lián)系在一起。盡管我國(guó)履行判決有明確的法律規(guī)定，但規(guī)定得太廣泛。如:一定期限應(yīng)如何把握，履行的內(nèi)容是僅指要求行政主體做一個(gè)行為，還是包括如何做出行為，都沒(méi)有詳細(xì)地說(shuō)明，而這兩個(gè)問(wèn)題又是司法實(shí)踐中的重點(diǎn)。

1.履行期限的標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于確定期限的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為有法定期限的，按法定期限確定;沒(méi)有法定期限的，需要確定一個(gè)合理期限。筆者認(rèn)，不管有無(wú)法定期限，履行判決中的期限都應(yīng)根據(jù)具體案情重新規(guī)定。首先，在履行判決做出之日起，原告要求被告行政機(jī)關(guān)履行的義務(wù)就已經(jīng)耽誤了很長(zhǎng)時(shí)間，若再按照判決生效之日起重新計(jì)算法定期限，勢(shì)必影響原告的權(quán)利實(shí)現(xiàn)，何況我國(guó)的法定期限往往規(guī)定的時(shí)間較長(zhǎng)，有可能還未等行政機(jī)關(guān)做出行為之前就已經(jīng)失去了履行的意義。其次，對(duì)有法定期限的，但因事件特殊，例如緊急事件，行政主體應(yīng)在一個(gè)合理期限行使的，法院在審查行政不作為違法案件時(shí)確認(rèn)行政機(jī)關(guān)是否逾期，也應(yīng)按合理期限為標(biāo)準(zhǔn)，而不依法定期限來(lái)確定。若在判決中不加區(qū)分的，有法定期限的全按照法定期限履行，顯然有違公平原則。因此，履行判決中所確定的履行期限，可根據(jù)案件的情況，由被告行政機(jī)關(guān)提出一個(gè)參考期限并說(shuō)明理，由法院憑借常理和經(jīng)驗(yàn)，在既保障行政相對(duì)人合法權(quán)益能在最短期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)，又要保證行政機(jī)關(guān)的有效行使的情況下，確定最終的履行作為義務(wù)的期限。法官在進(jìn)行判斷時(shí)可綜合考慮以下因素:(1)處理所申請(qǐng)事項(xiàng)的緊迫程度和難易程度。(2)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐闹骺陀^條件。(3)處理此項(xiàng)或同類事件所慣用的時(shí)間。(4)履行職責(zé)是否存在意志以外的阻礙原因。

2.履行判決的內(nèi)容

在采取履行判決的方式時(shí)，存在著僅責(zé)令行政機(jī)關(guān)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)作出一個(gè)程序性的行為，而不涉及行為內(nèi)容，還是責(zé)令行政機(jī)關(guān)在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上做成行政相對(duì)人要求的行為的問(wèn)題。對(duì)此學(xué)術(shù)界存在三種觀點(diǎn)，即原則判決說(shuō)、具體判決說(shuō)和情況判決說(shuō)。筆者贊同第三種觀點(diǎn)。就訴訟目的而言，原告的根本目的是通過(guò)判令行政機(jī)關(guān)履行程序上的義務(wù)而最終實(shí)現(xiàn)實(shí)體上的權(quán)利。只有責(zé)令行政主體全面履行程序上和實(shí)體上的義務(wù)才能使受侵害的權(quán)益及時(shí)得到法律補(bǔ)救，以求訴訟經(jīng)濟(jì)、避免訴累，也可消除當(dāng)事人訴后害怕行政機(jī)關(guān)在實(shí)體性行政處分上故意刁難等憂慮。但就行政特點(diǎn)而言，行政行為覆蓋的內(nèi)容包羅萬(wàn)象，復(fù)雜紛繁，對(duì)某一類行為的處理也很難一概而論。只有根據(jù)不同的情況運(yùn)用不同的標(biāo)準(zhǔn)，才能真正實(shí)現(xiàn)既保障了行政相對(duì)人的權(quán)利，又避免司法權(quán)的過(guò)多干預(yù)。

那么，究竟什么樣類型的行政不作為違法案件適用原則判決，什么樣類型適用具體判決呢?結(jié)合我國(guó)司法體制的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，法官做出履行判決的內(nèi)容時(shí)，可依據(jù)以下幾點(diǎn)要求:

(1)對(duì)于事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、被告又舉不出拒絕履行的法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)，且針對(duì)的是依申請(qǐng)行政不作為的案件，如申請(qǐng)發(fā)放撫恤金、養(yǎng)老金、退休金、社會(huì)保險(xiǎn)金等，法院可對(duì)原告申請(qǐng)的內(nèi)容一并判決。

(2)對(duì)于申請(qǐng)?jiān)S可，確認(rèn)證明為內(nèi)容的行政不作為違法案件，若法律條文有明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人提不出任何異議的，法院可判決行政機(jī)關(guān)做成行政義務(wù)的內(nèi)容。(3)對(duì)于法律無(wú)明文規(guī)定、事不清、涉及第三人設(shè)定義務(wù)的，或涉及行政自由裁量權(quán)的行政不作為，法院則只能作出原則性判決。

(二)確認(rèn)判決

對(duì)行政不作為違法案件，僅適用強(qiáng)制履行判決不能完全解決司法實(shí)踐中出現(xiàn)的間題，不能完全適應(yīng)行政法律制度的發(fā)展。確認(rèn)判決的重要價(jià)值就在于，它可以作為行政法律關(guān)系主體承擔(dān)法律責(zé)任的依據(jù)。

1.確認(rèn)判決和履行判決的關(guān)系。確認(rèn)判決是履行判決的前提和基礎(chǔ)，履行判決中必然包括確認(rèn)行政不作為違法的判定。如果原告僅就行政不作為的違法請(qǐng)求法院加以判斷提訟，而不要求被告行政機(jī)關(guān)履行法定義務(wù)，法院則只能作出確認(rèn)判決，而不能作出履行判決，且為了避免重復(fù)訴訟，原告不得就原訴訟行為提起履行之訴，但可提出賠償之訴。但是，如果原告提起的是履行之訴，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政不作為確屬違法，且沒(méi)有履行的可能性和必要性，或者經(jīng)審查認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的不作為是合法的，法院則可以作出確認(rèn)判決，而非履行判決。

2.確認(rèn)判決的適用范圍:(1)原告請(qǐng)求法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的不作為屬違法，法院可作出合法或違法的確認(rèn)判決。(2)被告行政機(jī)關(guān)履行法定義務(wù)的行為違法，但已失去履行的意義，或履行作為義務(wù)的條件不成熟及原告不具備資格而無(wú)法履行時(shí)，法院應(yīng)作出確認(rèn)其行為違法的判決。(3)原告提出履行之訴，但被告行政不作為不具違法性，法院對(duì)此不適用維持判決，而只能采取確認(rèn)判決宣告其合法。(4)對(duì)抽象行政不作為提訟的案件，使用確認(rèn)判決。

另外須說(shuō)明的是，原告提起確認(rèn)之訴不必以已發(fā)生事實(shí)損害為前提。是否有損失不能作為一個(gè)訴訟條件加以限制，即使原告當(dāng)時(shí)沒(méi)有任何損害發(fā)生，也可提訟。因?yàn)椋坏p害發(fā)生原告再，會(huì)因時(shí)間過(guò)長(zhǎng)不易取證，難以進(jìn)行司法調(diào)查，不利于對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù)。同時(shí)，這樣做也有利于更好地監(jiān)督和督促行政機(jī)關(guān)積極地履行法定職責(zé)。超級(jí)秘書網(wǎng)

(三)駁回訴訟請(qǐng)求判決

駁回訴訟請(qǐng)求判決的適用范圍是:

(1)被告不作為理由不能成立的。

(2)對(duì)履行訴訟，不能實(shí)現(xiàn)履行義務(wù)的，法院在作出確認(rèn)判決的同時(shí)，應(yīng)以判決的形式駁回被告要求履行的訴訟請(qǐng)求。

篇10

一、引言

在解決行政契約案件的審查規(guī)則和途徑上，比較棘手的問(wèn)題是，行政契約能不能進(jìn)入現(xiàn)有的行政訴訟制度領(lǐng)域？怎么進(jìn)入行政訴訟？這又與我們對(duì)行政契約的范疇和特性認(rèn)識(shí)有著密切關(guān)系。很多人都是從具體行政行為的角度與模式為基本依據(jù)去考量、論爭(zhēng)。

否定論者主張行政契約不是一個(gè)具體行政行為，既然不是具體行政行為，也就不具有訴諸行政訴訟的最基本的前提條件。但這種觀點(diǎn)很容易讓人質(zhì)疑的是，行政契約畢竟是在公法的邊緣產(chǎn)生的一種政府活動(dòng)形式，含有一定的公法因素，在公、私法二元結(jié)構(gòu)之下完全排斥這種實(shí)踐糾紛尋求行政訴訟的救濟(jì)，似乎和公法與私法二元論本身就缺少著內(nèi)在的契合，怎么來(lái)調(diào)和、解釋這一矛盾呢？

支持論者傾向性的做法是將行政契約支解、剝離出類似具體行政行為的東西，置其他有機(jī)組成部分于不顧，以便套入現(xiàn)有行政訴訟的模型之中。其最主要的制度依據(jù)就是《行政復(fù)議法》第6條（六），這是典型的拆解理論，將農(nóng)業(yè)承包合同中的“行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同”單獨(dú)拆解出來(lái)，認(rèn)為其是一種（或者類似于）具體行政行為，因此，可以申請(qǐng)行政復(fù)議。既然如此，進(jìn)入行政訴訟也應(yīng)該沒(méi)有什么問(wèn)題。但是，這種拆解理論在解決了行政契約部分行為可訴的同時(shí)，卻引發(fā)了更多的問(wèn)題：行政契約中的其他行為怎么辦？尤其是那些與行政機(jī)關(guān)變更或廢止契約的行為有著內(nèi)在關(guān)連的行為，在訴訟中是否一并審查？要是審查，就很可能會(huì)審查到契約當(dāng)事人是否存在先行違約的問(wèn)題，這是否妥當(dāng)？等等。

在我看來(lái)，這種從具體行政行為與抽象行政行為二元結(jié)構(gòu)出發(fā)去甄別救濟(jì)和司法審查可能性的方法，雖然有著行政訴訟上的制度依據(jù)，但是，卻應(yīng)當(dāng)受到批判，而且行政訴訟的這種制度設(shè)計(jì)理念本身也應(yīng)當(dāng)受到批判。[2]這種純粹從概念出發(fā)的制度模式顯然與行政訴訟的基本功能——對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的救濟(jì)——不符，這種從純粹概念出發(fā)的分析方法也容易使行政訴訟迷失其基本功能，陷入一種概念游戲，不利于促進(jìn)行政訴訟制度隨著社會(huì)發(fā)展、人權(quán)保障的需要而不斷發(fā)展、完善。因此，在行政訴訟制度的設(shè)計(jì)以及對(duì)司法審查的可得性的思考上，應(yīng)當(dāng)始終以人權(quán)保障為終極關(guān)懷，然后探求、解決救濟(jì)的可得性問(wèn)題。從這些年行政契約實(shí)踐的情況看，糾紛案件逐年增長(zhǎng)，相對(duì)人的合法權(quán)益亟待保障，行政機(jī)關(guān)的契約規(guī)制權(quán)也亟待規(guī)范，尤其是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，合同約定和法律、政策、行政措施變化之間的沖突異常激烈，因此，建立必要、周延、有效的司法救濟(jì)機(jī)制越發(fā)顯得迫切。

另一方面，我也隱約地感到，成就行政契約之概念與范疇，并非完全是純理性的，有的時(shí)候卻是時(shí)展的局限，[3]或者是歷史傳統(tǒng)形成的格局。但也并非完全不是理性的，其存在的根本合理性主要是民事規(guī)則調(diào)整能力的不足，是因?yàn)槠渲械拇_存在著某些公法的因素。在公法與私法二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)中，也就很自然地會(huì)將其劃入行政訴訟的救濟(jì)范疇。

但是，由于現(xiàn)代行政管理運(yùn)用契約觀念的規(guī)制實(shí)踐發(fā)展迅猛，社會(huì)生活中出現(xiàn)的契約形態(tài)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了我們?cè)瓉?lái)對(duì)行政契約范疇的認(rèn)識(shí)，呈現(xiàn)出多元化、姿態(tài)萬(wàn)千的格局，在救濟(jì)問(wèn)題上也可能會(huì)有差別，不見(jiàn)得都要通過(guò)司法救濟(jì)途徑解決。比如，“假契約”能否進(jìn)入行政訴訟領(lǐng)域，就得仔細(xì)鑒別。

英國(guó)行政法上認(rèn)為，內(nèi)部契約（internalcontract）是不能司法審查的。其理由主要是：第一，內(nèi)部契約是與不具有獨(dú)立法人資格的單位之間簽訂的，因此不是真正意義上的契約，不能要求法院強(qiáng)制執(zhí)行。[4]第二，內(nèi)部契約可能會(huì)涉及一些很復(fù)雜的、多中心的（polycentric）、政治敏感（politicallysensitive）的問(wèn)題，比如，對(duì)特定公共服務(wù)資金撥付是否適當(dāng)，法院可能會(huì)覺(jué)得這類性質(zhì)的問(wèn)題不適合放到法院來(lái)解決。[5]第三，是基于成本的考慮，政府不愿意將稀缺的公共資源用于昂貴的訴訟費(fèi)用上。假如兩個(gè)公共機(jī)構(gòu)之間的糾紛不能在政府內(nèi)部解決而要訴諸法院的話，政府無(wú)疑會(huì)招致批評(píng)。因此，就要尋找一個(gè)在法院之外能夠真正解決問(wèn)題的機(jī)制。第四，內(nèi)部契約存在于一個(gè)非競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，內(nèi)部契約當(dāng)事人之間需要維持一個(gè)長(zhǎng)期的合作關(guān)系，需要一種解決糾紛的機(jī)制——既能解決問(wèn)題，又能恢復(fù)雙方的信任關(guān)系，訴諸法院的方式無(wú)助于實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)。[6]所以，戴維斯（A.C.L.Davies）認(rèn)為，解決內(nèi)部契約糾紛，最好是建立選擇性糾紛解決機(jī)制（ADR，alternativedisputeresolution），仿效國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)（NHS，nationalhealthservice）中的解決糾紛模式，在訴諸仲裁之前，先協(xié)商解決。既便協(xié)商不成，也有助于縮小爭(zhēng)議的范圍，或者使當(dāng)事人在仲裁時(shí)不至于過(guò)分?jǐn)硨?duì)（overlyaggressive）。[7]

我絲毫不否認(rèn)上述英國(guó)學(xué)者研究的價(jià)值，我也承認(rèn)在我國(guó)的“假契約”形態(tài)中有些基于同樣的理由的確也不適合于放到法院解決，比如，執(zhí)法責(zé)任制中的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部責(zé)任書問(wèn)題，但是，“假契約”的形態(tài)是多種多樣的，有些對(duì)外部行政適用的，尤其是那些對(duì)相對(duì)人權(quán)益可能產(chǎn)生影響的“假契約”，甚至還包括那些涉及基本權(quán)利關(guān)系的內(nèi)部“假契約”，應(yīng)該、也必須納入行政訴訟的救濟(jì)范圍。其中的道理，我在相關(guān)的研究中已經(jīng)做了闡述。

在我看來(lái)，要使行政契約糾紛能夠真正套入行政訴訟制度中運(yùn)轉(zhuǎn)并得到解決，必須著手解決行政訴訟的結(jié)構(gòu)、法院審查的原則、依據(jù)和方式，因此，在本文中我特別關(guān)注行政訴訟結(jié)構(gòu)的重塑問(wèn)題，思考和探尋與解決行政契約糾紛相契合的行政訴訟機(jī)制、原理與規(guī)則。

在研究的進(jìn)路上，我將首先解決審查的依據(jù)問(wèn)題，然后探討法院應(yīng)當(dāng)如何審查行政契約的糾紛，包括審查的基本路徑、審查的重點(diǎn)等，并且思考行政訴訟的相應(yīng)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。最后，我會(huì)對(duì)整個(gè)研究給出一個(gè)簡(jiǎn)要的結(jié)論。

二、審查的依據(jù)：混合規(guī)則

解決行政契約糾紛方面究竟應(yīng)該適用什么樣的法律規(guī)則體系？是民事規(guī)則，還是公法規(guī)則？在這個(gè)問(wèn)題上發(fā)生了激烈的爭(zhēng)論。這實(shí)際上是行政契約概念是否成立之理論論爭(zhēng)的繼續(xù)，延續(xù)到司法審查階段的法適用問(wèn)題上。

普通法上對(duì)于政府合同（governmentcontract）的審查，有一種意見(jiàn)是只適用或者至少是主要適用私法，這樣能夠避免將公法與私法的劃分帶入合同領(lǐng)域，進(jìn)而避免了適用特別的公法規(guī)則可能導(dǎo)致的眾所周知的困難。也可以為契約當(dāng)事人提供更好的保護(hù)。但也有另外一種意見(jiàn)，主張適用行政法規(guī)則。[8]事實(shí)上，在英國(guó)，有公共機(jī)構(gòu)參與的政府合同一般都要適用一些特別的規(guī)則，比如，地方政府簽訂合同的權(quán)限就要受越權(quán)無(wú)效（ultravires）原則的拘束，除非其有法定的權(quán)限簽訂合同，否則合同無(wú)效；又比如，將合同當(dāng)事人從地方政府批準(zhǔn)的名單中拿掉，也要受到自然正義（naturaljustice）原則的約束。[9]

國(guó)內(nèi)學(xué)者在對(duì)待行政契約的法律適用問(wèn)題上，很容易從行政法的框架去思考問(wèn)題，認(rèn)為行政契約既然是行政法上的概念，就應(yīng)該循著公法與私法二元論去探尋、構(gòu)建不同于民事合同的、為行政契約所特有的法律體系與結(jié)構(gòu)。但這樣的思維進(jìn)路卻很容易與民商法學(xué)者發(fā)生激烈的碰撞，又會(huì)回到行政契約概念能否成立？有無(wú)必要的問(wèn)題上，來(lái)回逐鹿。而且，頑強(qiáng)地區(qū)分公法與私法二元結(jié)構(gòu)的觀點(diǎn)恐怕也是有問(wèn)題的。

顯然，完全擯棄公法規(guī)則，只適用于私法規(guī)則，恐怕不太可行。因?yàn)楣ǖ奶貏e原則和規(guī)則賴以建立的主要前提就是，政府與其他公共機(jī)構(gòu)只能為公眾的利益而存在，據(jù)此人們也有理由認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)只有為進(jìn)一步推進(jìn)其合法公共目的才可以簽訂合同。這種“行政機(jī)關(guān)/公共利益”之預(yù)設(shè)前提（“publicauthority/publicbenefit”premise），促使我們必須在合同締結(jié)與履行的各個(gè)階段適用公法標(biāo)準(zhǔn)。[10]另一方面，假如我們把行政契約的締結(jié)和履行看作是一種公共資源的再次分配（對(duì)于有些契約形態(tài)的確如此，比如，政府采購(gòu)合同），或者是通過(guò)合意的方式在法律允許的范圍內(nèi)創(chuàng)設(shè)一種公法秩序，形成若干具有公法意義的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，那么，受到公法規(guī)則的約束也很自然，而且必要。

同樣，完全否認(rèn)私法規(guī)則的適用性，也不是很科學(xué)的態(tài)度。行政契約問(wèn)題之所以近年來(lái)備受關(guān)注，是公共管理不斷受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念侵蝕、私法上的契約觀念不斷向公法領(lǐng)域滲透的結(jié)果，契約規(guī)制實(shí)踐（與其他發(fā)生在勞動(dòng)法、社會(huì)法等領(lǐng)域的實(shí)踐一道）使得公法與私法二元結(jié)構(gòu)逐漸變得界線模糊，或者更確切地說(shuō)，這種實(shí)踐就是生長(zhǎng)在公法與私法二元結(jié)構(gòu)的交叉邊緣。因此，在解決行政契約糾紛的法律適用問(wèn)題上，想完全摒棄私法規(guī)則，頑強(qiáng)地生發(fā)出一套獨(dú)立的公法規(guī)則是不太現(xiàn)實(shí)的，也是不可能的。畢竟行政契約是借助了一種契約觀念和結(jié)構(gòu)，私法上的契約調(diào)整規(guī)則和原理所體現(xiàn)出來(lái)的一些共性的東西，在行政契約糾紛的處理上還是應(yīng)該有適用的可能和余地的。

哈羅（CarolHarlow）和勞林斯（RichardRawlings）有一段非常值得注意的評(píng)論，他們指出，建立一個(gè)分析性的、獨(dú)立的政府合同的法律之主張是很難得到支持的。這種觀點(diǎn)是“對(duì)‘合同技術(shù)''''或''''有關(guān)合同的法律''''的可創(chuàng)造性之潛在性缺乏足夠的關(guān)注”（itmayfurtherbecriticizedforpayinginsufficientattentiontothecreativepotentialof''''contracttechnology''''or''''thelawofthecontract''''）。他們進(jìn)一步指出，如果基本的關(guān)注點(diǎn)是，政府在私法程式中運(yùn)作會(huì)消弱對(duì)公共利益的司法監(jiān)控，那么，就更有理由不但將兩個(gè)體系合起來(lái)，而且應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公法與私法原則的交互融合。在控制混合行政方面，混合法律體系比獨(dú)立的法律體系更加有用。[11]

所以，在行政契約范疇存在與否的爭(zhēng)議之中，在行政法學(xué)者與民商法學(xué)者之間的曠日持久的論戰(zhàn)之中，我更加傾向一種超脫的方法，來(lái)平息這場(chǎng)紛爭(zhēng)。具體而言就是，先避開(kāi)行政契約是否成立之爭(zhēng)，采取排除法來(lái)解決彼此的沖突。在我看來(lái)，法律規(guī)則是用來(lái)解決問(wèn)題的，因此不需要先人為地、主觀臆斷地以規(guī)則的性質(zhì)來(lái)劃定調(diào)整對(duì)象的類型，而是看適用規(guī)則解決問(wèn)題的效果。如果適用民事規(guī)則能夠解決問(wèn)題，那么根本就沒(méi)有必要生硬地、人為地另外造出公法規(guī)則。但是，假如適用民事原理和規(guī)則不能取得我們預(yù)想的效果，甚至通過(guò)進(jìn)一步拉張現(xiàn)有民商法理論都無(wú)法圓滿解決有關(guān)的契約問(wèn)題，這就意味著這些契約形態(tài)或者契約問(wèn)題從根源上就與一般民事合同很不一樣，那就必須考慮設(shè)定一些特別的公法規(guī)則來(lái)調(diào)整。

這樣處理問(wèn)題的思路是受到普通法的啟發(fā)。史密斯（deSmith）等學(xué)者就認(rèn)為，如果行使的是公的職能，而合同法又沒(méi)有給當(dāng)事人提供適當(dāng)?shù)木葷?jì)，依據(jù)合同采取的行為就應(yīng)該接受司法審查原則的控制。[12]這種實(shí)用主義的方法，一方面避免了再次引發(fā)行政契約概念能否成立之爭(zhēng)，另一方面最終能夠引申出適用混合規(guī)則的結(jié)果，而這個(gè)結(jié)果本身說(shuō)明單憑民事原理與規(guī)則不足以奠定這種契約形態(tài)的惟一理論基礎(chǔ)，也證明這種契約形態(tài)與民事合同在法適用意義上的不同，是在公法與私法二元結(jié)構(gòu)的邊緣產(chǎn)生的特殊的合同形態(tài)。從這個(gè)意義上講，成立一個(gè)行政契約的概念也是應(yīng)該可以接受的。

三、審查的基本方法

1、審查的基本路徑

1.1分類審查

分類審查是由行政契約是滋生于公法與私法交叉地帶的理論認(rèn)同決定的，是由行政契約中民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系、民事權(quán)利與行政權(quán)力交織混雜的事實(shí)決定的。從更深、更廣的層次上講，是由于某些公法規(guī)則在歷史演變過(guò)程已被私法規(guī)則揭示，或者已經(jīng)蘊(yùn)含在私法規(guī)則之中的歷史沿革決定的。

分類審查，就是要分析爭(zhēng)執(zhí)的問(wèn)題，分清爭(zhēng)議的行為或權(quán)益屬性，分類分別審查，適用不同的法律規(guī)則。我們大致可以說(shuō)，行政法（公法）是用來(lái)限制政府活動(dòng)的，合同法是用來(lái)確保契約雙方當(dāng)事人履行約定的。[13]分類審查絕對(duì)不是審判組織機(jī)構(gòu)意義上的分離，而是在一個(gè)法庭（行政審判庭）審理之下根據(jù)涉案問(wèn)題的屬性而適用不同性質(zhì)的法律的審理策略與技巧。

1.2附帶審查

所謂附帶審查，是在審查行政行為合法性的同時(shí)，解決與之有著內(nèi)在關(guān)系的行政契約糾紛問(wèn)題。在這種情況下，對(duì)行政契約糾紛的審查只是從屬性的、第二位的，往往是作為對(duì)行政行為合法性審查的事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行的審查。多出現(xiàn)在有“雙保險(xiǎn)”機(jī)制的特定行政契約類型上。

用契約的理念和模式來(lái)打造行政契約，重塑行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的合作互動(dòng)關(guān)系，這種與傳統(tǒng)行政行為和行政管理模式迥異的柔性行政實(shí)踐，難免會(huì)使行政機(jī)關(guān)和學(xué)者對(duì)行政目的能否通過(guò)契約形式有效實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題感到或多或少的困惑與憂慮。在我國(guó)行政契約理論和實(shí)踐中，為解決這個(gè)問(wèn)題，一般是采取“雙保險(xiǎn)”：一方面是用契約本身的制裁手段、約定的主導(dǎo)性權(quán)利來(lái)督促契約的履行；另一方面，對(duì)于一些特定的行政契約，還另外設(shè)置了公法上的約束機(jī)制，直接借助公法上的制裁手段，從而形成契約自身約束機(jī)制和公法約束機(jī)制的“雙保險(xiǎn)”構(gòu)造。

比如，為防止治安拘留處罰裁決中，擔(dān)保人消極不履行擔(dān)保義務(wù)，放任被擔(dān)保人逃避傳喚，阻礙、逃避公安機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院的傳喚、復(fù)議、審理和執(zhí)行，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第172條賦予公安機(jī)關(guān)有權(quán)處以1000元以下罰款，并撤銷擔(dān)保。這里，撤銷擔(dān)保合同屬于行政契約本身具有的制裁手段，但是，因顧忌僅此手段仍然不足以督促、震懾?fù)?dān)保人履行契約義務(wù)，所以，公安機(jī)關(guān)與此同時(shí)還享有公法上的處罰權(quán)，此處的1000元以下罰款應(yīng)當(dāng)屬于行政處罰范疇。

對(duì)上述公法約束機(jī)制運(yùn)行中產(chǎn)生的糾紛，自然應(yīng)當(dāng)適用公法的審查原則，屬于純粹的、我們通常理解的行政訴訟上對(duì)行政行為的審查問(wèn)題。但是，有時(shí)很可能會(huì)出現(xiàn)與其有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的行政契約糾紛問(wèn)題一起接受審查的情況。比如，在行政拘留的擔(dān)保契約中，公安機(jī)關(guān)以擔(dān)保人不履行擔(dān)保義務(wù)為由處以1000元罰款。擔(dān)保人對(duì)此有爭(zhēng)議，申辯其已盡注意義務(wù)，被擔(dān)保人逃逸，擔(dān)保人不知情，無(wú)法預(yù)料。法院為了審查清楚行政處罰是否合法，就必須附帶審查擔(dān)保人是否適當(dāng)履行擔(dān)保契約。

2.審查的重點(diǎn)

2.1是否有權(quán)限？

有無(wú)簽訂行政契約的權(quán)限，是針對(duì)行政契約的訴訟中首先必須審查的問(wèn)題。在依法行政理念和越權(quán)無(wú)效原則之下，這一點(diǎn)顯得比一般民事合同中的權(quán)限問(wèn)題更為重要而有意義。

在英國(guó)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的締約能力，法院原則上采用“明示或默示授權(quán)”原則（“expressorimpliedauthority”doctrine）來(lái)判斷。另外，還由此進(jìn)一步衍生出“伴隨/結(jié)果”之判斷標(biāo)準(zhǔn)（incidental/consequentialtest），也就是，如果“能夠被合理地認(rèn)為是立法授權(quán)事項(xiàng)伴隨而生之產(chǎn)物，或者是授權(quán)事項(xiàng)產(chǎn)生的結(jié)果”（whatevermayfairlyberegardedasincidentalto,orconsequentialupon,thosethinswhichthelegislaturehasauthorized），法院也認(rèn)可行政機(jī)關(guān)有合法的締約能力。在1972年《地方政府法》（theLocalGovernmentAct1972）中，上述“伴隨/結(jié)果”標(biāo)準(zhǔn)被擴(kuò)大解釋為，“有助于、有益于行政機(jī)關(guān)職能的實(shí)現(xiàn)或者與之有關(guān)的任何情形，（不論是否涉及金錢的支出與借貸、財(cái)產(chǎn)或權(quán)利的獲得或處分）”。[14]通過(guò)這樣的解釋，實(shí)際上是無(wú)形地?cái)U(kuò)大了行政機(jī)關(guān)締約能力，與大陸法系國(guó)家行政契約理論上的“容許性”理論殊途同歸，有著異曲同工之妙。因此，行政機(jī)關(guān)簽訂合同，必須有助于其職能的實(shí)現(xiàn)，方能有效，否則將因越權(quán)（ultravires）而無(wú)效。但是，無(wú)效的合同仍然存在著對(duì)善意合同當(dāng)事人的保護(hù)問(wèn)題。

法院對(duì)上述問(wèn)題的審點(diǎn)和方向應(yīng)該是：

第一，行政機(jī)關(guān)有沒(méi)有違反法律有關(guān)授權(quán)的強(qiáng)制性問(wèn)題？如果法律對(duì)執(zhí)行方式有明確規(guī)定，或者明確禁止采取協(xié)議方式，違反上述要求，就構(gòu)成違法。

第二，以行政契約的執(zhí)行方式是否和授權(quán)法賦予行政機(jī)關(guān)履行的法律義務(wù)性質(zhì)不相吻合？也就是說(shuō)，這種法律義務(wù)不適合用行政契約方式來(lái)履行，必須由行政機(jī)關(guān)單方實(shí)施的行政行為來(lái)實(shí)施。

第三，作為行政契約的對(duì)價(jià)，行政機(jī)關(guān)有沒(méi)有權(quán)限對(duì)有關(guān)法定職責(zé)和義務(wù)作出事先的處分或者承諾？

2.2是否違反程序規(guī)定？

行政契約的程序違法主要包括：

（1）行政契約的簽訂是否違反關(guān)于第三人保護(hù)之規(guī)定？

（2）行政契約的簽訂是否違反法律有關(guān)程序的特別規(guī)定？

（3）行政機(jī)關(guān)是否為相對(duì)人提供了足夠的資訊，滿足信息公開(kāi)的要求？

（4）行政機(jī)關(guān)行使主導(dǎo)性權(quán)利是否履行了恰當(dāng)?shù)某绦颍?/p>

（5）行政契約是否違反了參與保留之規(guī)定？

（6）行政契約是否違反形式要式之規(guī)定？

2.3是否違反合法預(yù)期之保護(hù)？

行政契約糾紛在很多情況下都會(huì)存在著合法預(yù)期保護(hù)問(wèn)題，必須明確的是：

第一，行政法上的合法預(yù)期之保護(hù)，雖然也是保護(hù)一種信賴，但是，這種制度運(yùn)轉(zhuǎn)的效果與單純適用民法上的誠(chéng)實(shí)信用原則會(huì)很不相同。換句話說(shuō)，運(yùn)用民法上的誠(chéng)實(shí)信用原則來(lái)解決行政契約糾紛中涉及這方面的問(wèn)題，會(huì)出現(xiàn)射程不足，效果不如運(yùn)用行政法上合法預(yù)期之保護(hù)的效果好。

第二，行政法上合法預(yù)期之保護(hù)在行政契約中的運(yùn)用，這種合法預(yù)期一般不是基于行政契約本身而產(chǎn)生的，更多的是基于行政機(jī)關(guān)行為而產(chǎn)生。

四、訴訟結(jié)構(gòu)

1.雙向性結(jié)構(gòu)？單向性結(jié)構(gòu)？

行政契約形態(tài)已經(jīng)完全走向了一種與傳統(tǒng)執(zhí)法模式和行政行為理論不同的道路，因此，建立在以單向性、強(qiáng)制性和公權(quán)力性為特征的行政行為基礎(chǔ)之上的行政訴訟救濟(jì)模式必然不太適應(yīng)解決行政契約糾紛。

我在以往的研究中已經(jīng)提出，應(yīng)當(dāng)在傳統(tǒng)的行政訴訟制度結(jié)構(gòu)之外另行構(gòu)建適合解決行政契約糾紛的雙向性訴訟結(jié)構(gòu)，而決不應(yīng)該固執(zhí)地從具體行政行為的理論框架中去尋找行政契約的棲息之地，削足適履，將行政契約硬塞入具體行政行為的范疇之中，以便納入傳統(tǒng)的行政訴訟結(jié)構(gòu)之中。建立雙向性結(jié)構(gòu)是比較務(wù)實(shí)的態(tài)度，而且在立法技術(shù)上也不難處理，只需在行政訴訟法之外規(guī)定一些針對(duì)行政契約審查的特別規(guī)則。[15]

因此，任何采取現(xiàn)行行政訴訟模式來(lái)思考行政契約糾紛解決的路徑與建議，比如，主張以行政機(jī)關(guān)行為為審查之重點(diǎn)或者惟一審查對(duì)象，無(wú)視行政機(jī)關(guān)亦有提訟的訴求與動(dòng)因之觀點(diǎn)，在我看來(lái)，都是不可取的，都無(wú)法對(duì)行政契約案件作全面、客觀的審查，也不可能取得良好的審判效果。

2.雙向性結(jié)構(gòu)的基本內(nèi)容

2.1雙向性審查結(jié)構(gòu)

行政契約糾紛多是雙方行為所致，或者互為因果，相互作用的結(jié)果，因此，法院的審查視點(diǎn)不可能只落在行政機(jī)關(guān)一方，只關(guān)注行政機(jī)關(guān)的行為是否合法、適當(dāng)，而必須對(duì)雙方行為進(jìn)行綜合的審視和判斷。這顯然與具體行政行為的司法審查模式不同，后者審查的對(duì)象無(wú)疑是、也只能是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為。

與解決民事合同糾紛一樣，法院不僅要判斷契約當(dāng)事人有沒(méi)有違法問(wèn)題，也要判斷當(dāng)事人有沒(méi)有不恰當(dāng)履行行政契約的行為，進(jìn)而才有可能作出正確的裁斷。因此，行政訴訟所特有的合法性審查原則（只審查具體行政行為的合法性，不審查合理性）在行政契約問(wèn)題上不適用。法院必須審查：（1）行政契約的簽訂過(guò)程中是否違法或者有過(guò)失？行政契約是否有效？（2）行政契約的履行是否合法、適當(dāng)？是否存在違法或者違約行為？

2.2原告、被告資格

在傳統(tǒng)行政訴訟上，由于行政行為公定力的緣故，行政機(jī)關(guān)不存在借助法院推行行政意志的需求，只有相對(duì)人才需要尋求法院的救濟(jì)，所以，行政訴訟上的原告與被告具有恒定性的特點(diǎn)，也就是行使公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)永遠(yuǎn)是、也只能是被告，相對(duì)人才有可能成為原告。

如果用這種訴訟結(jié)構(gòu)來(lái)套用行政契約糾紛，就會(huì)發(fā)現(xiàn)：只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)行使契約中的特權(quán)或主導(dǎo)性權(quán)利時(shí)，其意志才可能類似于具體行政行為那樣得到直接的貫徹，不需要借助法院。除此之外，行政機(jī)關(guān)不具有特別的權(quán)威和行政法制度保障，也有要求法院干預(yù)的需求，也可能成為原告。而按照契約糾紛解決的特點(diǎn)，契約雙方當(dāng)事人之中的任何一方誰(shuí)對(duì)契約履行產(chǎn)生不滿，都應(yīng)該可以訴諸法院。由此我們不難得出結(jié)論：傳統(tǒng)的行政訴訟制度與行政契約的這種訴求不相契合，這種正當(dāng)訴求在傳統(tǒng)行政訴訟結(jié)構(gòu)中得不到應(yīng)有的回應(yīng)。因此，行政契約的糾紛發(fā)生以及尋求解決的特點(diǎn)，必然要求在傳統(tǒng)的行政訴訟之外建立特別規(guī)則，允許行政機(jī)關(guān)就契約糾紛問(wèn)題提起行政訴訟，成為原告。因此，在行政契約的訴訟中，行政機(jī)關(guān)和契約當(dāng)事人都可能成為原告。

但問(wèn)題還沒(méi)有完，在現(xiàn)代民營(yíng)化浪潮和契約規(guī)制實(shí)踐中，行政契約引起的糾紛不單單限于行政機(jī)關(guān)與契約相對(duì)人之間。假如通過(guò)行政契約的形式將公共服務(wù)的提供轉(zhuǎn)移到契約相對(duì)人，就會(huì)形成公共服務(wù)購(gòu)買者（行政機(jī)關(guān)）－公共服務(wù)提供者（契約相對(duì)人）－消費(fèi)者之間的鏈條關(guān)系。原來(lái)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的公共服務(wù)職能，現(xiàn)在實(shí)際上由契約相對(duì)人來(lái)履行，那么，一旦發(fā)生消費(fèi)者對(duì)服務(wù)不滿，以誰(shuí)為被告呢？

消費(fèi)者

公共服務(wù)購(gòu)買者公共服務(wù)提供者

（行政機(jī)關(guān)）（契約相對(duì)人）

在英國(guó)的理論中，有兩種選擇：一是仍然以賦有提供公共服務(wù)職能的行政機(jī)關(guān)來(lái)當(dāng)被告，因?yàn)槌邪鋈サ穆毮茉诜缮先砸暈樾姓C(jī)關(guān)的職能，因此，已承包出去的事實(shí)可以不加考慮，尋求的救濟(jì)（無(wú)論是公法的還是私法的）與原先未承包出去時(shí)一樣。行政機(jī)關(guān)因訴訟遭受的損失可以依照它與契約相對(duì)人之間的合同來(lái)追償。[16]二是直接將公法原則適用到契約相對(duì)人。其根據(jù)正如克萊格（P.P.Craig）說(shuō)的，契約相對(duì)人是代表政府履行職責(zé)，當(dāng)然要接受司法審查。[17]

在我國(guó)現(xiàn)有的法律制度和處理問(wèn)題的一貫思路下，上述問(wèn)題很可能會(huì)被分解成兩個(gè)階段、兩種不同類型的法律關(guān)系來(lái)處理：一是行政機(jī)關(guān)與公共服務(wù)提供者之間是一種行政法上的關(guān)系，會(huì)締結(jié)成為一種行政契約關(guān)系；二是公共服務(wù)提供者和消費(fèi)者之間的關(guān)系，多半會(huì)被處理為一種民事合同關(guān)系。

但是，假如行政機(jī)關(guān)與契約當(dāng)事人之間的協(xié)議侵害了第三人的利益，比如，無(wú)權(quán)處理第三人的權(quán)益而隱瞞第三人處理之，或者涉及第三人利益的行政契約卻未征得第三人的同意，或者因?yàn)榍趾怖娑暗谌耍敲矗谌艘灿匈Y格作為原告提起行政訴訟。例如，在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，環(huán)境保護(hù)行政協(xié)議不能得到有效的執(zhí)行，致使周圍居民的環(huán)境權(quán)益遭受企業(yè)的損害，那么附近地域的居民可以在合同之外尋求國(guó)家公法的公力幫助，即依據(jù)《行政事件訴訟法》的規(guī)定，提起取消許可的取消訴訟，提起要求行政機(jī)關(guān)履行其行政義務(wù)的附帶義務(wù)的行政訴訟，代替公共團(tuán)體提起追究企業(yè)不法行為責(zé)任的訴訟，提起要求行政機(jī)關(guān)賠償其違法行政給附近地域居民造成損失的訴訟等。[18]

2.3舉證責(zé)任

在我看來(lái)，行政訴訟法在舉證責(zé)任的分配問(wèn)題上有一個(gè)誤區(qū)，想以公法與私法二元論為依托，極力否認(rèn)民事訴訟上的“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”在行政訴訟上的適用性。其實(shí)，在行政訴訟上表現(xiàn)出來(lái)的行政機(jī)關(guān)舉證責(zé)任較重，并不是有特別的規(guī)則潛在運(yùn)行的結(jié)果，而是因?yàn)樵谛姓?zhí)法階段通常由行政機(jī)關(guān)主張權(quán)力，這在訴訟階段的延續(xù)與結(jié)果必然表現(xiàn)為在更多的場(chǎng)合下由行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任，但是，其實(shí)質(zhì)仍然沒(méi)有逃脫“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”之樊籬。

在行政契約糾紛的解決上，也沒(méi)有必要制定出另外的、特別的舉證責(zé)任分配規(guī)則。在行政契約締結(jié)和履行中，由于行政機(jī)關(guān)處于強(qiáng)勢(shì)地位（比如享有主導(dǎo)性權(quán)利）而引發(fā)出的爭(zhēng)議，必然表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)在訴訟中承擔(dān)較大的舉證責(zé)任。對(duì)于與行政權(quán)行使交織在一起的爭(zhēng)議，對(duì)其中行政權(quán)行使是否合法的審查，也同樣適用在行政訴訟上我們?cè)缫褘故斓呐e證規(guī)則。

2.4反訴

以公權(quán)力性、單向性和強(qiáng)制性為基本特征的行政行為進(jìn)入到行政訴訟之后是根本不需要反訴的功能，對(duì)任何新發(fā)現(xiàn)或者未解決的問(wèn)題，完全可以蘊(yùn)含在行政過(guò)程之中，通過(guò)行政機(jī)關(guān)單方的意志就能夠解決，根本不需要借助法院的力量。所以，圍繞行政行為建立起來(lái)的傳統(tǒng)行政訴訟制度之中不需要反訴制度。

但是行政契約不然。行政契約不是一種行政行為，而是一種雙方行為，是合意的產(chǎn)物。這意味著它不能夠像行政行為那樣通過(guò)行政機(jī)關(guān)單方意志來(lái)運(yùn)作。這既是它的優(yōu)點(diǎn)，具有更強(qiáng)的吸納相對(duì)人意愿的能力，更具有民主性；同時(shí)也是它的缺點(diǎn)，單方?jīng)Q策能力和強(qiáng)制力不夠。在行政契約的運(yùn)作中及其糾紛的解決中，行政機(jī)關(guān)自身的解決糾紛能力有限，必須依靠法院的力量來(lái)推動(dòng)行政契約糾紛的解決和行政契約的履行。對(duì)于與原告訴求主張相反的意見(jiàn)和主張也需要提交給法院，由后者裁斷是非，因此，需要有反訴這樣的制度。

2.5判決形式

我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者蔡文斌先生非常敏銳地感覺(jué)到了大陸行政訴訟法規(guī)定的判決形式，以及后來(lái)通過(guò)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》中增補(bǔ)的判決形式，在解決行政契約糾紛方面仍然存在著不足。指出：“大陸由于對(duì)行政訴權(quán)的理論狹隘，以及缺乏司法傳統(tǒng)，因此行政訴訟類型單一。”給付訴訟范圍狹窄，確認(rèn)判決與大陸法系討論的確認(rèn)訴訟不同，因此，對(duì)大陸行政訴訟法能否妥帖適應(yīng)解決行政契約糾紛的需要存有疑問(wèn)。[19]

的確，從德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等的經(jīng)驗(yàn)看，行政訴訟類型多是由民事訴訟類型發(fā)展而來(lái)，[20]所以在解決行政契約糾紛上自然得心應(yīng)手。對(duì)于我國(guó)大陸地區(qū)行政訴訟制度中存在的訴訟類型狹窄、對(duì)行政契約糾紛的解決構(gòu)成制約的問(wèn)題，在我看來(lái)，沒(méi)有必要另外規(guī)定新的判決形式或者規(guī)則，而應(yīng)該從完善整個(gè)行政訴訟類型著手。隨著行政訴訟類型制度的豐滿、充實(shí)與周延，上述判決形式上存在的問(wèn)題也必將隨之迎刃而解。

五、簡(jiǎn)短的結(jié)論

行政契約盡管是在公法與私法融合、交叉的邊緣滋生的產(chǎn)物，但是，在對(duì)行政契約糾紛的解決機(jī)制上決不是合同法（民商法）和行政法的簡(jiǎn)單拼加。而是按照行政契約糾紛涉及的公法因素，以及援用合同法（民商法）規(guī)則能否有效解決有關(guān)糾紛的原則，決定適應(yīng)不同性質(zhì)的法律規(guī)定。尤其是在原有規(guī)則無(wú)法圓滿解決問(wèn)題的時(shí)候，必須創(chuàng)設(shè)出一些解決行政契約糾紛的特有規(guī)則。因此，假如我們有意要制定出一個(gè)有關(guān)行政契約的法律規(guī)范或者司法解釋，那么，我們不應(yīng)該、也沒(méi)有必要面面俱到，對(duì)所有問(wèn)題都涉獵，根本沒(méi)有必要將可以分別適用于行政契約的行政訴訟規(guī)則和合同法規(guī)則重新規(guī)定一番。在我看來(lái)，只需要集中闡述以下幾個(gè)方面問(wèn)題：

（1）上述兩種不同法律規(guī)則適應(yīng)的抉擇標(biāo)準(zhǔn)；

（2）不同于民事合同糾紛解決的特殊性問(wèn)題；

（3）行政訴訟制度（結(jié)構(gòu)）因適應(yīng)行政契約特點(diǎn)而需要加以變通、改造的地方。

或許這樣產(chǎn)生出來(lái)的規(guī)則并不能解決所有審判實(shí)踐上遇到的問(wèn)題，不能完全滿足基層法院的預(yù)期。這也不奇怪，由于實(shí)踐中訴諸法院的行政契約案件不多，真正循行政訴訟途徑審查的行政契約案件更少，所以，法院對(duì)此類案件的認(rèn)識(shí)與審查技巧也需要一個(gè)不斷積累經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程。受實(shí)踐制約，恐怕我們也很難期望在短時(shí)間內(nèi)就能夠制定出一個(gè)成熟的、完整的、公私法和諧交融的法律規(guī)則體系，對(duì)此我們應(yīng)該有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)和冷靜的把握。

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[1]本文發(fā)表在《浙江學(xué)刊》2006年第1期。

[2]立法機(jī)關(guān)將行政訴訟建立在具體行政行為和抽象行政行為二元論基礎(chǔ)之上的理由，主要是考慮抽象行政行為監(jiān)督的特殊性。但是，純粹從理論上講，上述二元?jiǎng)澐植⒉桓蓛簦g存在著灰色地帶，這已為法院審判實(shí)踐所證實(shí)。從這些年行政審判的實(shí)踐看，法院也極力在擴(kuò)展司法干預(yù)的力度，其基本的考慮也是怎樣更好地保障相對(duì)人的合法權(quán)益。因此，在我看來(lái)，從概念的界定應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性的人權(quán)保障，以此作為制度設(shè)計(jì)的基點(diǎn)。

[3]比如，將農(nóng)業(yè)承包合同劃入行政合同，可能是因?yàn)檗r(nóng)地的使用權(quán)不能通過(guò)民事契約進(jìn)入市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)，社會(huì)還無(wú)法承受大量的農(nóng)民因農(nóng)地的使用權(quán)隨市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)之后而給社會(huì)帶來(lái)的巨大負(fù)擔(dān)。參見(jiàn)，王春平、閆書杰：《變行政合同為民事合同是完善農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的必由之路》，載于《沈陽(yáng)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》1999年第9期，第179～182頁(yè)。又比如，源自山東泰安市的治安承包責(zé)任制，（《法制日?qǐng)?bào)》2001年1月2日），實(shí)際上是保安制度沒(méi)有社會(huì)化的結(jié)果。

[4]Cf.CarolHarlow&RechardRawlings,LawandAdministration,Butterworths,1997,p.210.

[5]Cf.A.C.L.Davies,Accountability：APublicLawAnalysisofGovernmentbyContract,OxfordUniversityPress,2001,p.67.

[6]Cf.A.C.L.Davies,op.Cit.,p.67.

[7]Cf.A.C.L.Davies,op.Cit.,pp.66-68.

[8]Cf.A.C.L.Davies,op.Cit.,p.12.

[9]Cf.IanHarden,TheContractingState,OpenUniversityPress,1992,pp.37-38.

[10]Cf.CarlEmery,AdministrativeLaw：LegalChallengestoOfficialAction,London.Sweet&Maxwell,1999,p.236.

[11]Cf.CarolHarlow&RichardRawlings,op.Cit.,pp.250-251.

[12]Cf.deSmith,Woolf&Jowell,JudicialReviewofAdministrativeAction,London,Sweet&Maxwell,1995,p.178.

[13]CitedfromA.C.L.Davies,op.Cit.,p.58.

[14]Cf.CarlEmery,op.Cit.,p.237.

[15]同樣道理，對(duì)于現(xiàn)代行政法出現(xiàn)的很多新手段、新問(wèn)題，如果不能放到具體行政行為的理論框架之中解決，都可以考慮在傳統(tǒng)的行政訴訟制度之外另行規(guī)定一些特別規(guī)則來(lái)處理，使行政訴訟制度的救濟(jì)功能與外延不斷伸展，又不需要“大動(dòng)手術(shù)”。當(dāng)然，我也不反對(duì)，在制度修補(bǔ)累積的基礎(chǔ)上，將來(lái)有一天，行政法理論有了徹底的突破，也可以對(duì)行政訴訟制度做徹底的更新與重建。正是基于這樣的看法，我不贊成現(xiàn)在有些教科書那樣將行政行為的內(nèi)涵變得十分寬泛。在我看來(lái)，失去特定、明確內(nèi)涵的行政行為理論，也就意味著，對(duì)于涉案的、非類型化的行政機(jī)關(guān)行為，法院有可能失去了據(jù)以客觀判斷是否應(yīng)當(dāng)受理審查的考量依據(jù)，使得行政行為理論變成了一個(gè)無(wú)用的符號(hào)，失去了傳統(tǒng)上一直延續(xù)的司法審查上的實(shí)際功用。

[16]Cf.CarlEmery,op.Cit.,pp.252-253.

[17]Cf.A.C.L.Davies,op.Cit.,p.24.