導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇農村土地治理，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

在當前我國社會保障體系尚不完善的情況下，土地除了是其賴以發展和生存的基礎外，還具有社會保障的功能作用。因此在廣大農民的心目中，土地既是資源，更是資產。隨著我區工業化、城鎮化建設步伐的加快，農村經濟得到長足發展，集體土地效益大幅度提升，農村土地問題也隨之凸現。筆者通過調查走訪，試就如何治理農村土地問題作點探討。

1.農村土地管理中存在的主要問題

近年來，我區通過組織開展“百日行動”和衛片執法，有效地打擊和遏制了各類違法用地行為的發生，但由于一些地方的法律意識不強，非法占地、違規用地的現象仍時有發生，給農村土地管理帶來了被動。

1.1村民宅基地管理不到位。

目前，農村宅基地主要存在著以下三類違法現象：

一是非法占地。即未經批準擅自占地或采取隱瞞房屋、虛報人口、變更戶籍等欺騙手段騙取主管部門批準宅基地。這種現象較為普遍，尤其在城鄉結合部和建制鎮比較突出，既有失公平正義，又擾亂了管理秩序。據統計，2011年全區共立案查處非法占地5宗，占全年立案數的27％,面積1.08畝。

二是少批多占。《湖南省實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》第32條規定，村民建房“每一戶用地面積使用耕地不超過130m2，使用其他土地不超過180m2，使用荒山荒地不超過210m2”。實際中，村民超面積占地、擅自改變宅基地用途的現象時有發生。2011年赫山區立案查處少批多占2宗，占全年立案數的11％,面積0.19畝。

三是非法轉讓。《土地管理法》第62條規定，“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，一律不予批準”；第63條規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。在農村土地件案中，相當部分是反映村民通過不正當的手段取得了兩處甚至多處宅基地后倒手轉讓，從中非法獲取暴利。在2011年全區共立案查處非法轉讓3宗，占全年立案數的16％,涉地面積1.36畝。

根據《土地管理法》第77條的規定，對農村村民違法建筑的處理是限期拆除建筑物和其他設施、恢復土地原狀。但法律賦予土地管理部門的權力只有單一的制止權，沒有強制執行權。待按照法定程序作出行政處罰和申請法院執行期間，足以讓村民的違法建筑形成規模和建成事實。事實上，土地管理部門在此期間己依法責令，盡了執法責任，但違法當事人如果拒不執行，國土部門在沒有強制手段，又沒有強制執行法規依據的情況下，實在沒有更多好辦法對付，結果只能是以次罰代主罰，收取罰款了之。這種立法上導致的“以罰代批”法律后果，卻往往得由國土部門來承擔“以罰代批”的執法責任。

1.2土地利用集約化程度不高。

發展離不開搞建設，但只要是搞建設就總得用地。我區正處于工業化、城鎮化中期，資源驅動型的工業化模式、土地擴張型的城鎮化模式與剛性的土地規劃計劃約束及資源稟賦間的矛盾相當尖銳，大量農村土地，包括耕地因發展建設而被征用。

一是非農建設占地。據調查，我區每年的非農建設所減少的耕地面積在整年所有減少的耕地面積中占據的比例至少達30%，尤其在中心城區、工業園區周邊或者主要交通干道附近的優質耕地，這些損失是難以靠實施國土整治所開發出的土地來彌補的。

二是城市擴張侵地。當前，我區正在實施“東進東接”長沙發展戰略，各類招商類發展項目、民生項目和基礎設施建設項目遂年增多，必然要占用一定的耕地甚至基本農田。雖然對土地實行“占補平衡”管理，并有序開展農村土地綜合整治以補充新增耕地，且不說新增耕地的數量如何，至少在質量上也難以過關。

三是發展項目用地。近年來，我區加快了小城鎮建設的步伐，有些地方為了追求建設的速度，忽視了建設的合理安排與規劃。而建設中由于缺乏對用地的合理規劃，必然會造成土地閑置的現象。另外，農村居民點不集中，一戶多宅、空心村以及超標用地等，也造成了一定的土地資源浪費。

1.3承包經營權流轉不規范。

一是政策因素致窮。自農村稅費改革以后，農村集體經濟收入銳減，一些地方的集體經濟來源，除了少量機動地承包費外，幾乎沒有其他收入，導致入不敷出產生債務。

二是法律意識淡薄。有的基層干部為了提高集體經濟收入，隨意變更《土地承包合同》、收回或者調整農民承包土地，使農戶的權益受到損害。

三是民本觀念不強。一些地方的基層領導為了在城鎮建設中獲得個人的利益，不經承包戶許可強制流轉農戶的承包地，出賣集體土地，或者是通過高價對外出租獲取經濟效益，其中個別地方出現挪用農民土地補償費和安置補助費的現象。

2.解決好我區農村土地管理問題的對策

資源競爭是當今國際綜合國力競爭的重要體現，資源短缺已成為制約區域發展亟待破解的首要難題。因此，妥善解決農村土地問題，具有十分重要的現實意義。

2.1下大力氣加強農村宅基地管理

一是申報程序規范化。結合我區工作實際，新建宅基地應由村民個人申請，經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，村委會鑒署意見并蓋章，交鄉（鎮）政府及國土所審查后，再報國土分局統一審批、登記確權、頒證。

二是用地審查嚴格化。在審查的過程中，各級各部門要嚴格把關，認真執行農村村民“一戶一基”規定，且審批面積不得超標。農村村民一戶多基的，原則上必須由村民組或村委會將多余的宅基地依法收回，統一安排使用。

三是區別對待人性化。對經村民大會或村民代表會議討論通過，且事實上已形成超標準的建房用地，應考慮村民利益，盡量不；對于房地產繼承等原因形成的多處住宅，村民可以出賣多余的住宅，也可以維持原狀，但不得翻建，房屋損壞后多余的宅基地應當依法收回。

四是行政管理實效化。國土所地處國土資源管理第一線，要按照有關規定，切實加強對村民建房的監督，做到“用地審批結果公開及審查到場、定點到場、開工放線到場、竣工驗收到場”。

2.2花真功夫維護好群眾合法權益

一是突出依法行政的原則。要嚴格按照依法批準的征地方案組織征地，征地拆遷安置補償依法依規足額補償到位，切實做到“先安置后拆遷”，依法維護好被征地農民的合法權益。

二是推行節約集約的原則。在城鎮化和工業化進程中，不僅要看到經濟發展的重要性，還應當堅持發展的可持續性，要以嚴格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準則，保證耕地的合理利用，防止浪費土地。

三是遵循合理補償的原則。為了農村的持續發展，應當嚴格征地補償標準，嚴格區分公益用地與經營用地，對經營性用地引入市場機制，使老百姓得到應有的合理補償。

2.3用責任心引導好承包經營權流轉

篇2

關鍵詞：

農村土地；管理問題；解決措施。

土地是農民賴以生存和發展的生活保障，是農民最基本地生產資料。近年來，我國農村政策的不斷變革，使土地效益得到了大幅的提升，這使農村中的土地問題日益增多并凸現出來。土地和農民的利益緊密相連，解決好農村的土地管理問題關系到新農村建設的步伐。因此我們要認真的審視土地管理中存在的問題，努力的找出解決的辦法，以促進農村的可持續發展。

1、農村土地管理中存在的問題。

改革開放以后，我國農村土地采取，各項法律法規也隨之不斷完善，得到了廣大農民的擁護，促進了農村的發展。但是，也有一些地方無視法律的存在，有法不依，違背農民群眾的意愿，侵害農民的合法權益，影響了農村的穩定發展。總的說來，農村的土地管理中存在以下幾點不足：

1.1農村村民宅基地違法層出不窮。

目前，農村宅基地主要存在著以下三類違法現象：一是未經批準擅自占地和采取欺騙手段騙取批準宅基地；當前，有不少建房戶采取隱瞞已有房屋、虛報家庭人口、變更戶籍等欺騙手段騙取批準宅基地。二是非法轉讓宅基地，利用集體資產進行隱形交易；《中華人民共和國土地管理法》第63條規定：

“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”。《中華人民共和國土地管理法》第62條規定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，一律不予批準”。在我縣的土地件案中有很多是反映部分村民通過不正當的手段取得了兩處甚至多處宅基地，然后將宅基地倒手轉讓，從中非法獲取暴利。這種現象尤其在縣城結合部和城鎮郊區比較突出，無形中建立了土地隱形交易市場，既影響了宅基地管理，也給社會造成了許多社會不安定因素。三是超面積占地、擅自改變農村宅基地用途現象時有發生；《湖南省實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》第32條規定：“每一戶用地面積使用耕地不超過130m2，使用荒山荒地不超過210m2，使用其他土地不超過180m2”，而在實際操作中，每戶都大大超出了批準面積。依據《中華人民共和國土地管理法》76，77條規定，對違法建筑的處理是限期拆除建筑物和其他設施、恢復土地原狀或沒收新建的建筑物和其他設施，而法律賦予土地管理部門的執法權力就是單一的制止權，按照法定程序處罰、申請法院執行，還得需要很長的時間，期間違法建筑已成規模，這時候再去執行，群眾抵觸情緒極端強烈，它必定牽扯著農民的經濟利益。沒收或拆除很不現實，這是當前土地管理中非常棘手的問題，違法占地處理難的問題。因此，對違法占地行為，必須采取合理有效的行政、經濟和法律手段綜合處理。

1.2節約集約用地意識薄弱。

隨著我國工業的發展，城鎮化建設步伐加快，這使人地關系呈現緊張的狀況，同時在土地利用方面，資源浪費和資源短缺現象并存。主要體現在三個方面：一是當前的非農建設大量的占用耕地，導致農村的土地面積的減少，影響到農民的利益。據調查，每年的非農建設所減少的耕地面積在整年所有減少的耕地面積中占據的比例至少為30%，尤其在城鎮周邊或者主要交通干道附近的優質耕地，這些損失是難以用開發出的荒地來彌補的。二是截至2010年12月31日，中國耕地面積為18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少1.23億畝，保護耕地的壓力不斷增大。中國人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到1.38畝，僅為世界平均水平的40%“，當前，一些地方在房地產開發、城區改造和各類園區建設中，仍然存在著占用耕地、城郊菜地甚至基本農田的現象。雖然各地有序開展農村土地整治，對土地實現了”占補平衡“的管理，補充了新增耕地，但是新增耕地的質量也不過關，這必然會影響到農民的收入。三是當前城鎮建設的步伐加快，有些地方為了追求建設的速度，忽視了建設的合理安排與規劃。在建設中沒有對用地進行合理的規劃，造成土地閑置現象較多，另外農村的居民點不集中，呈現分散狀態，一戶多宅、空心村以及超標用地現象也造成了土地資源的嚴重浪費。

1.3土地承包經營操作不規范。

農村稅費改革以后，農村集體經濟收入大大地減少，導致集體經濟較為薄弱，入不敷出。一些地方的經濟來源除了較少機動地承包費以外，幾乎沒有其他收入，甚至出現了新債務。因此，為了提高集體經濟的收入，一些地方的基層干部隨意的變更《土地承包合同》、收回或者調整農民的承包土地，使農戶的權益受到很大的損害。還有一些地方的基層領導為了在城鎮建設中獲得個人的利益，不經承包戶的許可強制流轉農戶的承包地，出賣集體土地，或者是通過高價對外出租獲取經濟效益，其中挪用農民的土地補償費和安置補助費的現象最為突出，造成農民的不滿，甚至出現群體上訪事件。

2、解決農村土地管理中的對策分析。

2.1嚴把宅基地審批關，要規范宅基地審批程序。

新建宅基地由村民個人申請，經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并張榜公布，鄉鎮國土資源所負責宅基地的審查申報工作，縣國土資源局統一審核，對符合條件的進行審批，登記確權，頒發證書。在審查的過程中，要嚴格執行農村村民一戶只能擁有一處宅基地，每戶宅基地的面積不得超標。農村村民一戶有兩處宅基地的，必須由村民組或村委會將多余的宅基地依法收回，統一安排使用。對經村民大會或村民代表會議討論通過，且事實上已形成超標準的建房用地，原則上要尊重農民意愿，不得強行拆除。對于房地產繼承等原因形成的多處住宅，村民可以出賣多余的住宅，也可以維持原狀，但不得翻建，房屋損壞后多余的宅基地應當依法收回。

對于新建的房屋，要做到建房用地審批結果公開及審查到場、定點到場、開工放線到場及竣工驗收到場，接受群眾監督。

2.2嚴格遵守農村土地承包經營管理制度，維護農民的合法權益。

由于農村普法的大力宣傳，廣大農民對我國的土地政策和法律法規有了充分了解，懂得了自身的權利和義務，懂得如何維護自身的合法權益。基層干部就更應當提高法律意識，因此應當組織基層干部認真學習土地管理的相關法律法規，提升他們的法律意識，做到依法執政，確保相關政策、路線以及方針的落實到位。在土地承包期間，村干部不得干預或強制農民進行土地的流轉，不能損害農民承包土地期間的自主決定權。農民有權決定土地的流轉期限以及流轉方式，關于土地的補償款和標準都應當由雙方自行商討決定，堅決抵制通過不法途徑進行土地流轉和違反合同的行為。在堅持穩定和健全農村土地承包經營制度的前提下，遵循有償、自愿和依法的原則，努力探索土地流轉的新機制。

2.3做到保護耕地和經濟發展并重，嚴格土地的補償標準。

嚴格按照依法批準的征地方案組織征地，征地拆遷安置補償依法按規定足額補償到位，切實做到先安置后拆遷，依法維護被征地農民合法權益，在城鎮化和工業化進程中，不僅要看到經濟發展的重要性，還應當堅持發展的可持續性，保證耕地的合理利用，防止浪費土地。努力實現經濟、社會的全面發展。以嚴格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準則，開源節流，對舊城老村實施大力改造，盤活閑置基地，努力提高土地利用率。在農村的征地問題中，普遍存在的問題就是土地的補償費低，且土地增值分配不科學的現象嚴重，這也是導致大量耕地被占用的主要原因。因此為了農村的持續發展，應當嚴格征地補償標準，嚴格區分公益用地與經營用地征地補償，結合當地的土地市場價格，使老百姓得到應有的補償。全面考慮本地農民的生活狀況，并按照最低生活標準賦予土地應有的市場價值。

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1、認真搞好農村土地承包經營權證換發補發工作，依法糾正農民土地承包經營權不落實、土地承包經營權證發放不到戶、土地承包合同未簽訂到戶的問題；

2、認真糾正在承包期內違法收回和調整農民承包土地的問題；

3、指導農民開展農村土地承包經營權流轉工作，防止強迫承包方流轉土地承包經營權、截留扣繳承包方土地流轉收益的問題；

4、搞好農村土地承包經營方案、土地征用補償及分配、農村機動地和“四荒”地發包的公開和民主管理情況，依法糾正侵害農民權益的問題；

5、規范完善農村土地承包檔案管理情況，依法糾正農村土地承包檔案管理混亂的問題；

6、認真做好農民土地問題工作，堅決糾正干部工作作風簡單粗暴的問題；

7、檢查農村土地征占情況，依法糾正違規用地、變相征占農民土地問題。

（二）總體目標。通過專項治理，要切實解決普遍存在的農村土地突出問題。主要達到以下目標：

1、農民土地承包權益得到切實落實。完成農村土地承包經營權換證補證工作，實現承包地塊、面積、合同和證書“四到戶”。

2、農民土地承包權益得到切實維護。糾正違法收回和調整農民承包地、超標準預留機動地、違法發包“四荒”地、強迫農民流轉土地承包經營權、干部作風簡單粗暴和違法行政等突出問題，有效化解農村土地承包矛盾和問題。

3、土地糾紛調處能力得到切實提高。普遍建立、調解、仲裁和訴訟等多渠道解決土地糾紛的調處機制，強化土地屬地管理責任，努力做到把糾紛解決在當地，把矛盾化解在基層。

4、土地承包規范管理得到切實加強。土地承包檔案、機動地和“四荒”地發包、農村土地流轉、土地承包經營權證管理等工作得到明顯加強，相關制度進一步完善。

5、違法違規征占農村土地的突出問題得到較好處理。進一步增強依法依規用地意識，實施嚴格的征地審批和用途管制，被征地農民合法權益得到切實維護。

6、基層干部工作扎實有效。進一步強化維護農民土地財產權利的意識，增強貫徹執行黨在農村土地政策的主動性和自覺性，做到執政為民、依法行政、依法辦事。

二、時間安排

農村土地突出問題專項治理工作分宣傳動員、結合換證補證落實政策、自查檢查、驗收總結四個階段進行。

（一）宣傳動員階段。各村明確開展專項治理工作的時間安排和目標要求，把開展專項治理的目的、任務和要求傳達到廣大干部群眾。加強法律政策的宣傳普及，組織廣大干部學習農村土地承包法律政策，深刻領會和掌握各項規定，引導和組織廣大農民群眾積極參與和配合專項治理工作。

（二）換證、補證落實政策階段。根據《農村土地承包經營權證換發、補發工作實施方案》的要求，全面開展農村土地承包經營權證換發、補發工作，保質保量地完成換證、補證工作。

（三）自查檢查階段。按照驗收方案的要求，認真組織驗收，糾正存在的問題，健全機制，制定制度。

（四）驗收總結階段。檢查驗收工作基本完成后，要對專項治理工作開展情況認真進行總結，并逐級上報。

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中圖分類號:D922.3文獻標識碼:A 文章編號:1007-3973 (2010) 03-112-01

眾所周知,我國幅員遼闊,土地資源豐裕,從總量上看,土地資源稱得上是大國,但是由于我國人口眾多,平均下來,人居占有的土地資源數量卻很少。尤其是隨著我國工業化、城鎮化的進程的加快,人地矛盾的突出,對土地的有效利用就頗為重要了。

土地整理是指按照農村土地利用規劃或城市規劃,采取行政、經濟、法律和工程技術手段,對土地利用狀況進行綜合整治、調整改造,以提高土地的出產率和利用率,改善生產、生活條件和生態環境的過程。一般來說,土地整理分為農村土地整理和城市土地整理,農村土地整理是指通過對田、水、路、林的綜合整治,增加有效耕地面積,提高耕地質量,改善農業和農村生產條件和生態環境的活動和過程。城市土地整理是指對根據城市規劃確定的目標和用途,采取各種手段,調整城市土地利用和社會經濟關系,提高土地配置和利用效率,改善城市生態環境,優化城市景觀設計,最終實現城市經濟、社會、生態可持續發展的活動和過程。本文采用狹義的土地整理概念,即主要探討農村的土地整理問題。

1我國農村土地整理的意義

1.1保護和改善生態環境的需要

土地整理過程中是對田、水、路、林的綜合整治過程,不單單針對土地,對于水流和山林等的整理也包括在內,這樣能夠使整理對象田、水、路、林互相促進,互有助益。比如退耕還林,可以有效控制水土流失,減少對優質土地的侵害。再比如對河流的有效治理可以完善農田的水利基礎設施等。對田、水、路、林的綜合整治的土地整理是保護和改善生態環境的有效措施。

1.2有利于解決糧食供給和糧食安全問題

我國人均土地占有量小,部分土地質量差,必須采取有效措施,提高土地的產出率和利用率。在農村進行確實有效的土體整理項目,可以補充因建設占用、農業結構調整、生態重建退耕和自然災害毀損等原因減少的農村耕地,解決國家糧食自給和糧食安全這個關系到國家長治久安的問題。

1.3改變土地利用的粗放型方式,推進農村和農業的現代化進程

我國農村土地利用大部分還保持著傳統的粗放型方式,土地地塊零碎,村落零散,這樣既不利于現代化的生產方式和生產工具的應用,也不能提高土地的產出率。據統計,我國大部分土地都屬于中低產田,有較大的提高潛力,但由于這種零散式、粗放型的土地利用方式,這些土地的潛力沒能夠很好的發揮出來,因此,要通過土地整理的方式,有效規劃、合理利用土地資源,實現對土地資源及其利用方式的再組織和再優化。對農村土地的集約化、規模化、產業化經營,可以增加農民收入,提高農民的生活水平,改善農村生活環境,并最終促進農村和農業的現代化進程。

2農村土地整理尚存在的問題

我國農村土地整理工作開展的時間不長,雖然取得了很多成績,但也確實存在著一些問題。首先,土地整理的公眾參與廣度和深度不夠。其次,農村土地整理項目的投資主體單一,資金缺乏。目前我國土地整理的資金來源主要是政府的投資,但是面對中國巨大的土地整理空間,單靠政府的投資是不夠的。最后,農村土地整理的法律制度還不夠完善。我國還沒有關于土地整理的單行法規,相關的法律法規對很多問題也沒有明確,使得土地整理的很多問題無法可依,權利得不到有效的保障,糾紛得不到及時解決。

3我國農村土地整理的制度保障

3.1多元的經濟支持制度

土地整理的投資主體主要包括政府、企業和個人三方。我國目前投資主體實際是政府為主,企業和個人投入不足,社會資金沒有得到吸納利用。從根本上阻礙了土地整理的進程。所以,必須尋求多元的經濟支持,充分利用社會資金,保障土地整理產業的長足發展。

3.2法律保障制度

規則之治是有效的治理方式,我國農村土地整理工作需要法律制度的保障。我們應該從立法、司法和法律監督等各個方面完善土地整理法律制度。首先應該有完備科學的法律體系,保證國家土地整理有法可依。 在憲法、法律、法規和規章的各個層面保證土地整理工作的有效實施。其次,土地整理過程中發生的涉法問題應該得到有效解決。最后,應該建立高效的監督機制,切實落實好土地整理的法律保障問題。在農村土地整理過程中,公眾參與、土地整理規劃、權屬調整和評價都需要基本法律制度的保障,應該在土地整理的實踐中,不斷完善和修改相關法律制度,為我國農村土地整理工作保駕護航。

3.3政府推進與公共參與制度的結合

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隨著我國城市化、工業化進程的加快，對農村集體土地的征用在全國范圍內如火如荼地開展。但是在集體土地征用過程中，由于法律與制度的滯后及缺陷，造成土地征用過程中常出現違法亂紀行為，出現征地范圍過大、缺乏公告與登記程序、征地補償標準過低等問題，嚴重損害農民利益。因此，加快農村集體土地管理制度的改革，完善農村集體土地征用立法工作，可適應現代社會主義市場經濟發展，對促進和諧社會及新農村建設具有重要意義。

1、落實土地所有權的平等

我國憲法中明確規定，以我國實際國情為出發點，推行農村土地公有制。也就是分為土地國有制與農村集體制兩種方式。但是當前的法律與政策來看，對農村集體土地的利用存在不平等待遇。農村集體作為土地所有者，對土地的占用、處置及權益等方面，都不能真正實現國有土地所有者的地位，無法與國家土地的占用、處置、權益等享受相同權力。因此，在遵循市場經濟“公平、公正、公開”原則上，改革當前對農村土地所有權不公平的條款，確保農村土地所有權的完整性，這也是實現農村集體土地經濟效益的重要保障。

2、提高土地的利用效率

隨著我國農業戰略的不斷調整及城市化進程的加快，在農村建設過程中，一些土地逐漸用于非農業建設中。但是我國土地肩負著全國約13億人口的糧食安全問題，對我國整體發展具有重要意義。將農業用地轉為非農業用途，必將造成可用土地的大面積減少，甚至造成生態失衡、水土資源破壞；因此，加快農村集體土地管理制度改革，必將促進土地與人口增長、環境資源之間的關系，嚴格控制用于農業的土地轉變成非農業用途，提高農村土地的應用效益與生態效益。

3、合理控制征地范圍

目前，我國現有的法律法規中，沒有對經營性用地、公益性用地等進行明確劃分。因此，農村集體土地管理制度的改革，必須合理劃分公益用地范圍。對于國家投資建設的水利、交通、能源等公共設施、社會福利事業、環境衛生設施等，可以依法征收；城市規劃區域內的土地，作為城市發展的重要載體，也可以適當征收；但是對于城區規劃之外的土地，則應明確用地性質，不得隨意征收。

4、建立健全集體土地所有權相關制度

一直以來，所有制問題制約了我國土地的全面發展。現有的物權制度在農村集體土地管理制度中的應用遠遠不夠。制定農村集體土地管理制度，根本目標在于發揮土地應有的效益，確保應用最大化。而一切改革手段與改革目標都在于不斷提高土地的利用價值與應用過程。這就需要通制度與法律來提供保障，發揮宏觀調控作用。在我國，土地所有者的利益與土地使用者的利益基本一致，都是為了促進土地利用效率，發揮土地應用價值，而土地價值能否全面發揮，取決于土地資源的優化配置，同時又建立在土地權利是否健全、流轉是否合理基礎上。在我國，不存在土地所有權流轉問題，而承擔土地資源的客體主要是土地的使用權。因此建立以土地使用權為核心的土地管理制度，將成為我國農村集體土地管理的發展方向。

5、完善農村集體土地的配套設施

以我國實際國情為出發點，農村集體土地管理制度的改革是一項系統性工程，需要諸多配套設施的保障，才能順利實現。其一，建設新型農村集體土地治理體制，例如在我國一些農村地區，已經形成了以村民議事為主的決策機構，將村委會升級為公共事業服務單位，農村集體經濟則以自主經營形式發展；其二，完善耕地保護制度，提高土地規劃、管理效益，采取分級保護耕地方式，設立保護基金，發揮耕地保護補償手段；其三，設置農村產權交易平臺，如在農村地區成立土地流轉管理中心、教育平臺等；其四，加快農村金融體系建設，改革金融制度，為實現農村土地資本化提供保障；其五，完善農村土地擔保體系，降低農村土地產權交易風險；其六，完善相關產權法律、法規建設，為農村集體土地管理制度改革提供保障。

6、規范征地制度與程序

通過完善農村集體土地的征地制度、規范征地程序，提出恰當的征地補償標準。加快創新手段，提出“農用地基準地價”的綜合作價方法，完善征地的補償標準，改善“同地不同價”現象。所有的用地單位或者個人不得以私自利益，與征地單位或者個人商量補償價格，避免出現私下交易，造成土地市場混亂。另外，通過預存征地補償款的方式，完善征地的補償爭議，減少矛盾糾紛，確保各項補償款及時落實到位。在征地過程中，應確保農民利益，提高農民參與權、知情權，同時保留申訴權，完善聽政報告制度，實行兩公告、一登記，確保農村發展目標的順利實現。

7、妥善安置渠道

通過渠道的妥善安置，為征地的農民解決后顧之憂，確保生計。國家應考慮到農民生產生活的實際情況，以多元化渠道安排農民的就業及創業。提高對農民的就業技能培訓，實現勞動力優質轉移；對于自主創業的農民，國家應該在場地、稅收及貸款等方面給予支持和優惠，從長遠生計為農民加強考慮。另外，本著農民自愿的原則，安置補助費用可以直接存到社保部門，為被征地農民提供個人社會保險賬戶，并購買醫療保險、養老保險、失業保險，保障農民今后的生活。

8、發揮輿論引導作用

農村集體土地管理制度的改革，牽扯到社會利益的再分配，同時關系到來自各方面的利益關系，必將產生矛盾與沖突。這就需要國家以社會利益為出發點，敢于創新、敢于嘗試，就像提出“土地有償使用”一樣，以國家絕對的政治領導地位，廣泛開展輿論宣傳，在社會各階層、各單位、各部門形成全新意識，為制度改革提供思想武器，營造良好的社會支持氛圍。

參考文獻：

[1]周義.農村集體土地征收中的政府角色研究[J].華中師范大學：憲法學與行政法學.2009

[2]舒瑞江.對農村集體土地使用權流轉的粗略探討[J].國土資源導刊.2007（5）

[3]張欽、汪振江.農村集體土地成員權制度解構與變革[J].西部法學評論.2008（3）

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全面貫徹落實科學發展觀，按照“誰主管、誰負責、誰治理”的原則，強化農村牧區集體土地流轉管理，規范農村牧區集體土地流轉行為，建立健全農村牧區集體土地流轉監管長效機制，切實維護流轉雙方當事人合法權益，促進全旗經濟社會持續健康快速發展。

二、治理內容

對全旗農村牧區集體土地流轉行為進行集中清查治理，具體包括農村牧區耕地、林地、草原、灘涂、荒沙、荒地、水面、未利用地及宅基地流轉等。重點清查內容如下：

㈠未按照農村牧區集體土地流轉程序流轉土地的；

1.未經村民委員會同意，私自流轉集體土地的。

2.未經集體土地承包方同意或委托，擅自流轉集體土地的。

3.未經所在村民委員會三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，同時未經所在村民委員會、鎮人民政府、旗農牧業行政主管部門審批或備案，擅自向本外單位或個人流轉土地的。

4.流轉期內，未經原承包方和發包方同意，擅自對流轉土地進行再流轉的。

㈡流轉期內，未經相關部門審核批準，擅自改變土地用途的；

㈢土地流轉后，受讓方未按照合同約定向承包方履行流轉收益的；

㈣未經所在集體經濟組織或村民委員會同意、鎮人民政府審核和土地行政主管部門審批，擅自轉讓宅基地的；

㈤強迫或阻礙承包方依法流轉土地的；

㈥侵占、截留、扣繳流轉收益的；

㈦流轉合同不規范的；

㈧將土地流轉給干部職工的；

㈨其他違反農村牧區集體土地流轉管理的行為。

三、實施步驟

此次專項治理工作從2011年11月20日起至2012年6月30日止，具體分為動員部署、摸底排查、集中治理、總結提高4個階段。

㈠動員部署階段（2011年11月20日至2011年11月30日）。

制定下發實施方案，成立組織領導機構，召開會議安排部署專項治理行動。強化宣傳動員，營造良好輿論氛圍。

㈡摸底排查階段（2011年12月1日至2012年2月29日）。

由各鎮牽頭，旗農牧業、國土、林業、房管、監察、法制等部門聯動，組成工作力量，按照“屬地管理”的原則，對流轉情況進行全面摸底排查，登記造冊，建立臺賬，排查率要達到100%，切實做到底數清、情況明、數據準。

㈢集中治理階段（2012年3月1日至2012年6月20日）。

針對摸底排查出的違法違規問題，按照“區別對待”的原則，由各鎮牽頭，旗直各有關部門配合依照有關法律法規，采取有效措施予以規范、糾正、清理和查處。對于符合流轉條件的，相關手續不完備的，責成流轉相關當事人予以完善和規范；非法流轉土地的，對流轉行為予以糾正或清理，并依法依規對相關責任單位和責任人員進行處理；土地流轉后擅自改變土地用途的，責成有關單位或當事人予以恢復原貌，并依法依規追究相關責任單位和責任人責任。

㈣總結提高階段（2012年6月21日至2012年6月30日）。

各鎮作為專項治理行動的責任主體，要對專項治理行動開展情況進行認真總結，并形成總結材料于2012年6月30日前報旗專項治理行動領導小組辦公室統一匯總后報旗人民政府。

四、組織領導

為切實加強對專項治理行動的組織領導，確保各項工作順利有序開展，旗人民政府決定成立旗農村牧區集體土地流轉專項治理行動領導小組，組成人員如下：

組長：

副組長：

成員：

領導小組負責全旗農村牧區集體土地流轉專項治理行動的組織、協調、領導等工作。領導小組下設辦公室，辦公室設在旗農牧業局，負責領導小組日常工作，辦公室主任王永清兼任。領導小組派出6個工作組，具體開展相關工作。

第一組鎮工作組

組長：（鎮長）

副組長：（旗農牧業局副局長）

工作人員從、農牧業局、國土資源局、林業局抽調。

第二組工作組

組長：

副組長：

工作人員從、農牧業局、國土資源局、林業局抽調。

第三組鎮工作組

組長：賽音朝格圖（鎮鎮長）

副組長：王生杰（旗林業局副局長）

工作人員從鎮、農牧業局、國土資源局、林業局抽調。

第四組鎮工作組

組長：

副組長：

五、工作要求

㈠加強領導，提高認識。各鎮、各有關部門要充分認識專項治理行動的重要性和復雜性，統一思想，提高認識，抽調專門工作人員，認真開展專項治理行動，切實做到領導、人員、經費、措施“四到位”，確保此項工作真正落到實處、取得實效。

㈡協調配合，形成合力。此項工作時間緊、任務重、要求高，各鎮、各有關部門要各司其職、各負其責、密切配合、加強溝通、形成合力，確保專項治理行動深入有序開展。

篇7

“流轉”是一個來自于生活的術語，它包含了一系列法律性質與法律效果各異的由法律行為所引起的法律關系。從農村土地承包經營權人的角度來看，農村土地承包經營權流轉是指農村土地承包經營權人所進行的依法處分自己的農村土地承包經營權或者在農村土地上設定物權性負擔、債權性負擔或者其他相關權利的行為。從目前的實踐來看，農村土地承包經營權的流轉包括農村土地承包經營權的轉讓、轉包、抵押、出租、入股等。據統計，到 2008 年底，全國土地承包經營權流轉面積達到1． 09 億畝，占農戶承包耕地總面積的 8． 9% ，其中通過轉包占 54% ，出租占 26． 2% ，轉讓占 6． 2% ，互換占 4． 4%，入股占 4． 4%，其他占 4． 8%（注：數據來自朱雋： 《農業部： 土地流轉要充分尊重農民意愿》，人民日報 2009 年 8 月 2 日，參見 http： / /nc． people． com． cn/GB /61154 /9771278． html，最后瀏覽日期 2010 年 2 月 15 日。）。到 2009 年 9 月，全國土地承包經營權流轉比例升至約11% ，在浙江等省份，流轉比例已近 30% ，各種流轉形式所占之比例基本與 2008 年底持平（注：數據來自劉凌云： 《土地流轉改變中國農村》，新財富 2009 年 11 月 13 日，參見網頁 http： / /www． p5w． net/newfortune/qian-yan /200911 / t2670878． htm，最后瀏覽日期 2010 年 2 月 15 日。）。在農村土地承包經營權的流轉發展異常迅速的形勢下，探討實踐中普遍存在的出租、代耕、反租倒包、互換、轉讓、抵押、轉包以及入股等農村土地承包經營權流轉形式的法律屬性、法理內涵及制度完善問題，對于夯實社會主義新農村建設的土地權利基礎具有重大意義。

《土地承包經營法》第 32 條以及《物權法》第 128 條集中對土地承包經營權的流轉作出了規定。從其內容來看，我國將土地承包經營權區分為家庭承包方式獲得承包經營權與通過非家庭承包獲得承包經營權，并分別對其做出了規定。通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉，但不能用來抵押，流轉方式受到一定的限制； 通過非家庭承包方式取得的承包經營權的流轉則幾乎不受限制，可以轉包、出租、互換，可以進行抵押，下面我們主要對通過家庭方式取得的土地承包經營權的流轉問題進行探討。

一、農村土地承包經營權出租、代耕、反租倒包的法理分析

從法理分析的角度，農村土地承包經營權的出租、代耕、反租倒包是三種典型的債權式流轉方式。出租是產生租賃關系的土地承包經營權流轉方式。《農村土地承包經營權流轉管理法辦法》對此解釋道： “出租是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限租賃給他人從事農業生產經營。出租后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務。承租方按出租時約定的條件對承包方負責。”出租是一種產生租賃關系的行為，在出租人與承租人之間因承包經營權出租合同而產生債權債務關系。租賃契約的有效存在與承租人對土地的實際占有為承租人支配土地的權利依據與事實基礎。承租人在占有承租土地的占有關系之長期存在進一步強化了承租人對承租地的權利，使承租人近乎享有一種基于債權關系而產生的對物的支配效力，但這并不能改變土地租賃法律關系依然是債之法律關系的基本屬性。出租承包經營權合同除了需遵守農村土地承包經營權流轉的原則外，可以由出租人與承租人自由協商確定。由于出租對應規范的租賃契約形態，出租這一流轉方式在實踐中獲得普遍認同，相關糾紛也較容易按照租賃合同約定而解決。

我國農村地區還普遍存在代耕現象。“所謂代耕，是指承包人在不改變與集體的承包關系的情況下，以支付一定對價為條件，委托他人或經濟組織在其承包地上進行耕種的行為。”[1]在代耕關系中土地承包經營權仍由承包方享有，土地承包經營權并不發生移轉，受托人以承包方的名義在承包地上進行耕種，代耕實質上是一種創設債權債務關系的普通債權行為。在代耕法律關系中代耕人以代耕合同為基礎，享有基于債權與占有事實而產生較租賃關系更為短暫的對農地的支配性權利。代耕形式在實踐中的進一步發展導致了帶有一定代耕特征的“托管”流轉方式出現。“托管”流轉模式在實踐中具體的做法是由農戶組建的農業生產合作社( 或稱土地合作社) 為無暇或無力耕種土地的農戶代為管理和耕種土地，由被代耕的農戶向合作社繳納一定的管理及生產費用。托管農地的合作社可以對委托其代耕的農地進行統一的規劃、統一的管理和規模化經營，表明“托管”模式下的代耕并不完全同于農戶之間自發的代耕[2]。

我國一些農村地區出現了反租倒包的經營形式。反租倒包的雛形可以追溯到改革開放初期在北京順義地區進行試驗農場規模經營，該試驗農場經營的基本方式是土地承包給農民，在此基礎上土地再租賃給集體或者集體中的具有機械化或者規模經營能力的大戶。目前反租倒包在沿海地區發展較為迅速。反租倒包的基本做法是在堅持農民土地承包經營權的基礎上，將土地反租給集體經濟組織或村委會，再由集體經濟組織或村委會將土地租給種田大戶或者農業公司，由他們進行土地的規模經營。反租倒包后種糧大戶或農業公司會雇傭農民進行農業生產，因此，反租倒包會在一定程度上提高農民的收入，也會提高農業的集約經營程度。反租倒包為主要形式的規模經營需要農民有穩定的非農收入來源來保障，并須在保障農民的承包經營權及其收益權的前提下才能實施。同時，反租倒包要求種糧大戶和農業公司必須進行高附加值的農業經營以彌補農業產業自身的不足，這也制約反租倒包的發展。反租倒包模式的特點是在農村土地承包經營權的基礎上建立起了雙層租賃結構，即農戶以租賃的方式將土地租賃給集體，集體再通過轉租的形式將土地租賃給種糧大戶或者公司。在反租倒包中，集體再次將土地權利流轉第三方時使用了“包”的用語，但實質該次流轉依然是一種土地權利的租賃。由于集體通過反租形式從出租農戶那里獲得的是一種以土地為標的物的債權以及依據該債權而享有的基于債權關系的支配權，所以集體在“倒包”中所能轉移給種糧大戶或者公司也是一種債權和基于債權關系的支配權。“返租倒包”中的包字的應用說明了現實中存在著強化租賃權保護承租人的現實需要。在反租倒包的過程中，要謹防集體經濟組織或者村民委員等集體土地所有權行使主體強迫農民出租自己享有土地承包經營權的土地，導致農民難以再以土地為基礎進行農業經營，形成種田大戶與農業公司對農民土地的變相兼并。

二、土地承包經營權的互換、轉讓的法理分析

土地承包經營權的轉讓、互換是涉及到農村土地承包經營權變動的兩種重要的農村土地承包經營權流轉方式。

土地承包經營權的轉讓，是對農村土地承包經營權進行法律處分的最徹底方式，是指土地承包經營權人將其擁有的未到期的土地承包經營權移轉給他人的行為。土地承包經營權的轉讓導致了原承包經營權人的承包經營權的消滅和受讓人的土地承包經營權的產生。為了保障農地被合理用于農業經營，《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》都要求“受讓方須有農業經營能力”。除此之外，法律針對“家庭承包”和“其他方式的承包”做出了不同的規定。對于家庭承包，轉讓前提是原土地承包經營權人有穩定的非農職業收入或者有穩定的收入來源，并經發包方同意（注：《農村土地承包經營法》第 41 條規定： “承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源的，經發包方同意，可以將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事生產經營的農戶，由該農戶同發包方確立新的承包關系，原承包方與發包方在該土地上的承包關系即行終止。”這實際上是繼承、總結并提升了司法實踐最初對土地承包經營權轉讓的規定。）； 對于“其他方式的承包”，農村土地承包經營權的轉讓并沒有被設定任何的限制。在土地承包經營權的轉讓過程中，存在一個土地承包經營權的轉讓是否要經過發包方的同意的問題。《農村土地承包法》第37 條“采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意”的規定并不符合法理。“考慮到農村土地承包經營權的相當所有權屬性，考慮到土地承包經營權的轉讓對集體成員變動的積極影響，也考慮到歷史上中國的土地權利是高度流轉的以及宅基地使用權的轉讓不需要代行主體同意的狀況，筆者認為未來立法應當取消農民轉讓土地承包經營權需經過發包方同意的限制。”[3]

土地承包經營權的互換，是土地承包經營權人將自己的土地承包經營權交給他人行使，自己行使從他人處換來的土地承包經營權。互換一般只限于在集體經濟組織內部進行，針對這一點《農村土地承包法》第 40 條規定： “承包方之間為了方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經濟組織的土地承包經營權進行互換。”互換所導致的物權法效果是兩個土地承包經營權的權利人發生變動。從性質來說，互換在量上是兩個土地承包經營權相互轉讓行為的結合； 在質上，互換是一種特殊的轉讓承包經營權的行為，即這種轉讓僅僅限于集體經濟組織內部，不會引起集體共有人的變動。因此，互換這種土地承包經營權流轉的方式發揮作用的范圍有限。農戶互相之間互換耕地，可以達到便利耕作、避免農地的過分細碎化的效果。

在農村土地承包經營權在轉讓與互換時，存在的問題是何時發生土地承包經營權變動的效力。《物權法》第 129 條規定： “土地承包經營權人將土地承包經營權互換、轉讓，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請土地承包經營權登記； 未經登記的不得對抗第三人。”從該條的規定來看，農村土地承包經營權的轉讓與互換不需要經過登記就可以實現，即農村土地承包經營權轉讓與互換合同發生效力則農村土地承包經營權變動，在土地承包經營權的變動中土地承包經營權的登記僅僅是發生對抗效力的要件。

將登記作為農村土地承包經營權變動的對抗要件，優點是農村土地承包經營權的變動可以較為容易的實現，缺點是其會帶來糾紛并危及交易安全。由于未經登記就可以產生土地承包經營權變動的效力，土地承包經營權人客觀上可以將土地承包經營權多次轉讓，產生一個土地承包經營權多次轉讓問題。理論上，承包經營權人將承包經營權第一次轉讓后，就不再享有土地承包經營權，但是由于未經登記原承包經營權依然存在著權利的外觀，其依然存在著再次轉讓原承包經營權的可能性。在原承包經營權人將土地承包經營權轉讓給數個權利人的情況下，誰才是真正的享有土地承包經營權，誰才是真正的權利人的問題就產生了。確立“未經登記的不得對抗第三人”的規則僅僅在有限范圍內解決了這一問題，它明確了登記人享有的“土地承包經營權”具有最優的效力，從而在確立了一個判定誰是真正權利人的規則。但是這一模式在理論上存在著諸多的矛盾。在理論上轉讓土地承包經營權的行為是一個處分行為，權利人僅能進行一次該種行為，即原土地承包經營權人在將權利轉讓給第一個受讓人時，他就應不再享有土地承包經營權，它將不能再次進行以下的土地承包經營權轉讓，即按照物權變動的基本法理，在僅依轉讓合同就可以實現土地承包經營權轉讓的情況下，第一受讓人將取得承包經營權。轉讓合同產生轉讓效力的邏輯結果應當是僅僅第一個受讓人才能取得承包經營權，其承包經營權的絕對性應當具有排斥一切干涉的效力。第一受讓人的承包經營權具有排斥任何其他的承包經營權的效力，即它的承包經營權的存在將導致其他任何土地承包經營權的設定不能。但是，問題在于由于未經登記，原承包經營權人依然享有權利的外觀，依然會有第三人與之簽訂轉讓協議而受讓承包經營權。嚴格的講，由于原承包經營權人已經將土地承包經營權轉移，其第二次轉讓土地承包經營權的行為就成為了無權處分，不能再直接發生權利變動的效力。在現實的生活中，很多第三人都會信賴原承包經營權人的權利外觀，而與之共同進行再次轉讓的行為。在這種情況下，由于第三人代表了交易的秩序，保護第三人的利益就具有合理性，“未經登記的不得對抗第三人”的規則正是在這種意義上提供了一個保護第三人的合理規則。“未經登記的不得對抗第三人”的規則一個形式前提是原承包經營權人的受讓人都取得了“承包經營權”，只是效力上有所不同，登記的“承包經營權”的效力強于未經登記的“承包經營權”，其貫徹的結果也正是登記的權利人的權利排斥了其他權利人。顯然，“未經登記的不得對抗第三人”的規則與其前提轉讓合同生效時權力轉移的規則相矛盾。總之，《物權法》為土地承包營權轉讓所設定的轉讓合同生效時，承包經營權轉讓，未經登記的不得對抗第三人的規則存在著邏輯上的混亂與矛盾，既不利于物權與債權的真正區分，也不利于交易安全的真正實現。

《物權法》確立的土地承包經營權變動的這一規則著眼于農村土地承包經營權未普遍進行登記與農村土地承包經營權很少轉讓的現實，帶有現實主義的氣息。在當前中國農村依然保存著歷史上形成的“差序格局”，依然是“熟人社會”情況下，這一規則還具有一定適應性。但是，現在農村人口流動的趨勢已經出現，很多農民已經開始流入城市進行非農勞動，并試圖在城市定居； 相對發達地區的農民也已經開始就近工業化，在當地轉變為產業工人，土地承包經營權轉讓的需要已經出現。隨著中國城市化與工業化的發展與農業人口向城市轉移以及農村土地承包經營權轉讓的普遍化，這一模式不利于交易安全弊病必將會帶來大量的農地轉讓糾紛，危及農地流轉秩序的建立。

此外，互換與轉讓中展現出來的土地承包經營權變動模式偏離了《物權法》總則部分要求基于法律行為發生的不動產物權變動在登記時實現的物權形式主義立法模式。雖然這一模式是對歷史經驗的總結而且在土地登記機關在農村并未普遍建立的情況下，具有現實合理性。但是，由于農村土地承包經營權是中國農村中最重要的物權，它對《物權法》總則中的物權變動模式的偏離，會使農村土地物權變動模式呈現出總體上偏離《物權法》總則的危險。從各國( 地區) 立法的經驗來看，各國( 地區) 不動產物權的變動模式一般都是統一的，德國、日本、韓國以及我國臺灣地區的民法典均是如此。因此《物權法》應當在未來適當的時候修改農村土地承包經營權的設定與變動規則，應當在承認已經設定的農村土地承包經營權的基礎上，逐步將其變更為農村土地承包經營權在登記時設立與變動的規則。在統一的不動產登記制度在農村普遍建立之后，需要逐步實現對農村土地承包經營權的普遍登記，對于歷史上已經設定的農村土地承包經營權而未登記的土地承包經營權，需要限制其轉讓，建立起不登記不能轉讓的規則。對于通過招標、拍賣、公開協商等方式取得承包經營權，《農村土地承包法》第 49條確立一個近似的不取得承包經營權證不能流轉的原則，該原則在實踐中的貫徹也取得了較好的效果，未來的農村土地立法可以吸取這一經驗（《農村土地承包法》第49 條規定： “通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。”對此作反面解釋，則為未取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，不能流轉。《農村土地承包法》第 49 條確立了一個通過其他方式取得農村土地承包經營權未獲得權利證書不能變動，甚至是不能流轉的原則。從實現來看，它在運作中取得了良好的效果。未來我國《物權法》的修改需要在建立完善的不動產登記制度的基礎上，建立已經設立的農村土地承包經營權未經登記不得轉讓的規則。）。

三、土地承包經營權轉包的法理分析與次級承包經營權的創設

轉包是一種產生時間最早的土地承包經營權流轉方式，也是現實中農村土地承包經營權流轉的最重要形式之一。轉包最初發生在集體經濟組織成員之間，后來也主要被界定為發生在集體經濟組織成員之間的農村土地承包經營權流轉方式。農業部的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》( 2005 年) 將農村土地承包經營權轉包定義為“承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營”，轉包農村土地承包經營權的農戶一般被稱為“轉包戶”，接受轉包的同一集體經濟組織內的農戶被稱為“接包方”。由于轉包是來源于實踐而且未經過準確定義的詞匯，因此，在調研中筆者發現該詞在農村土地承包經營權的流轉實踐中含義很不確切。轉包這一詞匯在實踐幾乎包含了集體成員之間的大部分的農村土地承包經營權流轉關系，短期的、長期的、不定期的轉包都存在。

從法律規定來看，轉包是一種與農村土地承包經營權出租、互換、轉讓并列的流轉方式。問題是轉包與農村土地承包經營權的出租、轉讓之間到底存在什么樣的區別? 轉包到底會產生什么樣的法律后果? 涉及到轉包的一個最重大的法律問題就是轉包的法律定性問題。從《農村土地承包經營權流轉管理辦法》( 以下簡稱《管理辦法》) 第 35 條來看，該辦法依據中國農村中對這一用語的現實使用狀況，將轉包和出租的區別主要界定為流轉對象不同，前者限于集體經濟組織內部，后者無限制性規定。但是這種區別顯然不是本質性的，如果僅僅是流轉的對象不同，但是權利屬性上卻完全一致，那么土地承包經營權的轉包就可以完全并入到農村土地承包經營權租賃的范疇。但是，法律一直以來都是將轉包作為與租賃相區別的方式，而未將其并入到租賃之中。如果轉包確實是與租賃不同的農村土地承包經營權流轉方式，那么就需要深刻探討兩者之間的區別。

從法理上講，轉包應當被定性為一種在農村土地承包經營權的基礎上，再次設定一種與永佃權相當的新物權的法律行為。

首先，轉包行為是一種包含著設定支配權意思表示的法律行為。“包”字在中國農村土地承包經營權的實踐中出現了一種用來指稱農地物權設定的趨勢，“包”的這種含義最初起源于農村土地承包經營權的設定，在轉包的實踐中得到進一步應用。在大部分農民群眾樸素的法律意識中，“包”和“租”字是有區別的，這種區別就是通過“包”獲得的農地權利在效力上強于通過“租”獲得農地權利。在農民樸素的觀念中，在轉包的過程中，原承包經營權人所享有的承包經營權所具有的效力( 絕對效力) 通過“包”的方式傳遞給了“接包方”。因此，轉包所產生出來的效力高于出租。這種權利傳遞的結果使得“轉包戶”不得以任何理由干涉“接包方”，不得以支付違約金解除承包合同為由而排斥掉接包方對接包地的權利，正如同在農村土地承包中發包方不得干涉、收回承包地一樣，即一旦轉包后就形成了一個直接對農地的權利，在轉包合同規定的空間內既使原承包經營權人也難以排除接包人的農地權利。農民的這種樸素觀念是簡單的，但是其中卻蘊含著物權與債權區分的深刻法理。轉包后既使轉包人也不得排除“接包方”的農地權利，說明“接包方”的農地權利是一種對物的支配權，是一種絕對性的權利。

其次，轉包迥異于產生債權的農村土地承包經營權出租。從《流轉管理辦法》第 35 條來看，該辦法依據中國農村中對這一用語的現實使用狀況，將轉包和出租的區別主要界定為流轉對象不同，前者限于集體經濟組織內部，后者無限制性規定。但是這種區別顯然不是本質性的。在理論上，出租是一種產生租賃關系的法律行為，在出租人與承租人之間因承包經營權出租合同而產生債權債務關系。通過租賃方式設定的農地權利首先表現為承租人對出租人的權利，這種權利對出租人的約束性使得承租人可以以此為紐帶而使用農地，即在租賃關系中，承租所獲得的權利首先是指向出租人的，以此為基礎才表現為對農地的權利。在租賃關系中，出租人負有一項將農地提供給承租人使用的義務，在他遵守契約的情況下，他可以通過自己履行契約的行為而使承租人得以使用農地。但是，他同樣可以選擇不履行契約義務，承擔違約責任而排除承租人的權利。在轉包關系中，“接包方”享有一個直接支配農地并排除包括轉包人在內的所有人進行非法干涉的權利。從法理的角度來看，轉包與租賃的本質區別在于轉包是一種產生新物權的農村土地承包經營權流轉行為，而租賃僅僅是一種產生債權性土地權利的農村土地承包經營權流轉方式。

再次，轉包完全不同于徹底變動農村土地承包經營權的轉讓。雖然政策文件與立法文件都一向將轉包與轉讓并列，但轉包與轉讓的區別是明顯而根本的。土地承包經營權的轉讓，是對農村土地承包經營權最徹底的處分方式，是指土地承包經營權人將其擁有的未到期的土地承包經營權移轉給他人的行為。土地承包經營權的轉讓導致了原承包經營權人之土地承包經營權的消滅和受讓人的土地承包經營權的產生。在轉包的情況下，原承包經營權人的承包經營權并不消滅，只是在其上又產生了一個新的物權性的農地權利。由于在同一時刻只能存在著一個直接占有與使用農地的土地權利，因此，轉包的結果只能是“接包戶”直接占有承包地進行經營，而原土地承包經營權人的土地承包經營權虛化為一種間接占用農村土地虛化性權利。在轉包關系中，原土地承包經營權人仍可以以其土地承包經營權為基礎而保持著其與集體之間的聯系，并以此為基礎向接包人收取地租； “接包人”以其所享有的支配農村土地的權利為基礎，占有并使用著農村土地。

在理論上，轉包的法律性質應當定位為新物權———次級承包經營權的創設。實際上，轉包的結果是產生了一個新的與永佃權相當物權，接包人所享有的權利基本符合承包經營權的定義，接包人享有了對農地進行占有、使用和收益的權利。但是，接包人所享有的這樣的一個新的承包經營權又與原承包經營權人的承包經營權不同。接包人的承包經營權是以原承包經營權人的承包經營權為基礎設定的，并事實上限制了原承包經營權人的承包經營權，使后者僅僅只能在價值形態上實現。由于接包人的承包經營權是以原承包經營權人的承包經營權為基礎設定的，因此，可以將之稱為次級承包經營權。由于原承包經營權人不再直接對農村土地進行直接的占有和使用，僅僅由次級承包經營權人對農地進行直接的占有和使用，因此，承包經營權與次級承包經營權是可以同時存在于農村土地之上的。承包經營權與次級承包經營權可以同時存在于農地之上的事實說明通過家庭承包經營方式取得承包經營權更接近所有權，而不能被簡單的歸入用益物權的行列。從大陸法系的農地權利設置狀況來看，他們一般在農地所有權基礎之上再設定永佃權( 農用權) 或者農地租賃權，通過永佃權( 農用權) 來實現非所有權人( 永佃權人) 對農地的穩定性的支配與利用。由于通過家庭承包方式取得承包經營權在性質上與西方國家的農地所有權最為接近，因此，我國允許在通過家庭方式取得承包經營權上設定次級農村土地承包經營權與其他國家或地區允許在農地上設置永佃權( 農用權) 是相同的。

雖然我國的農村土地承包經營權流轉立法已經明確肯定了轉包這種流轉方式，但是并未能明確地將轉包的后果界定為次級承包經營權的設定，這導致了現實轉包狀況的復雜與混亂。實踐中，農民一方面樸素地認為轉包產生的權利強于租賃產生的權利，轉包合同較之于租賃合同具有更強的約束力。轉包合同中一般含有特定期限內不得變動的條款，這些條款也在糾紛中為法院強制履行的判決所認可。另一方面，由于轉包所產生的農地權利的物權效力沒有被法律所明確確認，轉包在事實上處在一個模糊的灰色區間。在通過轉包設定次級農村土地承包經營權的現象在現實中已經普遍存在的情況下，《物權法》應當及時對之進行歸納和總結，明確將轉包的效果界定為次級承包經營權的設定。《物權法》第 128 條著重列舉了轉包、互換與轉讓等三種流轉方式，將轉包與帶有物權變動性質的互換與轉讓方式并列在了一起，說明了立法者已經意識到現實中的轉包帶有設定次級承包經營權的性質，只是鑒于對轉包的設定次級土地承包經營權的屬性認識還不夠清晰，而沒有明確規定。因此，筆者認為應當將現實中的帶有租賃性的轉包關系抽離出轉包的概念，將其還歸入租賃的范疇； 同時，歸納現實中轉包設定次級承包經營權行為共同特定，建立起可以在通過家庭承包方式取得的承包經營權之上設立次級土地承包經營權的規則，并最終將這一規則擴展到通過其他方式設定的承包經營權之上。在理論上，將轉包的效果界定為物權性次級承包經營權的設定，并構建完全不同于租賃的次級承包經營權制度，有利于實現民法體系的完整與清晰，是最優的制度選擇。

對于因轉包而產生的次級承包經營權的存續期期限，筆者認為立法應當斟酌現實狀況酌情設定之。在日本，永佃權的存續期間為 20 年以上，50 年以下。如果設定的永佃權期間超過 50 年，將被縮短為 50 年。這一期間可以進行更新，但從更新之日起，不能超過 50 年。未以設定行為確定的永佃權的存續期間，除有特別習慣外，其期間為 30 年( 《日本民法典》第 278 條)[4]。我國舊民法則認為永佃權應當是永久性，不得約定期限，否則將被視為租賃( 第 842 條) 。我國臺灣地區在長期沿用舊民法的規定后，將永佃權修改為了農用權。按照相關規定“農用權之期限不得逾20 年，逾20 年者，縮短為20年”，其立法理由是農用權的期限，如果“過于長久，將有害公益，經斟酌農業發展、經濟利益等因素，并參酌‘民法’第 449 條規定而為規定”[5]。考慮到我國歷史的永佃權一般都是長期的，舊民法也未設定最高期限限制，而我國現實中出現的轉包其期限也長短不一，筆者認為對于因轉包而生的次級承包經營權應以不設定最高期限為宜。我們可以考慮借鑒日本民法的規定，為次級承包經營權的設定，設置一個最低期限。考慮到現實中轉包的期限一般都不太長以及次級承包經營權的物權性，筆者認為可以將其規定為不低于 2 年，低于 2 年的應當延長至 2 年； 2 年以上的期限可以由當事人以設定契約設定之； 對于以集體土地所有權或者農村土地承包經營權為基礎而進行的農地租賃，筆者認為應當繼續貫徹《合同法》中設定的農地期限的下限性規定，即農地租賃在期限上不能超過 20 年，超過 20 年的縮短為 20 年。

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四、土地承包經營權抵押的法理問題分析及制度創新

土地承包經營權抵押在本質上是一種旨在設定擔保物權的法律行為。關于土地承包經營權是否可以通過抵押的方式進行流轉，1995 年頒布的《擔保法》第 34 條允許荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權在獲得發包方同意后抵押，第 37 條第 2 款明確規定耕地、宅基地、自留地、自留山這些集體所有的土地之土地使用權不能抵押。1996 年國務院辦公廳的《關于治理開發農村“四荒”資源進一步加強水土保持工作的通知》，重申了四荒土地使用權可以抵押的法律政策。原最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第 15 條規定： “承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的，應當認定無效。對因此而造成損失的，當事人有過錯的，應當承擔相應的民事責任。”該解釋否定了在通過家庭方式承包取得的土地承包經營權進行抵押的可能性。《農村土地承包法》基本上繼承了《擔保法》及最高人民法院司法解釋的相關規定，其第 49 條規定農民可以通過抵押方式將“四荒”土地的承包經營權流轉。

在物權法制定過程中，土地承包經營權是否可以抵押問題一直都是理論界爭論的一個焦點問題。反對者認為農村的社會保障尚未建立，允許土地承包經營權抵押會導致農民喪失農地，從而誘發農村社會的不穩定； 同時，土地承包經營權抵押后，執行抵押后的土地承包經營權也存在著困難。支持者認為農民有著通過土地承包經營權進行抵押從而獲取貸款的巨大需求，不允許土地承包經營權進行抵押會妨礙農民的自主權，使土地承包經營權的財產權價值難以顯現； 在農村金融體系還不健全，農民融資渠道不暢的情況下，禁止農民土地承包經營權的抵押會進一步造成農民從事農業資金的短缺。在農村土地承包經營權是否能夠抵押的爭論中，反對農地抵押的觀點占據了上風。最終，《物權法》仍舊繼承了《擔保法》與《農村土地承包法》的相關規定，禁止了通過家庭方式的農村土地承包經營權的抵押，而認可了通過招標、拍賣、公開協商方式獲得的農村土地承包經營權的抵押。《物權法》第 180條第 1 款規定“以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權”可以抵押； 同時，《物權法》第 184 條又規定耕地、宅基地、自留山、自留地等集體所有的土地使用權，除法律有特別規定可以抵押的外，不得抵押，否定了通過家庭承包方式取得的土地承包經營權的抵押。《物權法》第 187 條規定，以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權“抵押的，應當辦理抵押登記。抵押權自登記時設立”。由于抵押合同的簽訂并不直接導致抵押權在土地承包經營權上設定，而僅僅使當事人負有進行抵押登記設定抵押權的義務，因此，抵押合同在本質上為設定義務的負擔法律行為。事實上，當事人在抵押權設定意思表示推動下進行的抵押登記行為直接導致了抵押權的設定，是一種典型的處分法律行為。

總體而言，按照現行的法律規定，除招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等的土地承包經營權可以抵押外，以家庭方式取得的土地承包經營權不能抵押。但是，在現實生活中，出現了很多農民在交往中自愿簽訂“抵押協議”，在債務不履行或者無法履行情況下，協議將土地承包經營權抵債的情況。這種情況說明，法律禁止土地承包經營權抵押的情況下，并不能達到防止農民因債務負擔等而被迫轉讓土地承包經營權的可能性，相反，它只會造成農民的融資渠道不暢與財產價值的低估。此外，從現實的角度來看，在法律不承認農地抵押的情況下，上述“抵押協議”并不產生農村土地承包經營權抵押的效果。但是，債務人如果在債務到期后，仍然愿意用土地承包經營權的轉移來抵銷債務，在沒有任何公權力介入的情況下，會最終發生承包經營權“事實上”轉移的實踐效果。另外，在土地承包經營權轉讓獲得法律認可的情況下，而法律卻限制土地承包經營權的抵押，實有難以解釋之處。既然《農村土地承包法》、《物權法》已經允許土地承包經營權在一定條件下轉讓，而土地抵押的最為嚴重的預期法律后果就是土地承包經營權的轉讓，因此，按照舉重以明輕的原則，既然法律允許了土地承包經營權的轉讓就應當允許土地承包經營權的抵押。其次，在法律上，土地是可分物，農民都可以對土地承包經營權進行量上的分割，對部分土地承包經營權進行抵押。在時間上，既可以將剩余的全部承包期限的承包經營權抵押，也可以抵押一段期限內的承包經營權。如果農戶對土地承包經營權進行部分抵押或者一定期限內的抵押，農戶仍然在一定程度上保留著土地這一基本的生活保障手段，即抵押權的實現并不必然導致原承包經營權人喪失承包經營權，農戶的生活也不會因此而遭受毀滅性打擊。同時，農戶抵押進行融資的結果往往是從事新的生計行業，可能為承包經營權人最終提供新的生活支持。在對部分時間的土地承包經營權進行抵押時，在制度上可以考慮，一旦拍賣成功，則原土地承包經營權上設定一個次級的土地承包經營權。該次級承包經營權期限屆滿或者權利人放棄次級承包經營權后，原承包經營權人的權利恢復至原初對土地的支配狀態。另外，我們必須注意到，隨著我國的農村的非農產業的發展和非農就業的途徑的增加，農民對土地依賴性已經大大降低，農民的就業渠道日益多元化，非農收入在農民收入中的比重也日益增大，土地對農民的自我保障功能日趨弱化。在東部的很多地方與中西部城鎮郊區，農民已經不再以農業收入為主要生活來源，很多農民需要通過融資來轉換自己的身份，從事新的產業經營。另外，農地的不能充分流轉導致了西部很多地方出現了棄田拋荒現象，土地資源出現浪費，允許農民在土地上設定抵押權可以起到整合土地資源的作用。筆者認為隨著農村經濟的發展、農民就業渠道拓寬，以及農民生活保障的建立，農村土地承包經營權抵押的條件已經基本成熟，立法應當適時承認農村承包經營權的抵押，并在此基礎上建立完善的農村土地承包經營權抵押制度。另外，考慮到農村土地承包經營權所具有的相當于所有權的性質，中國傳統的土地物權具有充分流轉的傳統，也應當允許土地承包經營權的抵押，滿足農民融資的需要。如果僅僅是擔心農民徹底失去土地承包經營權，可以考慮恢復中國古代的典權制度，實現土地承包經營權的“活賣”，在制度留下農民重新獲得自己的承包經營權的可能性。

與土地承包經營權抵押密切相關的一個法律問題是通過家庭承包方式獲得的承包經營權可否抵押的問題。考慮到抵押權的設定和執行完全有可能導致農民土地承包經營權的喪失，我國現行立法一直采行禁止通過家庭承包方式取得的承包經營權抵押的立法規定。但從實踐角度來看，2009 年前后，用于抵押貸款的林地其實已經遠遠超出了四荒地的范疇，此時如果嚴格貫徹《物權法》規定，采信嚴格的物權法定主義，則通過家庭承包方式取得的一切土地承包經營權———包括通過家庭承包方式取得的林地承包經營權———都不能作為抵押的客體，那么即使已經就此簽訂抵押合同并進行了抵押登記，也不能產生抵押權設定的效果，以家庭承包方式取得的林地承包經營權之抵押貸款將轉變為沒有抵押權擔保的貸款。這樣的結果既打擊了金融機構對農民發放抵押貸款的熱情，也抑制了農民的現實融資需求，啟迪著立法機關去重新思考農村土地承包經營權的抵押問題，突破農村發展的瓶頸。事實上，農民都可以對自己的土地承包經營權進行量上的分割，而自主決定抵押哪部分土地承包經營權，既可以將剩余的全部承包期限內的承包經營權抵押，也可以抵押一段期限內的承包經營權。當農戶僅將一定時間段內的土地承包經營權抵押時———如林權的抵押多是如此，抵押權實現時其仍保留有剩余時段的承包經營權，就不會因抵押權的實現而完全喪失承包經營權。當農戶將全部剩余的土地承包經營權進行抵押時，可以考慮前述在原土地承包經營權上新設定一個“次級承包經營權”的辦法，抵押權實現時，該次級承包經營權轉移，但當其期限屆滿或者權利人放棄后，原承包經營權人的權利就回復至原初對土地的支配狀態。

五、農村土地承包經營權入股的法理分析

《農村土地承包法》對于土地承包經營權入股采取了一種慎重對待的態度。對于通過家庭承包方式獲得承包經營權入股，《農村土地承包法》的表述是“承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業生產”，對于通過其他方式獲得承包經營權該法僅僅用了入股這一術語進行了表述。在政策導向上，目前國家的政策導向是鼓勵農民通過入股方式組建農業專業合作社，而不鼓勵農民組建農業公司。在這里，論文主要以物權法為視角對農村土地承包經營權入股中的權利轉移問題進行分析。

農村土地承包經營權入股的法理分析，以對農村土地承包經營權性質的正確認識為基本入手點，即我們在理解農村土地承包經營權入股時，必須認識到農村土地承包經營權是一項對農村土地進行占有、使用與收益的物權，是一項可以由權利人對該項權利進行一定處分的物權； 通過家庭承包方式取得農村土地承包經營權基本上相當于傳統民法中的農地所有權，它居于農地物權體系基礎性層次；以農村土地承包經營權為基礎可以再在其上設定次級土地承包經營權并可進行土地權利租賃，從而形成土地物權或者土地債權疊加的不同層次。以此為基礎，筆者認為大部分農地股權都是以物權為基礎，以債權為基本運作形式，帶有復合性權利特征的土地權利。

首先，農村土地承包經營權入股的結果是產生一個新的獨立于原來的農村土地承包經營權的農地使用權。這一新的農地使用權在形態上表現為原有的農村土地承包經營權的客體結合在一起，或者依舊獨立的成為一個或幾個新的土地權利的支配對象，但是通常情況是以將原有土地承包經營權客體結合為一個新的土地權利的客體為常態。正是因為如此，有學者提出土地承包經營權的入股是一種土地承包經營權的聚合，即若干集體組織成員依農村土地承包經營權變更或者變動方式，以統一的行為，或使數個農村土地承包經營權所涵蓋的標的農地歸于一主體，或使數個農村土地承包經營權合并于一主體的流轉方式[6]。入股后通常會產生一種新的農地權利( 大多數情況下是物權) ，這一新的土地權利一般都要歸屬于新成立的或者已經存在的合作社或者農業公司等法人機構。這些機構在人格上獨立于原有的農村土地承包經營權主體，可以在入股后使用原有的農地，也說明了入股后產生了一種新的土地權利。這些法人機構以新產生的農地權利( 主要是物權) 為基礎來實現對入股的農村土地的支配，這是農地股權中所包含的物權性一面。

其次，通過家庭承包方式取得的承包經營權入股與通過其他方式取得的承包經營權入股并不完全相同。通過家庭方式取得的承包經營權入股本身并不能完全消滅原有的農村土地承包經營權。家庭承包方式取得的承包經營權在很大程度上是將集體土地所有權直接針對具體地塊進行個人化的結果，集體土地所有權在經過客體范圍的分割并個人化后內化到了家庭承包方式取得農村土地承包經營權之中，因此，集體土地所有權彈力性與回復性也使得家庭承包經營權具有了彈力性與回復性。家庭承包方式取得承包經營權在承包經營期滿后按國家規定的繼續承包意味著原來的土地承包經營權仍然延續存在，即家庭承包方式取得承包經營權可以通過不斷繼續承包而獲得新生。在這種情況下，家庭承包方式取得承包經營權入股不是一種原有土地權利的轉讓，而應當是一種新的次級農村土地承包經營權的產生。在實踐中，農村土地承包經營權的入股一般都是將一定期限的農村土地承包經營權入股或者是將一個承包期內剩余期限的農村土地承包經營權入股。在這種情況下，可以認為承包經營權入股是一個異于原承包經營權的次級承包經營權設定并轉移的過程，承包經營權人的原承包經營權在入股后依然存在，只不過是受到新的次級農村土地承包經營權限制。對于通過非家庭承包方式取得承包經營權，由于其屬于帶有期限的典型他物權，因而，其入股可以通過轉讓這種土地權利的方式來實現。

最后，入股以后，農民原來的土地承包經營權大都轉變為另外的一種運作方式。首先是最基本的債權式的運作方式，即向合作社或者農業公司進行請求獲得一定的利益的權利。農民將土地承包經營權入股的一個最重要目的就是要通過轉讓、創設一個限制原有農村土地承包經營權的物權，來實現農地權利形態的價值化，獲取一定的農地收益。換言之，合作社或者農業公司獲取對農地支配性的權利或者其他權利是有代價的，即是以為自己設定一項義務或者負擔為代價。在農民放棄原有的農村土地承包經營權或者在農村土地承包經營權上設定新的物權( 次級農村土地承包經營權) 并將該項權利移轉后，農民向合作社或者公司等請求獲得利益的請求權就成為農民最為重要的權利。與此同時依據股權的特性，農民將土地權利入股的同時，也產生了一項參與合作社或者公司的管理與決策的權利。

總之，農地股權，大都屬于以物權為基礎、以債權為運作形式的復合性土地權利。農戶在將其通過家庭承包方式取得的承包經營權入股時，一般是在該承包經營權上再設定一個低于剩余承包期限的“次級承包經營權”，并以此入股組建公司。農戶入股時仍保留原承包經營權、而僅向合作社或者公司移轉次級承包經營權，因此合作社或者公司破產時，受到處分的僅僅是次級承包經營權，而不會導致原承包經營權的徹底變動。

結論

農村土地承包經營權的出租、代耕是土地承包經營權的債權性流轉方式，在出租與代耕法律關系中，承租人與代耕人均享有基礎債權關系與占有事實而產生的對農地的控制性權利。反租倒包模式本質上是在農村土地承包經營權的基礎上建立起了雙層租賃結構，即農戶以租賃的方式將土地租賃給集體，集體再通過轉租的形式將土地租賃給種糧大戶或者公司。轉讓、互換是導致物權變動的流轉方式。在法律已經允許通過家庭承包方式設定的土地承包經營權轉讓、互換的基礎上，應當逐步允許該種土地承包經營權抵押。為了保護農民的土地權利，可以允許農民在土地承包經營權上設定次級承包經營權，并將給次級承包經營權抵押。土地承包經營權的轉包明顯不同于土地承包經營權的轉讓與出租，轉包行為是一種包含著設定支配權意思表示的處分法律行為，轉包的后果是設定與永佃權相當的次級承包經營。在土地承包經營權入股的運作過程中，農民一般是在其土地承包經營權上設定次級承包經營權并將該權利移轉給合作社或者公司，從而獲得相應的股權。土地承包經營權入股后形成的農地股權是以物權為基礎，以債權為基本運作形式，帶有復合性權利特征的土地權利。鑒于土地承包經營權各種流轉形式的法律屬性與運作機制的差異性與復雜性，立法機關必須在準確把握土地承包經營權的各種流轉形式的法律屬性與運作機制的基礎上，進行法律塑造； 司法機關也必須在準確把握各種流轉形式的法律屬性的前提下，進行司法裁判。

注釋:

[1]孟勤國，等． 中國農村土地流轉問題研究[M]． 法律出版社，2009． 81．

[2]李軍波． 農村土地承包經營權流轉的現狀、分析及其法律思考[J]． 河北法學，2009，( 8) ．

[3]袁震． 論集體土地所有權與土地承包經營權之間的沖突與協調[J]． 河北法學，2010，( 9) ．

篇8

一、土地執法存在的問題

（一）農村土地法律法規意識不強 在部分農民的內心深處，土地私有觀念沒有徹底根除，誤以為土 地承包就等于土地是自己的私有財產，擅自用于建房、挖沙、取土或 任意調換給他搞非農建設，如，某些農民為了獲得便利的建房用地， 私下非法買賣土地，導致集體土地“流失。

（二）農村違法用地的形式特殊。農村土地違法情況的出現一般不同于城市規劃區內出現的違法情 況，它具有以下特征：一是違法占地面積少；二是違法用地行為出現 突然；三是違法現象發展快；四是違法用地位置隱蔽；五是少批多建 占總案件的比例高。一旦發現，等到執法人員到現場，違法占地事實 已形成。

（三）土地利用年度計劃指標不能滿足農民建住宅的需要。 當前，農村經濟不斷發展，人們的生活水平也得到相應的提高，因此，需要寬敞，交通方便的居住條件成為老百性急于求成的大事，每年申請要求建房的戶數呈上升趨勢，因受農用地轉用的限制，不能逐一滿足，供求矛盾必然導致農戶違法行為產生。

（四）農村土地執法手段不硬，難制止。土地管理法只賦予了土地監 察人員對土地違法行為的制止權，而沒有司法權。因此，對于正在進行強行施工的農戶，難于及時地實施強制措施。就是說法律沒有賦予土地管理部門的強制執行權，對于不聽勸阻的，依照現行的法律只能宣傳教育，明確責任，交代后果。如果執法人員即使強行違章建筑，勢必造成知法犯法。

二、有效的執法管理途徑

（一）加強領導，明確責任

市委、市政府要切實把農村土地管理工作擺上重要議事日程。成 立領導機構， 抽調業務骨干，組成專門工作班子，全力以赴抓好落實。把土地管理工作由行業管理上升為政府行為，使土地管理活動成為多 部門的聯合行動，不斷推進土地管理的共同責任體系建設。

（二）制定政策，提供保障

為在制度上、源頭上加強土地管理，真正達到“管住當前、清理 過去、著眼未來”的要求，建議政府盡快出臺對農村土地資源長效管 理的系列文件。明確把農村土地資源管理、切實保護耕地和降低涉土 等內容列入各鄉鎮（街道）以及相關部門崗位目標責任制考核內 容，嚴格實行問責制和責任追究制度。

（三）完善制度，整合資源

按照預防、查處、監管和部門聯動等，制定行之有效的一整套土 地執法制度，從根本上遏制土地違規違法行為。開展執法監察工作， 特別是要建立和落實土地執法動態巡查制度， 聯合辦案制度和土地執 法問責制度。明確查處國土資源違法案件，嚴厲打擊國土資源違法行為，是國土、監察、公安、檢察四部門的共同職責。建立聯席會議制度，整合執法資源，加強聯合執法力度。

（四）規范隊伍建設，健全三級網絡體系

重視執法監察機構和隊伍建設，構建縣、鄉鎮（街道）、村三級土 地執法監察網絡體系。增加土地執法監察隊伍編制，將執法監察工作 經費納入年度財政預算予以保障。 努力改善執法監察機構和隊伍的工 作條件，執法監察所必須的硬件設施建設資金投入要給予傾斜。加強 各鄉鎮（街道）土管所建設。建立農村土地執法監督員，構建群防群 治的土地執法體系。充分調動農村基層組織和廣大群眾的積極性，使 農村土地執法監督員成為土地執法的“第一線”責任人。

（五）開展專項行動，摸清底數

開展土地執法專項行動，摸清全縣土地總量、結構和分布的基礎，建立全縣統一的土地資源信息化管理平臺，轉變管理理念和管理方式，推進精細化管理。建立集體建設用地等各類臺帳，健全建設用地批前、批中、批后全程監管制度和項目 用地分類管理的監察制度。監察隊伍必須建立監管巡查臺帳。

（六）加大土地執法監察力度

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隨著改革開放的不斷推進，我國城鄉一體化發展取得了明顯的進步。然而在城鄉一體化發展的背景下，許多農村土地問題日益增多，急需解決統籌土地利用和城鄉規劃，合理安排市縣、城鎮建設、農田保護生產建設集中等。在城鄉一體化的背景下，不是說把城市的資源調到農村，讓城市蓋蓋房子就可以的，更重要的是讓農民、讓農村自主地發展，讓其慢慢地發展經濟，然后附帶地讓其社會福利等慢慢地發展，所以最為關鍵的是落實農民的自主發展權，而這方面最為關鍵的是解放土地、賦予權利，去掉農民的身份，實現農村和城市資源的平等、城市人和農民的平等。

1在城鄉一體化發展中農村土地管理制度存在的問題

1.1農村土地產權不明，造成城鄉發展差距加大

目前，我國農村土地產權問題主要有兩個方面。第一，土地所有權的主體不明確。第二，集體土地所有權不知道該怎么使用。長期以來，雖然我國一直有在法律方面在集體用地時，行使權利的主體有了多重規定，但是這些規定或多或少都有一些問題。這些問題會使很多土地所有權的主體爭奪土地。這樣一來，更加加大了農村土地產權劃分難度，同時也阻礙了農村土地的順利流轉。因為土地產權主體不明確，農民很難行駛他們具有的支配農村土地的權利和土地所有權。農村土地的行使權往往在農村干部手里，一旦有需要征用農村土地時，農村干部就會與農民針對這個問題進行溝通交流，但是農民往往處于弱勢群地位，對土地的權利就會得不到保障。

1.2農村土地規劃制度不完善

一直以來，相對于農村，我國忽視農村的建設發展，而更重視城市的發展，這樣一來就造成了城鄉發展的不平衡。目前對農村土地的規劃存在很多問題，造成土地得不到有效利用。就目前存在的土地規劃制度中，主要是針對農村耕地的使用管理方法，而對用于建設的土地很少做出科學的規劃。所以，土地得不到合理的開發利用，農民的生活條件也一直無法改善。

1.3強制征用土地損害農民的利益

改革開放以來，我國城市的發展建設能夠在短短的幾十年里迅速發展，其中一大部分原因是征用農村土地，而且基本上都是強制性征用，這嚴重損害了農民的土地權益。這主要體現在兩個方面：1）有土地征用的農民獲得的補償十分不足，主要是由于我國目前土地征用后關于對農民的補償制度不夠完善，補償只根據土地以后所能獲得效益進行制定，而不考慮土地的成本，這就使得對農民的補償不夠充足；2）長期以來，我國對土地征用的范圍十分廣泛，向來都是先征用再規劃發展，這很不利于土地的合理使用，不利于土地資源的合理配置，進而影響城鄉一體化發展進程。

2城鄉一體化發展背景下農村土地管理制度的創新

2.1農村土地產權制的創新

因為農村土地產權的主體不清晰，阻礙了城鄉一體化發展進程。所以國家要制定相應的制度政策來明確土地產權，另外，還要就宅基地的使用權進行改革。一般來說，首先要明確集體土地的所有權歸誰。具體到明確所有權是哪個農民的，或者哪個村民集體的，又或者說是哪個鄉鎮集體的。這樣做才能提高農村土地的有效利用。第二、立足于推進城鄉一體化發展，在進行制度改革創新時要避免偏向城市，建立一種新型的城鄉發展關系，使農村能夠得到相同程度的發展。

2.2農村土地規劃的創新

立足于我國的基本國情、土地管理和市場經濟要求，應該對我國農村土地管理進行全面的評估規劃，建立一種新型的、利用率高的土地規劃制度。農村的土地管理要與城市的建設同步進行，并且要對農村土地進行全面的評估，充分考慮該區域的風景、文化、特色，因地制宜，確定未來的發展方向。同時要多聽取該區域群眾的意見，綜合考慮。

2.3農村土地征收制度的創新

隨著城鎮化策略的不停發展，越來越多的農村土地被征用，因此對農民的補償也要進一步完善，因此關于農村土地征用制度要進行改革創新。首先，用于公共建設的土地，要從農民的角度出發，充分考慮他們的意見，減少征用面積。第二，改進征用后對農民的補償制度，使被征用土地的農民生活得到保障，加大補償力度。最后，賦予農民開發權的問題，這是發展農村的核心。在整個社會的發展中，土地有一部分用于工業發展，它價值得到很大程度上的提升，它與農業價值是有很大區別的。當前的土地制度僅允許城市而禁止農村做商業開發，這肯定是不公平的安排。解決賦權的問題是解決這一問題的根本方法，讓農民也有所有權，讓農民的集體土地所有權成為真正的私權，肯定農民所創設的土地使用權流轉來解決開發權問題。

3結語

在城鄉一體化發展背景下，我國農村土地管理制度存在著一系列的問題影響城鄉一體化發展。因此要對土地管理制度進行改革創新，過去往往偏向城市的建設而忽視農村的土地建設，今后應關注全社會，要把農村納入到整個視野內。本文主要對農村土地的產權、土地規劃和征用制度進行了深入研究和分析，總結了土地管理制度創新的有關問題，希望對改善農村土地管理，推進城鄉一體化發展有所幫助。

參考文獻

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開展農村社區建設，是構建社會主義和諧社會的重要措施，是推進社會主義新農村建設的有效途徑。在農村社區建設中土地資源及土地利用是最基本的載體和最基礎的條件。在我國，總體上農村是人多地少，這是我國農村發展的剛性約束。因此，如何實現土地資源的有效利用和土地資源的優化配置是我國農村社區建設的基本前提，而土地整理則是實現土地利用的科學性、合理性和集約性以及改善農村生活、農業生產條件的基本路徑和基礎工程。

一、農村社區建設與土地整理的關系

人類總是在一定的地域上從事生產活動和進行生活。因此，農村社區建設中的重要環節是要對土地資源的優化配置和合理利用、可持續利用。農村社區建設中的土地整理包括對田、水、路、林、村等實行綜合整治；農村土地整理過程是提高農村土地利用率和產出率，改善農村生產、生活條件和生態環境的過程。

1　改善農村社區人居環境，要求進行農村居民點的土地整理

農村居民點建設是農村社區基礎設施建設的重點。農村居民點的土地整理是通過村鎮規劃，以村鎮宅基地建設為中心內容，結合土地產權調整，退宅還田，并進行村莊改造、歸并和合理布局，建設和完善村莊生活基礎設施，提高農村居民點土地利用強度，促進土地利用有序化和科學化，這是實現農村城鎮化、發展農村經濟和建設現代農村社區的必然選擇。

(1)農村土地整理可消除我國農村社區建設用地的瓶頸。搞好農村社區居民點建設，包括社區組織公共管理所需的場所建設、居民住宅區建設、農村公共服務的基礎設施建設等。當前，我國農村居民點占地面積較大，且零星分散，土地利用中存在較大的浪費，而且不少鄉村中居住環境臟亂、污染嚴重、生活習慣不文明等弊端急需整治。開展農村社區建設與村莊土地整理的基礎設施建設相結合，能大大改善人居環境，為農民參與農村社區的社會生活提供良好的公共空間。農村居民點通過土地整理可在很大程度上對已利用的土地資源進行功能和存量上的優化配置，這將大大緩解我國農村社區建設用地緊張的困境。

(2)農村土地整理能提高農村居民點的土地利用率，為村莊發展提供后備用地。首先，結合村鎮規劃，挖掘居民點的用地潛力，將部分可開發的居民點用地置換為公共建設用地，或復墾為耕地和其他農用地。既能擴大耕地面積，改善農業生產條件，促進農村經濟的可持續發展，又可以提高土地利用率和居民點的建筑容積，減少農村居民點占用農地，增加耕地的可開發數量。整理出來的居民點用地可轉化為農地或非農建設用地，由此可節約大量的農用地資源，提高農村居民點單位土地面積的利用率。

(3)農村土地整理將加速推進農村社區向全面建設小康社會的目標邁進。對農村居民點進行土地綜合整理，能為改善農村居民點的各種基礎和服務設施(如道路、通訊、教育、飲水、用電、物資供應、休閑、娛樂、保健和醫療等)創造條件，能有利于改善農民的居住條件和居住環境，完善農村社區服務，提高農民的生活質量和農民物質生活水平。如通過對農村居民點的土地整理，將社區建設中的新型農民住宅和住宅小區達到統一規劃、設計和建設，將會大大改變農村有史以來存在的臟、亂、差的局面，在人居條件上不斷消除與城市的差別，使農村居民能充分分享到現代城市文明，并有利于農村社會的長期穩定和全面發展，加快農村現代化建設。

(4)加快原有鄉鎮企業用地整理，將提高農村社區環境質量和產業集約化程度。把大量以原來的自然村落為依托、零散分布的鄉村企業向小城鎮或工業園區集中，并將原址復墾，減小和壓縮鄉村工業過度占用耕地，這樣既可以減少鄉村環境的污染源，便于統一進行環境治理，還可擴大村莊建設用地。而鄉村企業的集中布局，又能較大幅度地降低企業生產成本和節省基礎設施投入，這將能大大提高鄉村企業的集約化水平和規模效益。

2　適應農村經濟社會的可持續發展。要求進行農用地整理

農村社區建設中對農用地的整理是提高農村現代化程度和農村社區整體經濟實力的主要途徑，是農村經濟與社會可持續發展的必備條件和基本保障。農用地的整理與居民點的土地整理相輔相成。農用地整理是指在耕作區內進行土地合并、復耕復墾、農田平整、興修水利、調整和修建道路等，包括農業地塊整理、農田綜合整理和農業用地結構整理，從而在農村社區范圍內因地制宜，挖掘存量土地資源的利用潛力，形成合理、高效、集約的土地利用結構，提高土地利用效率，改善生態環境，提高生態承載力，以適應農村社區各項建設項目和事業發展及生態平衡對土地的需求。對農村社區范圍的農用地整理的作用主要表現

(1)能有效地增加耕地面積，提高農村社區建設的用地資源存量。為滿足人口日益增長和生活水平不斷提高的要求和緩解建設用地增加帶來的人地矛盾的加劇，通過農用地整理，改變不合理的農用地利用方式，可新增有效耕地面積，滿足生產用地、農田基礎設施用地的需要，保持和提高土地生產力，彌補因人口增長和建設占用耕地增加而導致的耕地減小的困境，這是實現耕地總量動態平衡的重要選擇。

(2)能有效地推動農業生產的集約化進程，加快提高農村社區的農業現代化水平。農地整理是按照農村發展規劃和建設新農村要求而進行的一種資源再配置過程。因此，通過對農用地進行整理，有利于把零碎分散的一家一戶經營的耕地合并成大片園田化的農地，增加了機械化耕作的使用率，改善了農業生產條件，提高了土地質量和農業綜合生產能力；有利于把耕地資源集中到種田能手和農業龍頭企業手中，實現產業化經營，降低生產成本，謀求農業土地利用的規模效益，增加農民收入；有利于建設和完善農村社區中的生產基礎設施和農業生產的社會化服務體系，增強農業生產的抗風險能力；有利于減少兼業農戶，推進農村的專業化分工的深化。因此，實施土地整理是促進農村社區經濟發展的重要手段，是改善農村社區范圍內生產條件和提高農業生產能力的重要保障。

(3)土地整理是農村災區恢復生產重建家園的重要舉措。我國是自然災害多發地區，尤其農業生產和農村居民點受災發生率較高。自然災害已成為影響農村社區建設的經常性的重要因素。農村社區的災區重建中的土地整理就不同程度地包括有清理宅基地、重建農田基礎設施、農田復耕、災毀耕地重建、遷村并點、移民建鎮等。農村災區土地整理是實現農村災區耕地毀補平衡和恢復農村社區美好家園面貌的主要途徑，是實現農村社區經濟社會可持續發展的重要舉措。

3　順應農村工業化和城鎮化發展及新農村建設需要。要求進行農村土地整理

農村的村莊空間布局是農村社區長年累積發展演變的結果，其土地利用狀況是經過了人類投入大量勞動長期開發利用，因而留下了人類勞動的跡痕的后果，它體現了土地物質和土地資本構成的屬性，在以往的鄉村土地利用中更多地是體現了傳統農業的生產活動的特征。改革開放以來，隨著我國農村經濟的發展，順應農村工業化和城鎮化發展要求，農村產業結構中二、三產業比重不斷上升，鄉村從業人員結構的變化深刻反映了這一趨勢。由此，村莊功能中二、三產業的比重加大和鄉村從業人員不斷從傳統農業中的轉移，使得農村社區原有的土地空間布局受到較大的沖擊。農村原有的以農業為基礎的產業結構正向著以工業和服務業為基礎的產業結構轉換，單一的農業從業人員比重也呈現加快下降的趨勢，農村社區建設的空間布局必然要進行土地利用結構調整才能適應這種新變化。這就要求在農村社區建設中必須要加快進行農村土地整理，為農村二、三產業發展和與之相適應的人居環境的改變與改善提供土地利用的有效供給，以解決農村社區日益增長的建設用地與農用地和耕地日益減少的矛盾，對農村社區的土地利用空間進行合理布局，從而為建設生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔和管理民主的新農村提供基礎條件。

二、農村社區建設中土地整理的制約性因素和土地利用存在的主要問題

1　全國農村耕地減少與全國人口增長呈現較大的反差趨勢使農村社區建設人地矛盾日益凸顯

隨著我國經濟社會的發展和工業化、城鎮化進程的不斷推進，當前，我國正面臨著耕地減少，人口增加，各項建設對土地需求增大等壓力。僅從1998年至2007年的10年間看，全國耕地面積由19.45億畝下降到18.26億畝，減少了1.19億畝，下降幅度達6.12％；而同期全國人口則由12.4761億人上升到13.2129億人，增加7368萬人，上升幅度達5.91％。這使我國人均耕地面積不斷縮小的趨勢沒有改變，人地矛盾日益嚴重(見圖1)。雖然1998—2007年間，我國鄉村人口由于勞動力轉移和城鎮化的加速，已由8.3153億人減少到7.275億人，下降幅度達12.51％，但農村土地面積減小的趨勢也仍在繼續，使我國農村社區建設中土地利用面臨較嚴重的制約。究其原因，一是與城市相比，農村人口的較高出生率將使農村人口增長成為農村社區發展較長時期中的剛性約束。二是城市化加速和各項基礎設施建設對農村土地的占用仍將繼續。三是農村大量的外出務工人員是個龐大的社會群體，雖然許多實現了職業上非農化的轉換，但大多仍是“離土不離鄉”，建房仍在農民家庭消費支出中占有最重要的比重。如在2006年我國農村居民家庭平均每人生活消費支出構成中，除食品消費占43.02％，就是居住消費占16.58％，長期位居消費類第二高比重；同期，在農村生活消費現金支出構成中，除食品消費占34.58％，居住消費占18.15％，均大大高于其它消費類比重。這一狀況必然導致農村居民點建設的住宅用地也出現過快增長趨勢。四是耕地質量不斷下降。其原因一方面是由于耕地的粗放利用，使目前我國大部分的耕地為中低產田；另一方面是由于自然災害頻繁，環境污染嚴重使土壤退化仍未能受到抑制，如西北地區土壤荒漠化、黃土高原的水土流失、南方的土壤酸化等。這種狀況導致單位耕地產出率和效用下降，意味著原等同農產品的收獲現在需要占用更多的耕地才能得以實現。五是我國是一個耕地后備資源貧乏的國家，我國目前未開墾的荒地、荒坡、可利用的草原、可利用的沿海灘涂的總量十分有限，而且開墾這些后備資源的投入和代價很高，這些后備資源大多分布在生態環境脆弱的地區，考慮到很高的生態代價，因此相當部分后備土地資源是不宜開發的。由此，使我國農村社區建設中的土地瓶頸問題仍將長期存在。

2　農村居民點用地分散增大了農村社區人均基礎設施建設成本

長期以來，農村用地結構和布局不合理。我國農村居民點形成大多呈自然式發展，村莊建設基本上處于自發性的狀況，由于落后的生產工具和交通不便的限制，為了農田耕作的便利，農村居民點多數分布于一定的耕作半徑，散居的習慣特征較為明顯，尤其是我國山地面積大，小型的零星村落在村莊總數中占有較高比重。加上單一村莊的空間布局方式大多是隨著人口的增加而以外延式自然擴展為主，往往忽視了對原有村莊空間布局的調整。其后果，一是形成了自然村落極其分散的狀況，農民居住集中化程度比較低，增大了村莊配套設施的建設規模；二是隨著農村家庭小型化趨勢的不斷擴大，農村中平均每戶常住人口、平均每戶整半勞動力和平均每個勞動力負擔人口的下降趨勢(見圖2)均反映了農村傳統家庭的不斷分化縮小，從而使單一家庭數量大大增加，增大了農村人均住宅占地面積的建設投入；三是建設用地粗放式外延擴張，大量占用了村莊周邊的農用地，特別是耕地。這種結構松散的人居布局體系和日益分散小型化的家庭結構，不僅極大地增加了農村社區公共設施和生活基礎設施的投入，大大提高了人均建設成本，同時，使得農村社區公共服務覆蓋面和輻射效果受到影響，也不利于社區居民通過經常性地交往培育社區共同意識和加強社區凝聚力。

3　農村居民人均住宅建設占地過大使農村社區建設面臨土地后備資源短缺的困境

目前，農村居民點的用地規模急劇擴大，每年占用了較多的耕地和農用地。就農村本地而言，突出表現在人均建設用地偏大，空間利用率低下。近年來，農村地區村莊建設面積的不斷擴大，與農村耕地面積日益減少的下降狀況正好相反。我國農村人均住戶面積一直呈現上升趨勢，并且大大高于城鎮人均住宅面積(見圖3)。以2005年為例，人均住房面積中，農村大于城市3.6個平方米，高出13.79％。在城鄉新建住房面積的比較中，農村新建住房面積也始終占較高比重(見圖4)。

以1990—2006年的農村居民家庭住房情況分析(見表2)，可以得出以下結論：(1)農村人均新建房屋面積17年間增長了2.44％，農村人均新建房屋面積基本呈現較平穩的增長。(2)人均新建住房結構中鋼筋混凝土結構17年間增長了1.35倍，年均增長了5.48％；同期，磚木結構下降了42.55％。表明農村新建住房質量和價值有個較大提高。農村人均新建房投入呈現較大的增長，反映了農戶建房保持了較高的愿望，這是農村住房占地過大的直接動機。(3)人均住戶面積17年間增長了71.90％，年均增長3.44％；同期，人均住房結構中鋼筋混凝土結構面積增長8.66倍，年均增長了15.23％，磚木結構面積增長了48.27％，年均增長2.49％。表明了農村人均住房占地面積長期處于較快增長的趨勢，而農村人均住戶面積增長幅度又大大高于農村人均新建房屋面積的增長，在很大程度上反映了農村人口向城鎮遷徙的加快和農村空閑房大量的存在，使農村人均住宅占地面積在農村居民點人均用地中達到了一個較高的比重，此消彼長，就增大了農村社區建設用地的壓力。(4)在17年間，按當年價新建房屋造價每平米增長了3.26倍，而同期，住房造價每平米則增長了5.45倍。反映了原有住房造價低廉，原來較小的資本投入就能占用較多的宅基地面積進行建房，導致農村社區住房建設中因土地利用成本較低，使土地后備資源過早地過度開發、過度供應，這是造成目前農村人均住戶占地過大和土地低效使用及土地浪費的經濟根源。

農村居民點的建筑類型多以單層為主，庭院較大，內部結構大多松散零亂，各家各戶獨立成型且人均宅基地面積過大，客觀上造成了村莊空間的無序蔓延擴展和土地的巨大浪費。其表現，一是建筑外觀和坐落雜亂，平面占地大，而且建筑物功能單一，尤其缺乏公共活動和公共服務場所。這種容積率低的村莊用地現狀，給農村居民點內部基礎設施建設用地增加了很多困難，制約了居民點建筑結構和功能結構的優化。二是缺乏對原有農村居民點建筑的更新改造。一邊是農村居民點用地規模在不斷擴大，新建住房在村莊外圍不斷出現；而另一邊則是村莊中心地帶的舊住宅用地不斷荒廢。三是隨著大量農村勞動力的轉移和鄉村從業人員就業地域的擴大，使農村家庭人員的分居形式成為常態，在一面出現大量的老、少、婦、病、殘留守人員同時，另一面是農村中出現長年存在的大量空置房。四是許多鄉村企業存在建設用地較大浪費的現象，隨著市場化改革的不斷深化和市場競爭的優勝劣汰，許多粗放式經營的鄉村企業出現了經營不景氣或已經倒閉，使這些企業占用的土地出現大量閑置，加劇了農村土地的荒蕪程度。

4　農村社區建設長期缺乏統一規劃，村莊基礎設施嚴重落后。居住環境惡劣。增大了居民點改造難度

農村社區由于長期缺乏統一的規劃，使農村居民點建設表現為較大的隨意性。一是村莊的整體空間面貌臟亂差現象嚴重，對村莊的生產、生活的公共設施缺少整體統籌建設和長遠考慮。目前，由于農村經濟的多元化和鄉村從業人員職業的分化，村莊作為村民日常生活的聚集地和農民的生產勞動場所的雙重性質日益明顯。這使得原來村莊建設功能更多的是為了適應傳統農業生產活動的需要，面臨著還要日益去適應農村二、三產業生產活動的需要。而為適應不同產業發展需要的村莊住宅和基礎設施建設顯然存在較大的差異性，如何使村莊建設的新舊功能能實現有機結合和對村莊建設用地實現合理利用是個較復雜的過程，是個需要較大投入和改造的過程，這勢必大大增加農村社區基礎設施建設的困難性。二是村莊基礎設施差和居住環境惡劣主要表現為村莊的衛生狀況低劣，就生活環境而言，許多村莊的住宅與畜禽圈舍混雜，且缺乏排污排水的公共設施，村中常常污水橫流，增大了疾病的傳播概率和范圍；飲用水的安全性較差，許多村莊均缺乏進行飲用水凈化處理的設施；村中廁所、畜舍以敞口露天、半露天的居多，而且大多是與農戶居住用房混雜布局，對村中空氣造成較大的污染；缺乏必要的垃圾收集和處理設施及管理制度，傳統不文明的生活習慣與習俗還在很大程度上禁錮著人們的生活。就生產環境而言，由于村中和周邊產業“三廢”的大量排放及農藥、化肥等的大量使用，使大量有毒有害物質進入土地生態系統和水循環系統，造成土地、水源和大氣生態環境污染，土地質量和產出率下降，并通過食物鏈危害居民健康。凡此種種，使得村民極易受到疾病的侵害，其健康也易受到損害，加之社會保障的滯后，村民往往是因病致貧和因病返貧，極大地制約了新農村建設和農村全面實現建設小康社會的目標。三是存在著地方政府對農村宅基地的管理缺位和規劃滯后，許多地方農村社區建設的土地利用無序化，還沒有建立一套規范的土地整理程序，這給農村社區建設增添了較大的制度障礙，導致農村居民點用地成為我國土地管理中最薄弱的環節。

5　農村家庭承包制使農村土地整理面臨諸多的障礙

農村社區建設是在家庭承包制的框架下展開的，由此農村土地整理受制于現行的家庭承包制。一是土地產權調整是土地整理的主要內容之一，涉及到田塊重整、村莊合并等諸多權屬重劃。但目前實施的家庭承包制使農村土地權屬模糊，產權制度短缺已成為制約我國農村土地高效利用乃至農村經濟發展的嚴重桎梏。二是在家庭承包制下，一家一戶的分散經營，造成耕地劃分零散，使土地難以發揮規模效應，制約了農業機械的應用，這與通過土地整理促進土地資源優化配置以實現土地高效集約經營是相悖的。三是在家庭承包制下，農業生產的微觀主體是分散經營的農戶，因此，土地整理作為農村社區建設中的一種社會行為在很大程度上取決于各個農戶對土地整理主觀上的接受和認知程度，加上一些地方土地整理目前還缺乏有效的宏觀指導和科學管理，政府服務職能還不到位。這勢必增加土地整理的社會成本、經濟成本和實施難度。四是土地分包到戶后，土地所有權和使用權分離，由于二者隸屬界限尚不清晰，極易于造成土地資源的浪費，如出現擅自占用，變相非法買賣和轉讓農用地使用途徑，或浪費和拋荒耕地等；同時，還造成農村居民點存量土地粗放利用，村莊中一戶多宅與房屋閑置現象突出，有的農戶建房時還往往避開廢棄地、閑置地，占用建設成本較低的耕地建房等，而另一方面則又限制了城市工商業者、龍頭企業和外來資本對農村投資的土地需求，這就在很大程度上制約了農村社區的建設。

三、農村社區建設中搞好土地整理的模式與路徑選擇

1　因地制宜地確定農村社區的土地整理模式

我國地域廣闊，不同鄉村地區存在著自然條件、社會經濟條件的差別，同時農村土地整理內容復雜，資金籌集渠道和土地權屬等情況各地差異性較大，決定了農村土地整理模式也應多元化。應結合各地區農村實際情況，堅持因地制宜、實事求是的原則，充分利用現有條件和基礎設施，針對不同群體的居住類型和生產條件，因村而宜選擇各具特色的農村土地整理模式。

一是城鄉一體化的土地整理模式。這種方式較適用于經濟比較發達的城郊結合部地區和城市群空間布局較密集的地區及規劃中待開發的重點項目建設用地。應將這些地區的村莊土地整理納入城鎮的總體規劃體系，對分散的自然村實行搬遷移民，或使村民享有城鎮拆遷居民的同等待遇和福利政策，實行集中時間一家一戶有步驟地向城鎮搬遷，或集中合并建立新村，把城鎮的基礎設施和服務功能延伸到農村，實現農民生活方式的城鎮化。在上述基礎上形成對原有村莊土地的集中連片開 發，實行產權的集中，復墾已搬遷的村莊，建設現代農業園區和發展集約化農業，增加耕地面積和提高土地生產率。

二是以中心村為基礎的自然村合并的土地整理模式。這種方式適用于平原和低矮丘陵地區，且交通較為便利，自然村落之間經濟聯系、血緣紐帶及婚姻圈較為緊密，集市和產業分工較為成熟，文化傳承和生活習俗及民間信仰相似的鄉村地區。這是以建設中心新村為重點，通過中心村的總體規劃布局將周邊分散零亂的自然村合并到中心村，將搬遷的自然村落農戶騰出的農用地和建設用地進行成片復耕、復墾，減少自然村數量，加大和不斷完善中心村居民點住宅區、基礎設施和公用設施建設，在實現提高土地增量和土地利用率的基礎上加大對城市文明成果的吸納能力，加快農村社區建設的城鎮化進程。

三是單一自然村落土地利用結構調整的土地整理模式。這種方式適用于不宜進行自然村合并，或合并的社會成本、經濟成本和生態成本超過了現階段可利用資源的實際承載力，或合并后對農戶生活和生產活動影響的中、長期效果是弊大于利的地區。這種自然村一般是分布在山地間較狹小的平原和丘陵及河谷地區，且歷史悠久，地域文化沉積深厚，并已具有一定的人口規模。這種村落主要是對自身土地利用結構進行調整和優化配置，挖潛土地利用潛力，對于農舍和基礎設施等建設用地進行統盤規劃和優化布局，充分利用閑置地和廢棄地；對于農用地圍繞優化產業結構進行調整，本著有利于規模化經營、科學種養和構建良好生態環境的原則不斷提高土地利用的集約化水平。

四是異地遷移的土地整理模式。這是以政府行為為主導的模式。這種方式適用于分布于偏遠山區和生態脆弱區的零散村落，一般是自然條件差，交通不便，土地承載力極低，就地改造難度大，靠有限貧瘠的土地資源難以擺脫貧困的資源極度缺乏地區。這些村落大多分布在國家扶貧工作重點縣或庫區及退耕還林地區境內，或江河上游及源頭地區。應對這些村落居民進行整體異地遷移到區位條件較好的中心村，或用經濟補償方式在土地資源相對較富余地區通過土地流轉和置換建立新村，實施異地重建規劃，并對舊村落土地進行以生態建設為重點的土地整理。這類鄉村的土地整理的效應更多的應是體現在對整個流域地區，或對某個大面積連綿成片的農耕區的土地利用上發揮不可替代的生態屏障保護和生態平衡作用，或出于維護基本****的需要，其土地利用更多的是體現社會效益的屬性和保證公共利益最大化及保證貧困人口基本生存權的以人為本的價值觀。此類土地整理是個復雜的社會系統工程，既要考慮經濟成本，也要注重社區重建的文化、族群、宗教、歷史等元素在人口遷移中的影響力。，

五是地域資源利用最大化的土地整理模式。這是一種在不改變耕地用途，根據當地資源稟賦和區位，以市場需求為導向的土地整理模式。由于傳統的農村社區是以自然經濟為基礎，具有地域封閉性。隨著市場化改革的推進和商貿、交通、信息等因素的影響，農村社區的封閉性被打破，生產、生活和交往愈益社會化，農民的活動空間已大大超越傳統的村莊地域界限，這使以市場取向為內涵的土地整理模式成為了可能。其特征，一是將農業與其他服務業和社會事業相結合，延長產業鏈和價值鏈，如發展觀光農業，包括觀光農園、生態農園、教育農園、休閑農莊、森林及地質公園、觀光民俗村、現代農業設施園等。二是將農業從業人員大部分轉移到本村的非農業產業上，在經濟能人和龍頭企業的帶動下，利用特色資源從事“一村一品”的特色手工業和農產品加工業，深化本地的產業分工。三是利用村莊所在地特有的地域優勢，開辟多種經營(如在重要交通要沖點，在歷史文化的重要遺址、特有的景觀等發展服務業和旅游業)。同時將原有耕地進行土地整理后通過土地流轉實行規模化經營，并圍繞有利于特色開發經營的需求進行村莊整理，從而使農戶能得到更多的非傳統農業的經營收入。其所得收入又可以用于反哺種植和養殖業，提高農村土地的生產力。

2　調整土地使用結構，提高土地的供給能力和利用效率

農村社區建設中土地整理目的，(1)要擴大可利用土地面積，通過調整土地利用結構和布局，提高土地利用的供給量；(2)提高土地生產力，通過土地集約化利用，增加土地產出，使土地利用的邊際效益最大化。從而在上述基礎上實現耕地總量動態平衡。為此，可選擇的路徑有：一是加強耕地管理，完善基本農田保護制度，增強農業的抗災能力，為農業集約化提供良好的保障條件。著眼點是要從根本上改變不利的農業生產條件，加大農田基本建設的投入，主要包括土地平整，改造坡耕地，改良土壤，營造農田防護林，整修田間道路，興修水利等等，以提高中低產田的生產力水平。二是適應產業與產品結構優化的需要，對社區范圍內的農用地進行結構調整，分類合理利用農用地，加大應用農業科技的投入，集約利用土地，提高耕地利用效率。三是加強宅基地管理，嚴格控制農村居民人均建房占用面積。通過村莊土地整理將騰出宅基地用作基礎設施建設和公共服務設施的后備資源，或通過村莊合并將搬遷村落的土地復墾還耕。充分利用農村閑置的占地建筑，將其改造為為社區服務的載體。對于新建住宅應充分利用村莊中的荒廢地和實施舊宅改造，盡量不占或少占村莊周邊耕地。等量建設用地要有經土地整理騰出的等量閑置土地進行補償，實現耕地總量動態平衡。四是為實現土地利用結構的優化，農村居民點規劃必須要先行。村莊規劃要符合農村現代化的要求，并要結合農村實際，注重農戶的生產生活特點，本著節約土地和村容整潔的原則嚴格控制村莊盲目擴張。同時，農村土地整理過程須根據待整理土地適宜性及經濟社會發展需要，應對社區居民點內部各項用地作出近、中期和遠期總體布局和具體規劃，實行動態控制，確定農村土地整理的不同階段目標和模式，使村鎮規劃更加符合科學發展觀要求的人居環境標準。五是應廣泛開發和動員社會資源，采取多種途徑和形式，爭取社會各界在人力、物力和財力上對農村社區建設的支持。

3　改革和完善農村土地使用制度和管理制度

在穩定家庭承包制的基礎上進一步完善集體的土地所有權和農戶承包經營權。一方面要改變目前農村宅基地無償占有和無償使用而造成許多地方宅基地管理失控和大量占用耕地的現象；另一方面要保護好農民的生產積極性和促進農村土地的可持續利用。為此，首先，要明晰土地產權調整及土地收益分配關系。農村社區建設用地整理涉及到田塊重整，村村合并，農用地和建設用地替代等土地權屬置換。如果不明晰產權關系，不僅不利于社區居民點用地整理工作的開展，而且還會給農村居民點用地整理后留下各種權屬糾紛，影響今后構建和諧社區。要注重把社區建設中土地整理后的利益分配與土地整理的工作相互聯系起來，建立和完善農村社區用地整理的激勵機制和監督機制。其次，我國農村的土地整理是在廣大的鄉村地區進行的，每個項目都涉及到眾多農民的實際利益，因而農民的積極參與程度是推動土地整理工作能否高效、科學開展的重要條件。政府應推動建立積極的公眾參與及商榷機制，確保每個農戶家庭利益都不受較大侵犯，搞好這項惠民工程，盡可能地減少因土地問題引發的社會矛盾和社會沖突，以使農村土地整理項目達到社會效益最大化。第三，農村社區的土地整理涉及到國家、集體的土地所有權人、農戶乃至社會公眾的切身利益。這些利益僅靠單一政策、行政法規去調整是不夠的，必須有整套完備的法規政策體系來調整利益相關者的利益。要求從法律上規范農村宅基地分配、有償使用、交易和繼承等。這將有利于對耕地的保護，有利于農村土地合理利用，也有利于為農村和農業發展開辟新的資金支持渠道。為保證農村社區建設中土地整理的順利開展，應在現有土地管理法的基礎上制定我國的土地整理法，彌補我國在土地整理的具體運行操作上還缺乏一個具體的法案去規范土地整理項目從啟動到實施完畢這一具體過程的各個環節的法律條文，科學地規范農村土地整理的各種行為，不斷完善農村土地使用制度和管理制度，以促進農村土地的合理配置和高效利用。

4　建立多元投資模式。滿足農村社區土地整理的資金需求