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篇1

社會養老保險不僅是社會保障體系的重要內容，也是一個具有豐富經濟內涵和廣泛社會影響的政策問題。一國的養老保險制度選擇，應該與其經濟發展水平、收入分配結構、要素市場發育程度、稅費征管體制、人口結構等現實條件相適應。因此，根據本國的社會經濟發展狀況來制定養老保險制度的改革方案，是一項重要的政策內容。

近年來，在多方論證的基礎上，我國初步建立起了一個部分積累制的城鎮養老保險體系。然而，現行養老保險體系的實際運行卻不盡如人意，其中暴露出來的種種問題值得引起理論界和政策制定者的反思。本文在對當前我國城鎮養老保險體系存在問題及其根源進行分析的基礎上，認為我國應當更加務實地對現行的城鎮養老保險制度進行改革。

一、改革歷史的簡單回顧

我國城鎮養老保險制度起步于20世紀50年代國家頒布的《勞動保險條例》和《國家工作人員退休條例》，其保障對象是城鎮機關、事業單位和企業職工；主要特征是由國家規定基本統一的養老待遇，由各類單位和企業支付養老費用。由于國有企業的經營由國家統負盈虧，因此這實際上是一種享受對象經限定的由國家統一管理并保證養老金發放的養老體系。

到了80年代，改革開放政策的實施要求國有企業成為自負盈虧的經濟實體。這樣，養老包袱的輕重就嚴重地影響到國有企業的盈利水平和競爭能力，養老基金由企業統籌向社會統籌方向發展勢在必然。1991年《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》，標志著我國養老保險實行社會統籌的開始。這實際上是一種現收現付制的養老保險體系。

1995年《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，確定了基本養老保險實行社會統籌與個人賬戶相結合（簡稱“統賬結合”）的模式，強調建立多層次社會保障體系的必要性。1997年《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的規定》，進一步明確了基本養老保險制度的統一模式。該模式要求我國的養老保險體系從傳統的現收現付制向部分積累制過渡。事實上，我國采納了世界銀行倡導的“三支柱”模式，即強制性的現收現付制作為第一支柱，強制性的個人賬戶作為第二支柱，自愿的補充養老保險作為第三支柱。第一支柱按照繳費工資的13％由企業在稅前支付，它將保證繳費15年以上的職工在退休時獲得20％的替代率；第二支柱由個人和企業共同負擔，按繳費工資的11％繳納，當職工退休時每月可得到個人賬戶基金積累額的1/120。作為第一支柱的統籌賬戶和第二支柱的個人賬戶，可合計提供58.5％的目標替代率。①

概括起來，改革開放以來我國城鎮養老保險體系改革的內容主要體現在四個方面：一是從企業統籌走向社會統籌；二是從單一的現收現付制走向現收現付制和基金制相結合的統賬結合模式；三是擴大了養老保險的覆蓋面，將非國有企業納入養老保險體系；四是適當調整了繳費率和養老金的替代率，糾正了養老保險體系在精算上的失衡。而改革的目的在于順應經濟體制改革的需要，營造公平競爭的市場環境；解決養老保險的可攜帶性問題，疏通勞動力流動障礙；應對人口結構不利變動對現收現付制的挑戰，削減養老保險制度的代際再分配功能；等等。

二、當前存在的主要問題及其原因

盡管已有的研究從理論上論證了多支柱模式的優越性，以及通過模擬研究②論證了我國從現收現付制向基金制轉型的現實可行性(WorldBank,1997；YanWang，etal.，2000)，[1-2]但現行養老保險體系在運作過程中還是出現了許多預期之外的問題。

1.個人賬戶“空賬”規模巨大，部分積累制名存實亡

由于現行的部分積累制是在現收現付以及沒有任何基金積累的基礎上建立起來的，這就要求當前工作的一代不僅要承擔上一代的養老責任，還要為自己積累養老金，由此帶來了巨大的轉型成本。

對于改革之時已經離退休的“老人”、工作期間經歷制度轉換的“中人”以及改革之后才參加工作的“新人”來說，目前的養老保險制度采取“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”③進行區別對待。即已經離退休的“老人”的養老金待遇保持不變，他們的養老金用每年收繳的社會統籌基金支付；對于“中人”,新制度規定將其在改革之前的工作年限視為繳費年限，他們所享受的養老金待遇與他們在改革之后繳納的養老保險費的差額也由社會統籌基金支付。這樣，“老人”和“中人”的養老金來源就成為一筆“歷史債務”（即轉型成本），如國務院體改辦2000年測算的結果為67145億元（何平，2001）。[3]

現行部分積累制的養老保險制度在實際操作中，由于養老保險費的實繳數額未能達到預期的目標，統籌賬戶的基金不足以支付現有退休人員的養老金，因此個人賬戶的基金幾乎全部被挪用來支付退休人員的養老金，從而形成個人賬戶的“空賬”現象，即個人賬戶只是一個名義賬戶。在名義賬戶下，資金的回報率是由政府規定的，而不是實際的投資回報率。這樣，從根本上看，現行養老保險體系仍然是現收現付制。

2.繳費率相當高，企業和工薪階層負擔沉重

我國養老保險繳費率（平均養老保險費與平均工資的比率）目前已經達到比較高的水平，從1991年的16％增加到目前的24％，遠遠高于世界平均繳費水平（為10%），甚至高于國際警界線（20%）。根據對OECD24個國家社會保障繳費率的統計，只有丹麥（24.55%）、意大利（29.64%）、荷蘭（25.78%）、西班牙（28.30%）和葡萄牙（34.75%）等5個國家的社會保障稅高于中國（孫祁祥，2001）。[4]

盡管企業可以通過降低工資基數的方式向職工轉嫁部分社會保險費（轉嫁能否順利實現取決于勞動力的供給和需求彈性），但過高的繳費率無疑將提高企業的經營成本，并形成繳費企業與未繳費企業之間的不平等競爭。而在現行制度下，企業職工除了須繳納“四金”（住房公積金、養老保險金、醫療保險金、失業保險金）以外，還須繳納不菲的個人所得稅。在這種情況下，實現現收現付制養老保險體系再分配功能的資金來源和個人所得稅的收入，實際上大部分來源于工薪階層。這種狀況對于培育中產階級，改善我國居民的收入分配結構是不利的。

如果說西方國家的高繳費率主要緣于提供了過高的社會福利，即所謂的“福利病”（同工資一樣，社會福利水平具有很強的剛性），我國的高繳費率則主要在于龐大的轉型成本——企業拖欠、逃避繳費現象嚴重，覆蓋面、參保率難以提高，以及過高的替代率等原因造成的養老保險資金缺口。理論界熱衷于探討的老齡化問題，事實上并非造成高繳費率的重要因素，而這恰恰更增加了人們對于老齡化將帶來的高贍養率的擔憂。

3.企業拖欠、逃避繳費現象嚴重，擴大覆蓋面舉步維艱

當前企業拖欠、逃避繳納養老保險費的情況非常嚴重，近幾年來養老保險基金的收繳率呈逐年下降趨勢。1992年至1998年，收繳率分別為96%、92%、91%、86%、90.7%及82.7%，此后一直徘徊在90%以下（龔秀全、黃勝開，2002）。[5]截至1998年底，企業共欠繳養老保險費302億元，到2000年底上升到414億元，相當于當年養老金發放金額的20％。而且，擴大養老保險覆蓋面的工作進展也乏善可陳。1999年，國務院了《社會保險費征繳暫行條例》，加速把非公有企業職工和外來勞動力包括到養老保險社會統籌中來。但直到2005年底，養老保險參與率一直徘徊在50％~60％之間（見表1）。覆蓋面未能順利擴大，直接帶來了兩個問題：一是企業之間的不平等競爭。到1997年底，93.9％的國有企業職工參加了養老保險，而城鎮集體企業職工的參與率為53.8％，其他所有制企業只有32.0％，事實上造成了企業之間的不平等競爭。二是養老保險體系的負擔率大幅上升。如表2所示，從1993年到2005年，我國養老保險體系參保職工人數上升了78.8％，而參保離退休人員則上升了168.2%，負擔率提高了50個百分點。

在現實中，企業逃避繳費的行為是不可避免的；但過高的繳費率、有效征管體制的缺失，則大大增強了企業逃避繳費的動機。從我國的國情來看，逃稅漏稅現象本來就非常普遍，更何況是以“費”的形式進行征集的養老保險基金。

從職工個人方面來看，由于當前的工薪階層不僅成為轉型成本的主要承擔者，而且現收現付制本身所具有的再分配功能、④個人賬戶的“空賬”現象和過低的投資回報率等因素，也都抑制了其繳納養老保險費的積極性，難以有效形成職工對企業繳費的監督機制。

地方政府（縣或地、市級政府）在統一養老保險制度的過程中，所扮演的角色也值得注意。地方政府曾是養老保險體系的管理者，且在大部分地區至今仍然是實際的管理者，養老保險的省級統籌將使它們失去對養老基金的控制權。顯然，在它們擁有對養老基金控制權的時候，它們有積極性向企業收取養老保險費；而在它們喪失對養老基金的控制權之后，它們的積極性將相應降低。此外，在省級統籌的運作中，省內地區之間的交叉補貼也會對地方政府的積極性產生嚴重的影響。例如，如果一個縣（或市）的養老基金盈余被拿去與其他縣（或市）分享，這個縣（或市）將不會有實現盈余的積極性；反之，如果一個縣（或市）的養老基金赤字可以得到來自統籌基金的補貼，這個縣（或市）也不會設法去消減赤字。

4.其他存在的問題

現行養老保險制度在運行中出現的其他問題還有很多，如社?；鹞茨塬@得令人滿意的收益率、省級統籌進展緩慢等。以全國社會保障基金理事會的年報為例，其歷年的投資收益率（如表3），在所有年份均低于五年期定期儲蓄利率。而自1997年國務院要求養老保險實現省級統籌以來至2000年底，真正實現省級統籌的只有5個省，17個省通過省級調劑金進行上繳下撥，8個省還沒有建立省級調劑金或者雖然名義上建立了但沒有運作（趙耀輝、徐建國，2003）。[6]過低的投資回報率大大打擊了職工對于養老保險體系的信心，甚至使個人賬戶的繳費異化為某種稅負（由于資金回報率低于其機會成本）；省級統籌難以實施，則不利于調節省內地區之間的收入分配以及控制養老基金管理中的道德風險和腐敗行為。

綜上所述，個人賬戶空賬、繳費率過高、拖欠及逃避繳費現象嚴重是當前我國養老保險制度運行中存在的主要問題。從這些問題之間的關系中可以看出，它們是相互影響、相互作用的。養老保險基金的拮據表現為個人賬戶空賬，并產生了提高繳費率的要求；過高的繳費率又大大增強了企業拖欠、逃避繳費的動機；而企業拖欠、逃避繳費的行為，反過來又影響了養老保險費的順利征收，并使擴大養老保險覆蓋面的工作難以實施；最終導致個人賬戶空賬規模的進一步擴大，從而使整個養老保險體系的運作陷入惡性循環之中。

當前我國養老保險體系在實踐中遭遇的嚴峻形勢所折射出的現行制度設計的不合理，主要表現在以下四個方面。

第一，過于執著養老保險體系自身的財務平衡。面對巨大轉型成本的現實，政府沒有必要拘泥于養老保險體系自身的收支平衡，以致于造成個人賬戶的“空賬”現象而失信于民。事實上，從世界各國的實踐來看，社會保障稅并不是社會保障資金的惟一來源。除少數國家(如德國)的社會保障稅能夠完全滿足社會保障支出的需要以外，多數國家的社會保障稅收入只占社會保障支出的較大比重，個別國家（如加拿大）的社會保障稅收入占社會保障支出的比重尚不足50%。而從社會保障支出占GDP的比重來看，我國的社會保障支出仍處在相當低的水平上。因此，增加其他資金來源（如國有資產的變現所得、稅收收入、國債籌資等）用以支付轉型成本是完全合理的。

第二，養老金的替代率偏高。現行制度設計中養老金的目標替代率為58.5％，而“老人”和“中人”的替代率更高。從實施情況來看，目前我國各地基本養老金替代率的平均水平已超過80％，遠高于西方發達國家的水平（見表4）；部分地區如河北、山西、內蒙古、吉林、安徽、江西、山東、河南等?。ㄗ灾螀^）的養老金替代率均超過了100％，甚至出現了一些在崗還不如退休的情況。從人均產值和人均可支配收入來看，我國與西方發達國家的差距仍十分巨大，現行制度如此之高的替代率未免有些自不量力。

第三，養老金領取條件過于寬松。主要表現在對提前退休領取養老金的政策把握和養老保險制度的設計上。自20世紀90年代以來，為推進國有企業改革，國家出臺了一系列提前退休政策以達到減員增效目的。此外，80年代初期，我國27個產業部門相繼制定了1800多個特殊工種名錄，規定特殊工種職工可享受提前退休的待遇。但是，隨著現代化科技的應用，繼續沿用這個20年前制定的標準并不完全合適。不僅如此，為了順利實現減員的目的，地方政府和企業還有意放松了對提前退休審批的管理，從而導致一大批產業職工提前退休，過早地加入領取養老金的隊伍。從養老保險制度設計來看，新制度中繳費滿15年、舊制度中工齡滿10年即可領取養老金這一政策標準，在世界上已建立起社會保障制度的國家中也是相當低的。

第四，對制度實施方案的操作難度缺乏充分的估計?，F行制度設計不僅建立起了一個擁有較高目標替代率的部分積累制養老體系框架，而且還指望由當前工作的一代承擔起巨大的轉型成本，但對于企業和職工能否承受由此帶來的高繳費率以及收取養老保險費的難度，卻似乎缺乏應有的思想準備。部分積累制的強制性個人賬戶客觀上也加重了企業和職工的負擔，事實上并不是一種比原有的現收現付制更優的選擇。

由此可見，過于簡單、理想化而缺乏可操作性的制度方案設計，是我國社會養老保險體系面臨困境的根本原因?，F行制度在實施過程中遇到的諸多問題，暴露出政策設計者過于迷信理論模型的論證而缺少對現實國情的深入了解；忽視對我國政府和企業之間，以及政府上、下級之間博弈行為的考察。

三、反思與相關政策建議

如上所述，即使經過貌似嚴格的理論論證和數據模擬，一個制度的設計如果缺少了現實的可操作性，它也難免會在實施中遭到失敗。這是值得我國理論界深刻反思的?？偟膩砜?，過去的理論研究更多的是從純粹理論的層面對現收現付和基金制進行比較，或探討人口老齡化來臨的福利效應及應對措施；而在運用數學模型和數據模擬方法進行論證的過程中則多少顯得有些一廂情愿，對于從假設條件引出的結論與現實的差距缺乏客觀的分析，表現出熱衷于理論探討而疏于關注現實國情的傾向。

在對現收現付制和基金制的比較中，學者們較傾向于認為現收現付制對國民儲蓄具有擠出效應，減少了資本的形成，從而不利于長期經濟增長(Feldstein，1974）；[8]難以應對人口老齡化危機，并認為從現收現付制逐步向基金制過渡乃是大勢所趨。

事實上，到目前為止，現收現付制對國民儲蓄的擠出效應以及這種擠出效應有多大，在國內外學術界尚未得到嚴格的論證。而且，國民儲蓄率也并非越高越好。在過剩經濟的條件下，降低儲蓄率、擴大有效需求反而有利于解決當前我國經濟的動態無效率問題（袁志剛、宋錚，2000）。[9]對于現收現付制另一個常見的質疑是，它難以在一個不利的人口結構變化趨勢中得以維系。但從根本上看，現收現付制和基金制兩種養老保險體系只不過是退休一代采用不同的方式索取當前的產出。在現收現付制下，退休一代憑借過去繳納養老保險費獲得分享來自當前工作一代的轉移支付的權利；在基金制下，退休一代憑借資本所有權證獲得分享當前工作一代提供的產出的權利。兩者的物質基礎是完全一致的。可見，經濟增長和充分就業才是解決老齡化問題的根本，基金制并不是解決老齡化問題的靈丹妙藥（NicholasBarr，2000）。[10]在老齡化問題上，基金制與現收現付制的區別只不過是基金制將問題拋給社會，而現收現付制則由政府承擔起責任而已。

實際上，現收現付制和基金制在實踐中各有利弊。現收現付制的最大弊端是由于其再分配功能而導致企業和職工逃避繳費，養老保險覆蓋面難以擴大；基金制則缺乏再分配功能，難以抵御通貨膨脹等缺陷，使退休人員的基本生活水平無法得到保證。從這一點來看，基金制已基本喪失了“社會保障”的功能。

老齡化趨勢對養老保險體系的考驗也是學者們所關注的問題。但是，如上所述，從實際運行的情況來看，造成我國養老保險體系負擔率較高的主要原因并非老齡化問題，而是養老保險覆蓋面難以擴大、職工參保率難以提高以及下崗和提前退休高峰的來臨等問題。這些問題對現行養老保險制度構成的壓力，顯然遠大于老齡化問題；而老齡化問題只不過是使入不敷出的養老保險體系)上加霜罷了。

在有關養老保險的理論探討中，學者們大多借助于代際交疊模型（Samuelson，1958；Diamond，1965）來進行分析，如對現收現付制與國民儲蓄關系的論證、人口結構變動的福利效應分析、繳費率和統籌比例的參數設定，等等。[11-12]但是，代際交疊模型的論證依賴于退休一代不留遺產的強假設，而這與現實情況是明顯不符的。在現實中，人們有種種理由在死亡時留下遺產，例如：（1）遺產動機是普遍存在的；（2）人們無法準確知道自己何時會死亡；（3）住房和耐用品的殘值一般會成為遺產等。在養老保險體系設計的數據模擬研究過程中，學者們為了論證自己的觀點，往往在模型中設定有利于自己結論的假設條件和參數值。例如，支持基金制的學者往往過分強調養老基金的投資回報率（Feldstein,1999），[13]似乎認為養老基金的投資回報率理所當然地將高于真實工資的增長率。事實上，在古典經濟模型的理想狀態下，兩者應該是一致的；而從我國的統計數據來看，在1986-2002年的大部分時間內，真實工資的增長率高于五年期國債的實際利率（袁志剛、封進，2004)[14]，從而基金制是比現收現付制更好的制度選擇；而支持現收現付制的學者則忽視了收取養老保險費的難度，隱含了養老保險費能夠順利收取的假設。

綜上所述，在養老保險制度的改革中，政策設計者不應無主見地人云亦云或照搬國外的經驗，而應更多地對公共養老保險體系的存在意義是什么、中國的現實國情適合什么樣的制度安排，以及設計方案能否得到順利實施等問題進行深入的思考。

一般認為，政府介入養老保險主要基于三方面的理由。一是政府強制保險可以糾正由逆向選擇或道德風險所導致的市場失靈；二是社會養老保險具有再分配功能，在一定程度上可以使財富在不同的收入階層和代際之間再分配；三是政府強制保險可以幫助人們克服短視行為，即所謂的“家長主義”。但從市場失靈和家長主義的觀點來看，政府介入養老保險的理由顯然不如醫療保險充分；特別是對于基金制來說，除了具有家長主義的含義之外，政府幾乎再沒有介入養老保險的理由，而事實上這種家長主義的強制儲蓄是否必要也是值得商榷的（在沒有公共養老保險體系的情況下，人們也可能會為自己的養老積極儲蓄）。相比較而言，現收現付制由于具有保障退休人員基本生活之需的再分配功能，而更加適合作為政府介入養老保險的方式。但是，必須清醒地認識到，我國的經濟發展仍處在相當低的水平上，且貧富兩極分化相當嚴重，缺乏一個人口數量龐大的中產階級。在這種經濟條件下，面對顯而易見的人口老齡化趨勢，一個較低水平、廣泛覆蓋的養老保險體系，對于我國來說可能是更加合適的選擇。較低水平的養老金可以降低當前工作一代的負擔，有利于養老保險費的收??；而養老金水平也反映了政府介入養老保險的程度。從我國當前的現實情況來看，公共養老保險體系的首要目標理應是保障退休人員的基本生活之需；如果人們希望在退休以后過得更寬裕一些，他們有責任在工作時期為自己進行更多的儲蓄。

根據以上的分析，政策設計者可以考慮從以下幾個方面對現有的養老保險制度進行更為務實的改革。

第一，降低企業和職工的負擔。政府應更多地考慮通過減持國有股、發行國債或稅收來支付轉型成本。為此，政府有必要重新審視當前的財政支出結構，應向社會保障、教育、國防等有關國計民生的項目傾斜，逐步縮減以至取消大量不必要的財政支出（如大量的形象工程項目、對競爭性國有企業的財政扶持、民間力量完全可以實現的投資項目，等等）。對于工薪階層的負擔，可以考慮以個人所得稅作為社會保險費的來源而取消社會保險費，或者取消個人所得稅而保留社會保險費。另外，可以考慮取消養老保險強制性的個人賬戶（即取消部分積累制）和“四金”中的住房公積金，⑤以進一步降低職工的負擔。

第二，建立一個較低水平的現收現付制養老保險體系。養老金的給付可以考慮采取DB模式而不必按目標替代率進行設計。養老金發放水平可參考當地的最低工資或最低生活保障標準設定（如以當地的最低工資或最低生活保障標準乘以一定的系數）。對于部分養老金待遇過高的“老人”和“中人”，考慮到養老金待遇的剛性，可以保持其原來的養老金發放水平不變；但如將來出現通貨膨脹，則不對養老金待遇進行調整，直到與其設定的養老金發放水平相當為止。

第三，取消提前退休領取養老金的權利，重新制定特殊工種提前退休的標準并嚴格其審批管理；適當提高領取養老金所需的繳費年限標準。對于因下崗而提前退休者，可以考慮將這部分人納入城市最低生活保障制度或失業保險制度之中。

第四，在保留一個較低水平的現收現付制公共養老保險體系的基礎上，鼓勵企業年金的發展以及個人為養老儲蓄。為此，必須為企業年金和個人年金提供稅收優惠政策。例如，企業購買企業年金可在稅前列支，個人購買養老金的支出部分可免繳個人所得稅（這些政策已為世界上相當多的國家所采用）。這樣不僅有利于降低政府的行政負擔，杜絕地方政府挪用養老金和腐敗行為的發生，而且有利于促進我國金融市場的成熟和繁榮。

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注釋：

①這個目標替代率的計算方法是：假設預期壽命為70歲，實際工資增長率等于名義利率，職工按繳費工資的11％向養老保險體系交費35年，這樣退休時個人賬戶可以提供38.5％的替代率，統籌賬戶提供20%的替代率。二者合計共提供58.5％的替代率。

②Wang,etal.的模擬顯示，在2000年到2010年間，每年的轉型成本占GDP的0.6％左右，到2050年將下降到0.3％。轉型成本的補償可以通過稅收進行融資，這樣，支付第一支柱相當于工資20％的養老金所需交納的費用率只需10％~12％。

③“老人老辦法”是指對已退休者繼續實行以前的退休金發放標準，退休金替代率為60％~90％，退休金計算基數為退休時的工資額；離休者離休費為離休時工資的100％?！靶氯诵罗k法”是指1997年統一的養老保險制度實施以后參加工作的職工，他們的退休金相當于當年職工平均工資的20％，有35年工齡的職工，目標替代率為58.5％左右?！爸腥酥修k法”是指中人的養老金由基礎養老金、新制度建立以后個人賬戶上積累的個人賬戶養老金，以及將統一制度建立以前的工作年限視為繳費年限計算的“過渡養老金”三部分組成[月養老金=基礎養老金個人賬戶養老金÷120過渡養老金，過渡養老金=指數化月平均繳費工資×（1.0%-1.4%）×視為繳費的年限]。

④現收現付制的再分配功能包括從工作一代對退休一代的轉移支付、從高收入群體向低收入群體的轉移支付、從短壽者向長壽者的轉移支付，以及從男性向女性的轉移支付。

⑤我國現行的住房公積金制度缺乏再分配功能，而且人們顯然會為了購買住房而自覺地儲蓄。所以，這種強制性儲蓄幾乎是毫無意義的。

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參考文獻：

[1]WorldBank.AvertingtheOld-ageCrisis——PoliciestoProtecttheOldandPromoteGrowth.OUP:Oxford，1997.

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[3]何平，等.中國養老保險基金測算與管理[R].勞動和社會保障部報告，2001.

[4]孫祁祥.空賬和轉型成本——中國養老保險改革的效應分析[J].經濟研究，2001，（5）.

[5]龔秀全，黃勝開.論中國基本養老保險的籌資形式的改革[J].社會保障制度（人大復印資料），2002，（6）.

[6]趙耀輝，徐建國.我國城鎮養老保險體制改革中的激勵機制問題[J].經濟學（季刊），2003，1（1）.

[7]劉啟棟，肖平.養老保險制度的國際比較與經驗借鑒[J].社會福利，2003，（5）.

[8]Feldstein,M.S..SocialSecurity,InducedRetirement,andAggregateCapitalAccumulation[J].JournalofPoliticalEconomy,1974，82：905-926.

[9]袁志剛，宋錚.人口年齡結構、養老保險制度與最優儲蓄率[J].經濟研究，2000，（11）.

[10]Barr,Nicholas.Reformingpensions:Myths,Truths,andPolicyChoices.IMFWorkingPaper,WP/00/139。2000.

[11]Samuelson,P.A..AnExactConsumption-LoanModelofInterestwithorwithouttheSocialContrivanceofMoney.JournalofPoliticalEconomy,LXVI，1958：467-482.

篇2

本文所指養老保險是德國的法定養老保險，其目標是保障老年人的基本生活，養老金水平與繳費工資與繳費年限相聯系，目前的繳費率大概是月工資的20％(雇員和雇主均負擔20％)，繳納年限一般情況下為45年，截至2002年底，已有5142.4萬人參加法定養老保險，養老金領取人數有1767.8萬人。下面，讓我們沿著德國養老保險制度的發展軌跡，來更全面地了解德國養老保險制度的現狀。

從1889年《養老保險法》建立以來，一些關鍵的年份和重要的改革如下：

1957年，從基金積累制改為現收現付制，建立動態養老保險調整機制；1972年，主要是擴大了被保險人的范圍；1992年，養老金的調整依據改為可供支配的凈工資收入的增幅；1999年，在養老金計算公式中增加了人口發展因子，使人口老齡化的負擔能公平地分攤到保險費繳納者和養老金領取者身上；2001年，降低福利標準、延長退休年齡、提高繳費比例和降低“視同繳費年限”等；2003年和2005年進行了組織機構的改革，主要是自治機構的合并，以降低管理成本。

宏觀來看德國養老保險制度的演變，可以總結出以下幾條發展主線：

1.籌資模式：從完全積累到現收現付。從1957年開始，基金積累制向現收現付制轉變，到1969年徹底實現?，F收現付制模式一直保持到現在。

2.內容設計：越來越多樣性和個性化.盡量滿足不同個體的需要，賦予個體一定的選擇權，目前養老金種類可分為：因年老支付的養老金(常規養老金、長期養老金、婦女養老金和礦工養老金等)；因工作能力減退而支付的養老金(嚴重殘疾、喪失工作能力或無勞動能力者養老金、失業者養老金等)；因死亡支付的養老金(鰥寡養老金、教育養老金和孤兒養老金等)。

3.福利水平：先從低到高，再從高到低。從1957年到1989年32次的養老金調整使實際養老金比最初提高了2.3倍；19世紀初推行養老保險體制時，法定的退休年齡是70歲，而那時的平均壽命只有45歲，近些年，德國人的實際退休年齡是60歲，但平均壽命則已達到80歲。由于養老保險制度經濟的不可持續，近些年福利水平有下降趨勢。如從1992年起，60歲和63歲的退休年齡將提高到標準退休年齡65歲；視同繳費年限降低(如過去受教育年限也可視為繳費年限，最長可以13年，現在只有7年)，從2001年起降低養老金水平(替代率將從70％降為2020年的46％)。

4.監管機制：自治性越來越強。在養老保險領域，遵循國家立法和國家自治相結合的原則。經選舉產生的雇員和雇主代表對養老保險實行自治管理。自治結構是游離于政府之外的，所有這些機構共同構成了德國養老保險機關聯合會(VDR)。這種將政府從直接的管理責任中脫離出來的自治管理模式還形成了有效的、內外結合的監督體系：外部監督機構是政府，內部監督機構是自治機構，從而有力地保障養老保險制度的日常運行。自治組織的管理能力也是在不斷的實踐中變得越來越強大。

二、現實依托

可以看出，最大限度的將公正與互助、公開性、多樣性和效率結合起來，是德國養老保險制度設計的出發點和運行的根本目的。制度主要依托如下現實因素：

(一)制度形成和存在的總體依據——民主的和福利的聯邦制的國家性質和完善的法律體系

德國基本法第20條第1款規定，聯邦德國是一個民主的和福利的聯邦制國家。依據福利國家原則，養老保險是應由國家承擔的一項主要任務。福利國家原則規定國家具有負責社會福利的職能，但不對國家應如何完成此項職能做出具體規定。這是民主原則在社會保險制度中的體現，這也賦予了政府對實現公正的路徑進行選擇的自由。

自德國建立養老保險制度以來，公正就在其中占有優先地位，這種優先地位是由完善的法律制度予以保障的。社會法典第1卷總則和社會法典第4卷通則對社會保險作了原則規定，第6卷對養老保險制度作了更為詳盡的規定，還有各州的立法以及聯邦法院的規定。另外，還有完備的司法制度，德國憲法規定，任何權利受到損害的公民都可以訴諸司法機構，對社會保險問題，由社會法庭首先負責。

(二)現收現付的資金運作模式依舊——對社會公平的不懈追求

由于人口老齡化和經濟競爭加劇，在從現收現付走向基金積累的國際趨勢下(智利完全私有化的養老保險改革自不必說，就算福利國家櫥窗之稱的“瑞典”和“從搖籃到墳墓”的全面保障的福利國家英國，也都紛紛走上了更有效率的“基金積累”道路)，德國是仍然保持著更能促進社會公平的現收現付模式的少數國家之一。一方面是改革難度大的客觀因素；另一方面也是對社會公平最大限度和執著追求的主觀結果。最大限度的公平實際上也是德國社會保險制度堅持不懈的追求。

(三)多樣化的制度設計和自治管理機構——國家對公民權利的最大維護和對民主、自由的最大保障

自由和平等歷來就是西方文化的核心與精髓，多樣化的制度設計給了社會成員一定的選擇空間和自由，體現了德國重視社會成員的個性化需求，尊重自由的文化。

德國允許社會保險實行自治管理，雖然這并不意味著社會保險可以隨意發展，但至少說明了國家在履行憲法所保障的基本權利的同時，在盡力保障了個人和企業的自由權，其實這得益于政府的角色定位。在社會保險中，立法者在盡力創造這樣一種法律框架，即能使人們盡量自己負責解決自己的事情，政府沒有興趣以一種的方式規定所有的細節。因此，在這種角色定位下，國家就沒有必要經營所有的社會保險機構。這一點也是前面所述民主和福利的聯邦國家的典型體現。

(四)改革舉步為艱——福利剛性、政治作用和強大的工會力量

為了增強制度的適應性，德國政府雖然在對養老保險制度進行不斷調整，但大都是小修小補，可就是這些對于社會制度來說根本稱不上改革、屬于很正常的“調整”，如隨著人口平均預期壽命的延長而相繼延長退休年齡等，都遇到強大的社會阻力?？梢哉f，在德國，養老保險制度的改革舉步為維。除了在任何國家都起作用的“福利剛性”和“政治作用”不可忽視外，強大的工會力量是另外一個不可忽視的因素。德國工會聯盟(DGB)目前有1000多萬個會員(即單個的工會)，工會的目標是改善雇員的工作和生活條件，他們代表雇員的社會經濟利益參與社會保險的自治管理、對社會政策問題發表意見，而且工會在意識形態上又是中立的，獨立于任何政黨，可見，他們對雇員福利的保護是持久和穩定的。因此，強大的工會一直在維護勞動者福利和權益方面扮演著重要的作用，同時也構成德國養老保險改革的一個主要阻力。

三、現狀評論

但現在的制度是否能帶來最優的社會效果，在了解了制度現狀和其存在的社會基礎后，有必要對其進行全面的評論，這才能達到進行國際借鑒的真正目的。在這里，主要參考著名社會保障專家鄭功成教授在其所著《中國社會保障制度變遷與評估》一書中提出的指標(價值取向與建制理念、制度的適應性和制度的可持續性等)來對其進行評論。

(一)公平的價值取向值得肯定

雖然近些年養老保險金水平有所下降，但從總體來看，其人性化的、寬松的制度設計和全面覆蓋的立法原則等，都說明了其仍是一個名副其實的福利國家，其為保持福利水平所做的各種努力都基于其對公平的不懈追求。這一點不僅能從現行養老保險制度內容可以看出，還能從1990年東西德合并時，面對東德制度不一致且西德保障水平高于東德的情況，德國政府決定將原西德的社會保險制度模式完全移植到東德的轉型方案中看出。西部地區對東部地區社會保險制度轉型的責任分擔，明顯地符合增進社會公平與國家認同的價值追求。盡管現在對于德國的轉型方案還不能簡單地予以評判，因為現在轉型還沒有最后完成，但其中所包含的對公平的追求與向往，以及國家認同等是應當充分肯定的。

(二)對公平的不懈追求并沒有阻止福利水平的下降

在德國，雖然主觀上有追求公平的強烈愿望，但嚴重的人口老齡化問題導致制度負擔異常沉重，目前，制度負擔比例(繳費人數/領取人數)是2.3∶1，生育率降低又使這一形勢雪上加霜，預計20年后這一比例將下降到1.3∶1，而依據“代際協議”的現收現付制只有在一定的人口結構下才能正常的運轉(一般至少要大于3∶1)。而與此同時，在德國，多支柱的養老保險制度還未真正形成，實際上直到2001年政府才推出里斯特養老金，才開始建立補充養老保險。在這種形勢下，養老金水平下降是必然的，這也是近來改革的動向之一。從實際運行結果來看也是如此。據德國2005年8月2日《明鏡周刊》報道，2004年因經濟困難而無法在合同期內付清所有保險費而提前結清的養老保險費高達126億元，比2003年高出2億歐元。由于提前退出了法定養老保險，60％的未來退休人員不得不大幅度降低生活標準，近三分之一的德國人將面臨老年貧困的威脅。

(三)增強適應性的努力并沒有改變養老保險制度經濟不可持續的局面

一項制度只有適應所處時代的經濟、社會、政治、文化等多項因素，才能得到可持續的發展.近些年來，養老保險基金支出已面臨很大壓力。養老保險金支出在德國一直是支出規模最大的福利項目，1990年，法定養老保險支出2000億馬克，幾乎占社會福利費用的30％，國民生產總值的9％。在轉型后，壓力更加沉重。在2002年，即兩德統一10年之后，以工資為繳費基礎的社會保險和建立在稅收基礎上的社會福利支出的相加總額約合德國GDP的1/3，全德領取退休金和社會救濟的人口接近工資收入人口，德國財政支出的62％都用來償還債務和社會福利，龐大的社會保險賬戶出現虧空，德國聯邦政府債務也因此連年超過3％(占GDP比例)的警戒線。雖然德國政府也采取了多種“增收減支”措施，如從2001年逐漸延長退休年齡，到2011年，開始把退休年齡延長到67歲；逐步提高繳費比例，從現在的19.5％提高為2030年的22％；逐漸降低養老金水平，但替代率將從現在的53％降為2020年的46％，再進而降為2003年的43％。從這幾年的實際運行狀況看，由于沒有從根本上和結構上改革養老保險制度，取而代之的各種“小修小補”的調整政策并沒有改善制度經濟的不可持續性。由于過于寬松的規定和多項選擇的自由，雖然目前的法定退休年齡是65歲，但平均實際退休年齡僅60歲，“早退”現象非常嚴重。因此，提高適應性的努力并沒有必然帶來較高適應性的結果。另外，經濟上的不可持續還表現在經濟缺乏活力，由于習慣于德國過去的高福利，社會成員已形成惰性和過于依賴社會福利的情況，近些年福利水平的降低也沒有激勵他們的工作熱情，反而使一部分人更加消極，或者提前退休，或者依靠領取失業金度日，這使長期以來由于產品成本太高、國際競爭力下降的德國經濟很難擺脫不景氣的狀態。

四、若干啟示

通過對德國養老保險制度的分析，可以發現，其中既有值得學習的經驗，也有引以為戒的教訓。

(一)經驗

盡管在實踐運行中也有不盡如人意之處，但在一定程度上，德國作為福利國家的典型和資深代表，還是提供給我們一個追求公平、法制完善和管理透明、規范的養老保險制度典范。

1.公平的理念。平等與幸福是人類追求的終極目標，德國在社會政策中貫徹的最大限度地促進社會公平的理念，是與整個人類發展相一致的，其對社會公平的執著和不懈追求的精神值得我們學習。

2.完善的法律。這是養老保險制度運行走上規范、高效的重要保證，許多國家成功的社會保險運行實踐都說明了這一點。法律的完善不僅僅體現在法律的齊全上，還體現在對法律的穩定性和動態性保持一個合理的度上。如在德國，僅2001年到2005年期間，政府就曾對多項條款進行了幾十次的微調，而整體的管理原則又得以保持。

3.自治的管理。自治管理是一種透明、民主和有效率的社會保險管理模式，一方面自治管理可以充分吸收社會力量，直接減輕政府的管理責任；另一方面，賦予了勞動者、企業和工會參與管理的權利，是對勞動者保險權益的最大尊重；而且，自治管理有助于政府更好地履行監督職責，保證制度運行的效率。

4.茁壯的工會。與過于強大的德國工會形成鮮明對比的是，在中國，工會組織太不完善。作為用經濟手段解決社會問題的社會保險制度，往往都是出于政治目的的安排，其制度的出臺也往往是不同利益集團相互較量的結果.如果沒有工會這樣的組織與企業、政府等其他利益組織形成力量的牽制和制衡，勞動者的權益是很難保障的，在利益多元化、矛盾多元化的社會轉型期就更是如此。

(二)教訓

在養老保險制度的模式選擇、水平確定上，要吸收以下教訓：

篇3

一、回顧我國養老保險近年來取得的成就

一是實現了由國家包攬費用向國家、企業、職工個人三方面共同分擔養老保險費用；形成了費用合理負擔和基金穩定籌集的新機制，減輕了國家、企業負擔，增強了職工的投保、繳費、積累等自我保障意識。

二是實現了由“企業自?！毕颉吧鐣y籌互濟”轉變，在較大范圍內實現了社會互濟，體現了分散風險和均衡負擔的“大數原則”。

三是實現了由“平均主義”、“大鍋飯”向“效率優先，兼顧公平”轉變。新制度確立了社會統籌與個人帳戶相結合的原則，其中個人帳戶體現的是勞動者的貢獻大小相聯系的效率原則，而社會統籌部分則是貫徹了公平原則，以保護勞動者的基本生活權利，將效率原則和公平原則有機地結合起來。

二、我國養老保險制度存在的問題

（一）覆蓋面太窄，農村的社會成員不能融入到社會保障體系中

中國是一個農業大國，農村人口約占全國人口的80%左右，但是長期以來，農民并未被納入到社會保障的范疇中去，相較于城市人口的社會保障由國家和社會承擔，農村人口則由農村家庭和農村集體經濟承擔。然而隨著經濟的發展，人們的價值觀念和道德觀念發生了一系列的變化，青年婚后與父母分家已成為普遍現象。同時，土地不再是維系家庭的主要生產對象，一些青壯年常年在外打工，種種原因使得身在農村的老年父母的生活出現了困難。幾千年遺留下來的“養兒防老”的家庭保障體系已難以適應社會發展的需要。而農村的集體經濟只能在有限的范圍內提供保障，很難滿足農民養老的需要。

（二）資金的籌集和管理存在漏洞

養老保險主要有三種模式：一種是用一部分在勞動者退休期間正在工作的一代人創造的財富來支付養老金，由此形成現收現付制；一種是勞動者通過在工作期間的收入積累一筆基金，交由某個機構集中管理，在其退休后以投資所得向其支付養老金的完全基金制，還有一種是介于前兩種模式之間的部分基金制，即當期繳納的養老保險一部分用于當期養老金的支付，另一部分劃入到繳納者的個人賬戶當中去。但是當前實施部分基金制面臨的一個主要問題就是空賬問題，即不光企業繳納的社會統籌基金用來支付當期退休人員的養老金，就連個人繳費也被用于發放養老金，個人帳戶有名無實，是空帳戶。

另外，養老保險基金在籌集上缺乏法律保障，方式不夠規范，各地區的籌資等級和籌資比例各有不同，造成了不同地區之間負擔水平懸殊，不利于人力資源的有效配置。由于缺乏應有的法律保障，在籌資過程中，拖欠、不繳或少繳統籌金的現象比較普遍。由于資金管理上存在著漏洞，使得養老保險資金不能真正做到?？顚Ｓ?，經常被挪用，為部分管理者的腐敗創造了條件。三、完善我國養老保險制度的主要措施

（一）擴大養老保險的覆蓋范圍，解決廣大農村人口的養老問題

首先，應該繼續維護家庭養老這一傳統。雖然隨著社會經濟的發展、計劃生育政策的推行和家庭結構的變化，家庭養老的功能有所弱化，但是無論是幾千年文明古國的優良傳統還是我國現行的法律的規定，子女贍養老人都是一種美德，一份義務。因此，在養老保險制度未健全之前，仍應該努力維護家庭養老這一傳統，加強青少年尊老孝敬的思想教育，維護良好的社會道德規范，保障老年人的權益。其次，推行社會養老保險制度。按照城鎮人口的模式給農民建立個人賬戶，讓農民為自己投一份養老保險，資金來源可由集體、個人和國家三方負擔。這樣的好處在于，當農民喪失勞動力時，如果子女有能力履行贍養義務時，參加養老保險可使農民的老年生活更加充裕，如果子女的能力有限，養老金可向老人提供基本的生活費用，使老人能夠安度晚年。第三，發揮商業保險的儲蓄功能，鼓勵農民中收入較高的群體參加商業保險。

（二）做實養老保險的個人賬戶

隨著我國進入老齡化社會的高峰期，養老保險的負擔日益增大，如果按照現行的養老保險制度的規定，即繳費8%和企業繳費的3%全部進入養老保險的個人賬戶，做實個人賬戶必然是困難重重?？梢赃x擇一種折中的做法：將人繳費的8%部分做實，進入個人賬戶，企業繳費的3%可以進入社會統籌基金，應付當期退休人員的養老金的支付。減輕政府的壓力。

（三）健全籌資模式，進行多渠道投資

首先，將現行的社會保險費改為社會保險稅。我國的養老保險資金籌集主要依靠政府的行政手段，法律強制力不夠。企業拖欠、拒交和隱瞞職工工資的問題嚴重，而通過開征社會保險稅的方式籌集資金比繳費具有更強的約束機制，也更能體現出養老保險資金籌集的嚴肅性和強制性。其次，變賣部分國有資產充實養老保險基金。第三，開征一些新稅種，如遺產稅、贈與稅、奢侈品的消費稅等，不但可以充實養老保險基金，還可以防止兩級分化、縮小貧富差距，促進社會公平和穩定，能夠更好的完成財政的收入分配功能。此外還可以考慮發行一些長期國債補充養老保險資金的不足。

參考文獻

[1]穆光宗，中國傳統養老方式的變革和展望，中國人民大學學報200005

[2]葉響群，中國社會養老保障：困境與抉擇，社會科學文獻出版社2004.11

篇4

近年來，隨著經濟的發展，農民人均純收入不斷增加，但與之對應的居民消費價格指數也持續走高，加之通貨膨脹因素的影響，每人每月55元的基礎養老金與持續走高的物價水平相比顯然是杯水車薪。農村養老保險資金機制存在不利于可持續發展的因素。首先，資金籌集渠道狹窄。目前河北省農村養老保險制度參保人個人賬戶繳費檔次偏低，籌集渠道主要依靠各級政府的基礎養老金和繳費補貼，集體補助基本處于空缺狀態，其他的社會主體在籌資方面也受相關制度缺失等因素的影響，未能在促進制度發展方面發揮積極作用。其次，資金支出結構不盡合理。城鎮職工養老保險近年來保持平均每年10%的增長速度，而農村養老保險卻始終沒有太大變化。第三，資金保值增值難度大。當前數額巨大的“新農保”基金運營方式比較單一，僅依靠銀行存款和購買國債的方式進行保值，面臨著很大貶值風險。第四，資金到位機制尚待完善。“新農保”制度實施以來，個別地區在落實政府財政補貼方面仍存在低效、欠賬等不良現象。另外，由于缺乏完善的資金監管機制，違法違規擠占、挪用資金的現象時有發生。財政支持預算體系不健全。目前，“新農?！彼柝斦Y金在公共財政收支中列支，特別是自城鄉居民養老保險合并實施后，用于城鎮和農村社會保險的財政資金并未單獨安排預決算，因此，農村社會養老保險具體的資金收支情況和資金結余情況沒有被全面、詳細地反映出來，也不便于相關部門進行管理和監督。

二、政策優化建議

一是明確界定財政支持主體責任。中央財政和地方財政應當本著以經濟社會發展實際情況為依據、兼顧效率與公平、實現整體與區域平衡的原則界定支持責任。具體來說，中央財政應當承擔制度的建立和引導、平衡地區差異、制度監督管理等責任。地方財政的主要責任則更加偏重于制度執行過程中各個環節的運行和管理，其中主要包括落實補貼責任、困難群體幫扶責任等。

二是落實財政支持激勵政策。在完善激勵機制方面，應當明確不同繳費檔次的激勵補貼標準，當參保人選擇更高檔次進行繳費時，補貼標準應當隨之提高，對多繳多得的激勵機制加以硬性的制度規定。在長繳多得方面，河北省部分縣市實行繳費滿15年的參保居民每增加一年繳費，在領取待遇時由縣級財政多給付2元的基礎養老金，但根據測算，多繳費一年在待遇領取時加發6-10元的基礎養老金才能對中青年居民參保產生吸引力，真正起到激勵作用。激勵機制的完善迫切需要根據不同地區經濟發展水平盡快出臺補貼標準以及實施細則，通過制定地方法律法規等形式加以強化和落實。

三是建立財政補貼正常調整機制。要想使農村養老保險真正惠及百姓，必須要建立與物價聯動的財政補貼正常調節機制，對基礎養老金做出調整，調整的基本思路是：本年度基礎養老金=上一年度基礎養老金×（1+上一年度CPI增長率）。根據這種模式建立起來的基礎養老金補貼制度可以基本保障養老金的購買力，同時，隨著物價水平上漲而不斷上漲的基礎養老金會增加農村居民參保的信心。

篇5

一、社會養老保險制度的內涵及特點

社會養老保險制度是國家和社會根據一定的法律法規,為保證勞動者在達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限,或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。它包含以下兩層含義:第一,社會養老保險是在法定范圍內的老年人完全或基本退出社會勞動生活后才自動發生作用的。判斷是否“完全或基本”退出社會勞動生活的標準,則視勞動者與生產資料是否脫離,或者對勞動者而言,參加的生產活動是否屬于其主要社會生活內容而定。另外,法定的年齡界限亦根據各國實際情況相應確定。第二,社會養老保險目的是為保障老年人的基本生活需求,為其提供穩定可靠的生活來源。因此,養老金在分配過程中不再遵循按勞分配或按需分配原則,而是依據勞動者的社會貢獻、勞動者的基本生活需要和當時社會生產力水平來確定額度[1]。

養老保險是世界各國較普遍實行的一種社會保障制度。一般具有以下幾個特點:①由國家立法,強制實行,企業單位和個人都必須參加,符合養老條件的人,可向社會保險部門領取養老金;②養老保險費用來源,一般由國家、單位和個人三方或單位和個人雙方共同負擔,并實現廣泛的社會互濟;③國家可測算出未來大概的養老金開支,并根據某些既定標準來確定養老保險待遇;④養老保險具有社會性,影響很大,享受人多且時間較長,費用支出龐大,因此,必須設置專門機構,實行現代化、專業化、社會化的統一規劃和管理。

二、我國當前養老保險制度的現狀

中國養老保險制度經過了50多年的發展,歷經多次改革,目前,我國城鎮已初步建立了較高水平、較為完整的社會保障體系,養老保險金基本實現了社會統籌,但由于我國城鄉經濟發展水平不同,我國城鎮和農村的養老保險制度也不相同,農村養老保險從1991年開始試點,此后一段時期,農村養老保險工作迅速開展,截止到2005年底,全國有近2000個縣開展了農村養老保險,5400多萬農民參保,積累基金達300多億元,已有200萬名農民開始領取養老金。盡管如此,我國農村社會養老保險仍存在著覆蓋面小、參加養老保險的人數少、保障水平低的特點,一個綜合的可持續發展的農村養老保障體系尚未形成,這樣,在土地初級保障的基礎上,絕大多數農民的養老缺乏保障,這不僅會加劇城鄉差距,而且也會釀成一系列社會問題。因此,在我國建立健全農村養老保險制度是一個不容忽視的問題。

三、在我國農村建立養老保險制度的必要性

(一)建立健全農村養老保險是應對農村人口老齡化高峰期到來的需要

國際上,一般把60歲以上人口占總人口比重超過10%的社會、或者將65歲及以上人口占總人口比重超過7%的社會叫做老齡化社會。目前,我國60歲以上人口已達到1.34億,超過總人口的10%。其中65歲以上人口1.1億,占總人口的8.5%,而且全國70%以上的老齡人口分布在農村地區,農村老齡化問題就顯得更為突出。更為嚴重的是老齡化速度在未來的30年間將持續加速,根據預測,2030年農村65歲以上老年人口的比率將上升到17.93%,比城鎮的比率高出4.8個百分點,因此,農村人口老齡化問題應引起我們的高度重視,而解決人口老齡化問題一個重要的方面,就是解決好迅速增加、數量龐大的老年人口的老有所養。與發達國家“先富后老”不同,中國農村人口老齡化與經濟的發展水平不一致,絕大部分地區處于“先老未富”,甚至是“先老還窮”狀態,另一方面,西方發達國家人口總量較少,人口老齡化的負擔相對較小,而中國農村基數大,老年人口數量很多,60歲以上的老年人口超過了整個歐洲各國老年人口之總和。因此,為了迎接農村人口老齡化高峰期的到來,使數量龐大的農村人口老有所養,就有必要適時建立適合我國國情的農村養老保險制度。

(二)建立農村養老保險是構建社會主義和諧社會的現實要求

黨的十六大提出的全面建設小康社會的目標之一,就是要使工農差別、城鄉差別和地區差別擴大的趨勢逐步扭轉。改革開放以來,我國經濟得到飛速發展,城鄉居民生活都有了不同程度的提高,但城鄉居民收入之比卻在不斷擴大,1964年中國城鄉居民收人比為2.2∶1,1978年為2.4∶1,到了1994年就達到2.87∶1,2001進一步上升到2.9∶1,2004年則為3.45∶1,目前仍有擴大的趨勢,而我國二元化格局下的城鄉養老保險差別也很大,以國家近年來社會保障費用支出為例,2001年,占人口70%左右的農民的社會保障費支出僅占全國保障費總支出的11%,而占總人口30%的城鎮居民卻占全國社會保障費的89%。人均占有方面,城市人均社會保障費455元,農民僅人均15元,相差近30倍;從覆蓋面看,城市已達90%以上,而農村只有2.4%。農村與城市之間的巨大差距已成為影響社會和諧發展的重要羈絆。要統籌城鄉發展,實現城鄉和諧,就必須建立覆蓋城鄉全體居民的社會保障體系。通過建立農村社會養老保險制度,有效實現國民收入再分配,逐步縮小城鄉差別和不公平,使社會穩定發展,達到國家的長治久安,才能從根本上保證社會的和諧穩定發展。

(三)建立農村養老保險制度是解決土地和家庭養老功能弱化的有效途徑

由于我國農村人多地少,農民人均擁有的土地數量有限,根據國土資源部日前公布的2005年度全國土地利用變更調查結果顯示,我國人均耕地面積僅為0.093hm2,僅為世界平均水平的40%,加之城市化過程中耕地消失的速度快于農業人口消失的速度,土地的養老保障功能顯得更是脆弱。特別是在中國加入WTO后,我國農產品還要面臨世界低成本農產品的更大沖擊,其價格還有進一步下降的趨勢。相應地,農民從農業生產中獲取的收益也就難以得到保證。因此,單純依靠有限的土地已經難以保障農民的基本生活了,土地保障的作用正日益削弱。

我國農村家庭養老保障功能也正在弱化,隨著農村經濟體制改革和計劃生育工作的深入進行以及現代觀念的沖擊,我國農村過去三代同堂的大家庭逐漸被父母和子女居住的現代小型核心家庭所取代,家庭結構不斷簡化,家庭規模漸趨縮小。我國農村居民家庭平均每戶常住人口由1980年的5.54人下降到1994年的4.54人,每個勞動力負擔人口(含本人)也由2.26人減少到1.57人,農村家庭養老保障功能受到巨大沖擊。對于我國如此眾多的農村老人依賴自己不穩定的老年勞動收入來養老,農村老年人的生活保障確實是我們面臨的一個社會問題。因此,建立農村社會養老保險制度,是解決土地、家庭養老功能弱化的有效途徑,是廣大農民的迫切需要,它不僅可以保障農村老年人的基本生活,也是社會文明的重要標志。

(四)從西方歷史經驗看我國已經基本具備建立農村養老保險制度的條件

從一些歐洲國家的歷史經驗來看,丹麥、瑞典、葡萄牙與西班牙分別于1891年、1913年、1919年與1947年開始通過立法在農村建立養老保險制度,當時這四個國家的人均國民生產總值僅相當于中國1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%與73.3%。歐盟15個成員國將農民納入基本養老保障制度在時間上大致從20世紀下半葉到20世紀末完成。與這些國家當時的農業產出、人均收入等指標比較,我國整體經濟水平和農村經濟水平都達到或超過這些國家當時的條件[2]。另外,比照國外農村社會養老保險制度建立的國家,一般有兩個規律,一是農村社會養老保險滯后城鎮30-50年;二是農業占GDP的比重在3.1%-41%之間,平均為16.2%。而我國城鎮養老保險制度建立于1951年,當時政務院頒布了《勞動保險暫行條例》,農村社會養老保險制度事實上已滯后城鎮50多年。2003年,我國農業GDP比重為14%,已經達到或超過了國際上已經建立農村社會養老保險制度的國家建立該制度時的比例。而目前我國政府財政收入保持年均高速增長,為農村社會養老保險制度提供了強有力的資金后盾;同時,我國當前的財政支出結構中存在著社會保障支出不足的問題,這也為我國農村社會養老保險制度的深入實施提供了潛在的經濟支持。因此,我國建立農村社會養老保險已經基本具備條件。

(五)加強農村社會養老保險制度建設是保證經濟可持續穩定發展的必然選擇

黨的確立的在農村實行,極大地解放和發展了農村生產力,調動了廣大農民的生產積極性。鄉鎮企業異軍突起,帶動了農村產業結構的調整和就業結構的變革,以及小城鎮的發展,農村已經初步構筑起適應社會主義市場經濟要求的經濟體制框架。從某種意義上講,農民是率先進入市場經濟的群體。市場經濟是一種競爭經濟,優勝劣汰是競爭的必然結果。農民不論亦工、亦農、亦商都必然要承擔市場風險。逐步在農村建立發展社會養老保險,解決農民的后顧之憂,是社會主義市場經濟的客觀要求,也是促進農村經濟可持續發展的必要保證[3]。

由此可見,建立健全農村社會養老保險制度是我們國家解決好“三農”問題的必要條件,對于構建和諧社會、建設新農村、保持社會穩定具有重要意義,也是目前需要迫切解決的一項重要任務。

參考文獻

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篇6

20世紀80年代以來，世界上許多國家紛紛進行了養老保險制度改革，90年代以后各轉軌國家也各自推出了新的養老保險制度。這些改革措施或思路都借鑒了現代經濟學的新的發展成果，大多數在本國取得了良好的效果。它們的經驗無疑對于完善我國養老保險制度具有很好的參考價值。

國外養老保險制度改革方案要點

養老保險制度的建立是20世紀的一大社會進步。然而，經過幾十年的運行，這一制度暴露出不少問題，主要體現在對本國經濟增長的負面作用和社保機構自身的財務危機上。20世紀70年代，各國已經開始醞釀要改革這一制度。

（一）智利的養老保險制度改革

智利的養老保險制度改革具體的行動可以認為始于1981年的智利改革。當時智利的社會保障制度以現收現付制為基礎，廣泛地覆蓋了養老金、撫恤金、疾病補助和津貼。隨著人口老齡化階段的到來，加上原有體制存在的不公平所導致的效率低下，社保機構的財務狀況呈不斷惡化之勢，到20世紀70年代已經到了難以為繼的地步。政府決心對原有制度進行徹底改革。經過政府的努力，1980年智利通過改革法案，1981年新體制正式實施。其具體內容包括：政府強制性規定公私單位的所有雇員都必須參加養老保險，每人每月將不少于工資10%的資金存入自己的個人帳戶，形成養老基金；政府的養老基金監管局只負責規范與監督基金的管理，而不具體參與實際管理事務。私營性質的養老基金管理公司（AFP）是法定的經營管理者?；鹚姓哂袡噙x擇和更換養老基金管理公司，這迫使各個養老基金管理公司在價格和服務方面展開競爭。政府對養老基金管理公司的設立標準、財務狀況、資產結構進行監管，并要求其交納風險準備金；養老基金管理公司嚴格按照分散化、透明化和獨立化的原則來進行管理，基金可以用于購買政府債券、企業證券和民營化的公共設施；基金所有者達到法定退休年齡后，可以從自己選擇繳費的養老基金管理公司領取養老金，或者將積累的養老金連本帶利轉向人壽保險公司以支取年金。新的養老保險制度取得了令人矚目的成功。

（二）轉軌國家養老金改革方案實施

許多轉軌國家認為，智利的完全基金化的強制性定額繳款體制對于它們并不合適，因為這一體制存在兩個缺陷：該體制沒有真正分散風險，比如，一旦出現持續的惡性通貨膨脹，或者資本市場出現大的波動，完全積累的基金制將可能破產。更何況轉軌國家的資本市場還不完善；由于存在轉軌成本，智利模式難以在具有龐大的現收現付體制的國家內實施。

1994年，世界銀行關于社會保障體制改革提出了一個“三支柱”方案。這一方案對于轉軌國家的養老保險制度的重建產生了決定性影響。該方案的主要內容是養老金的來源應該多元化，具體來說就是要通過現收現付支柱、強制性基金化支柱和自愿的輔支柱（即個人的商業保險部分）這三個支柱來保障個人未來得到穩定的養老金。贊成該方案的人士認為，由于該體系的每一個支柱分別是通過勞動市場、資本市場和保險市場來組織和運行，因此是暴露在不同類型的風險之下，這樣，體系內總的風險得到了有效的分散。

從1998年開始，轉軌國家開始紛紛按照三支柱方案來設計本國的養老保險制度，盡管各國在具體的操作方案和制度的側重點上存在或大或小的差別。這些轉軌國家養老金改革方案的基本特征是引入基金化支柱，該支柱將與經過改革的現收現付支柱并存。它們力求形成一種包含了代際聯系的優點和強制性長期個人儲蓄的優點的混合制度。

我國完善養老保險制度的緊迫性

我國養老保險制度改革緊迫性來自以下方面：我國人口老齡化階段的迅速來到。由于我國從上世紀70年代末開始實行特殊的人口政策，2030年我國的退休人員將達到高峰期，根據估算，我國人口老齡化的速度將比世界上其他大國來得都要快；我國正處于城市化加速發展期，城市人口的增加在今后的一段時期內會非常迅速，而目前我國的養老保險制度主要覆蓋的是城市人口，這意味著加入到這一制度中的人口會越來越多；經濟體制轉軌的需要。目前許多退休人員的養老保障還多少依賴于原來所在的國有企業，這加重了國有企業的負擔，不利于下一步國有企業的徹底改革；宏觀經濟發展的需要。

我國養老保險制度改革取向

本文以養老資金的財務機制和養老基金的管理方式兩個方面討論我國養老保險制度的改革取向

（一）養老資金的財務機制

對于我國養老資金的財務機制，目前在我國理論界存在三種觀點：主張實行完全的現收現付制，認為該制度管理成本低，互濟色彩鮮明；主張部分積累制，實際就是統帳結合，該制度與世界銀行的“三支柱”方案本質上是相同的；主張完全積累制，即社會統籌的部分也要進入到個人帳戶。對于第一種觀點，除了前面講到的人口老齡化和城市化原因使之不可行外，還有一個微觀層面的問題，即如果提高繳費率來緩解支付壓力的話，無疑要增加企業的成本，最終導致國內企業的虧損面大大提高。

目前，比較主流的觀點是部分積累制，根據這一觀點，社會統籌部分通過現收現付制來提供最低養老保障，而個人帳戶方面通過企業和個人繳納的基金積累則既有利于提高社會儲蓄率，又有利于激勵個人的工作積極性。因此，該觀點似乎最為合理。但是，國內外學者中對此都有不同看法。費爾德斯坦認為，考慮到我國目前實際上資本的邊際產出大于工資總額的增長率，因此，將現收現付制部分改為基金制，將大大降低政府的財政負擔。郭樹清則是國內強烈主張完全積累制的代表人物，其理由是：完全的個人帳戶制使得養老保險的享用與貢獻完全掛鉤，可以徹底打破“福利大鍋飯”；完整的個人帳戶打消了人們的其他幻想，有利于繳費的順利進行；政府難以擠占；制度透明度高，管理成本低；可以取得最好的積累和增值效果；由于城市化進程加速，不搞個人帳戶，政府的養老保險負債會越背越大。他認為，為了體現基本養老金的互濟性，可以拿出統籌部分繳費的30%-50%平均化后再記入個人帳戶。

筆者認為，完全積累制應該是兼顧公正與效率的最好制度。特別是，轉軌國家所擔心的完全積累制不能分散風險的擔憂，可以通過現代金融工程來設計收益和風險水平固定的金融產品來化解。

（二）養老基金的管理方式

不管是部分積累制還是完全積累制，都面臨個人帳戶中積累的資金如何管理的問題。世界上實行個人帳戶制的國家在資金管理方面存在兩種方式，一是前面講過的智利的私營管理模式，一是新加坡的公營管理模式。對于智利的私營管理模式的具體運做方式及優點，前文已經提及，但是，斯蒂格利茨對私人管理個人帳戶提出了兩點疑慮：私人管理基金對資本市場的發展水平要求較高，而許多國家都滿足不了這一條件，即使資本市場狀況良好，也會存在管理成本過高的問題；不能為個人提供充分的保險以避免通貨膨脹這種風險，而定額給付制可能更好。

新加坡的公營管理模式具體為：所有雇員和雇主每月按雇員薪金的一定比例繳納公積金到中央公積金局設立的個人帳戶，基金由中央公積金局統一管理；中央公積金局按政府規定的利率付給利息，基本上相當于其國內主要銀行的一年期定期存款利率或略高。長期以來，新加坡的個人公積金管理一直非常成功。但是對于這一公營模式也存在詬病，包括：中央公積金局將該筆巨額資金交給新加坡財政部，由財政部進行投資，政府投資難免會降低投資效率；政府掌握這筆資金的使用權進行公共項目投資，這有悖于自由市場經濟的原則。

客觀地講，兩種模式的優劣很難區別，筆者認為，考慮到我國目前資本市場尚不完善，而且私人投資管理水平和私人信用尚有欠缺，因此，至少在今后一段時期內，選擇公營模式可能更符合國內的情形。當然，對于具體負責運營的公共投資管理機構，政府應該通過立法來保證其經營的獨立性，同時對于其權限和責任，包括投資領域給予明確化。

除了養老保險制度本身的改革之外，配套政策的實施也是非常重要的。簡言之，這些政策應該包括大力發展資本市場、同步進行機關事業單位養老制度的改革、修改公司法和勞動合同方面的法律條款，以及進行養老保險制度的立法。

關于體制轉軌而發生的隱性債務問題，最重要的一點是政府已經明確表示愿意承擔其補償問題的解決。總體上看，減持國有股權和出售其他國有資產，或者直接劃撥國有股權應該是進行債務補償的最有效的、也是最合理的籌資渠道。

綜上所述，隨著我國社會的不斷發展，目前我國養老保險制度的完善已經到了刻不容緩的時期。通過借鑒國外的改革經驗和考慮國內的實際情況，本文認為，我國應該建立完全積累型的個人帳戶制，社會統籌和企業與個人繳納的資金都應該進入到個人帳戶，同時，現階段應該選擇公營管理模式來對積累的資金進行投資管理。當然，在進行養老保險制度改革的同時，相關配套政策的實施也是非常重要的。一個兼顧公正與效率的養老保險制度對于我國在今后20年的戰略機遇期內實現經濟的持續、快速、健康發展一定會產生積極的推動作用。

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根據產權理論，產權可以分為：私有產權、國有產權和共（公）有產權。德姆塞茨曾指出：“共有產權是指共同體所有成員共同行使的權利。共有產權意味著共同體否認國家或私人去干涉共同體內的任何人行使其權利。私有產權則意味著社會承認所有者的權利，并拒絕其他人行使該權利。國有產權意味著國家可以在權利的使用中排除個人因素，而按政治程序來使用國有財產?！?/p>

1993年十四屆三中全會提出建立多層次的社會保障體系，城鎮職工養老保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統籌和個人賬戶相結合的模式。從產權視角看，養老保險的統籌賬戶應該屬于所有參保人的共有財產，屬于共（公）有產權；養老保險中個人賬戶部分屬于私有財產，是私有產權；養老保險中的國有產權指的是全國社?；鹬杏糜陴B老的部分，這主要由中央財政或轉讓國有資產而來，是國家的重要儲備和戰略資源。

根據產權理論，不同類型的產權安排其經濟效率是有差異的。一種產權結構是否有效率，主要視它是否能為在它支配下的人們提供將外部性較大地內在化的激勵。在共有產權下，由于共同體內的每一成員都有權平均分享共同體所具有的權利，他在追求個人價值最大化時，一個共有權利的所有者由于成本過高而無法排斥其他人來分享他努力的果實，因而，共有產權導致了很大的外部性，出現“搭便車”行為。

當前中國的社會養老保險制度存在嚴重的產權問題，首先是產權界定不清晰，沒有明確界定政府、企業和個人的責任和范圍外邊界，造成大量養老基金的流失和企業逃避繳費的行為。其次，一味注重產權界定，在明晰產權的同時并沒有想到如何去保護產權，其實，事實上財政基金部分產權是明晰的，就是國家所有。但是，這種明晰的產權該有一個怎樣的具體主體來體現國家對整體國有資產“所有”這個權力，這還不明晰，以及這種明晰的產權該有一個怎樣的制度來對其進行保護，讓其在該有效的制度保護下保值、增值也還不明確。再次，個人賬戶的產權歸屬也不明確，國家一直沒有理清養老基金的所有權、管理權、經營權之間的關系，因此人問題一直是一個致命問題。

二、不清晰的產權權利對中國養老保險的影響

當前中國采取的是統賬結合的養老保險制度，養老保險社會統籌的部分屬于被保險人的共有產權，而個人賬戶部分是個人的私有產權。這雖然在一定程度上對私有產權承認和維護，但是在具體權利的界定上還不是很完善和精確，這對我國養老保險產生了不利影響。

1.制度設計中的產權模糊問題。中國養老保險制度設計中雖然明確了社會統籌基金與個人賬戶基金相結合的模式，國家、企業和個人三方共擔的原則已經確立，但是各方的具體責任劃分并不明晰，責任分擔處于模糊狀態；同時，社會統籌和個人賬戶這兩者之間的產權主次關系也沒有明確。這就意味著管理層并不清楚要建立的養老保險制度，到底是以社會統籌（現收現付）的共有產權為主，還是以個人賬戶（基金積累）私有產權為主。這種制度設計上的模糊，不利于制度的正常運行和可持續發展，還會帶來嚴重的“空賬”問題。

2.個人賬戶產權不明問題。個人賬戶作為一種帶有強制性的儲蓄，其積累的資金本質上是繳費者的私人財產，對其享有完全產權。作為其權利的自然延伸，繳費者個人在繳費期內享有其個人賬戶資金的自由轉移的權力，通過選擇較高管理水平的經營者投資運營，以獲得較高的收益，實現個人財產的收益權。一般來說，個人是其私有財產最好的看守者，在繳費者對其個人賬戶基金享有完整的產權時，個人有足夠強的風險意識和強烈的動機去關心資金的使用情況。但在目前的制度基礎上，由于政府的強制性使個人賬戶基金的產權受限，激勵機制受到損害。特別是在政府承擔起對養老金的運營時，個人普遍存在“搭便車”的心理，沒有較強的動機去關心自己資金的使用情況，更由于現有制度框架內，獲取資金經營狀況的信息成本很大，導致繳費者個人基本上放棄了這一動機。而個人賬戶基金所有者權力的缺位，使得政府不具備足夠的責任心來管理好這筆基金，往往把個人賬戶資金作為一種廉價的資本來源，用于平衡政府財政預算、補償政府的債務和行政支出等。個人賬戶的“空賬”運行已嚴重威脅到社會保障制度的運行基礎，個人賬戶基金產權的不完整已使得我國的社會養老保險制度處于一種無效率運行的狀態。

3.養老保險基金管理問題。不清晰的產權使得社會保障基金管理中存在基金大量被挪用、流失、浪費、貶值的現象。2006年底國家審計署公布了29個省區市、5個計劃單列市三項社保金審計結果顯示，71億違規養老基金被審出。很多地方政府挪用、占用養老基金現象嚴重。如河南新密市將企業職工養老保險基金637萬元存入兩家城市信用社，由于2002年11月信用社撤銷，資金面臨損失。2006年初，廣州市社保局稱，廣州曾有9億元養老金被挪用，其中5.7億已無法追回。有些行業主管部門存在截留社保費的問題。如建行貴州省分行與工行貴州省分行少申報繳費基數，在征得貴州省社保局的同意后，對已提取的基本養老保險費和失業保險費6422.64萬元予以截留。

三、中國現行產權制度的變遷對養老保險制度的影響分析

中國養老保險制度的變遷是和我國的經濟體制改革聯系在一起的。在計劃經濟時期，中國養老保險制度是以國有產權為特征的。隨著中國經濟體制由計劃經濟向市場經濟的轉軌，政府和企業職能的重新定位，1997年國務院頒布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》,確立了中國養老保險制度由現收現付制向部分個人積累制轉變的改革模式。當制度從現收現付制向個人積累制轉變時,“新人”不再負責“老人”和“中人”養老金的供應,政府此時承擔起了兌現“老人”和“中人”領取養老金權利的責任，從而出現一種隱性債務,這種債務過去隱藏在現收現付制下,體制的轉軌才使其顯性化。《決定》雖然對“老人”和“中人”的退休待遇如何確定有了規定,但并沒有落實資金來源的政策,也沒有建立起與隱性債務相對應的基金積累。在養老保險改革實踐中,政府采取向“新人”和“中人”的個人賬戶透支的辦法支付已退休人員的養老金,造成個人賬戶空賬現象嚴重。從1995年社保制度改革開始至2004年底,中國養老保險個人賬戶空賬規模累計已達7400億元,而且每年還會以1000多億元的速度增加,社會養老保險體制仍在現收現付制的老路上運行,并沒有實現部分個人積累制的改革目標。個人賬戶“空賬”運行問題產生了一系列負面影響:首先,導致了人們對社會保障制度缺乏信任，部分積累制有名無實,養老問題得不到切實解決。其二,國家作為養老保險最后的支付者。如果空賬問題解決不好,最終將轉化為巨大的財政負擔,影響經濟的正常運行。其三,我國人口快速老齡化,隱性債務積累到一定程度會出現嚴重的支付危機,影響我國社會保險制度的運行。

四、結論及政策建議

根據以上分析，主要兩個產權因素影響我國的養老保險制度，一個是社會統籌與個人賬戶之間的共有產權和私人產權之間的產權界定問題，另一個是共有產權和個人賬戶私人產權的產權保護問題。所以，我們可以從制度建設和法律規范來協調，具體來說，可以從以下幾個方面著手：

1.我國養老保險制度中存在的產權不明晰主要原因是現行統賬結合模式沒有對政府、企業和個人責任予以清晰的界定，這就需要進行立法，通過法律明確規定政府企業責任，解決制度設計中的模糊問題。同時盡快將社?；鸸芾項l例納入立法日程，禁止基金被占用和挪用。清晰的產權是解決養老保險制度問題的根本途徑。

2.明確個人賬戶產權歸屬和提高其運營效率。作者認為，應該同社會醫療保險基金個人賬戶一樣，政府應明確個人賬戶產權歸屬個人，任何部門不得挪用擠占。另一方面，對于個人賬戶基金必須從社會統籌賬戶中分離出來，個人除了在繳費期內不得提前支取外，對其享有完全的產權以及擁有廣泛的個人賬戶基金投資選擇權，亦即有權選擇競爭性的基金管理公司為其投資經營，以獲取高投資回報。

3.在清晰界定產權的同時，注重產權的保護。中國統賬結合的養老保險制度，克服了單一的現收現付制以及完全基金積累制度的缺點和不足，是一種創新。但是從歷史角度看，我國養老保險制度的變遷在一定程度上存在不連貫的問題，一味注重產權界定，在明晰產權的同時并沒有想到如何去保護產權，忽略了其他相應的制度建設，沒有達到設想的目標。所以，國家在政策上必須堅定不移地堅持對產權的保護和維護，妥善解決轉軌過程中的隱性債務，做實個人賬戶，這樣才能真正發揮現收現付和基金積累制度的長處，避免其缺點和不足，從而緩解我國人口老齡化壓力。

總之，從產權角度上講，社會統籌與個人賬戶形式和內容上完美結合根本上需要產權制度的完善和對社會統籌的共有產權與個人賬戶私人產權的清晰界定和保護來解決，而這將是一個長期的歷史過程。

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養老保險是社會保險的內容之一，而社會保險又是社會保障權利的應有內容。社會保障權是作為中國公民所享有的憲法規定的基本權利之一，這一權利旨在保障公民在年老、失業、工傷、患病、生育時的基本生活不受影響。這一權利的保障義務人是國家，而保障對象則是全體公民。農民工作為中國公民理應享有這一權利。因此，建立農民工養老保險制度是維護農民工權益的內在要求。

(二)維護社會穩定的客觀要求

建立農民工養老保險制度是維護社會穩定的客觀要求。這主要體現在三個方面:其一，農民工為城市建設做出貢獻的同時，也造成了一些問題，即農民工犯罪問題也不容樂觀;其二，農民工數量龐大，很多地方的農民幾乎是居家遷往城市，在城市中謀生活;其三，農民工養老保險問題是我國“三農”問題當中重要一環。因此，解決了農民工的養老問題，有利于解決農民工的后顧之憂，也有利于解決“三農”問題，進而實現農村和城市的穩定，最終實現社會的穩定。

(三)實現社會公平正義的前提

社會的發展靠的是千千萬萬民眾的努力，社會發展的成果應該為民眾所共享，因而實現公民權利公平、社會保障公平等，是社會公平正義最為直接的體現。農民工是社會主義建設事業的功臣。在城市中，農民工的身影隨處可見，他們承擔了城市建設發展當中最累最臟的那部分工作，修馬路的是他們，建高樓的還是他們，他們幾乎成為了城市當中一道獨特的風景線?？梢哉f，在祖國的繁榮中農民工功不可沒。因此，在社會發展繁榮的過程中農民工理應享有社會發展的成果，獲得平等的權利。如果讓做出巨大貢獻的農民工不能享有社會發展帶來的成果，那何以保證社會公平正義。因此，建立農民工養老保險制度是維護農民工社會保障權，保障農民工的主體地位，進而實現社會公平正義的前提。

(四)提高城市化水平的必然要求

建立農民工養老保險是提高我國城市化水平的必然要求。農民工數量的大幅度增加是農村勞動力向城市轉移的結果，這一轉移不僅為城市的發展注入了新鮮的血液，也能帶動鄉村的發展。城市中的農民工數量增多必然有利于城市的建設發展，而如果解決了農民工的養老保險問題，讓他們在城市當中更有歸屬感無疑能夠最終加快城市化發展的進程。此外，農民工外出務工，不僅可以獲得更好的工作機會，還能夠開闊視野，進而推動農村的發展，使得農村朝著現代化方向發展。

二、農民工養老保險制度的立法現狀

(一)立法現狀

一直以來，我國實行的是二元的戶籍制度，這一特殊的戶籍制度導致了我國城鄉的二元結構，在養老保險上則表現在城鎮基本上建立了國家養老保險制度，而農村仍然以家庭養老為主。不過，近年來新型農村養老保險制度也在逐漸建立，并日益完善。但是城鄉養老保險制度的逐漸完善也沒能切實實現農民工的社會保障權。因為農民工作為城市和鄉村中的邊緣人，既游離在城市養老保險系統之外，又不能完全融入到農村的養老保險當中?；谶@種特殊性，農民工養老保險問題一直是社會各界關注的特點，國家也出臺了相關的法律法規，旨在建立起符合現實需要的農民工養老保險制度。針對這一問題，國家先后制定《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)和《農民工參加基本養老保險辦法》(以下簡稱《辦法》)旨在切實解決農民工的養老保險問題。前者將農民工納入到基本養老保險體系當中，并增強了養老保險的延續性和便攜性，使得養老保險可以依照一定的程序予以流轉和存續，后者則考慮到了農民工的勞動就業特點，按照低費率、廣覆蓋、可轉移以及能銜接的要求對農民工參加基本養老保險的程序和規則作出了規定。這兩部“辦法”的頒布無疑有利于我國農民工養老保險制度的建立和發展。

(二)存在問題

如前所述，雖然我國以及出臺了針對農民工養老保險制度的法律法規，但是這一法律法規還存在一定的缺陷，這些缺陷直接影響了農民工養老保險制度功效的發揮。通過分析，筆者認為農民工養老保險制度的立法主要存在以下四個方面的問題。

1．適用對象存在局限性

《辦法》雖然明確規定，農民工可以并且應當參加基本養老保險，卻沒有將所有的那農民工都涵蓋進來，只是將在城鎮就業并與用人單位建立勞動關系的農民工納入到參加基本養老保險的范圍當中。其實，在我國的農民工大軍中，存在大量的沒有與用人單位建立勞動關系的農民工，他們常常在各個用人單位中輾轉，往往只是與用人單位達成口頭上的用工協議。因此，《辦法》明顯沒有涉及到所有的農民工群體，其覆蓋面仍然有待擴大。

2．繳費比例較為模糊

《辦法》規定，農民工參加基本養老保險個人應繳納的比例在4%到8%之間。這一規定無疑過于模糊。一方面，農民工個人繳納保費比例浮動范圍較大;另一方面，并沒有明確規定這一個人繳納保費比例是由農民工自行選擇還是由各地自行規定。

3．剝奪了農民工自行退保的權利

《暫行辦法》第三條規定，“未達到待遇領取前，不得中止基本養老保險關系并辦理退保手續?！边@一規定無疑剝奪了農民工退出養老保險的權利。當農民工不愿意在城市務工，想回到農村，并轉回新農保制度時，他們會發現原來自己不能退出基本養老保險，轉而加入新農保了。這實質上體現出的問題是新農保制度和基本養老保險制度還不能很好的銜接。

4．農民工養老保險的轉移接續仍然存在難度

農民工的工作流動性大，很少有能在一個地方待很久的，所以基本養老保險能否流轉則成為很重要的一項問題?！稌盒修k法》和《辦法》明確規定，農民工的養老保險可以流轉和存續，只要農民工本人的要求，并出具相關的憑證，就可要求流轉前后的社會保險機構予以銜接。現實中，由于各地間的養老保險存在很大的差異，因此會對農民工養老保險銜接造成一定的困難。此外，由于缺乏相關的配套措施，農民工在轉移或者存續自己的養老保險時，各地會處于各種考慮拒絕接受讓農民工的養老保險轉入。一般而言，由最后轉入地為農民工辦理退休，但實際中有的會基于農民工臨近退休，繳納費用少而保費領取時間長，進而拒絕農民工轉入養老保險。這樣狀況的存在無疑不利于農民工社會保障權的實現，也是現行的農民工養老保險制度存在的問題。

三、農民工養老保險制度的立法構想

我國的農民工人數已經接近3億，但是養老保險覆蓋率卻不足20%，也就是說，我國有將近2億的農民工沒有參保，這是一個令人不得不重視的問題。經分析可知，導致上述問題有三方面的原因:其一，我國還沒有形成統一的、全國性的養老保險規范體系;其二，企業對于農民工參保表現冷漠;其三，農民工自身對于參保認識不足，或者沒有能力參保。針對我國現今農民工養老保險制度存在的問題，筆者認為有必要進一步完善相關的立法，以切實保障農民工的基本權益。為此，筆者對我國農民工養老保險制度的建立提出了以下的立法構想:

(一)深化我國的戶籍制度改革

我國的戶籍體制是二元制的，即城市和鄉村的戶籍分開管理。這一戶籍制度直接導致了城鄉居民在福利、社保、工資、醫保等方面存在差異，進而使得持有農村戶口和持有城鎮戶口的公民在身份上的差別。農民工入保難與這一戶籍制度的存在有著直接的關系。因此，要建立起完善的農民工養老保險制度必須進一步深化我國的戶籍制度。當然深化我國的戶籍制度并不是要立即廢除這一戶籍制度，而是要進一步消除非農業戶口和農業戶口之間的限制，實現城鄉一體化的居民身份制度，以打破戶籍制度的桎梏，從而破除城鄉居民之間身份上的隔膜，進而實現二者之間利益的一體化。其實，深化我國的戶籍制度改革是建立農民工養老保險制度的基礎和前提。

(二)建立全國性的農民工養老保險制度

農民工養老保險制度是否能夠切實保障到農民工的權益，發揮積極的作用，其根本在于這一制度的建立是否考慮到了農民工這一群體的特殊性。我國存在大量的農民工，這些農民工存在工作不穩定的特點，經常要在各個城市之間轉移。因此，相關法律法規的制定一定要將所有的農民工囊括進來，并增強農民工養老保險的轉移性和接續性。筆者認為應該從三個方面著手:首先，擴大農民工參保范圍。我國現行法律法規對于農民工參保范圍的規定還待于擴大。前文的提到《辦法》將參加基本養老保險的對象限于與用人單位建立勞動關系的農民工，從而將大量的臨時工排除出去，這樣的規定根本不利于農民工社會保障權利的建立。因此，應該進一步擴大農民工參保范圍，將沒有與用人單位建立勞動關系的農民工也涵蓋進養老保險的體系當中，以實現社會公平正義。其次，對農民工進行分類管理。建立農民工養老保險制度當然應該將所有的農民工都囊括進來，但實際上農民工群體也存在一定的差異，有的已經有了固定的工作，并與用人單位建立勞動關系;有的只是臨時工，在不同的城市和不同的用人單位之間隨意的轉移。因此，在建立農民工養老保險制度時有必要對農民工進行分類管理，即與用人單位建立固定的勞動關系的農民工可以正式納入到基本的養老保險當中，而無穩定職業的農民工則可以自行選擇是加入到基本養老保險，還是加入新農保。最后，實行全國統一的個人賬戶。農民工養老保險制度的建立還應該注重的問題是養老保險的自由流轉和接續的問題。對此，筆者認為可以實現全國統一的個人賬戶，即統一社會保險項目、繳費標準、待遇標準，將養老保險基金統一調劑使用。我國的養老保險缺乏統一的標準，各地之間無論是在繳費標準還是在待遇標準上都存在很大的差異。這無疑阻礙了農民工養老保險的流轉。因此，有必要實現農民工養老保險的個人統一賬戶，將農民工的個人信息與賬戶綁定，讓個人賬戶隨著農民工的轉移而轉移。這樣不僅可以免除了農民工為辦理養老保險接洽兩地跑，還能防止各地為了阻礙農民工轉入而設置各式各樣的門檻。

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綜合上述各國對社會保障的界定，可以看出養老保險是其重要的內容。所謂社會保障制度，就是法律規定了的，按照某種確定的規則實施的社會保障措施或政策體系。聯合國國際勞工組織對社會保障制度的定義是：社會通過采取一系列的公共措施來為其成員提供保護，以便與由于疾病、生育、工傷、失業、殘疾、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度減少工資而起的經濟和社會貧困進行斗爭，并提供醫療和對有子女的家庭實行補貼的制度。

1.2農村養老保險是社會保障制度的重要內容

莫尼漢（Moynihan）曾指出：“一個民族的文明質量可以從這個民族照顧其老人的態度和方法中得到反映。”而社會保障作為近現代的社會文明和重要社會標志，自19世紀80年代在德國首先創立社會保障制度后，現今已風靡全世界并引發起多次改革。從某種意義上講，一個國家建立完整的社會保障體系如同建立完整的法律體系一樣，缺乏法律體系的國家必然導致善惡不分，民不聊生；而缺乏完整的社會保障體系只能是富人的天堂，窮人的地獄。伴隨著我國近年來經濟和社會的發展，建立完善的社會保障制度也提上了日程，在經歷了20余年的高速經濟發展之后，社會保障作為兼顧效益和公平并促進穩定發展的重要問題也逐漸得到了重視。這其中農村群體和老年群體也越來越受到重視，由此可見，農村養老保險是我國社會保障的重要內容[1]。

1.3建立健全社會保障體系是政府的一項重要職責

社會保障的最基本目的是為了保證生產力的持續發展。改革開放特別是建立市場經濟體制以后，城市逐步建立了全面的醫療、養老、失業、工傷、生育保險，針對貧困人口建立了最低生活保障制度。但是由于長期以來歷史的原因和我國城鄉二元經濟結構，使我國農村社會保障制度嚴重滯后，農民作為一個整體基本上是在社會中處于弱勢地位。黨的十六大指出:“建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，是社會穩定和國家長治久安的重要保證。洲各地要根據實際情況合理確定社會保降的標準和水平，發展城鄉社會救濟和社會福利事業。

2.國內外研究動態綜述

2.1國內研究現狀

中國農村的養老保障制度已有40多年的歷史，隨著當前人口老齡化的加快，怎樣解決農村養老問題已顯得比過去任何時代都更為重要。據國家統計局人口的抽樣調查資料，1998年我國老年系數就達到了7.43%，正式步入老齡化國家陣營。而農村老年人口約占全國老年人口的75%左右，這個龐大的老年群體不能享受退休金待遇，生活缺乏基本的社會保障。在人們的觀念中，子女承擔父母的養老是天經地義的，但隨著計劃生育的推行使“養兒防老”已不太可能。而這又關系到廣大農村老年人的基本生活權益，關系到農村的繁榮和穩定，關系到國家的長治久安，對推動我國經濟發展與社會進步具有重大的現實意義。按照國際通行的標準，60歲以上的老年人口占全社會總人口10%以上或65歲以上的老年人口占全社會總人口的70%以上的社會即為老齡化社會。據有關部門科學預測到2030年前后，我國將進入人口老齡化的高峰期和高齡人口社會，全國老年人口占全社會總人口的比重將達到20%以上。根據世界各國發展養老保險的經驗，老齡化高峰到來之前的二三十年，是建立社會養老保障制度的最佳時機，因為養老保險需要一定的時間進行基金積累，時間越短越被動。中國農村社會養老保險是一種新生事物，它既不同于國外傳統的，也不同于中國城市職工的社會養老模式。它是基于中國的具體國情自行摸索出的一條保障之路。農村養老保險的探索早在上世紀80年代中期己經開始了，然而這些探索僅限于局部地區，真正面向全國廣大農村地區的社會養老保險探索是進入上世紀90年代以后的事。1991年6月，在調查研究的基礎上，民政部農村養老辦公室制定推出了《縣級農村社會養老保險基本方案》[7]，并在部分省份組織了較大規模的試點。1992年1月，民政部總結試點經驗，在討論修改的基礎上，正式下發了《縣級農村社會養老保險基本方案》，并部署在各省市逐步推開農村社會養老保險工作。實踐證明基本方案的實施不僅為農民提供了一種新的養老制度安排，而且連帶產生了一些積極的社會效應。截止2003年底，我國農村養老保險累計參保人數己接近6000萬人，基金積累額260億元，共有140多萬農民開始領取養老金。但是，由于其尚處于初始階段，實踐中仍有許多方面函待改進和完善。如覆蓋面小、保障水平低、管理不夠規范與完善、基金保值增值壓力大、政府支持力度不夠及立法滯后等，還不能很好的滿足廣大農民養老保障的需求[8]。

2.2國外研究現狀

西方國家社會養老保險理論的研究主要包括兩個流派:政治經濟學派和新古典學派。政治經濟學派著重研究社會養老保險制度的變遷，強調非經濟的因素，尤其是政治因素在變遷過程中的作用:在方法上以經驗描述為主。而新古典學派基本上是在新古典主義的理論框架內，運用嚴格的新古典主義方法，對各種養老金制度安排的經濟績效進行研究;把研究的著重點放在不同的養老金制度對于其他經濟變量的影響上。20世紀S0年代以前是政治經濟學派主導社會養老保險制度研究的時代，從上世紀90年代初開始，新古典學派開始占據主導地位。近幾年來，新古典學派吸收了政治經濟學派的某些觀點;政治經濟學派也大量吸收了新古典學派的理論精華，兩派理論相互融合、互相補充的趨勢已極為明顯。目前，國外學者對誰應該為老年人提供照料服務—家庭責任還是公共責任—給予了特別的關注。研究表明，家庭成員仍然是老年人照料的主要提供者。而且，隨著老年人壽命的延長，子女對父母的照料越來越普遍。另外，從女權主義的視角，對在照料提供者占比例最大的女性所承受的壓力和負擔問題進行研究的也很多。眾多的研究都指出[15][17]，由于家庭規模的小型化、婦女勞動參與等原因導致了以婦女為主的照料提供者的負擔加重、家庭支持系統弱化等問題。因此，有學者通過對歐盟國家的研究，提出了“國家和家庭共同負擔長期照料”的對策性建議。也有學者認為，在家庭結構不再勝任老年照料任務時，社區應成為提供支持和保障的可靠去處[16]。

3.本文的研究內容和研究方法

3.1、研究內容

本文基于當前我國農村養老的實際情況，對農村養老保險這一重要的現實問題進行研究。在邏輯上，首先在緒論中對本文的研究意義進行分析，闡釋了本文的研究價值并對國內相關研究現狀做了陳述和梳理；在此基礎上，基于當前國內農村養老保險的現狀，將規范分析和實證分析結合起來，對蘇州市農村養老保險工作做相關分析，并結合國外農村養老保險的經驗和不足提出改進和完善我國農村養老保險制度的對策和建議。

3.2、研究方法

本文在研究方法上主要采用規范分析和實證分析的方法。全文的理論分析主要采用了社會學、行政學、管理學等學科的理論，且還借助網絡進行了廣泛查詢和借鑒了相關研究成果。

4.主要創新

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面臨的問題我國現階段養老保險制度是由單純的“現收現付”模式走向“部分積累”模式。1987年國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，實行社會統籌與個人賬戶相結合的新型養老保險制度，重新界定了養老保險制度中政府、企業和個人的職責，企業和職工個人正逐步成為養老保險金的主要提供者，政府在養老保險中的直接作用將逐步縮小，間接作用將逐步加大。

不可否認，我國養老保險制度正在逐步走向完善，對推進企業改革、促進經濟發展、維護社會穩定發揮著至關重要的作用。但對于中國這樣一個發展中國家而言，養老保險制度建設仍是一項十分復雜艱巨的社會系統工程，在新舊體制轉軌這一特殊過程中，政府應該關注養老保險制度中存在的以下幾方面問題：

（一）從養老保險籌資方面分析。

1.個人賬戶沒有形成積累，造成個人賬戶“空賬”運行。由于原有養老保險基金籌資實行現收現付制，“老人”所需的養老金和“中人”所需的過渡性養老金沒有預留，在養老保險制度轉軌過程中又尚未對養老保險制度的歷史債務建立補償機制，政府只能以企業繳納的社會統籌來償還“轉制成本”，但由于新制度中的社會統籌基金與舊制度的隱性債務之間存在巨大差額，必然造成現行養老保險制度透支在職職工個人賬戶基金，用于支付退休人員的養老保險金，造成個人賬戶“空賬”運作。據統計，養老保險個人賬戶“空賬”的規模，1997年為140多億元，1998年為450多億元，1999年為1000多億元，2000年為2000多億元。嚴重的“空賬”問題不僅使我國的養老保險制度在實際運作中仍然停留在傳統現收現付的模式中，而且加大了未來養老金支付危機，使所要建立的新制度難以為繼。

2.繳費率偏高，收繳難度大，欠繳嚴重，養老保險基金來源的可持續性受到嚴峻挑戰。養老保險制度能否順利運轉，主要取決于養老保險基金來源的可持續性，而企業是養老保險基金的主要來源。由于當前我國企業參保率不高（養老保險參保者主要是國有企業和大集體企業，其他形式的企業參保率很低），導致繳費率居高不下。目前企業的平均繳費率為23％，高于世界平均水平13個百分點，高于國際警戒線3個百分點。繳費率偏高導致兩種結果：一是企業普遍存在逃避繳費和拖欠養老保險費的動機。在經營狀況不好的情況下，逃避繳費和拖欠養老保險費的情況更是普遍，致使繳費率持續下降。二是繳費率的提高加大了企業的產品成本，降低了企業的競爭力，使得一些企業的經濟效益嚴重滑坡甚至破產，導致企業按時足額繳納養老保險費的能力衰落，養老保險基金來源的可持續性受到嚴峻挑戰。

3.養老保險覆蓋面不夠廣，支撐能力不強。近年來，我國養老保險實施范圍不斷擴大，其中國有企業實現基本覆蓋，城鎮集體企業覆蓋率為75.39％，但是其他經濟類型企業僅為17.3％，很多外商投資企業和民營企業沒有參加養老保險社會統籌，出現養老保險參保人數連續兩年大幅度下降的局面。近年來，雖各級政府重點抓擴面工作，取得一定成效，但離政府力爭實現城鎮各類企業、企業化管理事業單位基本全覆蓋的目標還有距離。

（二）從養老保險支付方面分析。

1.養老保險金替代率過高。2000年全國參保職工的月人均繳費工資為636元，參保的離退休人員月人均離退休費559元，養老金替代率高達87.89％。一些地區甚至出現了養老保險金和工資倒掛的現象，過高的替代率加重了養老保險基金的支付壓力，也和我國的基本國情不相適應。

2.提前退休導致養老保險基金入不敷出。提前退休從收入與支出兩方面蠶食著原本就不太寬裕的養老保險基金。一方面它減少了參保人數，使養老保險基金收入減少，另一方面它延長了領取養老保險金的年限，使得養老保險基金支出相應增加。我國規定的退休年齡是男性60歲、女性50歲g555歲，而1998年我國人均預期壽命71歲（城鎮居民稍高于農村居民，女性高于男性），退休年齡明顯偏低。特別是我國作出“30年工齡可以退休，連續15年、20年工齡可以領取退休金”的規定，使許多職工不到退休年齡就辦理了退休手續，領取退休金。假如退休人員平均55歲退休，至少有16年的平均余命（平均預期壽命還不斷提高）。我國養老保險個人賬戶按10年平均余命發放，將入不敷出。

（三）從養老保險結余資金的管理方面分析。

1.養老保險結余基金的投資渠道單一，保值增值率低。根據我國現行對社會保障基金投資管理的規定，結余基金除留有二個月的支付費用外，全部用于購買特種國債和存入財政專戶。從1996年以來銀行經過7次降息，銀行存款和購買的特種國債利率下降較快，基金的保值增值比較困難。若遇上高通貨膨脹年份，恐怕不但不能增值，連保值也困難。如1994年基金收益率為10.8％，而當年的通貨膨脹率高達18.5％。

2.一些省市區養老保險基金沒有納入社會保障基金財政專戶、實行收支兩條線管理。按照1998年的關于養老保險基金實行收支兩條線管理的規定：“基本養老保險基金納入單獨的社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線，專項管理，?？顚Ｓ??！钡?000年底，某省養老保險結余基金納入財政專戶管理的只有68％，尚有4億元結余額未按規定納入財政專戶、實行收支兩條線管理。這就容易引發養老保險基金被擠占挪用，不利于養老保險基金的安全完整。

二、政府在養老保險制度變遷中的職責

上述這些問題是改革中難以避免的，要制止或減輕由此帶來的負面效應，政府是不可或缺的重要力量。在我國養老保險制度變遷過程中，政府具體應擔負的職責主要體現為以下幾方面：

（一）承擔改革成本，做實個人賬戶。

個人賬戶空賬是由我國養老保險基金中的“隱性債務”造成。我國在設計養老保險基金改革方案一從傳統的現收現付制轉向社會統籌與個人賬戶相結合時，沒有專門處理轉制成本，而是期望以社會統籌部分的供款來償付舊制度的債務，即用新制度收繳的一部分基金支付制度變遷的成本，其結果是個人賬戶“空賬”運轉，阻礙了舊制度向新制度的順利轉變。可以說，轉制成本是任何一個國家養老保險制度改革面臨的問題。對這一問題，政府應當承擔全部責任，尤其是中國。因為在傳統的計劃體制下，我國一直實行“低工資、低消費、高積累”的政策。從1952—1978年，職工實際平均工資年均增長率僅為0.38％，而積累率卻從1952年的2L4％增長到1978年的36.5％，許多年份甚至高達40％以上，顯然，國有資產中的一部分是靠老職工犧牲其消費積累起來的。因此，由政府承擔轉制成本，向離退休職工支付養老金是公平的，也是明智的。

政府應承擔轉制成本，這是毫無異議的。但政府消化轉制成本，解決養老保險基金“隱性債務”可考慮用部分國有資產變現收入來償還，或每年財政收入按某一固定比例切下一塊，永久性地納入養老保險基金，或發行專門用于償債的特種國債等途徑。但單純使用一種方式來消化巨額的轉制成本是不可能的。如完全通過征稅，會加重企業和個人的經濟負擔，造成經濟效率的損害；若僅依靠發行債券，會使政府財政不堪重負；變現部分國有資產則受目前資本市場規模和發育程度的制約，且只能漸進實施。所以，只有多管齊下，才能籌措足夠的資金，消化轉制成本。

（二）加大政府支持力度，確保養老保險基金籌資走出困境。

1.調整財政支出結構，提高社會保障在財政支出中的比重。根據建立公共財政框架的要求，財政資金的使用應逐步轉移到滿足政府履行職能和社會公共需要上來，突出財政的公共性特征，解決財政“越位”和“缺位”問題。國務院下發的《關于切實做好企業離退休人員基本養老金按時足額發放和國有企業下崗職工基本生活保障工作的通知》（國發[2000]8號）中規定：各地要切實調整財政支出結構，提高財政預算中社會保障性支出的比例；各級財政預算安排的社會保障資金，要及時足額撥付，并比上年有所增加，財政超收的部分除用于法定支出外，應主要用于充實社會保障基金。我國可根據財力情況，通過征收特種消費稅、遺產稅、利息稅或劃撥部分個人所得稅等方式來籌資，補充養老保險基金，同時逐步將社會保障支出占財政支出的比重提高到15—20％。

2.完善地稅征收辦法，在條件成熟情況下盡早開征社會保障稅。社會保障（保險）稅是世界上比較流行的為籌措社會保險基金而開征的一種稅，世界上實行社會保障制度的國家大部分開征了社會保障稅。開征社會保障（保險）稅，可以發揮稅收“剛性”的特點，保證社會保險基金有一個穩定、可靠的資金來源；同時，有利于實現社會公平，均衡企業負擔，創造公平的競爭環境。目前，財政部、國家稅務總局已著手調研開征社會保障稅問題。

3.加強法制化建設，擴面征繳。加快立法步伐，提高立法層次，完善實施機制，以實現擴面征繳目的。加大力度將城鎮各類從業人員全部納入養老保險這一“安全網”保障范圍，實現城鎮職工養老保險全覆蓋，既是養老保險制度本身的需要，也有利于擴大養老保險基金的積累規模，增強基金支撐能力。當前擴面工作的重點是，一要將養老保險擴大到機關事業單位，——要督促非國有經濟即股份制、股份合作制企業、三資企業、私營企業及其中方職工、個體勞動者和自由職業者參加養老保險。同時要研究低標準進入、低水平享受的養老保險具體政策。另外，要加大欠繳養老保險費的清繳力度，對故意欠繳的企業單位要按照《社會保障費征繳暫行條例》和《企業職工養老保險條例》規定進行處罰。

（三）完善養老保險支付制度，加強養老保險基金支出管理。

1.切實降低養老金替代率，使養老保險立足于保障基本需要。我國養老保險待遇的支付標準必須與國力相適應，過高的替代率，既違背了我國養老保險制度“低標準，廣覆蓋”的原則，增加了財政的壓力，也影響了企業的競爭力。西方一些高福利國家在這方面有過沉痛的教訓，我們不能重蹈覆轍?？蓪⑻娲识轲B老金與當地社會平均工資之比，適當考慮物價指數，爭取在經濟發展和社會平均工資上揚過程中，有效地控制養老金增長幅度，使其與社會平均工資之比穩步下調，做到退休人員養老收入的絕對值不減或有所增長，養老金替代率逐步下降。具體可從存量和增量二方面進行調整。存量調整主要是凈化統籌項目，剔除統籌外項目；增量調整主要是從待遇調整機制上下工夫。

2.調整養老保險金的支付年齡，嚴格領取養老保險金的條件。為了應付人口老齡化帶來的養老金支付危機，大多數國家都選擇了提高退休年齡的做法，法定退休年齡由60歲左右，逐漸延長至65歲或67歲。為了降低贍養比、減輕養老保險金支付壓力，我國也要逐步提高退休年齡。同時，政策上必須嚴禁用早退方式處理就業矛盾，防止將失業壓力轉移到養老保險負擔上。嚴格養老金的領取條件，一要嚴格控制提前退休的條件，企業確需要下崗分流的，又接近退休年齡的人員，應通過領取失業救濟金或最低生活保障救助來解決，并由企業繼續繳納養老保險費，直到法定退休年齡再進入養老保險基金支付渠道；二是對現已退休或提前退休人員，仍在繼續就業的，其就業收入超過最低生活保障線的，應停發養老金，并繼續交納養老保險費；三是嚴格審核統籌項目支付基數，建立基金支付的制約機制。

（四）加強養老保險基金投資運營管理，提高基金保值增值能力。