導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇環保公益論文，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

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（二）公益環保的范疇公益環保事業與環保產業的概念和范疇既緊密聯系，又有明顯區別。環保產業一般是指在以防治環境污染、改善生態環境、保護自然資源為目的所進行的技術開發、產品生產、商業流通、資源利用、信息服務、工程承包、自然保護開發等活動的總稱。公益環保事業是指在環保產業中，由國有資金參與投資建設的涉及公眾利益、非盈利性環保項目的建設運行管理行為的總稱，例如污水處理、固體廢物處理等。公益環保事業不僅與廣大社會民眾的日常生活息息相關，而且是現代環保產業的主要力量，也是提供社會公共環保產品和環保服務的基礎設施。公益環保項目的建設單位是指負責組織項目前期工作、落實資金來源、進行項目建設管理以及后期運行維護管理的政府機關或其授權行使國有資金投資管理職權的企事業單位。公益環保項目的承包企業是指通過法定程序，承接公益性環保項目勘察設計、施工及設備材料供應以及安裝調試的企業法人及相關其他主體。

（三）公益環保項目的招標投標活動依據我國《招標投標法》規定，公益性環保的市政項目屬于依法必須招標的范圍。在不少地方為了緩解政府資金壓力，還采用BOT、BT等方式建設公益性市政設施，在BOT項目中公益環保項目的中標（投資）方（也有可能是建設單位或發包人）有權對項目的技術方案、招標條件等進行設置，因此相對于建設單位或發包人來說，招投標階段的各投標企業處于相對劣勢。但是，項目最終的投產運行效能需要由中標企業的施工、供貨、安裝、調試等一系列具體行為來實現。可見，招標投標活動的科學性、合理性對項目最終能效的發揮有著相當關鍵的作用。

二、公益環保項目承包企業面臨的問題

與公益環保項目本身所需的高標準、高要求的特性相比，承包企業在實際的項目招標投標競爭中所面臨的問題，主要表現在以下三個方面：

（一）投標企業技術競爭優勢不足首先是科技創新能力不足。在公益性環保項目的施工建設和運行管理中，較大程度依賴于設備的技術水平，加之施工建設單位受制于技術水平，往往缺少對設備運行條件的充分考慮。實際上，國內環保企業的總體技術自給率不高，尤其是在重大成套技術裝備及高技術產品的核心技術和關鍵環節上落后于國際先進水平。技術的不足和不平衡是當前實施環保項目的主要難題。其次是近年來在公益性環保項目的招標投標環節，企業間的競爭進一步加大。由于目前我國并未對環保施工做出明確的資質標準要求，企業在投標過程中面對激烈競爭，互相壓價導致利潤率進一步降低，進而導致這些企業在進行先進技術研發時缺少充足的資金來源，進入低收益、低投入的惡性循環。

（二）企業管理能力不足企業內部管理能力的不足，既影響到企業本身的發展，也影響了整個行業的發展。實際上，近幾年我國環保產業及整個國家基礎設施產業都面臨著勞動力和材料價格上漲過快的事實。雖然部分成本可以通過提高生產率和約定合同調價條款的方式來緩解，但是持續上漲的人力、物力及價格指數只能迫使企業進一步想辦法降低成本參與競爭，這就對企業的管理水平提出了很大的挑戰。一方面企業要盡量運用科學、合理的機制培養和留住優秀人才，另一方面企業需要進行管理創新發展，否則最終會削弱企業的綜合競爭力。可見，面對大幅度波動的人力、物力成本和復雜的市場環境，企業的管理能力受到嚴峻的考驗。

（三）地方保護主義仍然普遍《招標投標法》對公益性環保項目大多數實行了強制公開招標投標制度，與此同時，一些地區的地方保護主義現象仍然普遍存在。一些地方政府受原有計劃經濟觀念影響，為了保護地方企業，沒有在招標過程中嚴格制止違規操作的行為，默許甚至鼓勵地方企業采取非法手段中標。這種情況帶來的后果是環保項目的施工質量得不到保證，同時導致了這些企業缺少機會到市場中充分鍛煉，缺少市場競爭力。隨著招標投標相關法律法規進一步細化，這些受地方保護又沒有足夠實力的企業一旦失去地方主義的保護而直接面對市場競爭時，將面臨較大的沖擊，處于不利位置。綜上情況，由于缺乏足夠的軟硬實力和受到政策法規環境的影響，在公益環保項目的招標投標環節、后續建設施工以及運行管理中，一系列的問題和風險也在不斷累積和顯現。由此可見，投標企業需要進一步加強競爭力的同時，公益環保事業的規范成長更需要政策法規為導向，才能促進整個環保產業向更好的方向發展。

三、規范投標企業資質標準的價值和意義

（一）符合公益環保事業的本質要求環保事業的發展過程其本身必須是高品質、高效能的，承包企業的綜合實力是品質提升、效能保證的基本前提。公益環保項目因其特殊的形式、影響廣泛的社會作用而成為了環保事業的主要力量，而在公益性環保事業的發展過程中，需要技術實力雄厚、經濟效益較好、社會作用明顯的承包企業扮演主要角色。但是，在環保產業發展中目標依舊遙遠，全國范圍內的發展不平衡、不規范、不科學問題依然突出。除了受各地域的政策限制等，承包企業本身存在著戰略觀念不足、技術力量不足、管理能力不足等多方面原因。鑒于公益性環保項目發揮著關系國計民生的深遠作用，其承包企業理應承擔重要責任，有必要進一步規范該類企業的市場準入條件。

（二）符合國家對公益環保事業的宏觀要求現行的企業資質管理規定未對公益性環保項目承包企業做出明確規定，在公益性環保項目招標采購中，對投標企業的資質要求往往是適用市政公用工程相關資質標準。近年來，隨著人們生活的品質不斷提高，社會大眾對環保事業的質量要求越來越高，這就對環保項目的勘察設計以及施工單位的綜合實力、資質水平提出了更高的要求。以往較為粗放、落后的環保產業模式已經不能滿足新型經濟社會的內在需求，產業升級、技術革新是環保事業持續發展的必經之路，基于經濟市場的需要，國家有關部門有必要進一步規范該類企業資質標準。此外，公益環保項目不僅涉及國計民生、社會效益，更涉及公眾安全，公益環保事業已經成為國家戰略規劃的重要組成。按照相關準入制度的政策法規開展建設和運行管理，并不意味著提高壁壘，而是引導整個公益環保事業向更好、更高、更可靠的階段發展。

（三）符合公益環保項目承包企業的發展需求在實際的招標投標活動和建設過程中，公益環保項目的投標企業成為了施工承包企業后，往往沒有專門的法律法規可以遵循，而是按照類似的規定辦理相關手續。在建設活動中，管理職能交叉、職責不清、辦事困難等現象客觀存在，這與我們所制定的環保目標和進度規劃相差甚遠。盡管我國公益性環保事業一直在不斷發展，相關的制度規范也在不斷完善，但相對整個環保產業的發展以及社會其他產業的發展速度，依然有不小差距。各項資料表明，我國的環保產業在全球經濟大國中處于較低水平，公益環保事業在整個環保產業中發揮的作用亟待提高。公益環保事業在經歷了最初發展階段并已具備了一定的產業發展基本條件之后，加強公益環保企業的規范化管理已成為當前的重要課題。在環保產業的系統工程中，不僅需要企業自身的努力發展，還需要國家從產業政策引導和配套環境建設方面，給予企業方向上的鼓勵、支持和指導。我們要想實現和諧社會、宜居中國的目標，就必須加速彌補環保產業制度規范的缺失，而其主要手段之一就是出臺統一的準入制度，規范環保承包企業的準入條件，明確管理流程和職責，以適應不斷發展的公益環保事業的需求。

（四）環保產業發展大勢所趨隨著招標投標制度的運用，環保企業有了較大變化。在近年來公益性環保事業的發展過程中，涉及國有資金投資的項目，廣泛運用了公開招標投標的采購模式。在競爭中，一些企業的綜合實力不斷壯大，技術力量不斷提升，管理水平逐漸向國際化的優秀環保企業靠近，優質環保企業正努力提升自身各項競爭實力。巨大的市場機遇帶動了相關企業的快速發展，一些優秀的環保企業在施工技術、產能規模、生產工藝、產品品質、技術研發、經營質量等方面都有了快速提升，并開始著手進行品牌建設。環保產業的基礎核心是效能作用，公益環保事業的發展也基于效能作用。近年來，各環保企業在提升效能作用方面下了很多功夫，為環保產業穩步升級轉型，打造了較為成熟的基礎。一些優秀的國內企業在這方面進行了長期的、大量的投入，已經具備了一定的技術研發能力和品牌價值，效能作用得到了很大提升。同時，企業的環保意識國際化、管理水平科學規范、技術水平先進、產品線豐富、自主知識產權等都意味著較為成熟的產業基礎。這類企業逐步成長為公益環保事業的重要力量，公益環保事業在整個環保產業中將會發揮更多作用，公益環保事業的新發展已經是大勢所趨。

四、規范公益環保項目承包企業資質標準的幾點建議

（一）出臺公益環保承包企業準入制度建議參照現行建設工程承包企業資質管理規定的原則，制定公益環保項目承包企業的市場準入制度，將公益環保項目的承包活動納入國家強制性許可的范圍中來。準入制度既可以解決公益環保項目監管職責明確的問題，又可以對承包企業做出明確的法律向導。

（二）制定公益環保項目承包企業資質標準建議在執行準入制度的基礎上，結合已有的建設工程承包企業資質標準，進一步制定公益性環保項目承包企業適用的資質標準。同時，在技術能力、質量控制體系、安全、環保、能耗、質量、服務以及品牌力等方面建立一套可量化的認證體系，形成強制化標準，承包企業必須在多個方面提升自身實力和產品品質，獲得相應的資質等級，才能承接公益性環保項目的施工。資質標準將有利于促進企業積極采用先進技術，全方面提升企業綜合素質和研發能力。

（三）制定相關優惠政策建議結合公益環保項目準入制度，適時推出鼓勵優秀的承包企業在參加國有資金投資項目招標投標活動中能夠得到優惠政策。例如，可以在招標投標評審過程中，強制規定將企業環保資質標準等級納入商務評審，鼓勵有能力、有技術、低排放、低能耗的企業投標。

（四）建立環保企業公共信息平臺結合公益環保項目信息公開、廣泛監督的特點，有必要建立環保項目前期工作、招標投標、建設施工、驗收運行全過程監督管理信息平臺。通過信息平臺的監管和服務作用，在資質認證、市場信息等方面為投資人、建設企業雙方提供便利支持，有利于規范企業招標投標活動，有利于企業開展合法經營活動。（五）規范公益環保項目多種建設承包模式建議適時引導和鼓勵國內環保項目采用BT、BOT等多種建設投資模式，制定對應的規范制度和具體規則，并給予承包企業必要的融資支持。多種建設模式有利于充分配置資源，將社會優質的資金、技術引進到公益環保事業中來。

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2實證結果分析

本文關注的變量是醫療保險對農民工城市轉換的影響，但考慮到現行醫療保險多以縣為單位獨立運行，區域間及制度間缺乏有效銜接，客觀上會抑制農民工城市轉換；同時，經常發生城市轉換的農民工，由于實行屬地管理的醫療保險不能及時滿足自身醫療保險需求，多選擇退保或重復參保，客觀上加重了醫療保險對農民工城市間流動的阻礙。為解決醫療保險與農民工城市轉換相互影響產生的內生性問題，本文擬將農民工“是否有醫療保險異地轉接經歷”作為“醫療保險是否阻礙城市轉換”的工具變量，并分別使用IVOLS（模型三）和IVTobi（t模型四）對縣外務工農民的城市轉換數量進行檢驗。內生性問題的檢驗結果顯示，IVTobit模型和IVOLS模型的WaldTest檢驗值都在5%的統計水平上顯著，表明模型存在嚴重的內生性問題，因此應該使用工具變量法矯正內生性問題。為保障研究結果的穩健性，本文對模型中各個變量的相關性進行了檢驗，結果表明各個自變量與被解釋變量的相關程度較高；對模型進行多重共線性檢驗，結果表明所有自變量的VIF值均大大小于10，表明變量之間不存在多重共線性問題。表2是醫療保險對農民工城市轉換影響的計量回歸結果。由IVTobit模型（模型四）的回歸結果可以看出，是否認為醫保阻礙城市轉換變量的符號顯著為負，表明區域分割的醫療保險顯著阻礙了農民工的城市轉換，減少其城市轉換量。該結果與本文設定的醫療保險會阻礙農民工城市轉換的假設相一致，本文的假設得到證實。這是因為醫療保險雖在一定程度上緩解農民工看病難、看病貴，以及因病返貧的難題，但由于我國尚未形成統一的醫療保險制度，跨城市轉移接續較難；加之目前醫療保險多實行屬地管理，醫療保險異地費用結算，以及費用報銷同樣花費農民工較多時間和精力等成本，因而使得農民工需跨統籌區轉換工作時存在較多顧慮，客觀上減少了其轉換城市的數量。是否認為醫保阻礙城市轉換變量，該結果在四個模型中均為負值，說明本文的計量回歸結果具有較強的穩健性。IVOLS模型和IVTobit模型中系數值的絕對值分別為1.1707和1.6529，均高于采用OLS模型和Tobit模型所得的0.0414和0.0590。說明如果不解決內生性問題，醫療保險對農民工城市轉換的影響程度將大大被低估，應該使用工具變量法對內生性問題進行矯正。本文的其它一些變量也值得關注。性別變量顯著為正，表明男性農民工較女性發生城市轉換頻次較高，這與其從事的職業特點有密切關系。家庭規模越大，農民工城市轉換率越高；家庭中老人及兒童的數量越多對農民工城市轉換具有顯著抑制作用；勞動力數量變量顯著為正，說明農村居民存在較多的剩余勞動力。家庭中土地擁有量越多越不利于農民工城市轉換。合同變量顯著為正，說明勞動力市場的規范性有益于農民工跨區工作轉換。較高的外出務工收入對農民工城市轉換具有顯著促進作用。醫療保險異地費用結算方便度越高，越有利于農民工城市轉換；醫療保險異地費用報銷便捷度對農民工城市轉換同樣具有顯著促進作用。

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一、我國公益訴訟制度的困境與出路

我國于2012年修訂的新《民事訴訟法》涉及多處修改，其中關于公益訴訟的規定讓人眼前一亮，該法第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這是我國首次將公益訴訟制度引入法律領域，其不僅標志著一種新的訴訟制度的建立，同時也促進了我國社會主義法律體系的不斷發展完善。

但作為一項新制度，公益訴訟甫一面世便在學界引起了諸多爭議，伴隨著條文而起的關于訴訟主體資格、客體范圍、救濟方式等爭論持久不息。由于理論上長期無法達成一致，直接導致相關司法實踐陷于停滯，公益訴訟制度遭遇寒流豍。更甚者，自《民事訴訟法》修訂以后，之前在全國各地一度蓬勃發展的帶有公益性質的訴訟竟全然無蹤，在一年多的時間內不曾有任何公益訴訟案件見報。人們不禁懷疑：公益訴訟到底是推動了法治的進步還是終結了公益訴訟？

在2013年全國民事訴訟法年會上，與會的專家學者在分析相關數據資料后總結到：圍繞公益訴訟制度的爭議主要還是集中在訴訟主體資格等方面，但根據我國實際情況，想要一步到位解決這些問題是不可能的，公益訴訟制度短期內仍無法達到立法目標，其發揮作用需要以相關司法實踐與立法的完善作為基礎豎。換言之，公益訴訟制度的構建必須得到《民事訴訟法》之外其他相應的部門法、實體法的支持，才能形成體系化效果，才能達到立法初衷。

張衛平教授認為：“民訴法第五十五條應當被看作是一條原則性條款，其將環境污染和侵害消費者權益這兩個領域的社會公共利益的糾紛列入公益訴訟的范疇，意味著其他法律不可以將這兩類公益糾紛排除在外，但并不意味著其他法律不能將這兩類之外的其他公益糾紛納入公益訴訟的客觀范圍。在制度規制上，環境保護法領域和消費者權益保護法領域完全可以獨立的設置相應的公益訴訟制度。”這一理念很好地反映在了新修訂的《消費者權益保護法》之中。

二、《消費者權益保護法》對公益訴訟影響

2013年10月修訂的《消費者權益保護法》第47條規定：“對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟。”這是自公益訴訟入律以來首次有條文明確列舉了訴訟主體，規定了省級以上的消費者協會可以代表消費者提起公益訴訟。新消法的這一規定的影響是深遠的：

第一，彰顯了立法機關對于公益訴訟的基本態度，即在實體法中規定有關公益訴訟的具體條款，包括規定訴訟主體、客體范圍、救濟方式等，通過實體法與程序法的銜接來完善我國的公益訴訟制度。

第二，揭示了公益訴訟制度中“有關組織”的準入標準。首先，公益訴訟的性質決定了原告必須具備完全訴訟行為能力并且能代表多數人的利益；其次，公益訴訟的復雜性也要求原告擁有較多的財力與物力，才能保證最大限度地反映公共利益的訴求；最后，原告還應當具有相當的社會權威，由此作為支撐才能取信于公眾，取信于公共利益豐。消費者協會是由國務院批準成立的，對商品和服務進行社會監督的保護消費者合法權益的全國性社會團體，其具有較高的社會地位和社會公信力，屬于一種半官方半民間的組織，因此法律賦予其公益訴訟的原告資格具有非常的合理性和一定的必然性。

第三，明確了法律規定的“機關”和“有關組織”的立法界限。新消法作為部門法，僅對有關消費者權益的公益訴訟進行規定，含有非常明顯的立法意圖：其一，作為民訴法第五十五條明文規定的另一種公益訴訟行為——環境污染公益訴訟，將由《環境保護法》、《海洋環境保護法》等相關的環保法規來進行規定。我國正在進行第三次審議的《環境保護法（草案）》中已經包含了將中華環保聯合會選定為環境公益訴訟中“有關組織”的條款，這與賦予消費者協會原告資格的理念同出一轍；其二，公益訴訟中法律規定的“機關”的作用將很有可能被弱化，這基于兩方面的原因，一者社會組織將在未來的公益訴訟中扮演主要角色，這不僅有利于社會組織的專業化升級，同時也有力于司法的去行政化。二者行政機關將更多地在公益訴訟中擔負起監督與二次救濟的職能，這一模式不僅讓公益訴訟救濟機制形成了分工明確、層次鮮明的體系，最大限度地保證了公益訴訟制度的效能，同時也更加契合民事訴訟的基本理念。

雖然目前還未到新《消費者權益保護法》正式施行之日，但其中公益訴訟的條款已經深入人心。北京市消協近日表示，在3月15日新消法施行之后，將適時對一些煙草企業提起公益訴訟，其稱國內煙草企業在香煙包裝上，國內國外采用雙重標準，涉嫌侵害不特定多數消費者的安全權和知情權，這很可能是新法頒布之后我國第一個消協公益訴訟案件。北京消協某負責人表示：新消法賦予消費者組織公益訴權，對消費者而言降低了維權成本，更加有利于維權，而對于經營者來說，組織提起訴訟，更具有威懾性，也能有效遏制企業的侵權行為。

可以看到，在《消費者權益保護法》頒布前后，我國公益訴訟的發展態勢有了翻天覆地的變化，這主要得益于立法機關在法律中明確了消費者公益訴訟的主體資格、客體范圍、救濟方式等訴訟要件，使維權有法可依。這對于在環境公益訴訟中的相關立法選擇有著極大的啟示意義。

三、環境公益訴訟的法律銜接

我國環境公益訴訟的發展經歷了一個非常曲折的過程，多數學者認為，環境公益訴訟是指自然人、法人、政府組織、非政府非營利組織和其他組織認為其環境權即環境公益權受到侵犯時向法院提起的訴訟，或者說是因為法律保護的公共環境利益受到侵犯時向法院提起的訴訟，這一觀點表明自然人是擁有公益訴訟訴權的。

在2012年新《民事訴訟法》頒布以前，有關環境公益方面的訴訟開展得如火如荼。2004年，河北省晉州市人民法院成立了專門的環保法庭。2007年11月20日，貴州省貴陽市中級人民法院成立了環保審判庭，負責環境保護案件的二審以及按規定應當由貴陽中院一審涉及環境保護的相關案件，同時對環境保護法庭進行工作指導。2008年5月，江蘇省無錫市中級人民法院成立了環保審判廳。2008年12月11日云南省昆明市中級人民法院成立了環保法庭。這些新成立的環境法庭，大都宣布要受理環境公益訴訟。到2009年9月，僅云南省就設立了6個環保法庭。到2010年6月30日，我國已有7個中級人民法院設立了環保審判庭，在基層法院中已設立13個環保法庭、18個環保合議庭、6個環保巡回法庭。司法實踐在一定程度上對我國的立法形成了倒逼機制。面對蓬勃發展起來的環境公益訴訟，立法機關選擇了更加穩妥、循序漸進的立法模式，而民訴法第五十五條明確將公民排除在訴訟主體之外也使得公益訴訟制度重新陷入了爭議。

環境公益訴訟作為公益訴訟的一大客體，其重要性在當下社會不言而喻，在經歷了長期的重度霧霾之后，我國治理環境污染的決心越發堅定，制定一部行之有效的環境保護法律成為全社會的共同心聲，而新《環境保護法》在修訂過程中三易其稿也更突出了這一點。

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[3]張鋒.環保社會組織環境公益訴訟起訴資格的揚與抑.中國人口資源與環境.2015, 25 (3) .

[4]朱學磊.論我國環境行政公益訴訟制度的構建.煙臺大學學報 (哲學社會科學版) .2015, 28 (4) .

[1]李艷芳、吳凱杰.論檢察機關在環境公益訴訟中的角色與定位兼評最高人民檢察院《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》.中國人民大學學報.2016 (2) .

[2]山西省人民檢察院課題組.訴訟外行政檢察監督論析.湖南科技大學學報 (社會科學版) .2016 (3) .

[3]張牧遙.行政強制措施檢察監督新論.云南大學學報 (法學版) .2016 (4) .

[4]劉華英.違法行政行為檢察監督實踐分析與機制構建.暨南學報 (哲學社會科學版) .2016 (8) .

[5]劉潤發、劉彩娥.行政強制措施檢察監督研究.湖南行政學院學報.2016 (5) .

[6]鐘欣悅、鐘德剛.檢察院組織法的修改與檢察職能范圍的調整.山西省政法管理干部學院學報.2014 (4) .

范文一： 行政訴訟法論文(教授熱薦6篇)

范文二： 行政訴訟保障的路徑分析及優化策略

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一、環境公益訴訟概述

環境公益訴訟相對與傳統的三大訴訟而言，具有其典型特征，訴訟的主體特殊、內容也具有專門性，是一種新的訴訟形式。

（一）環境公益訴訟的概念

環境公益訴訟是指任何行政機關或者其他公共權力機構、法人或者其他組織及個人的行為有使環境遭受損害或者有侵害之虞時，任何公民、法人、公眾團體或國家機關為維護環境公共利益而向法院提訟的制度。

二、環境公益訴訟原告的范圍探討

（一）學界對原告的范圍主張概述

基于環境權的理論，學界很多學者都認為享有該項權利的主體都是公共環境的維護者和受益者，都有權參與環境公益訴訟。另外，許多學者認為環境權具有公共利益屬性，因此他們提出的環境公益訴訟的原告資格范圍更為廣泛。

從學界來看，學者們對環境公益訴訟原告范圍存在爭議，但無一例外，他們提出的有資格原告并非唯一主體，基本包括了公民個體、法人、公眾團體和國家機關等主體。

（二）對地方法規的考察分析

從立法層面來看，我國沒有明確規定環境權，更沒有專門的立法來對環境公益訴訟作出規定。但通過對全國各地地方立法實踐的考察，發現有不少省份都制定了環境公益訴訟相關的地方規范性文件和專門性的指示，如貴州、云南和江蘇等省。這些省份的規范性文件和工作指示中多傾向于主張檢察機關、社團組織、環保部門以及政府管理部門才可以作為環境公益訴訟的原告。

（三）對實踐案例的考察分析

呂忠梅等教授在《中國環境司法現狀調查――以千份環境訴訟裁判文書為樣本》一文中寫到僅2006年全國進入司法程序的環境案件就多達2418件。這些案例中有很多環境公益訴訟的案例，實踐中提起環境公益訴訟并進入訴訟程序的一般都是檢察院、行政管理部門和環保部門，公民個人提起的環境公益訴訟進入司法程序難度比較大，法院一般也不予受理。

三、環境公益訴訟原告訴訟權能優劣分析

通過上文對環境公益訴訟的原告資格進行的考察分析，本文認為我國環境公益訴訟的適格原告主要有公民個體、營利性法人組織、非法人團體、檢察院和環保部門。此外，對于自然物、環境保護部門以外的其他政府行政管理部門、后代人等主體不易作為當前環境公益訴訟的原告。下文將從現實可行性的角度對下面幾類適格原告的資格作簡要分析：

（一）公民個體

我國《環境保護法》的第 6 條規定“一切單位和個人都有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”。可以看出我國的公民個體享有提起環境公益訴訟的權利是沒有疑問的，但公民個體的財力、舉證等問題使其現實行使權利的難度很大。所以當前司法實踐中受理這一類原告提起的環境公益訴訟的案件很少。

（二）營利性法人組織

法人組織作為市場主體，必然也享有環境公益訴訟權，并且法人組織在人力財力上一般也有相當的實力，能夠擔負的巨額訴訟費用。但是，法人組織大多具有營利性。所以苛求法人組織作為環境公益訴訟原告的現實中可能性不大。

（三）非法人團體

這一類原告一般指的是公益性組織，如環保NGO組織和中華環保聯合會等組織。由于這類主體具有公益性和專業性，如果提起環境公益訴訟必然能夠很好的維護環境公共利益。但當前我國的非法人團體組織過多的依附于政府部門，因此也很難發揮應有的作用。所以當前我國的非法人團體組織還不宜作為環境公益訴訟原告的最佳選擇。

（四）人民檢察院

檢察院作為我國獨立的司法部門，可否作為環境公益訴訟的原告，學界有反對也有贊成的聲音。本文認為檢察院更多的是負責監督職能，并且檢察院自身也有專業性和專門性等條件的限制，所以檢察院只能在一定的條件限制下才可以作為原告。

（五）環境保護部門

環境保護部門作為我國的環境保護監管者，有權力運用行政手段對破壞環境的行為予以行政處罰，追究違法責任。但由于行政手段具有局限性，并不能很好的全面保護環境公共利益，所以應該賦予環保部門提起環境公益訴訟的原告資格。

有學者認為環保部門作為原告難免有怠于行使職權、難以獨立行使職權、剝奪了其他原告的選擇權等弊端。本文認為：由于行政職權具有局限性，很難完全保證環境利益不受損害，因此提起環境公益訴訟并非都是因為怠于行使行政職權；并且環保部門可以采取跨區域訴訟管轄保證獨立性；在同一破環境的侵權案件中，有資格的原告都可以提起環境公益訴訟，所以環保部門行使原告訴訟職權不會侵犯其他原告的選擇權；并且環保部門的專業性強，提訟在很大程度上可以節約訴訟成本。因此，環保部門作為環境公益訴訟的原告是不存在問題的，也確實具有可行性。

四、總結

鑒于此，筆者認為在當前國民的公共意識和能力不足，營利性法人具有趨利性，團體組織發展不完善，難以堪當重任，檢察機關的范圍受限的局面下，環境保護部門具備專業的技術和專門的人員，在環境公益訴訟的取證、承擔責任能力等方面有得天獨厚的優勢，應該選擇其為首要的訴訟原告。而非法人團體和組織只有在將來發展完善之日，才可以委以環境公益訴訟之重任。

注釋：

[1]本文并無意否定其他原告的適格性而主張原告資格唯一論，而是基于我國當前環境公益訴訟現狀，從原告的可行性角度得出的提起環境公益訴訟的最優主體的結論。

[2]朱曉勤，何錦龍.中國水污染環境公益訴訟的發展與展望[J].2011年全國環境資源法學研討會（年會）論文集。

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1.課程實習。

課程實習安排在大學二年級，在培養計劃及課程教學大綱中明確學分（時）數以及實習要求和考核方式。實習場所包括各類自然保護區、生態園區、大型企業污染治理設施、政府環保部門等實踐教學基地。實習的形式包括參觀考察以及專題調研等。

2.生產實習。

生產實習是學生完成《環境化學》、《環境監測》、《環境工程學》、《生態學》、《環境微生物學》等專業基礎課和部分專業課學習后的綜合性實習，在大學三年級下半學年進行生產實習。實習單位包括企事業單位、政府環保部門、研究院（所）或在本校進行科研實習等，要求學生上崗實習，直接參與教師科研工作。

3.實踐教學基地建設。

與具有良好環境行為、環境績效的研究機構、企業集團、社會團體等組織，以雙贏互惠、共同發展的原則，通過有效科研的合作，建立實踐教學基地，為學生提供一個拓展視野、親身體驗的場所。通過有經驗的環保技術專家指導學生實習，進行現場教育。通過課程實習、生產實習等過程，讓學生深入了解社會需求及自身的不足，明確學習的目的，激發學習的動力，提高綜合素質。

二、社會實踐

社會實踐是大學生思想政治教育的重要環節，對于促進大學生了解社會、了解國情、增長才干、奉獻社會、鍛煉毅力、培養品格、增強社會責任感具有不可替代的作用。環境科學專業社會實踐應當與專業培養計劃有機結合，根據學校培養目標、學生需求、專業特色、學生成長階段和認知規律，實施分類教育。將社會實踐納入本科培養計劃，規定學生社會實踐的學時數，制訂相應的規范。學生的社會實踐形式包括校園文化活動、暑期社會實踐、大學生社會工作、科技學術活動、青年志愿者活動和公益活動等。

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盡管我國《環境保護法》第六條規定一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告，但未進一步設計出一套針對性強、程序合理、具有可操作性的制度去解決環境公益訴訟問題。鼓勵公眾參與保護環境不僅僅是人們道德上的善良愿望，同時也是每個人在實際環境保護行動中勇于參與、相互協助的積極行為。為切實實現公眾維護環境的參與性，希望在立法時對環境公益訴訟的原告、訴訟費用、舉證責任和建立訴訟前置程序四方面予以明確。

一、環境公益訴訟的原告

（一）適格原告的理論依據——訴權理論

任何權利都應有相應的司法救濟制度，而提起訴訟的前提就是提起訴訟者應享有訴權。訴權是基于民事糾紛的發生，公民請求法院行使審判權解決民事糾紛或民事權益的權利。訴權的內涵具有雙重性，即程序內涵和實體內涵。訴權的程序涵義即在程序上請求法院行使審判權，這種意義上的訴權的行使，旨在啟動訴訟程序和從程序上請求法院行使審判權，具有將民事糾紛或爭議引導到民事訴訟中的程序功能。訴權的實體涵義是指保護民事權益和解決民事糾紛的請求，是審判權保護的核心對象。二者是手段和目的的關系，并相輔相成共同構成訴權的完整內涵。從權利的角度看，一般情況下，訴權主體即為民事實體爭議主體，此種主體擁有的訴權必然具有完整的雙重涵義，但在特定條件下，訴權的雙重涵義有可能分離，因為如果絕對地把訴權主體界定為直接利害關系人即民事實體爭議主體，就必然會導致大量的民事權利得不到民事司法審判權的救濟，民事糾紛得不到及時合理的解決，這無疑背離民事訴權的宗旨。因此，出于權利必須救濟和解決民事糾紛等民事訴訟目的的考慮，賦予非實體爭議主體的第三人以程序涵義訴權來維護實體爭議主體的權益，從而擴大訴權主體范圍，這種情況不構成對他人訴權的侵犯，這就解決了為他人利益而進行的客觀訴訟主要是公益訴訟所存在的理論難題。當今“訴權”的賦予，很大程度上是為了維護公益的需要。凡是涉及面廣、影響重大、但非具體影響到特定公民的案件就必須擴大訴權的主體范圍，以維護公共利益。如果公益和私益并存，法律不僅要保護公益，而且同時要保護相關私人利益，即在賦予私人訴權的同時，賦予環保組織、公民、檢察官等以維護公益為目的的“訴權”。這里“擴大訴權主體范圍”、“賦予訴權”實質上就是變訴權當事人的單一化為多元化。

（二）適格原告的分類及制度構建

根據訴權理論和民法上對民事主體的分類，一般認為環境公益訴訟原告分為以下幾種：公民，民間環境保護組織，檢察機關，環保行政部門。但是行政機關應該予以排除，因為按照《環境保護法》規定，國家已經賦予了有關環境保護機關以管理和監督的職責，如果在這樣的情況下還產生了環境污染事件，行政機關是要擔負起行政不作為的責任，更不能提起訴訟。

1、環保組織

環保組織不僅具備參與相關活動的能力，而且基于其成員的要求與組織宗旨，理所當然應成為環境公益訴訟的原告。環保組織作為公益性組織，其成立的目標就是保護環境，和一切破壞環境的行為斗爭，改善公民及其后代的生活環境是民間環境保護組織的宗旨。在它們成立的目的和宗旨的激勵下，在環境事業熱愛者的帶動下，必然會產生強大的內在動力，從而更好地保護環境。由于受害人利益社團利益與社會利益具有相當突出的一致性，這些社會團體作為民事公益訴訟適格的當事人有助于解決社會公益糾紛和實現社會公益目的。民間環境保護組織由于其專業性使其成為提起環境民事公益訴訟的最佳人選。但是民間環境保護組織也有自己缺點，我們可以通過一些制度的構建盡量避免這些缺陷。

首先是資金問題。民間環境保護組織的優勢，很大程度上是因為其具有專業的人員和技術。民間環境保護組織作為一個非營利性團體，沒有雄厚的資金很難充分發揮作用。因此，法院應該建立獎勵機制，在污染企業繳納的罰款里面拿出一定比例給提起訴訟的民間環境保護組織，具體的比例可以以司法解釋的方式予以明確，可以借鑒司法實踐中有益的做法，如5％比較合理，不僅可以激發他們的積極性，而且還能夠緩解組織運轉資金緊張的問題。

其次要限制其庭外和解的權利。發生環境污染事件以后，很多企業為了挽救自己的名聲，為了減少經濟損失，也許會和組織的主管人員進行私人交易。為了不讓環境保護組織成為謀取私利的工具，我們應該盡量禁止庭外和解的行為。但是為了節約司法資源，加強辦案效率，在法官審查同意，不損害社會公共利益的前提下，允許達成調解協議，而且法院有職責去監督調解協議的執行。

2、公民

公民可就已侵犯自己合法的私人利益同時又侵害了公共利益的行為，以原告身份向法院起訴。這是因為環境侵權案件必然或多或少、或遲或早地會波及到公民個人的利益。因此，公民在純粹的公益訴訟中是具有訴的利益的，只要公民個人在訴訟中能夠有充分證據證明自己所主張的利益具有社會公共性，并且正在受到侵害，他就應該具有原告資格。

按照環境權理論，似乎每個公民都有權對損害環境的行為提起訴訟，可是放在現實的司法程序中，公民訴訟的積極性問題則突出的顯現出來。從公民訴訟的本質上來看，存在著一對不可調和的矛盾：首先，訴訟的目的是保護公共利益。其次，訴訟需要付出高昂的代價。“利他”和“高成本”帶來的矛盾是阻礙公民積極訴訟的一道屏障。為了激勵公民個人提起訴訟，應建立起來相應的支持機構，如環保組織在物質上支持個人環境公益訴訟；媒體上應在在輿論上支持，對此訴訟進行全程報道，避免一部分企業為了經濟利益而進行的暗箱操作和打擊報復；政府應該對于這類訴訟給予鼓勵和物質支持，法院在可以在判決中拿出一定比例的罰款獎勵原告。

3、檢察機關

檢察機關參加民事訴訟肇始于法國。無論是大陸法系或英美法系檢察機關都作為“最高法律秩序和道德秩序的代表者”，以保護公益和維護法律為依據，對民事爭執和經濟糾紛進行干預。隨著民法的基本原則由個體本位向社會本位轉化，在私法領域，國家干預民事活動日益加強。雖然現行的《民事訴訟法》還沒有做出檢察機關可以提起民事公益訴訟的規定，但實踐中，檢察機關作為原告提起民事公益訴訟不在少數，并且取得了相當成效。因此結合我國司法實踐的具體情況，借鑒國外的立法經驗，充分行使檢察機關的法律監督權，賦予檢察機關在民事公益訴訟中的原告資格是必要的，使其能代表民事公益權利主體對侵害民事公益的行為提起并參與民事公益訴訟，維護廣大公民的民事權利。

二、環境民事公益訴訟的訴訟費用及其承擔

民事公益訴訟訴訟費用的承擔對民事公益訴訟影響重大，它直接影響了民眾提起民事公益訴訟的熱情。其中法律規定訴訟費用一般由敗訴方承擔，但為了避免濫訴的出現，一般要求原告預交訴訟費用，而且除個別類型的案件按件收費外，其他案件都是以訴訟標的額為依據來確定訴訟費用的。這種規定不利于激發公民提起民事公益訴訟的熱情。若要在中國建立環境民事公益訴訟制度，應從以下幾個方面確定訴訟費用收取方法：

（一）民事公益訴訟中免予預先收取訴訟費用

環境民事公益訴訟一般涉及的標的額很大，訴訟費用也非常可觀。如果要求原告預先支付訴訟費用，無疑會給原告造成巨大的負擔，造成原告被迫放棄進行訴訟。但是為了防止濫訴的發生，需要收取原告一部分保證金，這個數額應當參考當地經濟發展水平和人均收入適當收取。在經過法院審查之后，合理的訴訟應當受理并返還保證金；若不合理，不但駁回起訴而且應當沒收保證金以示懲罰。

（二）按件收取環境民事公益訴訟的訴訟費用

中國按標的額收費在一定范圍內是合理的，但對于環境民事公益訴訟則不合理。因為起訴人是為了公益而提起訴訟的，環境公益訴訟由于涉及到一定的技術問題，本來所需要的費用就比較大，而且案件的標的額通常都比較高，如果還按照傳統的方法以標的額收費則會打消起訴人的積極性，不利于環境公益的保護，為此科學合理的訴訟費用承擔方式就十分重要。因此可以使用按件收取訴訟費用的模式，這樣可以做到以最小的成本換取最大的訴訟效果。

（三）合理分配訴訟費用

對于訴訟費用的承擔，首要原則當然是敗訴方承擔。但如果是原告方敗訴，對于在訴訟過程中花費的訴訟費用可以以以下幾種情形負擔：1、由國家財政負擔一部分，因為環境民事公益訴訟不是私益訴訟而是公益訴訟，為了不特定多數人的利益，這應當是國家的職責，但是由公民個人代行，故國家財政應當予以支持；2、進行訴訟費用保險。國家在保險公司益訴訟保險，根據投保人與保險人的約定為民事公益訴訟提起人支付訴訟費用。適當引入訴訟保險機制不僅可以減輕國家財政的負擔，而且還利用商業資本大大降低了風險。

三、環境民事公益訴訟的舉證責任分配

（一）一般民事案件舉證責任的分配

《民事訴訟法》第64條規定，當事人對自己提出的主張，有責任提供證據，這就是普通民事案件中所實行的“誰主張誰舉證”規則。那么主張權利或法律關系存在、變更和消滅的當事人，對存在、變更和消滅該權利或法律關系的要件事實負證明責任。在大多數案件中，按照上述標準分配證明責任能夠獲得公平合理的結果，但有時難免也會出現少數與公平正義要求相悖的例外情況，對少數例外情況的案件則需要對證明責任的分配標準進行修正。

（二）環境公益訴訟案件舉證責任的分配

現行法律對環境污染案件的舉證責任有著許多規定，如：根據《最高人民法院關于民事證據的若干規定》第三條規定因環境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規定的免責事由及其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任；《侵權責任法》第六十五條規定因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任；第六十六條規定因污染環境發生糾紛，污染者應當就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。

上述兩個法律條文的基本精神和原則沒有改變。環境侵權行為的間接性、潛伏性和復雜性特點決定了難以證明環境侵害行為與損害后果之間存在直接因果關系。污染和破壞后果的存在需要技術手段加以辨明。因此，因果關系乃至污染者之故意過失，往往需要專業知識和高科技為基礎，甚至需要專業人才加以鑒定是否存在。對被害人而言，要其舉證證明因果關系與故意過失之存在，無疑有事實上的困難，甚至不可能。實踐中，原告大多數是普通居民，雖然他們對侵權事實感觸最深，對其生產生活的影響也比較大，但是由于環境侵權案件的專業知識要求很高，需要很多的檢測設備，同時他們也沒有相應的時間和精力去調查取證，提不出可靠的證據，負有此種“不可能完成的任務”。最終會因舉證不力而敗訴，無法實現救濟之目的。這就要求環境公益訴訟制度必須打破傳統訴訟“誰主張誰舉證”的原則，采取舉證責任倒置，以減輕受害者的舉證負擔。所謂舉證責任倒置，指基于法律規定，將通常情形下本應由提出主張的一方當事人就某種事由不負擔舉證責任，而由另一方當事人就某種事實存在或不存在承擔舉證責任，如果該方當事人不能就此舉證證明，則推定原告的事實主張成立的一種舉證責任分配制度。況且在環境公益訴訟中，企業一般都擁有強大的實力，雙方地位并不平等，原告一方掌握證據較少且收集證據能力較弱，因此更應適用舉證責任倒置。

在環境污染引起的民事責任一般屬于無過錯責任，因而被告是否存在故意或者過失不再是訴訟中的證明對象。按照證明責任分配的原則，原告須對損害事實的存在承擔證明責任，被告須對有污染行為、污染行為與損害之間有因果關系承擔證明責任。根據上述分析，環境公益訴訟按照上述規定的舉證責任分配的標準是比較合理的。

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【中圖分類號】D925 【文獻標識碼】A

環境問題日益成為全世界高度關注的一項重大戰略問題。因環境污染問題導致的糾紛和沖突數量也在逐年增加，環境污染、勞資糾紛、違法征地拆遷所引發的已構成影響我國社會穩定的三大因素，成為制約我國經濟社會可持續發展的瓶頸。當前我國經濟發展已步入新常態，實現經濟發展與環境保護相協調，探索綠色生態發展的新路子已成為國家戰略之一。環境屬于集體消費品，任何人無法獨享，單純依靠政府治理和企業自發的環境保護模式已不能實現環境利益的最大化。公眾是環境問題的利益相關者和最終承受者。①環境問題的嚴重性、環境公益的特殊性以及公民訴訟在各國的成功實踐，使公眾成為環境公益訴訟的原告資格有了現實需求和實踐基礎。

“公眾”的概念及內涵

“公眾”是一個抽象的群體性概念，與“個人”相比一般指社會上的多數人。我國立法對“公眾”界定模糊，以《環境保護法》（以下簡稱《環保法》）為例，有“公眾”（《環保法》第一條）、“一切單位和個人”（《環保法》第六條）、“公民”（《環保法》第三十八條），“公民、法人和其他組織”（《環保法》第三十六、五十三、五十七條）、“社會組織”（《環保法》第五十八條）等不同規定。立法語言應是準確而嚴謹的，厘清概念是正確理解和適用法律的前提，如未在立法中使用統一規范用語，至少應作出相應的立法解釋。1998年歐盟經濟委員會在《公眾在環境事務中的知情權、參與決策權和獲得司法救濟權的國際公約》中第二條第4項指出：“公眾是指一個或多個自然人或法人，以及按照國家立法或實踐兼指這種自然人或法人的協會組織或團體”。按此規定，“公眾”的范圍應包括自然人、法人和其他組織。要取得環境公益訴訟原告資格，“公眾”必須是受環境侵害行為直接影響或間接影響或與環境事務感興趣的人或組織。基于此，文章討論的“公眾”是排除國家環保機關在外的，以公民、環保組織為主體的、不特定多數人的一個動態集合體。

公眾作為環境公益訴訟原告資格的正當性分析

公眾可以作為環境公益訴訟原告的正當性源于其存在的理論基礎和價值意義。“環境權是環境法的一個核心問題，是環境訴訟的基礎”。②環境權理論的提出和發展為公眾作為環境公益訴訟原告資格提供了權利來源基礎。所謂環境權，是指公眾享有的在健康、舒適和優美的環境中生存和發展的權利。③環境權是20世紀60年代環境危機和環境運動的產物，由“環境公共財產論”、“公共信托理論”發展而來，作為公民的一項基本權利在以美國為代表的很多國家予以法律認可，并得到國際公約的確認和保護。環境權理論的提出者美國的薩克斯教授認為，公民將大氣、水和陽光等公共環境資源信托給國家管理和保護，國家和公民之間是委托關系；如果公共環境財產受損，作為共有人的公眾有權提訟。④

我國法學理論界和司法實務界圍繞著環境權的性質、主體、內涵、救濟方式等內容也進行了深入研究和探索，在環境權的性質探討上形成了法律特定權利說、人類環境權說、人權說、物權說、精神美感說等不同的學說觀點。⑤盡管理論和司法實務界存在不同的聲音，但認為環境權應區別于我國環境資源法中的各種權利或權益，并不是這些權利或權益的簡單疊加或概括，而是自然人或公民的一種基本權利，已成為學界的主流觀點。

環境權作為一種新型人權，包括環境信息知情權、環境決策參與權和司法請求權等具體權利。事實上我國憲法有環境權的宣示性規定（如憲法第二、九、二十六、四十一條），環保法（如第六、五十三、五十七條）和相關單行法（如《大氣污染防治法》第一條，《水污染防治法》第十條）也有環境權的隱性規定，這為環境權的存在提供了立法支撐。環境權之于環境公益訴訟，是“權利”與“權利的實現途徑”的關系，有權利必有救濟。因此，“在環境污染的情況下，任何公民都可以以自己的環境權益受到侵害為由提訟，參與到環境保護的行列中來”。⑥

公眾作為環境公益訴訟的原告資格亦具有十分重要的價值意義。一方面，公眾提起環境公益訴訟，是公眾參與原則的必然要求，是環境民主的有力體現。公眾參與原則作為一種政治民主，被譽為“21世紀最為廣泛的社會行動和熱門的政治話語”，被廣泛地運用到環境保護中，已成為包括我國在內的各國環境法的一項基本原則。公眾提起公益訴訟，救濟受損或可能受損的環境利益，不僅是公眾參與的法律保護手段，而且還拓展了公眾參與的表現形式。在我國傳統的“大政府、小社會”治理模式下，政府決策部門出于各種利益考量，在行使公權力的過程中不愿或很少與公眾進行充分溝通，導致公眾特別是弱勢群體的環境利益訴求不能充分吸納到政府治理的考慮之中。⑦當公眾的環境利益得不到體制內的保障時，公眾就有可能采取體制外的集體抗爭的形式尋求解決路徑，甚至采取打砸、圍攻政府等非理，增加了社會的不穩定因素。司法是維護環境正義的最后和最有力防線，要把公眾參與環境法治從紙面落實到實踐。

另一方面，公眾被賦予環境公益訴訟原告資格，是對法律規定有關機關和環保組織作為環境公益訴訟原告資格的有益補充。2012年修訂的新《民事訴訟法》和2015年1月1日生效的新《環保法》使環境公益訴訟制度在從幕后走上前臺，并且肯定了環保組織原告資格地位。《環保法》第五十八條對環保組織成為公益訴訟原告條件比較苛刻，在要求不牟取訴訟經濟利益作為前提下，又設定登記級別為地級市以上人民政府民政部門，并專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的限制性規定。據民政部的《2014年社會服務發展統計公報》，截止2014年全國有生態環境類社會組織6964個，但符合法定條件享有環境公益訴權的環保組織不超過300家⑧。在政策、制度、數量、經費、技術等軟硬因素的制約下，僅靠整體發育不良的環保組織擔當起繁重的環境公益訴訟，顯然無法實現立法的初衷。雖然理論和司法實踐中不乏行政機關和檢察院提起公益訴訟的有益嘗試，但礙于行政機關與檢察院特殊的職能地位以及于法無據，到目前為止，行政機關和檢察院的公益訴訟原告資格僅限于地方的司法實踐而沒有廣泛展開。公眾作為公益訴訟原告資格，在一定程度上可以緩解環保組織的壓力，落實檢察機關支持制度。

公眾提起環境公益訴訟的法律障礙與現實困難

現有立法尚未明確公眾能夠提起環境公益訴訟。《民事訴訟法》第五十五條和《環保法》第五十八條雖然從立法上確認了我國環境公益訴訟法律地位，但這兩個條款直接將公民作為環境公益訴訟主體資格排除在外。《環保法》第六條雖有規定公眾有對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告的權利，但公眾提訟能否理解為“檢舉和控告權”尚存爭議。雖然地方立法和司法實踐不乏公民環境訴訟資格試點探索，如海南省2011年7月制定的《關于開展環境資源民事公益訴訟試點工作的實施意見》就規定了公民享有環境公益訴訟資格。但地方立法法律位階的低層次性和適用范圍的有限性，會導致同一案件由于認定法律依據不同而產生不同的法律后果，在一定程度有損司法的權威性。

公眾提起公益訴訟面臨重重現實困難。一方面，公眾的知情權得不到充分保障。公眾參與環境保護有效性首要前提環境信息獲取保障。雖然《環保法》第五章對信息公開與公眾參與作出了專章規定，第五十三條亦明確了對公眾的環境信息權，但公眾獲取環境信息的渠道并不暢通，存在獲取方式被動、有效信息有限、獲取時間滯后性等問題。大連、廈門、昆明、番禺等地發生的一系列影響較大的環境，主要還是由環境影響評價階段信息公開不透明所致。

另一方面，公眾提訟缺乏相應的制度保障。我國現行立法已明確非政府環保組織是當前環境司法公眾參與的主體。非政府環保組織先天發育不良且符合條件的數量有限，面對繁雜程序、高昂的訴訟成本、冗長的訴訟時間、政府保護主義下的生存壓力等多重困難，公益訴訟舉步維艱。司法實踐中，由環保組織提起的公益訴訟獲得勝訴的案件較行政機關和檢察院提起的公益訴訟少之又少，⑨也從側面反映環保組織提起公益訴訟成效的有限性，僅靠公益性環保組織來挑起環境公益訴訟的大梁，顯然是力不從心的。此外，因環境問題所具有的專業性、復雜性等特點所決定的環境公益訴訟成本高、舉證難等門檻，公民個人提起環境公益訴訟就更加鮮見了。

環境公益訴訟公眾原告資格的制度設計和路徑探討

立法上明確公民的環境權。中國環境資源法學會會長蔡守秋教授提出，公民的環境權作為一種基本人權、原權、、對世權、不可轉讓的權利，要從立法上予以創設。⑩而且，“傳統法學理論囿于體系問題無法適應環境侵害這一現代社會的新興問題，惟有突破藩籬，另辟蹊徑，創設環境權以滿足需要。”可見立法上確立公民環境權，不僅是環境法理論界的主流觀點，也是解決我國環境危機、實現人與環境協調、可持續發展的現實需求。在憲法上確立起環境權的法律地位后，有必要對環境保護法、環境單行法、其他專門立法進行相應的修改，對環境權的屬性、權利構成、形態類型、救濟和保護等內容進一步規范和探討。當然，立法上確認公民環境權，并不意味著公眾的環境利益就能得到充分保障，因為權利救濟和維權途徑能否得到法律保障才是關鍵。因此，還必須就環境權的實現形成一個保障體系，其中，公益訴訟是最主要且有力的保障途徑。

適度擴張原告訴訟資格。公民環境訴訟的立法始于美國1970年的《清潔空氣法》，該法確認了“任何人”的環境訴訟資格。公民訴訟原告資格范圍非常廣泛，包括公民個人、非政府環保組織、檢察官、聯邦、州和城市。公民環境訴權的相關規定，極大地激起了美國公眾環境保護的熱情，有效地推動了美國公民訴訟的深入發展。公益訴訟原告資格的擴張已成為國際訴訟法主流趨勢，也是我國環境保護公眾參與的現實需求。作為維護公眾環境公益的特殊訴訟，對原告資格的要求應突破傳統的“直接利害關系”，擴展到“有利害關系”或可能“有利害關系”，即存在污染破壞的違法行為，已經或即將影響公共環境利益，公眾都可提訟。因考慮訴訟經濟和濫用訴權等因素而否認公民環境公益訴訟原告資格，是舍本逐末的做法。根據我國實際情況，筆者認為，建立以公眾（包括公民個人、環保組織）為第一順位，檢察院為第二順位的環境公益訴訟主體是比較可行的。需要說明的是，環境公益原告資格的范圍是排除環境行政部門在外的。因為法律已賦予環保部門的行政管理和監督權，賦予其公益訴訟有可能造成其在環境處理問題上拖延，有將本應承擔的環境保護責任推卸給法院之嫌。雖然環保部門不適宜作為公益訴訟原告，但可以作為支持人參加到環境訴訟中來。

建立起公益訴訟的司法保障機制。基于環境破壞存在時間上的長期性、損害范圍的廣泛性、損害認定的專業性、技術性等現實障礙，公眾提起公益訴訟具有一定難度。因此，為鼓勵公眾參與環境保護，應在訴訟制度上提供相關的司法保障。可借鑒域內外成熟做法，采取以下措施：一是建立專門的環保訴訟法庭，如貴州省仁懷市人民法院環保法庭，貴陽清鎮市人民法院生態保護法庭等。同時，適當減（免）原告預交訴訟費用，勝訴則由被告支付相關訴訟費用，結合環境保護法第十一條規定，對提起環境公益并勝訴的原告，給予物質和精神上的適當獎勵，如用環境損害處罰金的一部分補償訴訟成本、建議人民政府或有關部門給予政策減免、頒發環境保護公益之星證書等。二是合理分配公眾在訴訟中舉證責任。應將我國在環境侵權訴訟中的舉證責任倒置原則擴大到環境公益訴訟，并明確原告、被告的舉證責任范圍。

適當限制公眾環境公益訴權。盡管有學者認為基于我國缺少訴訟傳統等原因，賦予公眾環境公益訴權并不會導致“濫訴”，但筆者認為公眾提起環境公益訴訟是一把“雙刃劍”，在鼓勵公眾訴訟的同時，并不能排除個別人利用公益之名圖私利之實而濫用訴權，即便在公民法治意識強、公民訴訟最發達的美國，也有對公民行使訴權的限制。因此有必要適當限制公眾的環境公益訴權。借鑒域外經驗可以設置訴前前置通知程序。即規定公眾發現環境損害事實，提訟之前一段時間，比如30天，須先將預的通知告訴環保部門或違法者本人，由環境部門做出行政處理或違法者采取補救措施；通告期滿后，環保部門或違法者未采取有效措施的，公民才能提訟。前置程序的設置，既是我國現行環保法關于公眾“檢舉”“控告”權的實現，也與我國環境治理偏向行政手段的理念相符，同時對政府和環保部門依法行政起到監督作用，對環境違法者起到震懾作用。

（作者單位：海口經濟學院公共課部；本文系海南省2016年哲學社會科學規劃項目“海南國際旅游島背景下公眾參與環境法治創新研究”階段性成果，項目編號：HNSK（YB）16-76）

【注釋】

①史玉成：“環境保護公眾參與的理念更新與制度重構―對完善我國環境保護公眾參與法律制度的思考”，《甘肅社會科學》，2008年第3期。

②蔡守秋：“環境權初探”，《中國社會科學》，1982年第3期。

③呂忠梅：“環境公眾參與制度完善的路徑思考”，《環境保護》，2013年第23期。

④陳泉生：“環境時代與憲法環境權的創設”，《福州大學學報》（哲學社會科學版），2001年第11期。

⑤張莉明：“環境民事公益訴權研究―理論分析與制度設計”，吉林大學碩士學位論文，2015年。

⑥鄧一峰：《環境訴訟制度研究》，北京：中國法制出版社，2008年，第235～236頁。

⑦朱謙：“環境民利構造的價值分析”，《社會科學戰線》，2007年第9期。

⑧金煜：“300余家社會組織可提環保公益訴訟”，《新京報》，2014年4月25日。

⑨沈婭云：“公民環境民事公益訴訟原告條件研究”，《法制博覽》，2014年第6期。

⑩蔡守秋：“從環境權到國家環境保護義務和環境公益訴訟”，《現代法學》，2013年第11期。

陳泉生：《環境法原理》，北京：法律出版社，1997年，第98～102頁。

篇9

摘 要：環境公益訴訟制度的功能定位是對行政管理權的補充而非替代，寄希望通過賦予環保行政部門公益訴訟原告資格以應對環境管理公權力的不足是公益訴訟制度不能承受之重。環境公益訴訟的本質屬性、制度生成背景和民主價值取向內在預設了環境公益訴訟的當然主體為公民個人和環保團體。唯有將公民個人和環保團體作為基本主體的制度設計才能實現環境公益訴訟制度的理性回歸。

關鍵詞 ：環境公益；環境公益訴訟；原告資格；行政職責；制度功能

中圖分類號：DF74

文獻標識碼：A

文章編號：1002-3933（2015）05-0123-10

收稿日期：2015 -01 -13 該文已由“中國知網”（www．cnki．net） 2015年4月8日數字出版，全球發行

基金項目：國家社科基金項目《生態利益衡平的法制保障研究》（12BFX120）；廣東省高校優秀創新人才培育項目《廣東海洋外來物種入侵現狀及立法研究》（wym11091）

作者簡介：謝玲（1977-），女，湖南岳陽人，廣東海洋大學法學院講師，博士研究生，研究方向：環境與資源保護法學。

一、問題的提出

環境公益訴訟作為一項能有效預防和救濟“對環境本身之損害”的法律制度，其構建的必要性在學界已達成共識①。但環境法學界對于環境公益訴訟制度構建的核心問題——原告資格問題卻一直爭論不休。雖然2012年8月31日修訂的《民事訴訟法》首次納入了公益訴訟條款，允許“法律規定的機關和有關組織”就污染環境和侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為向法院提起訴訟；2014年修訂的《環境保護法》第58條進一步明確了“法律規定的有關組織”提起公益訴訟的條件。但環保行政部門是否屬于“法律規定的機關”在此次修改中仍未明確，學界關于環保行政部門是否應當成為環境公益訴訟原告的論爭并沒有隨著新《環境保護法》的出臺而平息。

曹樹青先生在《學術界》2012年第3期發表的《“怠于行政職責論”之辯——環保行政部門環境公益訴訟原告資格之論見》一文（以下簡稱曹文）中，提出“環保行政部門的行政職權無論從權力大小、權力行使環境還是從權力性質看，都有與環境保護的實際需要相距甚遠，賦予其公益訴訟原告資格是對環境公權力的不足和環境管理體制的缺陷的適度矯正。”該文全面駁斥了環保行政部門環境公益訴訟原告資格否定論，并從環境管理權的特殊背景的視角論證了賦予環保部門環境公益訴訟原告資格的合理性和必要性。該觀點在學界具有一定代表性，這種基于現實主義的考量也觸碰到了現行環境行政監督管理權運行的某些無奈，但筆者認為曹樹青先生的論點是建立在對環境行政管理權理解的錯位和對環境公益訴訟本質屬性的誤讀基礎之上的。時至今日，仍有不少學者極力主張應當賦予環保行政部門環境公益訴訟原告資格，甚至認為“國家應成為環境公益訴訟第一順位的原告”②。鑒于此，筆者認為仍有必要對曹樹青先生的論證進行辨析，以期廓清迷霧，對環境公益訴訟制度的構建和完善有所裨益。

二、再辯“怠于行政職責”論

曹文認為“否定環保行政部門環境公益訴訟原告資格的最大理由是賦予其原告資格將促使其怠于履行行政職責”，文章重點駁斥了“賦予環保行政部門環境公益訴訟資格將促使環保行政部門怠于履行行政職責”的觀點，并從我國環境管理權運行的特殊政治、經濟、社會及體制背景和現實的角度，陳述了應賦予環保行政部門環境公益訴訟原告資格的理由。這些理由包括：（1）環保行政部門的環境行政執法權配置不足。表現在立法上，環境立法對環境違法行為處罰力度小，且追究違法企業的環境行政責任無法彌補違法行為造成的所有環境損害，環保部門只能在行政手段之外尋求救濟；在執法上環境行政執法效率低下，認為環保部門借助環境公益訴訟途徑，可以縮短冗長的環境行政執法處理程序；環保部門沒有行政強制執行權，行政職權被架空，環保部門提起環境公益訴訟有利于避開執行難的問題。（2）環保行政執法權運行乏力。由于體制的原因，囿于地方政府的地方保護壓力，環保行政部門有力不能使，有力不敢使，因此環保行政部門依法向法院提起環境公益訴訟，借助法院的司法獨立地位，與司法攜手形成“合力”以抗衡地方保護。（3）環保行政部門對有些損害環境公益的違法行為沒有行政管理權。如跨區域污染損害問題、管理真空問題，因此，其提起環境公益訴訟是求司法“給力”。（4）在多個違法主體多種原因公私利益交融的復雜環境損害案件中，由于主體多元、關系復雜、公益私益交融，不適宜于單憑環境行政部門行政執法方式解決，借助司法途徑能更公正、更有效的化解糾紛。（5）設置行政前置程序可以過濾“怠于行政職責”之訴。

以上理由看起來言之鑿鑿，但筆者認為，從曹文陳述的以上理由均不能得出應當賦予環保部門公益訴訟原告資格的結論。要回答賦予環保行政部門原告資格是否將促使其怠于履行行政職責的問題，必須先思考以下問題：環保行政部門的環境執法權乏力的原因何在？環境行政管理權“執法資源不足”的真正原因是什么？賦予環保部門環境公益訴訟原告資格能否解決環境行政執法不理想的現狀？如果不作理性地追問并進行合符邏輯的推理，而將環保部門提起環境公益訴訟描繪成是在窮盡環境行政職權之后的無奈之舉，則有替環保部門的某些行政不作為行為辯解、替某些行政執法的不合理現象背書之嫌。

（一）從環境行政執法權配置不足的現實不能得出應當賦予環保行政部門環境公益訴訟原告資格的結論

首先，現行環境立法對環境違法行為處罰確實存在力度小，環境違法成本低的問題，導致行政處罰難以發揮應有的威懾作用。但環境立法存在的問題應當通過修改相關立法來完善，即應當在立法上加大對環境違法行為處罰的力度，新《環境保護法》引入按日計罰制度就體現了這一傾向，以避免反向刺激。

其次，當環保行政部門窮盡行政處罰后仍無法觸及違法者之根本的情況下，環境損害民事賠償確實可以起到填補環境行政責任不足的功能。環境行政責任和環境民事責任雖然各自的價值取向不同但在功能上是并行不悖的，因此現行法明確規定承擔行政責任之外不免除其他責任的承擔，故在行政責任之外追究違法者環境損害的民事責任是環境法正義價值的必然要求。但我們據此只能得出在行政處罰之外應當完善環境損害民事賠償責任的結論，卻并不能以此得出追究環境民事責任的發起者應當是環保行政部門的結論。

再次，認為環保部門可以借助環境公益訴訟途徑以矯正環境行政執法效率低下的論斷違背了最基本的法理常識。行政執法最基本的原則之一是效率原則，而司法的最高價值追求是公平而非效率。相對于執法而言，司法作為昂貴的社會資源一旦啟動則比執法消耗的時間更長，司法不可能比執法更有效率。更重要的是，行政執法效率低下肯定是環境行政執法本身出了問題，在行政執法本身存在問題的情況下不去追究行政部門本身的責任，反而通過再賦予其公益訴訟原告資格以啟動運行成本更高的司法程序，既有違法的公平價值也違背一般常理。

最后，以環保行政部門沒有行政執行權而導致行政職權被架空為由，認為環保部門提起環境公益訴訟有利于避開執行難的觀點也是不能成立的。環保部門雖然沒有強制執行權，但如果在違法者不履行行政決定也不尋求救濟的情況下，環保部門可以直接向法院申請強制執行，那么還有讓環保部門提起公益訴訟以落實行政管理權的必要嗎？同時，如果環保部門存在執行難的問題，那么法院同樣存在，將執行難的問題交由法院，只是讓這一問題發生了位移，并未真正解決問題。

因此，從制度邏輯來看，環境行政管理權配置的不足是公益訴訟制度得以產生的前提而非行政部門成為公益訴訟原告的前提。從行政管理權存在“執法資源不足”的前提不能得出環保部門應當成為公益訴訟原告的結論。

（二）賦予環保行政部門公益訴訟原告資格無法改變環保行政執法權囿于地方保護壓力而運行乏力的事實

一個不爭的事實是，地方保護主義是環保行政執法權運行乏力的一個重要原因。環保行政部門作為政府的職能部門，人事權、財權受制于地方政府，而地方政府在唯GDP政績觀的指導下出于對經濟利益的考慮，對環境行政執法施加壓力從而導致環保行政執法權的運行乏力。但通過賦予環保行政部門公益訴訟原告資格卻無法改變這一事實。理由如下：

首先，在現有體制沒有發生改變的情況下，環境行政部門在環境執法時遭遇的壓力在公益訴訟中同樣存在。試問：環保部門的人權、事權、財權均受制于地方政府，當地方政府出于經濟增長的沖動為環境違法企業開綠燈從而導致環境行政執法乏力的情況下，即使賦予環保部門環境公益訴訟原告資格，環保部門有提起環境公益訴訟的動力和勇氣嗎？最近環境公益訴訟遭遇“零受案率”，以及目前已有的由環保行政部門提起的環境公益訴訟案例中被動“作秀”的成分，均能拷問環保部門提起公益訴訟的動力有幾許。

其次，雖然從我國憲法權力配置的體系結構來看，司法權的運行不受行政權的非法干涉。但現實是我國法院系統本身在我國的獨立性也備受質疑，我們離司法獨立的目標還有很遠的一段距離。因此，地方保護主義不僅會影響到環保行政權的運行，同樣也會影響到司法權的運行，司法機關在地方保護主義的壓力下也無法做到獨善其身，環境糾紛訴訟立案難就是最好的例證。

再次，由環保部門提起公益訴訟，使行政與司法攜手形成“合力”以抗衡地方保護聽起來很美，卻不符合司法中立的基本特性。而且，行政與司法兩者功能異質性的確立與維護“是有效發揮司法對行政監督功能的前提”，兩者關系的錯位“勢必會發生異質性功能之間的沖突和序位顛倒混亂導致的程序資源價值的內耗與枯竭”。

（三）將跨區域環境損害責任追究難的問題歸結為環保部門無權可使并認為賦予環保部門公益訴訟原告資格對解決這一問題起關鍵作用的觀點難以成立

首先，將跨區域污染損害的責任追究難歸結為是環保行政部門對這類損害環境公益的違法行為沒有行政管理權是一個偽命題。曹文談到“流域上游行政區域的污染企業違法排污，造成下游水域的嚴重污染，而下游受害行政區域的環保行政部門對上游行政區的違法企業又沒有行政管轄權，而有管轄權的上游行政區的環保部門基于地方保護的動機對環境違法主體怠于行政執法甚至行政不作為。”從這一表述中我們可以清晰地看到，跨區域污染損害的責任追究難這一問題的根本不是下游的環保部門對上游的污染企業無行政執法權的問題，而是上游的環保部門為何有權不使的問題。

其次，在跨區域環境污染損害問題上，即使賦予下游的環保部門提起環境公益訴訟原告資格，出于我國向來有官官相護的傳統，下游的環保部門有多大的動力會將處于同一個系統的上游的環保部門推上被告席？我們暫且不論這一訴訟是否違背行政訴訟“民告官”的基本性質。造成跨區域環境損害責任追究難的主要原因是我國環境機構的設置和管理權的配置未能尊重流域環境本身的特性，因而，應對之策是在遵循生態系統管理基本規律的前提下，合理設置環境管理機構和科學配置管理權。

（四）復雜環境損害案件的存在不是應賦予環保行政部門環境公益訴訟原告資格的理由

首先，行政處理手段與司法裁決在化解糾紛上各有優劣，對違法主體多元、因果關系復雜、公私益交融的復雜環境損害案件的處理，應當根據案件本身的具體情況來選擇具體的解決方式，單獨強調司法在解決復雜環境損害案件中的重要性并無依據。

其次，私益訴訟和公益訴訟因訴訟目的之異從而在訴訟制度的安排上應有較大差異，希望借助一次公益訴訟就將主體多元、因果關系復雜、公私益交融的糾紛一并解決實在是公益訴訟不能承受之重。更為重要的是，即使司法裁決在化解復雜環境損害糾紛中比行政處理方式更優，更容易平衡各方利益，結果更公平。但也只能得出此類案件更適合運用司法程序來化解，卻無論如何得不出這一司法程序的啟動者應為環保行政部門的結論。

（五）設置行政前置程序無法過濾“怠于行政職責”之訴

曹文指出：“環境行政職能部門提起環境公益訴訟時，為了防止其怠于行政職責的履行，立法上也應設立‘行政程序前置’，即要求環境行政部門對職權范圍內的環境公益侵權行為，窮盡執法行為仍然無法解決環境問題時方可提起環境公益訴訟。”借鑒防止濫訴的行政前置程序為環保部門提起公益訴訟設置一個過濾程序的建議很有創意，但筆者卻認為沒有可行性，根本無法起到過濾“怠于行政職責”之訴的功能。原因在于：

第一，導致環境行政執法不盡人意的原因既有主觀原因，也有客觀原因，在這個過濾程序中，環保行政部門提起環境公益訴訟時只有證明自己窮盡了其行政職能仍無法解決環境公益受損時法院受理才具有合理性，即只有在環保部門客觀不能的情況下才應當賦予其提起環境公益訴訟原告資格。而將環境行政職權的失效區分為權力不足、運行乏力等“客觀不能”和不主動履行職責推卸責任的“主觀不能”在理論上可以成立，但在司法實務中卻根本難以加以區分。因為環保行政部門為了推卸責任避免成為環境公益訴訟的被告，總是會千方百計地為自己主觀不欲履行職責尋找客觀不能的理由。因此，法院在司法技術層面無法區分行政職權失效的真正原因是否為客觀不能，從而無法決定是否應該受理。

第二，行政前置程序發揮過濾怠于行政職權之訴功能的前提是影響環境行政職權失效的根本原因為權力不足、運行乏力等“客觀不能”因素。確實，我們無法否認當前環保部門的職權狀況存在權力不足、運行乏力的事實，但這種“客觀不能”是否為環境行政職權失效的根本原因？在人性假設理論中我們一直將政府及各級行政機關看成全能的“理想人”，這種人性假設誤區引導我們將作為監管者的環境執法主體設定為絕緣于私人利益、部門利益而純粹追求環境公共利益的“生態人”。而事實上他們也是追求私人利益、部門利益最大化的“經濟人”，“環境行政執法部門和人員不會在環境公共利益的增加和環境社會成本的降低之中獲得收益……與此相反，環境行政部門、執法人員與企業的利益具有相關性，在這種內在經濟利益的驅使下，環境行政部門和執法人員往往會想方設法地追求自身利益的擴充與滿足，從而易于受到被監管企業或人員的‘操縱與控制’。”因此，導致環境行政效率低下的根本原因是環境執法主體的自身利益與公眾的環境公共利益之間缺乏關聯性，從而缺乏嚴格執法的動力和主觀意愿，而非權力不足、運行乏力等“客觀不能”因素。

第三，如果環保行政部門真能證明自己已經窮盡了執法行為，卻仍然無法解決環境公益受損問題，那么環保行政部門在證明自己已經盡職盡責的同時其實也意味著環境行政執法的使命和功能已經完成，剩下的應該是需要發揮社會公眾及司法權運行對行政執法不能所致的環境公益受損的彌補功能了。

因此，從前述理由均不能得出應當賦予環保部門公益訴訟原告資格的結論。從邏輯上看，行政管理權運行的不足是公益訴訟制度得以產生的前提而非行政部門成為公益訴訟原告的前提。從人性假設的角度來看，行使環境行政管理權的環保部門并非全能的“理想人”，而只是具有有限理性的“經濟人”。正因為環境公益本身的特殊性，更難以寄希望于僅僅憑借環保部門本身的自律來尋求環境公益的實現。從法社會學的角度來看，環境公益訴訟制度的構建確實應強調其工具性價值即該制度的實際社會效果，但工具性價值與目的性價值是內在統一的，偏離制度設計的目的性價值而去追求工具性價值不僅會與制度本身的屬性不符，而且最終也無法實現其工具性價值。因此，在一般情況，環保行政部門不宜作為環境公益訴訟的起訴主體，賦予環保行政部門原告資格的確有促使其怠于履行行政職權之嫌。

曹文的論辯顯得異常蒼白無力的根本原因在于，該論點固守著環境管理的行政命令型傳統模式，陷入將政府及環保行政部門作為全能“理想人”的人性假設誤區，并過于迷信環保行政部門在環境管理中的作用，而對其作為管理部門的有限理性卻缺乏應有認識，并忽視了公民個人和環保團體在環境公益訴訟中的基礎地位。

三、環境公益訴訟的主體資格厘定

環境公益訴訟在原告資格上突破了傳統訴訟中與被訴標的之利害關系的限制，學界認為公民個人、環保團體、環保行政部門、檢察機關等眾多主體均可能成為潛在原告，從而導致對上述主體的原告資格爭議不斷。許多學者從各潛在主體擔任公益訴訟主體的優劣比較中得出環境行政部門、檢察機關應當優先獲得原告資格，司法實踐中也屢屢有由行政機關提起的公益訴訟案件。但筆者認為，僅僅從各潛在主體本身的角度來探討公益訴訟主體的順位難免有失偏頗，因為各潛在主體擔當環境公益訴訟原告的優劣勢只是影響主體資格的外因，而公益訴訟制度本身的屬性才是決定原告資格選擇的內因，決定環境公益訴訟主體資格和順位的根本因素是公益訴訟制度本身，因此，應當從環境公益訴訟的制度生成背景、本質屬性、價值取向來考查環境公益訴訟主體資格和順位問題。

（一）環境公益訴訟的制度生成背景預設了環境公益訴訟的訴訟主體

從環境公益訴訟的制度生成背景來看，環境管理公權力運行在應對環境損害問題上的失效是需要構建該制度的基本前提。

環境公益的公共產品屬性使市場機制在環境公益的提供和配置上發揮的作用十分有限，市場這只“看不見的手”難以自發對環境公益進行有效調節，市場機制在環境公益的充分供給和合理配置上的失靈為政府公權力介入環境管理提供了合理性，在此基礎上通過立法賦予環境行政執法部門對環境保護的職權成為必然。如果享有環境行政管理權的環境行政部門始終代表著環境公益并勤勉履行職權，則環境公益的供給大體上是充分的，環境產品的配置基本上合理，環境保護的現狀應該逐漸好轉。然而，事實并非如此，環境行政執法效率低下和環境質量整體上的持續惡化如同一個硬幣的兩面，共同佐證了我國目前環境管理權運行在環境保護上的失效。

構建環境公益訴訟制度的必要性正是源于行政執法機制在環境保護上失效這一基本事實。從實證的角度來考察，再強大的行政執法權也會存在執法資源不足的問題，即使美國政府也“永遠不可能擁有足夠的執法資源在全國范圍內監控每一個污染源”。從管理學的角度來看，即使環境行政部門始終代表環境公益并勤勉履行職權，環境行政部門的行政決策也有可能存在失誤，信息不對稱、環境監管的高成本等因素決定了環境行政部門的理性是有限的，環境行政執法行為并非都會導致環境公益的增加。更重要的是，作為監管者的環境執法主體并非是始終代表環境公益的“理想人”，環境行政部門也是有著自身利益追求的“經濟人”，當其部門自身利益與環境公益之間缺乏關聯性時就會失去嚴格執法的動力甚至基于利益而與污染企業合謀，從而導致行政執法機制在環境保護領域的失效。

是故，建立環境公益訴訟制度的基本目標是：通過對傳統訴訟機制的突破，借助司法的力量，敦促公權力機關勤勉履行行政職權，對危害環境公益的行為（包括一般市場主體的排污行為、生態破壞行為和公權力機關的違法行為）進行監督，并填補傳統救濟機制對環境公益救濟的缺位，以維護或增進環境公益。環境公益訴訟制度的規制對象主要是公權力機關的行政行為，尤其是環保行政部門怠于行使行政職責的行為。因此，從環境公益訴訟的制度生成背景來考察，作為該制度規制對象的行政主體無論如何都不可能成為最佳原告。

（二）環境公益訴訟的理論基礎和內在本質決定了環境公益訴訟的原告選擇

環境公共信托理論是環境公益訴訟制度的主要理論依據。信托作為一種財產制度最早可以追溯至公元前的古埃及，而“公共信托”理論傳統上被用于解決公用海域和航行、捕魚及商業水域問題，其基本理論源于羅馬法。《查士丁尼法學綱要》指出：根據自然法，空氣、流水、海洋及海岸為全人類共有，為了公共利益和公眾利用之目的而通過信托方式由國王或政府持有。公共信托理論后來在英國得到了發展并成為美國法律體系的重要組成部分。《中華人民共和國信托法》指出，所謂信托，是指委托人基于對受托人的信任，將其財產權委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為。英美學者通常認為信托是一種信任關系（ fiduciary relation-ship），在這種關系中，信托人為了他人利益而享有該特定財產的法律上的所有權，該他人作為受益人則享有該特定財產的衡平法上所有權。受托人享有的主要是一種純粹管理性權利，受益人則擁有純粹的收益權利。1970年，美國學者薩克斯將公共信托理論引入到環境保護領域，他認為“陽光、水、野生動植物等環境要素是全體公民的共有財產；公民為了管理它們的共有財產，而將其委托給政府，政府與公民從而建立起信托關系。”根據這一理論，清潔的空氣、純凈的水等公共自然資源是全體人民的共同財產，國家作為這些信托財產的受托人享有法律上的所有權，必須為全體人民的利益而保護和管理這些財產。在公共信托法律關系中，政府作為公共信托財產的管理人是為了受益人的利益而進行管理活動的，因此，一旦受托人有怠于履行其職責的行為，公眾作為公共自然資源衡平法上的所有人，有提起關于公共信托的空氣、水和其他資源的訴訟的起訴權。由于公共信托理論“始終要嚴加防范公權力對公共信托財產的侵蝕。因此，如何制約公權力、最大限度地維護公共信托財產是公共信托理論的核心。”

建立在公共信托理論基礎上的環境公益訴訟制度的目標是維護環境公益，實現途徑是通過訴訟對所有危害或可能危害環境公益的行為進行監督，既包括私主體的危害行為，也包括公權力機關的危害行為，因此，環境公益訴訟的性質可以是私權對私權的監督或者是私權對公權的監督。然而，公共信托理論的核心是“如何制約公權力”以最大限度地“維護公共信托財產”，而我國環境管理公權力運行的失效是構建環境公益訴訟制度的前提，因此，環境公益訴訟制度的規制對象主要是公權力機關的行政行為，尤其是環保行政部門怠于行使行政職責的行為，環境公益訴訟制度的本質屬性和基本功能是私權對公權的監督而不是相反。環境行政公益訴訟直接針對的是行政機關的違法行政行為，在性質上是私權對公權的監督自不待言，即使在環境民事公益訴訟中，窮盡行政手段的行政前置程序仍然意味著環境民事公益訴訟也是私權對公權的一種監督，原告提起訴訟前需告知負有職責的行政主體，這一程序設置的目的之一便是督促有責的公權力機關全面履行職責。私權對公權的監督比我國傳統的公權對公權的監督效果更優①。因此，環境公益訴訟的理論基礎和質的規定性決定了環境公益訴訟的最佳原告應為公民和環保團體。“了解該污染源的公民或者環保組織常常是違法排污行為最經濟、最有效的監控者”，美國環境公益訴訟制度的建構正是源于這一認識。

（三）環境公益訴訟的價值取向邏輯演繹出環境公益訴訟的當然主體

20世紀90年代以來，傳統的管理行政、秩序行政逐步向以給付行政、服務行政為特點的現代行政轉向，新公共行政鼓勵公民以個體或集體的形式廣泛參與公共事務中，從而使公共行政更響應公眾呼聲。以行政機關為中心和行政權力的單向行使為全部內涵的傳統行政日益轉向更注重人權和民主的現代行政。“相對于傳統的行政管理手段，現代行政管理手段的權力性、強制性色彩減弱了、淡化了，而越來越多地體現出民主、協商的品格，體現出行政主體與行政相對人相互合作的精神。”民主價值在公共行政中逐步取得核心地位，“如果行政的確是當代政府的核心，那么21世紀的民主理論必須擁抱行政。”

以國家權力為中心的權威型環境治理模式正是傳統管理行政的寫照，這一治理模式在實踐運行中陷人多重困境：環境法的約束力被軟化、運動式執法、政府基于利益與企業結盟、權力尋租乃至“以權代法”現象在環境保護領域十分常見，為有效化解當前環境治理面臨的諸多困難，環境治理模式必須轉向新型的公共治理模式——“一種與權威型環境治理模式相對的民主合作型環境治理模式”。在這種新型的公共治理框架下，公權力機關、企業、公眾和環保團體等多個主體之間不僅存在著“命令一服從”型的垂直關系，更包含著“協商一合作”的橫向關系，這種模式的核心在于“環境治理的民主化及其實現程序”，“將公共權力、公共行政過程置于公眾持續且直接的參與和表達之上”。任何法律的創制都凝結著人的法律信仰并被賦予了一定的價值使命．環境公益訴訟制度也不例外，環境公益訴訟是民主合作型環境治理模式下以法律形式為落實公眾參與而開辟的一條新路徑，環境民主是環境公益訴訟的基本價值取向。由于“政府在對環境公共權力的行使過程中缺乏與公眾進行充分聯系和溝通的動力，導致公眾的環境利益訴求，尤其是弱勢群體的環境利益訴求不能充分吸納到政府治理的考慮之中。如果沒有正當合法的機制安排，這類環境利益訴求和互動合作只能采取體制外的形式。”為了避免對秩序價值的沖擊，必須在民主價值的引導下作出合理的制度安排使公眾和政府之間能有效地溝通和協調。環境公益訴訟正是通過放松對訴訟主體資格的限制，使個人和環保團體都有機會踏上這條溝通之途。在此意義上，將公民個人排除在公益訴訟大門之外的所謂公益訴訟并非真正意義上的公益訴訟。

社會團體在某種程度上是個體的集合，環保團體具有的公益性、專業性、非營利性等特征，無疑比分散的單個個體更能勝任公益訴訟主體角色，而從訴訟動力來看，環保團體也是最有可能提起環境公益訴訟的“勇敢者”，“在公益法團體看來，法律不僅僅是一種解決爭端的方式，更應該是獲得社會正義的工具。他們關注公共問題而不是私人問題，著眼于改變而不僅僅是支持現有的法律和社會結構，特別是社會中權力的分配。”正是在這些理念的支撐下，環保團體成為大多數國家環境公益訴訟的主要力量。新《環境保護法》第58條在《民事訴訟法》的基礎上再次確認了環保團體的起訴資格，并進一步明確了“法律規定的有關組織”提起公益訴訟的條件，這無疑是立法的一大進步。但該條款對相關社會組織提起公益訴訟的條件設置不甚嚴謹，該條款規定相關社會組織提起公益訴訟設置的條件之一是“連續五年以上‘無違法記錄’”，但卻沒有明確“無違法記錄”的具體范圍，如果對這一限制性條件做寬泛的解釋則對于社會組織過于苛刻，因為警告等最輕微的處罰也是會記錄在案的違法行為，而對于一個存續五年以上的社團來說，要找出可以處以最輕微處罰的行為并非難事，這就為法院和有關機關選擇性地阻卻部分環保團體的起訴埋下了伏筆。而且，有些輕微的違法行為并不影響社會組織維護環境公共利益的代表性及提起公益訴訟的能力。

結論

環境公益訴訟制度的功能定位是對行政管理權的補充而非替代，寄希望通過賦予環保行政部門公益訴訟原告資格以應對環境公權力的不足并進而對環境管理體制的缺陷進行矯正是公益訴訟制度不能承受之重。從環境公益訴訟的制度生成背景、本質屬性及該制度的民主價值取向均推演出環境公益訴訟的基本起訴主體為公民個人和環保團體。但筆者并非否定公權力機關在特定情形下成為原告，公權力機關提起環境公益訴訟的唯一情形是出現了“勇敢者缺位”，即環境損害已經發生或可能發生，有關部門窮盡行政手段仍不能阻止該結果，又無公民或環保團體提起公益訴訟，這時公權力機關可以被賦予原告資格啟動環境公益訴訟。因此，環境公益訴訟原告資格的完善需要從以下幾個方面人手：第一，立法應當盡快賦予公民個人提起公益訴訟的原告資格。第二，將新《環境保護法》第58條對環保團體的限制條件作嚴格解釋，即將“連續五年以上無違法記錄”限定為對代表公共利益提起訴訟構成影響的“重大違法記錄”，并對具體情形進行列舉，以免誤傷環保團體提起環境公益訴訟的積極性。第三，明確公權力機關作為環境公益訴訟替補主體的范圍和起訴條件。

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篇10

一、基本問題梳理

環境公益訴訟是指法律允許我國公民個體、相關團體在具體國家機關、單位或者組織相關權力行使不當，使得公共利益面臨損害或有損害之虞時，為了公眾之利益而向司法機關中的人民法院提訟的制度。其最終目標是維護國家利益，保障公民憲法中所享有的基本權利。

2012年《民事訴訟法》第55條首次將環境公益訴訟納入我國法律，該條明確規定了對損害公共利益的行為，有關組織和法律規定的機關可以提訟，其中就包括環境污染案件。這不僅是我國民眾環保意識的覺醒和司法進步的表現，更多的是體現了公民對國家事務的監督和管理，積極鼓勵公民有效參與到環境公益事務中來，對于社會公平正義的實現具有促進作用。

二、環境公益訴訟濫用的主要形式

中國人素有“厭訟”心理，遇事不愿“打官司”，習慣私了。但長期以來，法律對環境公益訴訟的原告主體資格、公共利益等問題缺乏明確具體的規定，導致環境公益訴訟案件要么得不到法院的立案受理，要么原告只要認為受到了侵害，且此種侵害是因環境污染所引起，即通過司法機關的訴訟途徑解決，以致于濫訴情況出現。此類案件中濫用訴訟權利，造成了司法資源的嚴重浪費，亦使得被告合法權益出現被侵害的可能性。當前我國司法實踐中，濫用訴權可歸納為故意、放任和過失三種情形。

其一，故意濫用環境訴權。司法實踐中，可能會出現原告為了使被告利益受損，為了達到私人不良或違法企圖，故意借助訴訟形式給被告進行“騷擾”，造成被告利益受侵害或者放任具體侵害結果的出現，致被告于某種困境之中，擾亂其正常的生產、生活秩序。此種情形，違反了相關的法律規定，影響了正常的司法秩序，阻礙了中國的法治進程。

其二，放任提起環境公益訴訟。根據《民事訴訟法》的有關規定，原告提訟必須有證據證明環境污染受侵害的事實和損害結果的發生，如果原告沒有足夠的證據或證據不充分就妄然的向法院提訟，勢必會給被告造成不必要的麻煩，同時也會給法院帶來大量的工作，最終造成人力、物力和財力的浪費。

其三，過失行為導致錯誤。雖然過失不像故意那樣，不是原告所積極追求的效果，但是如果僅僅是因為時的過失，給被告造成不必要麻煩的，原告的權就應該受到一定的限制。在環境公益訴訟原告資格不確定、公共利益界定不明晰的情形下，分析原告濫用訴權的形式是有必要的，只有明確原告濫用訴訟的形式，方可采取相應的措施，規避環境公益訴訟被濫用，才可以對惡意濫用訴權的相關人員進行法律制裁，維護合理的司法秩序，彰顯法律的權威。

三、濫用環境公益訴訟之具體規制

普通公民提前環境公益訴訟的初衷不盡一致，不排除是為了追求單位或者個人的私利，亦不排除為了“出名”或者相關物質獎勵，如若是此種情形之下提起環境公益訴訟，勢必會增加司法機關辦案的壓力，影響被告的正常生活或生產秩序。同時，舉證責任倒置適用于普通公民提起環境公益訴訟，原告提訟的門檻低，均有可能導致濫訴情況出現。基于此上分析，對環境公益訴訟行為進行合理規制，預防濫訴現象的出現，是當前擺在我們面前的重要挑戰。

首先，實行原告資格審查制度。訴訟原告主體的范圍較大，是環境公益訴訟案件的特點之一。在我國雖然歷來有“厭訟”的傳統，但不排除有人為了追求某種利益，隨意提起環境公益訴訟。為了防止“不適格”原告主體的出現，應當對原告資格進行合理審查。司法機關在具體案件的受理前，應以合理地方式審查原告的身份是否符合的條件，搜集的相關證據是否具有關聯性、合法性，亦可嘗試通過聯合其他環境保護機構或者環保人士，在充分、合理的審查之基礎上，確定案件是否立案及進行后續的審理程序。誠然，此類制度設計應當在公正優先的同時，兼顧效率，不得設置過于復雜的程序，而阻礙了正常的環境公益訴訟案件程序的提起。

其次，設立行政先置程序。負有監督和保護職能的環保行政部門，在對環境進行管理的過程中發揮著重要的作用。但環境污染日益加劇，與環保行政機關的執法不力不無關系。如果原告未經過環保部門的處理，直接進入司法程序中的提訟環節，極易導致本應該行政機關發揮的職能無法充分發揮。長此以往，相關行政機關不作為問題難以解決，司法機關的司法秩序也難以得到全面保障。故，可以設立行政先置程序，借鑒美國司法實踐中的相關做法。環境公益訴訟案件人在具體解除司法機關之前，可以有權向行政機關尋求合理解決方式，如相關行政機關在法律規定的期限內未有采取有效措施解決相關問題，此時，人可以直接向司法機關尋求救濟。筆者認為，此種先置程序的設置對于環境公益訴訟之濫訴訟情形的出現具有一定預防功能。

最后，建立濫用環境公益訴訟侵權責任制度。英美法系國家中濫訴侵權責任制度的設置由來已久，實踐證明，其有效防止了濫訴情形的出現。我國應當學習和引進發達國家關于環境公益訴訟合理的預防濫訴制度，為我所用。我國應該嘗試在相關法律法規中明確，原告沒有正當合理的理由，提起環境公益訴訟之后致使被人遭到損害后果，原告應負相應侵權責任。應該在精神、物質雙重層面進行合理補償。對于普通公民濫用公益訴訟的情形，可通過調解或者民事訴訟程序化解。對于司法機關濫用公益訴訟的，應當啟動國家賠償程序解決。此外，學界有人認為，可通過讓原告交納保證金以避免訴權濫用，筆者認為此種做法并非是明智之舉。應該通過合理的制度設計，來預防濫訴情形發生。為了鼓勵公民積極的行使訴權，保護環境公益，應積極的號召建立獎勵機制。同時，為了防止訴權被濫用，法院在審理環境公益訴訟案件時，在訴訟費用的減免上應有一定的限度，適用調解原則時也要掌握一定的限度。總之，提起環境公益訴訟要以不損害社會公共利益為限度。（作者單位：山東省平邑縣法律援助中心）

參考文獻：

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