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篇1

其后，孫某向法院提起行政訴訟，要求確認張某持有的《土地承包經營證》無效，法院駁回了孫某的。張某向法院提起行政訴訟，要求確認市政府批準孫某使用宅基地行為違法，批準文件應予撤銷。法院認為，經實地勘驗，張某的土地承包經營證與孫某的宅基地審批文件所確定的土地部分重疊，產生使用權爭議，事實清楚，證據充分。依據《土地管理法》第十六條規定，土地使用權爭議由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。個人之間的爭議由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以向人民法院。本案的爭議屬張某與孫某兩人之間的土地權屬爭議，而不應提起行政訴訟。故裁定駁回張某的。

對于孫某、張某的訴請和法院的判決，存在以下兩種意見：

第一種意見認為，法院的判決事實清楚，證據充分，裁定駁回張某并指出應由孫某與張某協商解決土地使用權爭議或者由縣鄉兩級政府之一作出土地使用權爭議的處理決定，是正確的。第二種認為，在孫某依法應當取得新批宅基地。且市政府審批宅基地程序合法的情況下，法院應向原告張某釋明，將村民委員會及鎮政府列為共同被告或者第三人后，再予審理該案，并確認張某所持《土地承包經營證》無效，維持市政府對批準孫某宅基地行政行為的合法性。

篇2

中圖分類號：D922．32 文獻標志碼：A 文章編號：1673－291X（2007）12－0053－02

一、土地承包經營權的特點

農村土地承包經營權是指農民或集體組織，在法律規定的范圍內，依據承包合同等形式依法取得的對集體所有或國家所有由集體使用的土地、森林、草原、水面等自然資源進行占有、使用和收益的權利。我國農村土地承包制度的內容具有以下特點：

1．農村土地承包的形式，是以農村集體經濟組織內部的家庭承包方式為主，以其他形式的承包為補充。家庭承包即以一家一戶的農戶為單位。而根據《農村土地承包法》，村民個人亦享有土地承包權，但若要簽訂土地承包合同則必須以農戶家庭的名義。在我國農村，按習慣家庭都是以男子為戶主，為此，對婦女的土地承包權要特別注意幾個問題，一是在承包期內，如果農村婦女喪偶，仍應以原農戶的名義享有家庭承包土地的權利；若農村婦女離婚后未再婚的，也應在離婚時分給適當的土地以保證她的生活來源。二是農村已出嫁女兒若不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。這是在土地承包問題上貫徹男女平等的社會主義法治原則以及保護農村弱勢群體的需要。“其他形式”的承包是指對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式由本集體經濟組織的農戶及其以外的單位或個人承包。

2．農村土地承包經營權的主體，主要是特定的，即本集體經濟組織的成員。《土地承包法》第15條規定：“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”，“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。”

3．農村土地承包經營權以農村土地為客體。土地承包經營權的客體是農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地。《農村土地承包法》第2條規定：“本法所稱農村土地，是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地”。按實踐分析，農村土地應包括耕地、林地、草地、園地（果園、茶園、桑園）、養殖水面、“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）等依法用于農業的土地。

4．農村土地承包經營權的期限。新頒布的《物權法》第126作了與《農村土地承包法》第20條完全一致的規定：耕地的承包期為30年；草地的承包期為30年至50年；林地的承包期為30年至70年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長。此外，《物權法》還規定，前款規定的承包期屆滿，由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包。

5．農村土地承包合同的雙方當事人。土地承包合同的發包方是村民委員會與村民小組，根據農村土地承包法第12條規定，農民集體所有的土地依法由村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組發包；國家所有依法由農民集體使用的農村土地，由使用該土地的農村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組發包；土地承包合同的承包方是也是特定的，一般是本集體經濟組織的成員即農戶家庭。《物權法》第5條規定，農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。特殊情況下承包方也可以是村集體經濟組織以外的單位或個人。

此外，土地承包經營權還具有承包合同雙方的權利義務由法律規定、其保護方式具有多樣性等特點。

二、明確農村土地承包經營權的物權性質的法律意義

土地承包經營權是用益物權而非債權。但對這一性質問題，在《物權法》頒布前，一直是近幾年我國學界爭論的焦點之一，對其如何定性，也是無地的農村婦女能否向人民法院提起土地承包經營權訴訟首先要解決的問題。

至于債權說和物權說的利弊，有學者認為：“債權說的缺陷在于，在司法實踐中，將導致對承包經營權的保護不充分。在此種情況之下，承包人只能依據承包合同向發包方主張違約責任，或依據法律規定主張不當得利之債請求權。雖然農村土地承包法正式實施后，承包人可依據該法第53、54條請求保護，但也只能是在主張對方承擔違約責任或不當得利之債請求權的同時，多了一條選擇途徑，即侵權行為請求權。” “按照物權法原理，現行法律把農村土地承包經營權的性質定位為用益物權，不僅因為它符合用益物權的本質和特性，更重要的是，落實加大對承包人權利保護力度的立法宗旨。承包人可基于物權行使物權請求權，基于承包合同行使違約責任請求權，基于法律規定行使侵權行為請求權或不當得利請求權，權利保護的渠道明顯拓寬了。承包人可基于權利行使受到妨害或侵害的事實，依法合理選擇行使四種請求權。

三、解決農村土地承包經營權糾紛的法律適用

近年來，涉及農村土地承包的糾紛案件日益增多，而且普遍具有理論復雜、政策性強、涉及面廣、敏感度高、處理難度大等特點，解決不好容易導致矛盾激化并影響社會和諧穩定。筆者認為，針對這一問題，我國《農村土地承包法》專章規定了該類爭議的解決和法律責任，值得很好領會。

（一）農村土地承包經營權糾紛的解決及法律責任

1．爭議的解決方式。根據《農村土地承包法》和有關司法解釋，農村土地承包糾紛一般可以通過三種方式解決：

一是基層調解組織解決。所謂基層調解組織，是指鄉、鎮人民政府的調解組織以及村民委員會。如果爭議的一方是村民小組，則應由村民委員會調解，如果爭議的一方是村委會，則可由鄉鎮人民政府的調解組織調解。但是，調解是自愿的，調解不是仲裁或者訴訟的必經程序。當事人不僅可以自愿選擇決定由村民委員會還是由鄉鎮人民政府的調解組織調解，而且在當事人不愿調解或者調解不成的情況下，也可以直接選擇向農村土地承包仲裁機構申請仲裁或者直接向人民法院。

二是向農村土地糾紛仲裁機構申請解決。農村土地承包糾紛仲裁機構設在區縣級的農業行政主管部門，一般應由政府法規科、農業行政主管部門、法院、土地、林業、水利、農村土地承包合同管理部門、司法調解等相關部門的人員組成。設立專門的農村土地承包糾紛仲裁機構，既方便當事人投訴，又能使政府集中人力、集中時間、集中精力解決糾紛。當事人對農村土地承包仲裁機構的仲裁裁決不服的，可以在收到裁決書之日起30日內向人民法院。逾期不的，裁決書即發生法律效力。

三是通過訴訟解決。向法院首先要明確承包經營權糾紛的受理范圍和審判管轄，對此問題將在后面專門論述。

2．承擔法律責任形式。《農村土地承包法》對侵犯土地承包經營權的法律責任作了較全面的規定，既有民事責任，又有刑事責任與行政責任，完全能適應實踐中解決該類糾紛、保護農村土地承包經營權的需要。

（二）農村土地承包經營權糾紛的受理范圍

目前農村土地糾紛可分為土地承包權糾紛和土地使用權糾紛，后者是一種行政爭議，只有經過當地人民政府解決不成后方可向人民法院，而且應按照行政訴訟程序解決。如何確定涉及人民法院受理農村土地承包經營權糾紛的范圍問題，按照最高人民法院的司法解釋以下五種情形屬于民事糾紛，需要特別指出的是，土地承包經營權的客體是土地這一不動產，因此其審判管轄均應以不動產所在地法院受理為原則。

第一，農村土地承包合同糾紛。該糾紛是指土地承包合同的當事人，即發包方農村集體經濟組織或者村民委員會與承包方的農戶等，因承包合同的簽訂、履行、變更或終止而發生糾紛，一方當事人向人民法院提訟的，人民法院應予受理。如因農民工返鄉要地引發的糾紛、因土地承包經營權配置嚴重失衡引發的糾紛。

第二，農村土地承包經營權侵權糾紛。該糾紛是指因承包合同雙方當事人（發包人、承包人）之外的第三人，違反《民法通則》第80條第2款的規定，侵害承包人對土地的承包經營權而引發的糾紛。

第三，農村土地承包經營權流轉糾紛。以家庭承包取得的土地承包經營權，依法可以轉讓、轉包、出租、互換等方式流轉。承包經營權流轉糾紛，是土地承包經營權流轉當事人，因轉讓、轉包、出租和互換土地承包經營權，在履行土地承包經營權流轉協議過程中而發生的糾紛。

篇3

 Abstract:In the law of our country， the stipulation is not clear about the accused dominant position in administrative for the villagers committee. In this stipulation， only parts of the committee’s action are included in the scope of civil suit， which is easy to form a dead zone. Village autonomy， to villagers， is regarded as an internal public power and the village committee could be seen as a self-executing organization， so the exercise of the autonomy of the village committee also has the nature of public power. The author thinks that only the rights of the villagers’ autonomy carried by the village committee is included in the scope of administrative peal can the villagers’ rights be protected. At the same time， it should strengthen the publication of legal knowledge in rural areas and make a research in protecting the villagers’administrative appeal right.

 Key words: villagerscommittee; villagers autonomy; public administration; administrative appeal right



一、問題的提出

近年來出現了村民委員會（以下稱村委會）被當成行政訴訟被告而法院對起訴也予以受理的一些案件，如“某村委會對合同到期的所有承包土地重新發包時，對出嫁外村的婦女一律不予分配承包地。‘外嫁女’多次找村委會要求分配土地，村委會不予解決，……‘外嫁女’以村委會不作為為由提起行政訴訟。法院判決村委會限期履行法律責任。”［1］但是現行法律并未將其納入行政訴訟的受案范圍，村委會一直以來被排除于行政訴訟的被告資格之外。由此就產生這樣的懷疑，“縣長、鄉長我都可以告，為何不能告村長”［2］。行政訴訟被告的范圍界定歷來是行政訴訟法學界研究的熱點問題，如果從行政訴訟實踐的角度來考察，準確界定行政訴訟被告的范圍無疑具有重要的意義。

二、我國現行的法律規定及其分析

（一）村委會的法律地位與村民自治權的界定

按照憲法的規定，村委會的性質是“基層群眾性自治組織”，但在法律地位上存在許多不同的理解。“《村民委員會組織法》第9條規定，村民委員會由主任、副主任和委員共3至5人組成。這個組織實際上只是基層群眾性自治組織的次級組織，因為按照規定，我國的村民自治組織由村民會議、村民代表會議、村民委員會、村民小組、村民選舉委員會等組織構成。村委會只是一種類似于村民自治組織的執行機構的組織，所以將村委會定位于基層群眾性自治組織在法律地位上不甚準確。但是將其定位為基層群眾性自治組織的執行機構卻是準確的。在一定條件下，這個執行機構履行著行政管理職能。”［3］村委會對村民負有自治范圍內的管理和服務職責。

村民自治權既是一種權利，也是一種權力。“從本質上講，該權力來源于村民的讓渡，這種讓渡的權力通過章程和規約體現出來。…… 當這種村民自治權力在《村民委員會組織法》中得到確認以后該權力就擁有了對抗政府機構的威力。”［4］因此，村民自治權具有雙重性質：從來源上看，它是法律賦予村民自治主體的一種權利；而村民自治主體在行使村民自治權時，對構成村民自治主體的每一個村民來說，又是一種具有內部管理色彩的公共權力。因此，作為村民自治組織執行機構的村委會行使村民自治權的行為也具有類似公共權力的性質。

 （二）我國現行法律規定

我國目前尚無法律、法規及司法解釋明確村委會在行政訴訟中的被告地位。在實踐中，對于村民起訴村委會在申請用地中不予出具證明等不履行職責的不作為行為，法院往往以不屬于民事訴訟法所規定的因財產關系和人身關系發生的糾紛為由拒絕受理，而行政審判庭又以村委會不是適格的行政訴訟主體為由而不予立案，形成訴訟上的盲區。而更多的情況是，村民與村委會發生法律糾紛時，村委會是以積極作為的角色出現的。最常見的是以下幾種情況：第一種是村委會濫用財政權力，向村民亂攤派或非法集資；第二種是村委會剝奪村民基于自治團體成員身份的可期待的財產利益，如中止承包合同，不分給責任田或土地征用補償費等；第三種是村委會為管理公務而行使罰款等處罰權［5］。而這些法律糾紛除承包合同糾紛被納入民事訴訟范圍外，其余的是納入民事訴訟還是行政訴訟，立法上尚不明確，導致村民告狀無門。“最高人民法院認為……農村集體經濟組織成員和農村集體經濟組織之間因土地補償費發生的爭議，不屬于平等主體之間的法律關系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。……對于因安置補助費發生的爭議應否由人民法院受理的問題，應具體情況具體分析。如需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的……不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍……對于不需要由農村集體經濟組織安置的人員，安置補助費應直接支付給有關人員，因此而發生的爭議，屬于平等主體之間的民事權利義務爭議，人民法院應當作為民事案件受理。”［6］司法解釋已經明確規定，村民委員會的有些行為不應作為民事訴訟來受理，但是否作為行政訴訟，則未明確。

（三）現行法律規定的弊端

現行的《行政訴訟法》及其相關的司法解釋未將村民自治權納入行政訴訟的受案范圍，并不符合法律的基本原則與精神。“村委會行使的是基層群眾性自治組織中的自治行政權，……其權力雖然是村民會議授予的，但仍然應該屬于公共權力的范疇。”［7］村委會的職權突出的特點是以公共權力作為構建和運作的基礎，即“村委會辦理本村的公共事務和公益事業”。這種公共權力體現為強制性與職責性相結合，強制性意味著村民必須服從村委會的管理，職責性則意味著村委會必須承擔其在公法上所履行的義務。本文開頭提到的土地承包權爭議，的確屬于“村民委員會依照法律規定，管理本村集體所有的土地”的范疇，因此將其定性為“村委會行使村民的自治權的范疇”是沒有任何問題的。但是村委會的決定在事實上剝奪了“外嫁女”的土地承包權，侵害了村民的合法權益，而其依據的僅僅是村民會議的表決結果，并無任何法律依據。如果該村民不能通過行政訴訟的途徑使自己的合法權益得到保護，就只能提起民事訴訟。但是從民事訴訟的“誰主張，誰舉證”的舉證原則和行政訴訟的被告負主要的舉證責任的規定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護村民的合法權益。如果這個案件也無法通過民事訴訟程序得到解決，我們將會看到這個村民可能獲得的法律救濟就幾乎窮盡了。對于《村民委員會組織法》第4條目前還沒有明確的官方解釋，在這種情況下，鄉鎮政府介入的合法性仍然懸而未決。而且，目前法院尚不受理以村委會為被告的行政訴訟，剩下的法律救濟可能只有尚未制度化的，并且很難啟動的人大監督程序了。

三、立法建議

（一）確立村委會的行政訴訟被告主體地位

筆者認為將村委會行使村民自治權，對村民進行管理和服務的行為納入行政訴訟的受案范圍，將是最適當的法律救濟方式。羅豪才先生指出：“行政訴訟實質上是一種司法審查。《行政訴訟法》賦予法院審查具有行政職權的行政機關、機構以及法律、法規授權的組織所實施的具體行政行為的權力；而對于據以作出具體行政行為的普遍性規則，在規章以下，法院具有司法審查權，可以判斷其合法性并確定是否適用。這種審查對于行政過程是一種監督，而正是由于這種監督，它能為權利被行政權力侵害的相對人提供有力的法律救濟。”［8］148如果村委會可以作為行政訴訟的被告，法院可以深入考察村委會行使自治權的合法性和合理性問題，不僅可以審查村委會的個別行為，而且可以審查支持這些行為的村規民約。行政訴訟中被告一般承擔更重的舉證責任，相比于民事訴訟，原告顯然處于更有利的地位。 因此，這種救濟對于個體來說是最優的選擇。按照我國的行政訴訟的受案標準，判斷一個組織能否成為行政訴訟的被告，關鍵在于看其是否具有行政主體資格。既然村委會不是行政機關，那么其是否具有行政主體資格呢？所謂行政主體是指具有管理公共事務的職能，以自己的名義實施公共行政管理活動并能獨立承擔由此產生的法律責任的組織。由此判斷一個組織能否成為行政訴訟的被告，關鍵看其能否以自己的名義實施公共行政管理活動，并能獨立承擔由此產生的法律責任。村委會不是行政機關，村委會只有在有法律法規授權的情況下才可能具有行政主體資格。

（二）村委會行政訴訟被告主體資格確立的分析

村委會應當納入民事訴訟主體還是行政訴訟主體的關鍵，是看村委會基于何種身份與村民發生法律上的關系。考察一下《村民委員會組織法》中對村委會職能的規定，我們能清楚地看到村委會的三種身份。“村委會基于三種身份而與村民發生法律關系，第一種身份是集體財產的管理人，依照法律規定管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產，這又包括兩種情況：一種情況是以集體財產所有人的名義進行民事活動；另一種情況則是對村民進行經濟管理，向村民收取集體提留以及其他款項，分配集體收入等。第二種身份是農村社區的管理者，如調節糾紛，維護治安，興修水利，興辦公共事務和公益事業等。第三種身份則是基層政府行政的受托人，受基層政府的委托實施一些行政行為，主要是催糧派款，審批宅基地，開具結婚登記證明等。這三種身份中的第一種身份和第二種身份與村民自治的范圍是重合的。村民委員會的身份應當采用兩分法，從憲法和村民委員會組織法的規定來看，其職責主要是辦理本村的公共事務和公益事業，并協助政府開展工作，因此具有兩種身份，即所謂村民當家人身份和政府人身份。” ［9］

村民委員會作為政府人的身份又分為兩種情況。一種是由經濟法律法規或規章授權而實施某一方面的行政管理，此時的村民委員會屬于行政法上的法律法規授權的行政主體，應當屬于行政訴訟的受案范圍。另一種情況是法律法規規章未授權，但村民委員會接受鄉級人民政府委托而辦理行政事宜，這實質上屬于鄉級政府的一種具體行政行為，村民如果不服起訴到法院，應當以委托的鄉級政府為行政訴訟的被告，這種行政訴訟，不論委托的鄉級政府是否符合法律法規規章授權的情況，只要是鄉級政府授權村民委員會行使行政職權的，就應當視為委托成立，即以委托的鄉級政府為被告。根據2000年《最高人民法院關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》第21條規定:行政機關在沒有法律法規或規章規定的情況下，授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的，應當視為委托。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告［8］42。

村委會的村民當家人身份，從我國目前的法律制度來看又分兩種情況。第一種情況是村民委員會以集體土地發包人身份出現。因土地承包合同發生糾紛的，我國有關法律法規已經明確規定適用民事訴訟程序，村委會雖然以民法上的主體地位出現，與本村村民簽訂土地承包合同，但在事實上卻與村民處于不平等的法律地位。村委會作為集體土地的發包人，可以與本村村民簽訂承包合同，也可以與非本村村民簽訂承包合同，其中村委會與本村村民簽定承包合同，其性質屬于行政合同的范疇，雖然將其理解為民事合同也可以獲得司法救濟，但從民事訴訟的“誰主張，誰舉證”原則和行政訴訟的被告負主要舉證責任的規定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護農民的合法權益。村民委員會在很大程度上屬于依照法律從事公務的人員，這在立法上已明確村委會的某些行為屬于公務。第二種情況則是村委會辦理公共事務和公益事業，分配集體收入以及攤派集資等。村委會雖然不屬于我國的行政機關，但辦理本村的公共事務和公益事業在事實上行使著一種類似國家權力的公共權力，與村民之間是一種管理與被管理的關系，不屬于平等的法律關系，而屬于公共行政的范疇。因此村委會在行使村民的自治權時，與村民發生的糾紛是管理和服從的關系，并非完全平等的民事法律關系，仍然應當將其視為法律法規授權的組織，而可以成為行政訴訟的適格被告。

所以，村委會的行為只要具有辦理本村公共事務和公益事業性質，都屬于法律法規授權行使行政權力的公共行政范疇，原則上都應當納入行政訴訟，但如果能夠證明是接受鄉級政府的委托而辦理行政事宜的，則應當以委托的鄉級政府作為行政訴訟的被告。另外，目前有關農業承包合同糾紛適用民事訴訟程序解決的機制也應當得到部分修改，其中村民與村委會就農業承包合同發生糾紛的，應當納入行政訴訟，而非本村農民承包本村土地發生糾紛的，其與村委會則屬于平等的民事主體，應納入民事訴訟。

四、對村民行政訴權的保護

目前學者對行政訴權的研究并不多。學者們普遍認為行政訴權是行政活動中的權利主體按照法律預設的程序，請求法院就有關行政糾紛作出公正裁判的程序性權利。這里的行政訴權概念是廣義的，既包括行政相對人的起訴權也包括行政主體的應訴權，筆者認為這是可取的。

村委會作為我國農村最基層的行使管理和服務職能的組織，其行為直接關系村民的利益，關系國家的安定團結以及人民對法治的信仰。因此，從行政訴訟的角度來看，村委會無疑是最有可能被村民提起行政訴訟的組織。

現實中，村委會的行為具有較強的“強制性”，一般認為其權力來源于“傳統”、“威信”和鄉鎮人民政府的“支持”。這種對權力來源的認識在本質上是不正確的，是基層民主需要糾正的地方。但是我們不能因為其權利來源的不正當性否認其權利存在的客觀事實，更不能因此放縱該權利的行使，并使得因該權利行使而遭受損害的村民的合法權利處于失去救濟渠道的境地。

村民中產生的許多糾紛在提起訴訟時往往因為訴訟主體不對而得不到迅速有效地處理。村委會作為基層群眾性自治組織的執行組織，其行使村民自治權的最終目的在于滿足公共利益的需要。其權力雖然是村民會議授予的，但仍然屬于公共權力的范疇。正如有的學者指出：“多數農民由于幾十年的思維習慣和幾千年的文化沉淀，仍然將這一管理的機構認同為一級行政機關，而這一自治管理過程中仍然存在行政行為。”［10］這里行政的內涵包含了國家行政和公共行政，而村委會行使村民自治權，對村民進行管理和為村民提供服務的行為，則屬于廣義的行政行為范疇。這些行為完全有可能像前述案例中提到的那樣侵害公民的合法權益，如果對這類行為不予受理則是對村民行政訴權的侵害。因此，只有將村委會行使村民自治權的行為納入行政訴訟的受案范圍，才能對村民的行政訴權進行更為有效的保護。村委會的行為對村民權利的影響是巨大的，沒有審判的介入幾乎沒有任何最終的和有效的途徑保護村民的合法權利。村委會作為行政訴訟的被告在理論上是行得通的。

因此，筆者認為要切實保護村民合法行使行政訴權，進而有效地維護村民自身的合法權益，就必須對現行的《行政訴訟法》加以修改，將村委會在行使村民的自治權時，對村民進行管理和服務的行為納入行政訴訟的受案范圍。

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［7］ 武 楠.村委會作行政訴訟被告的條件［J］.人民司法，2004，(8)：38.

篇4

一、問題的提出

近年來出現了村民委員會（以下稱村委會）被當成行政訴訟被告而法院對也予以受理的一些案件，如“某村委會對合同到期的所有承包土地重新發包時，對出嫁外村的婦女一律不予分配承包地。‘外嫁女’多次找村委會要求分配土地，村委會不予解決，……‘外嫁女’以村委會不作為為由提起行政訴訟。法院判決村委會限期履行法律責任。”［1］但是現行法律并未將其納入行政訴訟的受案范圍，村委會一直以來被排除于行政訴訟的被告資格之外。由此就產生這樣的懷疑，“縣長、鄉長我都可以告，為何不能告村長”［2］。行政訴訟被告的范圍界定歷來是行政訴訟法學界研究的熱點問題，如果從行政訴訟實踐的角度來考察，準確界定行政訴訟被告的范圍無疑具有重要的意義。

二、我國現行的法律規定及其分析

（一）村委會的法律地位與村民自治權的界定

按照憲法的規定，村委會的性質是“基層群眾性自治組織”，但在法律地位上存在許多不同的理解。“《村民委員會組織法》第9條規定，村民委員會由主任、副主任和委員共3至5人組成。這個組織實際上只是基層群眾性自治組織的次級組織，因為按照規定，我國的村民自治組織由村民會議、村民代表會議、村民委員會、村民小組、村民選舉委員會等組織構成。村委會只是一種類似于村民自治組織的執行機構的組織，所以將村委會定位于基層群眾性自治組織在法律地位上不甚準確。但是將其定位為基層群眾性自治組織的執行機構卻是準確的。在一定條件下，這個執行機構履行著行政管理職能。”［3］村委會對村民負有自治范圍內的管理和服務職責。

村民自治權既是一種權利，也是一種權力。“從本質上講，該權力來源于村民的讓渡，這種讓渡的權力通過章程和規約體現出來。……當這種村民自治權力在《村民委員會組織法》中得到確認以后該權力就擁有了對抗政府機構的威力。”［4］因此，村民自治權具有雙重性質：從來源上看，它是法律賦予村民自治主體的一種權利；而村民自治主體在行使村民自治權時，對構成村民自治主體的每一個村民來說，又是一種具有內部管理色彩的公共權力。因此，作為村民自治組織執行機構的村委會行使村民自治權的行為也具有類似公共權力的性質。

（二）我國現行法律規定

我國目前尚無法律、法規及司法解釋明確村委會在行政訴訟中的被告地位。在實踐中，對于村民村委會在申請用地中不予出具證明等不履行職責的不作為行為，法院往往以不屬于民事訴訟法所規定的因財產關系和人身關系發生的糾紛為由拒絕受理，而行政審判庭又以村委會不是適格的行政訴訟主體為由而不予立案，形成訴訟上的盲區。而更多的情況是，村民與村委會發生法律糾紛時，村委會是以積極作為的角色出現的。最常見的是以下幾種情況：第一種是村委會濫用財政權力，向村民亂攤派或非法集資；第二種是村委會剝奪村民基于自治團體成員身份的可期待的財產利益，如中止承包合同，不分給責任田或土地征用補償費等；第三種是村委會為管理公務而行使罰款等處罰權［5］。而這些法律糾紛除承包合同糾紛被納入民事訴訟范圍外，其余的是納入民事訴訟還是行政訴訟，立法上尚不明確，導致村民告狀無門。“最高人民法院認為……農村集體經濟組織成員和農村集體經濟組織之間因土地補償費發生的爭議，不屬于平等主體之間的法律關系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。……對于因安置補助費發生的爭議應否由人民法院受理的問題，應具體情況具體分析。如需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的……不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍……對于不需要由農村集體經濟組織安置的人員，安置補助費應直接支付給有關人員，因此而發生的爭議，屬于平等主體之間的民事權利義務爭議，人民法院應當作為民事案件受理。”［6］司法解釋已經明確規定，村民委員會的有些行為不應作為民事訴訟來受理，但是否作為行政訴訟，則未明確。

（三）現行法律規定的弊端

現行的《行政訴訟法》及其相關的司法解釋未將村民自治權納入行政訴訟的受案范圍，并不符合法律的基本原則與精神。“村委會行使的是基層群眾性自治組織中的自治行政權，……其權力雖然是村民會議授予的，但仍然應該屬于公共權力的范疇。”［7］村委會的職權突出的特點是以公共權力作為構建和運作的基礎，即“村委會辦理本村的公共事務和公益事業”。這種公共權力體現為強制性與職責性相結合，強制性意味著村民必須服從村委會的管理，職責性則意味著村委會必須承擔其在公法上所履行的義務。本文開頭提到的土地承包權爭議，的確屬于“村民委員會依照法律規定，管理本村集體所有的土地”的范疇，因此將其定性為“村委會行使村民的自治權的范疇”是沒有任何問題的。但是村委會的決定在事實上剝奪了“外嫁女”的土地承包權，侵害了村民的合法權益，而其依據的僅僅是村民會議的表決結果，并無任何法律依據。如果該村民不能通過行政訴訟的途徑使自己的合法權益得到保護,就只能提起民事訴訟。但是從民事訴訟的“誰主張，誰舉證”的舉證原則和行政訴訟的被告負主要的舉證責任的規定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護村民的合法權益。如果這個案件也無法通過民事訴訟程序得到解決，我們將會看到這個村民可能獲得的法律救濟就幾乎窮盡了。對于《村民委員會組織法》第4條目前還沒有明確的官方解釋，在這種情況下，鄉鎮政府介入的合法性仍然懸而未決。而且，目前法院尚不受理以村委會為被告的行政訴訟，剩下的法律救濟可能只有尚未制度化的，并且很難啟動的人大監督程序了。

三、立法建議

（一）確立村委會的行政訴訟被告主體地位

筆者認為將村委會行使村民自治權，對村民進行管理和服務的行為納入行政訴訟的受案范圍，將是最適當的法律救濟方式。羅豪才先生指出：“行政訴訟實質上是一種司法審查。《行政訴訟法》賦予法院審查具有行政職權的行政機關、機構以及法律、法規授權的組織所實施的具體行政行為的權力；而對于據以作出具體行政行為的普遍性規則，在規章以下，法院具有司法審查權，可以判斷其合法性并確定是否適用。這種審查對于行政過程是一種監督，而正是由于這種監督，它能為權利被行政權力侵害的相對人提供有力的法律救濟。”［8］148如果村委會可以作為行政訴訟的被告，法院可以深入考察村委會行使自治權的合法性和合理性問題，不僅可以審查村委會的個別行為，而且可以審查支持這些行為的村規民約。行政訴訟中被告一般承擔更重的舉證責任，相比于民事訴訟，原告顯然處于更有利的地位。因此，這種救濟對于個體來說是最優的選擇。按照我國的行政訴訟的受案標準，判斷一個組織能否成為行政訴訟的被告，關鍵在于看其是否具有行政主體資格。既然村委會不是行政機關，那么其是否具有行政主體資格呢？所謂行政主體是指具有管理公共事務的職能，以自己的名義實施公共行政管理活動并能獨立承擔由此產生的法律責任的組織。由此判斷一個組織能否成為行政訴訟的被告，關鍵看其能否以自己的名義實施公共行政管理活動，并能獨立承擔由此產生的法律責任。村委會不是行政機關，村委會只有在有法律法規授權的情況下才可能具有行政主體資格。

（二）村委會行政訴訟被告主體資格確立的分析

村委會應當納入民事訴訟主體還是行政訴訟主體的關鍵，是看村委會基于何種身份與村民發生法律上的關系。考察一下《村民委員會組織法》中對村委會職能的規定，我們能清楚地看到村委會的三種身份。“村委會基于三種身份而與村民發生法律關系，第一種身份是集體財產的管理人，依照法律規定管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產，這又包括兩種情況：一種情況是以集體財產所有人的名義進行民事活動；另一種情況則是對村民進行經濟管理，向村民收取集體提留以及其他款項，分配集體收入等。第二種身份是農村社區的管理者，如調節糾紛，維護治安，興修水利，興辦公共事務和公益事業等。第三種身份則是基層政府行政的受托人，受基層政府的委托實施一些行政行為，主要是催糧派款，審批宅基地，開具結婚登記證明等。這三種身份中的第一種身份和第二種身份與村民自治的范圍是重合的。村民委員會的身份應當采用兩分法，從憲法和村民委員會組織法的規定來看，其職責主要是辦理本村的公共事務和公益事業，并協助政府開展工作，因此具有兩種身份，即所謂村民當家人身份和政府人身份。”［9］

村民委員會作為政府人的身份又分為兩種情況。一種是由經濟法律法規或規章授權而實施某一方面的行政管理，此時的村民委員會屬于行政法上的法律法規授權的行政主體，應當屬于行政訴訟的受案范圍。另一種情況是法律法規規章未授權，但村民委員會接受鄉級人民政府委托而辦理行政事宜，這實質上屬于鄉級政府的一種具體行政行為，村民如果不服到法院，應當以委托的鄉級政府為行政訴訟的被告，這種行政訴訟，不論委托的鄉級政府是否符合法律法規規章授權的情況，只要是鄉級政府授權村民委員會行使行政職權的，就應當視為委托成立，即以委托的鄉級政府為被告。根據2000年《最高人民法院關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》第21條規定:行政機關在沒有法律法規或規章規定的情況下,授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的,應當視為委托。當事人不服提訟的,應當以該行政機關為被告［8］42。

村委會的村民當家人身份，從我國目前的法律制度來看又分兩種情況。第一種情況是村民委員會以集體土地發包人身份出現。因土地承包合同發生糾紛的，我國有關法律法規已經明確規定適用民事訴訟程序，村委會雖然以民法上的主體地位出現，與本村村民簽訂土地承包合同，但在事實上卻與村民處于不平等的法律地位。村委會作為集體土地的發包人，可以與本村村民簽訂承包合同，也可以與非本村村民簽訂承包合同，其中村委會與本村村民簽定承包合同，其性質屬于行政合同的范疇，雖然將其理解為民事合同也可以獲得司法救濟，但從民事訴訟的“誰主張，誰舉證”原則和行政訴訟的被告負主要舉證責任的規定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護農民的合法權益。村民委員會在很大程度上屬于依照法律從事公務的人員，這在立法上已明確村委會的某些行為屬于公務。第二種情況則是村委會辦理公共事務和公益事業，分配集體收入以及攤派集資等。村委會雖然不屬于我國的行政機關，但辦理本村的公共事務和公益事業在事實上行使著一種類似國家權力的公共權力，與村民之間是一種管理與被管理的關系，不屬于平等的法律關系，而屬于公共行政的范疇。因此村委會在行使村民的自治權時，與村民發生的糾紛是管理和服從的關系，并非完全平等的民事法律關系，仍然應當將其視為法律法規授權的組織，而可以成為行政訴訟的適格被告。

所以，村委會的行為只要具有辦理本村公共事務和公益事業性質，都屬于法律法規授權行使行政權力的公共行政范疇，原則上都應當納入行政訴訟，但如果能夠證明是接受鄉級政府的委托而辦理行政事宜的，則應當以委托的鄉級政府作為行政訴訟的被告。另外，目前有關農業承包合同糾紛適用民事訴訟程序解決的機制也應當得到部分修改，其中村民與村委會就農業承包合同發生糾紛的，應當納入行政訴訟，而非本村農民承包本村土地發生糾紛的，其與村委會則屬于平等的民事主體，應納入民事訴訟。

四、對村民行政訴權的保護

目前學者對行政訴權的研究并不多。學者們普遍認為行政訴權是行政活動中的權利主體按照法律預設的程序，請求法院就有關行政糾紛作出公正裁判的程序性權利。這里的行政訴權概念是廣義的，既包括行政相對人的權也包括行政主體的應訴權，筆者認為這是可取的。

村委會作為我國農村最基層的行使管理和服務職能的組織，其行為直接關系村民的利益，關系國家的安定團結以及人民對法治的信仰。因此，從行政訴訟的角度來看，村委會無疑是最有可能被村民提起行政訴訟的組織。

現實中，村委會的行為具有較強的“強制性”，一般認為其權力來源于“傳統”、“威信”和鄉鎮人民政府的“支持”。這種對權力來源的認識在本質上是不正確的，是基層民主需要糾正的地方。但是我們不能因為其權利來源的不正當性否認其權利存在的客觀事實，更不能因此放縱該權利的行使，并使得因該權利行使而遭受損害的村民的合法權利處于失去救濟渠道的境地。新晨

村民中產生的許多糾紛在提訟時往往因為訴訟主體不對而得不到迅速有效地處理。村委會作為基層群眾性自治組織的執行組織，其行使村民自治權的最終目的在于滿足公共利益的需要。其權力雖然是村民會議授予的，但仍然屬于公共權力的范疇。正如有的學者指出：“多數農民由于幾十年的思維習慣和幾千年的文化沉淀，仍然將這一管理的機構認同為一級行政機關，而這一自治管理過程中仍然存在行政行為。”［10］這里行政的內涵包含了國家行政和公共行政，而村委會行使村民自治權，對村民進行管理和為村民提供服務的行為，則屬于廣義的行政行為范疇。這些行為完全有可能像前述案例中提到的那樣侵害公民的合法權益，如果對這類行為不予受理則是對村民行政訴權的侵害。因此，只有將村委會行使村民自治權的行為納入行政訴訟的受案范圍，才能對村民的行政訴權進行更為有效的保護。村委會的行為對村民權利的影響是巨大的，沒有審判的介入幾乎沒有任何最終的和有效的途徑保護村民的合法權利。村委會作為行政訴訟的被告在理論上是行得通的。

因此，筆者認為要切實保護村民合法行使行政訴權，進而有效地維護村民自身的合法權益，就必須對現行的《行政訴訟法》加以修改，將村委會在行使村民的自治權時，對村民進行管理和服務的行為納入行政訴訟的受案范圍。

［參考文獻］

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［7］武楠.村委會作行政訴訟被告的條件［J］.人民司法,2004,(8)：38.

篇5

一、我國的行政合同糾紛

目前我國的行政合同隨著時代的發展也越來越普及，這是一個從行政命令到民事協商的過程，是社會進步的表現，同時隨著合同的增多，糾紛也隨之而來。首先通過“劉文修等訴北門鄉政府行政合同糾紛案”進一步了解行政合同糾紛：

y市政府為解決西部人民用水問題需要征用庫區的農村集體土地。2002年2月12日，鄉政府和村委會分別以甲乙方身份簽訂《協議書》，達成征收及補償協議。劉文修等村民在征地安置、補償問題上提出要求但被拒絕。2003年12月，劉文修等138人以鄉政府為被告，以黃坑村委會為第三人提起行政訴訟。法院審理后認為，被告行為合法，沒有侵犯原告的合法權益，據此判決駁回原告的。劉文修等人不服，向二審法院提起上訴。終審判決：駁回上訴，維持原判。

其中，被告北門鄉政府和黃坑村委會辯稱：被告與黃坑村委會之間簽訂的合同不是行政行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。合同的內容需批準，因此對原告不產生實際影響。那么，被告辯稱的行政合同不是行政訴訟的受案范圍是否正確？如果行政訴訟不能解決行政合同糾紛，民事訴訟是不是可以取代行政訴訟來解決行政合同雙方糾紛？首先我們分析行政合同的定義。

二、行政合同含義界定與特征

在我國關于行政合同理論和實踐上較國外起步晚。目前我國還沒有法律、法規對“行政合同”進行定義。早在1999年在《合同法》出臺前，有學者提出建議，要在《合同法》其中或其外明確行政合同的法律地位。 但沒有被采納。

現學術界中部分專家學者對行政合同的界定不同，但綜合各學者對行政合同的界定，筆者認為無論是從形式標準還是實質標準上定義，都有一些共通點，即行政合同一方是行政主體以行政管理目的與另一方為相對人或另一行政主體達成協議在雙方意思表示一致基礎上達成的旨在產生、變更或消滅行政法上的權利義務關系的協議。

根據行政合同的初步界定我們可以了解：行政合同是一種雙重性質的制度，內容上兼具行政管理的性質又是以契約合意形式體現。因此它涵行政性與民事性雙重性質。

首先，行政合同的行政性表現為1）主體：行政合同中至少一方當事人是行政機關或者行政主體。2）目的：行政合同的最終目的是為了實施行政管理，合同只是行政主體實施行政管理的一種手段。3）行政優益權 ：無論是合同締結前還是之后，行政主體的優益權始終存在，作為發起方的行政主體處于管理者、監督者的地位。

其次，行政合同的合同性：1）合同締結的平等，如果不出于公益需要，合同的平等性占主要地位。2）相對人有締結合同的自由，相對人可以通過衡量雙方利益后選擇是否締結合同。3）在締結合同后雙方均應受行政合同的約束，不能隨意違約，否則需要承擔相應的責任。

行政合同獨有的性質決定了它與民事合同相比，有著民事合同所不具有的特征：1）行政合同主體特殊。2）行政合同最終目的是為實施行政管理。3）行政合同是關于行政法上權利義務的協議。4）一方主體擁有行政優益權。

三、目前我國行政合同糾紛救濟現狀

長期以來，國有土地出讓合同，公房租賃合同，財政支農借貸合同糾紛等許多行政合同糾紛被納入民事訴訟管轄。

以《國有土地使用權出讓合同》為例，我國法律界對該合同的性質認識不一。就理論界而言，民法學者認為其屬于民事合同，行政法學者認為其屬于行政合同。在審判實踐中，以前法院將《國有土地使用權出讓合同》大多作為民事案件來受理，依據是最高人民法院《民事案件案由規定（試行）》，該規定將土地使用權出讓合同糾紛規定為第五個民事案由，屬于房地產開發經營合同糾紛 。但是，最高人民法院在2004年1月關于規范行政案件案由的通知中，把行政合同列為行政行為之一。依據該通知，《國有土地使用權出讓合同》糾紛的案由應當定為土地行政合同糾紛，應該屬于行政訴訟范圍了 。這使實踐和理論在理解上更加混亂。

再如《中華人民共和國農村土地承包法》第56條規定：“農村土地承包合同中當事人一方不履行合同義務不符合約定的，應當依照《合同法》的規定承擔違約責任。”我國《行政復議法》第6條第6項規定：“認為行政機關變更或者廢止農業承包合同，侵犯其合法權益的，公民、法人或者其他組織可以依照本法提起行政復議。”顯然，這條規定的農村承包合同屬于行政合同，而與《農村土地承包法》截然相反。

四、我國行政合同糾紛的救濟通道

（一）民事訴訟通道

如前所述，我國關于行政合同糾紛的解決多數是以合同的性質進入了民事訴訟的程序之中。這種救濟模式雖然從行政合同的定性上存在著許許多多的爭議，但在司法實踐中也起了一定的作用。民事訴訟有它自己的優勢。

首先，民事訴訟門檻低，只要符合條件就可以提起民事訴訟，不得以不屬于法院的受案范圍而拒絕受理。其次，行政合同有著行政性與合同性雙重屬性，政府也是遵循平等協商的原則和合同相對方約定實體權利義務內容，法院可以以合同糾紛來解決糾紛。然后，我國的《民事訴訟法》相對《行政訴訟法》而言比較成熟，民事合同領域的立法比較完善，有豐富的理論基礎，同時民事訴訟的審限比較長，可能更好的查清事實和保護合同相對人的合法權利。最后，在證據證明方面遵循民事訴訟的證明規則，能減輕政府的許多壓力。

但是，民事訴訟的優勢不能掩蓋實踐的錯位：

首先，從理論上講，民事合同救濟的私法理念與行政合同的公益理念不符，不利于公共利益實現。根據《中華人民共和國民事訴訟法》第2條規定，民事訴訟的主要任務是保護民事活動的當事人的合法權益。而行政合同是不對等的行政主體與相對人之間在公法上的爭議，不屬于民事訴訟的受案范圍。其次，民事訴訟法不利于保障雙方的權利。1）民事訴訟缺乏司法審查的職能。這樣會使行政合同慢慢的走向“壓制相對一方的意思的自由表達、使行政契約滑向行政命令的危險。” 加上行政主體在行政合同的簽訂，履行方面享有行政優益權，導致訴訟中平等難以維持，在行政合同訂立和履行階段，行政主體享有的權利多于相對人，而義務卻少于相對人，民事訴訟無法矯正這種不對等的狀態。2）同樣，民事訴訟也不利于保護行政特權。行政主體擁有特權，簽訂行政合同的最終目標是行政管理，實現公共利益。但根據《合同法》的相關規定，程序復雜，解除合同條件狹窄，對調整行政政策、保護公共利益非常不利。最后，民事訴訟無法妥善解決行政合同引發的賠償問題。我國行政主體每筆辦公經費都有專門用途并經過預算，顯然，行政主體的民事賠償費用沒有正常渠道可供支付。若要賠償只能拆東墻補西墻或自設一個機關小金庫，這會使行政工作進入一個惡性循環。假如行政主體沒有錢來賠償而消極履行義務又當如何？倘若法院強制執

行，恐怕會上演華山論劍中東邪打西毒的一幕。

通過上述的討論可以看出，民事訴訟不適合行政合同的保護，難以真正的解決行政合同糾紛問題。那么，我國的行政訴訟法能否有效解決行政合同的糾紛？

（二）行政訴訟通道

透過現象看本質，行政合同雖說是以合同的形式體現，且通過協商以平等原則簽訂。可行政合同的權利并非源于私法，而是公法。其二，雖然行政合同雙方在簽合同時以平等、自愿的原則簽訂，其地位應當是平等的，但行政主體有很多行政優益權是不能被削弱的。例如：選擇合同對象、確定合同內容、指揮監督合同的履行等方面行政權，即行政主體強硬的一面。其三，當行政合同出現不可抗力、形勢變更等情況時，行政主體可以強制解除合同或制裁，這樣政府既當運動員又當裁判，背離了民法中的公平原則。

綜上所述，筆者認為行政合同是公法行為。雖以合同的方式管理，但其實質是為更好的實施行政管理，理應屬公法行為。那么，行政合同本屬行政訴訟法的一部分。根據《行政訴訟法》第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提訟。”且最高人們法院《解釋》第1條第1款規定受案范圍時使用“行政行為”代替了“具體行政行為”即行政行為包括具體行政行為，也包括行政合同和事實行為。

但是，如之前的劉文修等人的行政合同糾紛案是無法通過現行行政訴訟妥善解決的。雖然《解釋》間接的將行政合同引入行政訴訟的受案范圍中，但沒有進一步的規范。現行的行政訴訟制度是以“具體行政行為”為核心而設計、構建的，將行政合同強行植入行政訴訟中還存在很多弊端。大部分的行政合同是否合法沒有明確的法律依據可供參考對照。且現行行政訴訟制度只審查行政行為是否合法，除合法性審查外，顯然不能為其他的訴訟內容、活動及其結果解決糾紛。正如劉文修等人一案中，法院的結論是被告行為合法，駁回原告劉文修等138人的訴訟請求。因此，現行行政訴訟制度還不足以妥善解決行政合同糾紛。

五、完善我國行政訴訟的幾點意見

通過上述分析，現有的行政訴訟也不能有效的保護行政合同雙方的合法權益，對此提出幾點完善行政訴訟的意見：

1、調解。《行政訴訟法》第50條規定：“人民法院審理行政案件，不適用調解”但我認為只要符合調解的基本原則，法官就可以適用調解。調解與和解不同，調解是由法官作為中立者促使雙方達成一致意見。法官在調解時遵循原則，把握其中的尺度，對雙方調解既能有效緩解雙方矛盾，又可以降低成本，提高效率。同時應當注意的是：法官應在中立者地位中防止以下幾點：1）行政主體運用其行政優益權強迫行政相對人。2）利用法律專業知識，誤導行政相對人。3）行政合同雙方當事人串通損害國家利益或其它非法行為。

2、原告主體問題。余凌云教授曾說過：“為適應解決行政契約糾紛的要求，就必須在原有單向性構造的行政訴訟制度框架中針對行政契約的特點建立專門適用于解決行政契約糾紛的雙向性構造的訴訟結構。” 當相對人違約或因相對人過錯造成損失時，行政主體的特權不足以保護公共利益時同樣需要原告這樣一個身份。

3、訴訟時效。《行政訴訟法》第57條規定“人民法院應當在立案之日起三個月內作出第一審判決。”但基于行政合同的合同屬性，建議對行政合同爭議先參照《民法通則》的規定，把訴訟案件的審理期限延長至6個月，有利于審理人員查清事實，保障當事人的合法權益。

4、審理內容。可按何兵教授分類方式，分成司法審查和非司法審查兩部分。首先，司法審查仍遵循“法無明文規定即禁止”。1）暫時以組織法為訂立行政合同的職權依據，合同不得違反有關法律的禁止性規定，且行政主體采取的制裁手段有法可依。2）合同內容合理。3）程序合法。其次，在非司法審查方面，行政合同應當認可合同法對要約、承諾、生效要件的規定。但合同法規則與行政規則沖突時，首先以公共利益為重心，再考慮取舍。

5、證明責任。行政合同不是具體行政行為，因此行政主體在收集證據時是不會“先取證，后裁決”的。所以行政合同雙方均應承擔舉證責任。此外行政主體還應對相關職權負說明義務。

參考文獻：

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[2]何兵，《行政法案例研習》，高等教育出版社2005年版.

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一、問題的提出

近年來出現了村民委員會（以下稱村委會）被當成行政訴訟被告而法院對起訴也予以受理的一些案件，如“某村委會對合同到期的所有承包土地重新發包時，對出嫁外村的婦女一律不予分配承包地。‘外嫁女’多次找村委會要求分配土地，村委會不予解決，……‘外嫁女’以村委會不作為為由提起行政訴訟。法院判決村委會限期履行法律責任。”［1］但是現行法律并未將其納入行政訴訟的受案范圍，村委會一直以來被排除于行政訴訟的被告資格之外。由此就產生這樣的懷疑，“縣長、鄉長我都可以告，為何不能告村長”［2］。行政訴訟被告的范圍界定歷來是行政訴訟法學界研究的熱點問題，如果從行政訴訟實踐的角度來考察，準確界定行政訴訟被告的范圍無疑具有重要的意義。

二、我國現行的法律規定及其分析

（一）村委會的法律地位與村民自治權的界定

按照憲法的規定，村委會的性質是“基層群眾性自治組織”，但在法律地位上存在許多不同的理解。“《村民委員會組織法》第9條規定，村民委員會由主任、副主任和委員共3至5人組成。這個組織實際上只是基層群眾性自治組織的次級組織，因為按照規定，我國的村民自治組織由村民會議、村民代表會議、村民委員會、村民小組、村民選舉委員會等組織構成。村委會只是一種類似于村民自治組織的執行機構的組織，所以將村委會定位于基層群眾性自治組織在法律地位上不甚準確。但是將其定位為基層群眾性自治組織的執行機構卻是準確的。在一定條件下，這個執行機構履行著行政管理職能。”［3］村委會對村民負有自治范圍內的管理和服務職責。

村民自治權既是一種權利，也是一種權力。“從本質上講，該權力來源于村民的讓渡，這種讓渡的權力通過章程和規約體現出來。…… 當這種村民自治權力在《村民委員會組織法》中得到確認以后該權力就擁有了對抗政府機構的威力。”［4］因此，村民自治權具有雙重性質：從來源上看，它是法律賦予村民自治主體的一種權利；而村民自治主體在行使村民自治權時，對構成村民自治主體的每一個村民來說，又是一種具有內部管理色彩的公共權力。因此，作為村民自治組織執行機構的村委會行使村民自治權的行為也具有類似公共權力的性質。

 （二）我國現行法律規定

我國目前尚無法律、法規及司法解釋明確村委會在行政訴訟中的被告地位。在實踐中，對于村民起訴村委會在申請用地中不予出具證明等不履行職責的不作為行為，法院往往以不屬于民事訴訟法所規定的因財產關系和人身關系發生的糾紛為由拒絕受理，而行政審判庭又以村委會不是適格的行政訴訟主體為由而不予立案，形成訴訟上的盲區。而更多的情況是，村民與村委會發生法律糾紛時，村委會是以積極作為的角色出現的。最常見的是以下幾種情況：第一種是村委會濫用財政權力，向村民亂攤派或非法集資；第二種是村委會剝奪村民基于自治團體成員身份的可期待的財產利益，如中止承包合同，不分給責任田或土地征用補償費等；第三種是村委會為管理公務而行使罰款等處罰權［5］。而這些法律糾紛除承包合同糾紛被納入民事訴訟范圍外，其余的是納入民事訴訟還是行政訴訟，立法上尚不明確，導致村民告狀無門。“最高人民法院認為……農村集體經濟組織成員和農村集體經濟組織之間因土地補償費發生的爭議，不屬于平等主體之間的法律關系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。……對于因安置補助費發生的爭議應否由人民法院受理的問題，應具體情況具體分析。如需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的……不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍……對于不需要由農村集體經濟組織安置的人員，安置補助費應直接支付給有關人員，因此而發生的爭議，屬于平等主體之間的民事權利義務爭議，人民法院應當作為民事案件受理。”［6］司法解釋已經明確規定，村民委員會的有些行為不應作為民事訴訟來受理，但是否作為行政訴訟，則未明確。

（三）現行法律規定的弊端

現行的《行政訴訟法》及其相關的司法解釋未將村民自治權納入行政訴訟的受案范圍，并不符合法律的基本原則與精神。“村委會行使的是基層群眾性自治組織中的自治行政權，……其權力雖然是村民會議授予的，但仍然應該屬于公共權力的范疇。”［7］村委會的職權突出的特點是以公共權力作為構建和運作的基礎，即“村委會辦理本村的公共事務和公益事業”。這種公共權力體現為強制性與職責性相結合，強制性意味著村民必須服從村委會的管理，職責性則意味著村委會必須承擔其在公法上所履行的義務。本文開頭提到的土地承包權爭議，的確屬于“村民委員會依照法律規定，管理本村集體所有的土地”的范疇，因此將其定性為“村委會行使村民的自治權的范疇”是沒有任何問題的。但是村委會的決定在事實上剝奪了“外嫁女”的土地承包權，侵害了村民的合法權益，而其依據的僅僅是村民會議的表決結果，并無任何法律依據。如果該村民不能通過行政訴訟的途徑使自己的合法權益得到保護,就只能提起民事訴訟。但是從民事訴訟的“誰主張，誰舉證”的舉證原則和行政訴訟的被告負主要的舉證責任的規定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護村民的合法權益。如果這個案件也無法通過民事訴訟程序得到解決，我們將會看到這個村民可能獲得的法律救濟就幾乎窮盡了。對于《村民委員會組織法》第4條目前還沒有明確的官方解釋，在這種情況下，鄉鎮政府介入的合法性仍然懸而未決。而且，目前法院尚不受理以村委會為被告的行政訴訟，剩下的法律救濟可能只有尚未制度化的，并且很難啟動的人大監督程序了。

篇7

行政合同它是公法和私法相互滲透，公法精神和契約自由的結合，它既不同于一般的具體行政行為，更不同于民事合同，在性質上、法律適用上、調整原則上出現與民事合同、一般具體行政行為不同的特征，它同時具備行政性和合同性的兩大特點。

區別于民事合同，行政合同的行政性體現在以下幾個方面：

首先，從簽約主體上看，一方當事人必定是國家行政主體。

其次，簽訂行政合同以行使行政職權、履行行政職責為目的。

第三，行政合同的內容是行政管理的公共事務，具有公益性。如前所述，行政主體與相對人簽訂合同的目的是為了行使其行政職權，而此目的也是通過雙方履行合同來實現。在行政合同中約定的內容，從本質上說是屬于行政主體管理社會事務的范疇，從其內容上看，仍不能擺脫公法的性質。

第四，行政合同中，行政主體一方擁有行政優益權。一般而言，民事合同的雙方當事人的法律地位是平等的而權利義務關系是對等的，雙方之間沒有隸屬關系。而在行政合同中，由于行政合同是以實現行政管理為目的而訂立的，故行政主體在行政合同中不僅是合同的一方當事人，還具有行政管理者的身份。作為管理者，行政主體擁有行政優益權，例如行政機關享有監督合同履行的權力，對履行過程中相對人違反合同的行為進行糾正；在一定條件下，對相對人的嚴重違反合同的行為還可以依據法律賦予的權利對相對人行使制裁權。

區分一般的具體行政行為，行政合同的合同性體現在：

首先，行政合同是一個雙方行為，它是雙方當事人意思表示一致的協議。這是行政合同區別于其他行政行為的最明顯的特征。一般的行政行為只需行政主體一方做出決定就可形成，而行政合同則不然，它具有一般合同的基本屬性，即合同必須由雙方當事人達成合意方可成立。

其次，行政合同需要雙方協商，并達成一致。行政相對人一方對于合同是否訂立、合同內容擁有一定的選擇權。這也是契約自由原則在行政合同中的體現。

第三，它是一種非強制性的行政行為，即行政合同的內容具有可妥協性。不同于一般的行政行為，以國家的強制執行力為直接后盾。行政合同雖然要求行政主體和行政相對人都要按約定，履行合同的權利義務。由于行政合同是雙方協商一致訂立的，所以行政主體可以根據具體情況對行政相對一方做出一些讓步。

行政合同案件的出現，是行政方式變化帶來的必然后果。但是行政合同的雙重屬性卻在法律適用上制造了相當大的麻煩，一方面，由于行政合同不同于私法合同，故不能完全適用民事訴訟規則；另一方面，行政合同亦不同于單方強制性為特質的行政命令行政行為，故也不能完全適用行政訴訟規則。

由于法律制定的滯后性，我國目前沒有對行政合同進行專門規定的行政法律法規。從我國目前對行政合同案件的審理現狀來看，筆者以為存在以下難點：1、面對法律對行政合同規定的缺失，行政合同能否納入行政訴訟不明確；2、面對法律對行政合同規定的缺失，行政合同之訴能否適用《中華人民共和國合同法》的規定不明確。3、面對法律對行政合同規定的缺失，行政合同中作為行政機關一方的當事人，其依法行政如何保護，即是否應當賦予行政機關一方當事人訴權問題不明確。4、面對法律對行政合同規定的缺失，行政合同之訴能否進行調解不明確5、面對法律對行政合同規定的缺失，被訴合同的性質確定，即行政合同與民事合同的區分標準不明確。

(一)行政合同能否納入行政訴訟受案范疇

1、行政合同納入行政訴訟受案范圍的理論基礎

行政合同從特征上來說，具有雙重屬性，但從根本屬性上來說，它并不是一個純粹的民事行為，而是公法契約的一種，是一種非強制性的公法行為，以非強制性的自愿接受、自覺履行為原則。

這是因為，在行政合同的雙重屬性中，筆者以為，行政性是第一性，而合同性則是第二性。“行政合同其實質就是受行政權監督的契約關系”。

(1)、雖然行政合同具有合同性，但“行政權的存在、行使必須依據法律、符合法律，不得與法律相抵觸”，這是行政行為合法性的要求。而行政合同產生的基礎在于公法，特別是行政法律法規的設定，所以行政合同設定的是公法意義的上權利義務。

(2)、行政合同中行政相對人一方的私法權利受到行政機關公法權利的限制，外在表現為，行政機關一方擁有行政優益權。行政機關在行政合同上不可能享有一般合同法意義上的契約自由。例如，在締結合同方面，行政機關受行政合同適用范圍的限制，哪些行政事務可以采用行政行為方式處理，哪些事項可以采用合同方式進行，并不能由締約的行政機關自主決定。

由于行政合同僅能約束合同雙方當事人，所以行政合同本身為一具體行政行為。依據行政訴訟法相關司法解釋，行政合同案屬于行政訴訟受案范圍。

2、行政合同納入行政訴訟的現實需要

將行政合同納入行政訴訟，這一方面可以監督行政機關依法履行職責，防止行政機關以訂立合同的方式規避法律；另一方面可以加強對行政機關的強權進行監控，防止行政機關利用強權或，侵害另一方當事人的合法權益。這兩點是民事訴訟所無法完成的。

3、相關案例的判決

1999年，龍巖市武平縣熊某等16名委培生向法院訴請判令該縣教育局履行委托代培合約案，法院最終判定該案所涉“委培代培合約”為行政合同，并受理了該案進行審理。

(二)、行政合同案件審理過程中，能否適用合同法的原則？

1、行政合同案適用合同法原則的法理分析

行政合同的雙重屬性決定了它的調整原則也是雙重的，依法行政原則是行政機關所有公法行為的最高原則，對于行政合同中的行政當事人來說也不例外；契約自由是合同法的基本原則，行政合同也應遵從這一原則。即，行政合同同時需要遵從依法行政和契約自由兩大原則。

正如行政合同其行政性為第一性一樣，“在依法行政理念和符合行政目的性原則的支配下，契約自由在行政契約中的適用空間要受到一定的限制”,依法行政原則對契約自由原則的限制就體現在行政機關所擁有的行政優益權上。例，如果合同所規定的合同義務與行政機關正在或將要執行的公共管理義務發生矛盾，公共管理機關在履行契約義務時有合法的特權，例如可以不履行契約義務，可以單方面變更或者終止契約等。

2、行政合同案適用合同法原則審理的現實需要

契約自由原則，體現在行政合同上，表現為行政相對人一方擁有簽約的選擇權，行政機關不得加以強迫或干涉；行政相對人一方對行政合同內容具有一定的決定權。那么，如何認定行政機關的行為是否侵犯行政相對人的簽約自由權和內容決定權呢？在沒有相關行政合同法規定的情況下，適用《中華人民共和國合同法》的相關原則成為法院行政審判的必要選擇。

具體審查時，首先依據法律、法規和參照規章及其他規范性文件對行政合同的合法性進行審查，在合同合法的前提下以合同的約定作為審查雙方行為的補充依據，這樣既防止“販賣高權”之行為的發生，保證“契約不能限制行政主體法定的自由裁量權”原則的實現，同時保護合同相對人的利益。從而起到行政訴訟法的“解決權利糾紛，監督和維護國家行政職權依法行使”的作用。

（三）、面對法律對行政合同規定的缺失，行政合同中作為行政機關一方的當事人，其依法行政如何保護，即是否應當賦予行政機關一方當事人訴權問題不明確。

1、賦予行政機關訴權的法理分析

行政機關在合同中具有行政主體與合同當事人的雙重身份，且行政合同不同一般具體行政行為，具備雙向性的特點。從民事訴訟法角度來看，行政機關理應擁有訴權。

而現行行政訴訟法，沒有規定行政主體一方可以提訟程序，而是從保障相對人權益出發，出于平衡權力的目的，設定了單向性結構，即只由行政相對一方提起行政訴訟。在這種框架中，除了出于公共利益必需以外的契約履行中的問題，行政機關不能以自己的單方意志強加于相對一方。這就要求突破現行訴訟框架，賦予行政機關相應的訴權。

2、賦予行政機關訴權的現實需要

第一，是保護行政機關依法行政的需要。在行政合同被普遍納行政訴訟后，如果不賦予行政機關訴權，那么保護行政機關依法行政，將成為一句空談。

第二，是保護當事人合法權益的需要。如果行政機關的依法行政不能通過行政訴訟得到保護，行政機關自身便會選取對自己有利的途徑進行操作，可能就會出現更加不利于行政相對人的情況。

這就要求在審理案件的過程中，也應根據原告的訴訟請求而對有關的雙方行為進行審查，而不是現在的只審查行政行為的合法性；審查的結果也不應只是對行政行為的處理。

（四）、調解原則能否在行政合同訴訟中適用

1、調解原則在行政合同訴訟適用的法理分析

我國行政訴訟法明文規定，“行政訴訟不允許調解。”通說認為行政訴訟不同于民事訴訟，民事訴訟中所涉當事人的民事權利義務，系當事人意志自由設定，當事人具有完全的處分權。而在行政訴訟中，行政機關的權力義務系由法律明確規定的，行政機關本身不具備處分權，行政法律關系當事人不能任意放棄權利或相互免除義務，否則會侵害國家和公共利益。所以不能實施調解。

但行政訴訟法本身也規定了例外。在行政賠償之訴中，針對賠償數額，可以進行調解。

在行政合同之訴中，筆者以為，也可以進行調解。基于行政合同的雙重屬性，它具有合同性。外在表現為，行政合同本身的內容是系行政機關及行政相對人雙方合意達成的，雙方行政合同當事人雙方至少有部分權利義務是由雙方約定產生的，這就為調解打下了基礎。

2、調解在行政合同中適用的現實需要

行政合同的出現，就是為了弱化矛盾、調和矛盾、化解矛盾的需要。而調解本身的功效也正是如此。二者之間并不矛盾，且相互需要。

但調解應在合法、自愿的原則上進行，并且僅限于行政合同中行政主體與行政相對人雙方約定的部分。

（五）、行政合同與民事合同區分標準

行政合同與民事合同最主要的區別自然是行政合同的行政性這一重要特征,如前的述，應主要從主體、內容、目的這三方面進行區分。

篇8

案例：原告郭某訴稱，自己于1992年將戶口遷入某村后，曾多次向該村村民委員會要求分得相應的承包地，都被該村村民委員會以自己是結婚后將戶口遷入該村的“倒插門”不能享有該村的承包地為由拒絕。為此，郭某以提起行政訴訟的方式訴至法院，要求判令該村村民委員會履行法定職責，為其分得相應的承包地。

被告某村民委員會辯稱，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條，《中華人民土地管理法》第二條、第十條、第十四條的規定，村民委員會是基層群眾性自治組織，不是國家的行政機關，村民委員會對本村土地的管理是基于本村對土地的所有權，而不是法定的行政職權，因此，村民委員會不是行政訴訟的適格被告。

法院經審理認為，根據《中華人民共和國土地管理法》第十四條的規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務和公益事業，調整民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”村民委員會對本村集體土地的調整全市法律授權的，村民委員會對本村集體所有土地的調整是法律授權性行政行為，而本案是由于原告認為被告沒有為其分得作為該村村民該有的承包地而訴至法院引起的，因此，該村村民委員會可以成為本案的被告。

根據《中華人民共和國婚姻法》第九條的規定：“登記結婚后，根據男女雙方約定，女方可以成為男方的家庭成員，男方也可以成為女方的家庭成員。”原告郭某與該村村民及結婚后將戶口遷入該村是符合法律規定有關規定的。根據《中華人民共和國憲法》第42條第2款：“任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務。”的規定，原告郭某結婚后于1992年將戶口遷入某村，即為該村村民，就應當享有與其他村民相同的權利。因此原告郭某向被告申請要求分的土地后，被告某村委會應當依照有關規定履行其法定職責，為郭某分得承包地，所以原告的請求符合法律的規定，本院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第三項的規定，判決如下：被告某村民委員會應當在判決生效之日后二個月內根據有關法律規定履行其法定職責。

在該案處理過程中合議庭另一種觀點認為，村民委員會雖然有權對村集體所有土地進行管理，但不屬于行政主體。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第一條的規定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行為不服，依法提起行政訴訟的，屬于人民法院的行政訴訟的受案范圍。”但是在本案中，第一，根據《中華人民共和國憲法》第111條，《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條、第四條、第五條的規定，村民委員會在性質上是“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”，不是國家的行政機關；第二，根據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第二條、第二十五條第二款、《中華人民共和國土地管理法》第二條、第十條、第十四條的規定，村民委員會對集體土地的管理是基于村集體土地的所有權，而非法律、法規授予的行政職權，因此，村民委員會也不屬于《解釋》中的“具有國家行政職權的組織”；第三，村民委員會對集體土地的管理只是一種事務執行權，而非決定權，這種管理代表的是村民大會的意志，不同于代表國家意志的行政管理。也就是說，法律法規沒有將土地承包事項的決定權授予村民委員會，村民委員會也無法對外獨立承擔行政法律責任。

從以上案例我們可以看出本案的爭議關鍵是：村民委員會能否成為行政訴訟的被告。下面筆者從以下幾個方面進行一下探討，以求教于大家。

一、村民委員會可以成為行政訴訟被告的理論基礎

根據我國行政訴訟法的有關規定，只有行政主體才能成為行政訴訟的被告，因此，我們必須首先從理論上探討一下什么是行政主體？行政主體具有哪些特征？這兩個問題。關于行政主體的概念，學界有著不同的認識，特別是隨著行政職權的日益擴大有的學者提出了新的觀點。第一，通常的說法是所謂的行政主體指的是能以自己的名義實施國家行政權（表現為國家管理活動），并對行政效果承擔責任的組織。行政主體是依法享有獨立的行政職權，能代表國家以自己的名義行使行政職權以及有獨立參加行政訴訟，并能獨立承受行政行為效果與行政訴訟效果的組織。第二，有的學者認為現有的行政主體理論村有內在的邏輯矛盾，傳統的行政主體理論出現了一些自身無法解決的問題，因此，他們提出了新的行政主體理論，認為行政主體是行政法上行政權力、義務、責任的歸屬主體，是享有公共行政權力，通過其所屬機關行使公共行政，并能獨立承擔因此產生的法律責任的組織。在我國行政主體包括中央政府、地方政府和經法律法規等方式特別授權的公務組織。雖然各種觀點從不同側重點界定行政主體，但是不難看出各種觀點都公認作為行政主體應當具有以下幾個特征，首先行政主體是一個組織；第二行政主體擁有獨立的公共職能；第三能以自己的名義行使行政職權、參加行政訴訟；第四能夠獨立的承受行政行為所引起的法律效果和行政訴訟效果。

現在我們分析一下村民委員會的性質。我國村民委員會組織法第二條規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，鄉人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。對于村民委員會的性質何海波博士認為，村民委員會與其說是村民民主、自治理念的體現，不如說是在當前情境下國家治理體系的延伸。從這個意義上來說某些方面村民委員會與村民之間是一種管理和被管理的關系，這種關系在一定意義上說并不是一種平等的關系。村民委員會的這種管理是給予一定層次的公共利益進行的，這與行政法的基礎“一定層次的公共利益與個人利益的關系。”是相統一的。這種管理關系體現在全體村民的利益與個體村民之間的一種利益的調整或者說是再分配，是一種公共職能。它在進行經濟管理和社會關時以實現其“公共職能”為直接目的的行為是一種行政行為，所以村民委員會進行這些管理行為，特別是經過法律法規等授權的行為時是適格的。而上述檢察院的一件只是對行政訴訟的被告作了比較片面的認識，而沒有從行為本質上去看這個問題，導致了認識的錯誤。

二、村民委員會可以作為行政訴訟主體的法律依據

根據行政訴訟法第二十五條第四款的規定“有法律法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。”因此，從法律規定上確定了授權組織的被告地位。眾所周知，行政職權的取得根據其來源分兩種，即固有職權和授予職權，故有職權是指已經成立根據組織法的規定就擁有相應的行政職權，很顯然村民委員會不屬于這種情況，它只能是法律、法規授權的行政主體。所謂法律、法規授權組織制的是依據具體的法律、法規的授權而行使特定職能的非國家機關組織，即授權行政主體。根據我國現行法律、法規的規定，授權情況大致可以分為：社會團體、事業及企業組織、基層群眾性自治組織和有關的技術檢驗、鑒定機構。這里所說的基層群眾性自治組織就是指居民委員會和村民委員會。如《村民委員會組織法》授權村民委員會辦理本村的公共事務和公共事業等，《中華人民共和國獻血法》第6條規定“動員和組織本居住區的適齡公民參加獻血。”其他的在此就不一一列舉了。

被授權組織的法律地位主要體現在：第一、被授權的組織在行使法律法規所授職能時，是行政主體，距體育行政機關相同的法律地位。第二被授權組織以自己的名義行使法律、法規所授職能，并由其本身就行使所授職能的行為對外承擔法律責任。第三被授權組織在非行使行政職能的場合，不享有行政權，不具有行政主體地位。就本案來說村民委員會對集體土地的管理權、調整權是根據《中華人民共和國土地管理法》第十條的規定：“農民集體所有的土地依法屬于農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”，《村民委員會組織法》第五條第三款也規定了村民委員會對集體土地和其他財產的管理權，本案中村民委員會與村民之間并不是一種平等的主體關系，而是一種管理和被管理的關系，是一種公法上的關系。村民委員會對集體土地的管理權是依據法律授權進行的，實質上是一種公共職能，屬于法律授權的行為，因此，村民委員會作為本案的被告無論從理論還是法律法規的規定上并無不當。

三、將村民委員會的某些管理行為納入行政訴訟的意義

將村民委員會進行經濟管理和社會管理時以實現其“公共職能”為直接目的的行為納入司法審查的范圍，無論從保護村民的合法權益還是從行政訴訟的發展來說都是一種不壞的選擇。筆者認為這主要表現在以下幾個方面：

（一）有利于保護村民個體的合法權益。

相對于民事訴訟來說，被告負舉證責任、訴訟費用的收取等行政訴訟的特點更有利于保護當事人的合法權益。

（二）有利于行政審判的發展

現在我國行政審判雖然得到了長足的發展，也有很多不盡如人意的地方，主要表現在行政審判建立20多年來，行政訴訟案件的增長速度依然緩慢，相對于民事案件來說行政訴訟案件少得可憐，這嚴重阻礙了行政審判的進一步發展。把村民委員會的管理行為納入行政訴訟的范圍必將擴大行政訴訟的審查范圍，使行政訴訟案件得到增加，有利于行政審判的進一步發展。

（三）有利于依法治國方略的實施

我國的人口大部分來自農村，現階段法制宣傳的重點也應當在農村，而把農村村民委員會的管理行為納入行政訴訟的范圍必將起到十分顯著的宣傳效果，對于廣大農民的法律意識的提高起到了重要的積極推動作用，從而促進了依法治國方略得到更好更快的發展。

總之，將村民委員會的某些行為納入行政訴訟的審查范圍是一種不壞的選擇。

參考文獻：

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篇9

裁決即行政裁決，通常是指行政機關基于法律授權，對行政相對人之間發生的、與行政管理活動密切相關的、特定的民事糾紛進行審理并作出裁決。《土地管理法實施條例》第25條第3款規定的征地爭議裁決，就是一種行政裁決。

裁決的主要特點，一是裁決的主體是法律規定的特定的行政機關，如征地爭議裁決的主體是批準征地的人民政府。二是裁決的對象主要是法律規定的特定的民事糾紛或行政爭議，如征地爭議裁決的對象是征地過程中發生的補償安置爭議。三是裁決具有裁判性和準司法性質。四是裁決在性質上是一種具體行政行為。

調解是指經過第三者的居間排解疏導、說服教育，促使發生糾紛的雙方當事人依法自愿達成協議，解決糾紛的一種活動。

調解主要包括以下四種：一是人民調解。即民間調解，是人民調解委員會對民間糾紛的調解，屬訴訟外調解。二是法院調解。即人民法院對受理的民事案件、經濟糾紛案件和輕微刑事案件進行的調解，屬訴訟內調解。其中婚姻案件的訴訟內調解是必經程序，其他民事案件則取決于當事人的自愿，調解不是必經程序。法院調解書與判決書具有同等效力。三是行政調解。又分兩種：一是基層人民政府，即鄉、鎮人民政府對一般民間糾紛的調解，屬訴訟外調解。二是行政機關依照法律規定對某些特定民事糾紛、經濟糾紛或者勞動糾紛等進行的調解，也屬訴訟外調解。如人民政府對征地補償標準爭議的調解，對礦山企業間礦區范圍爭議所進行的調解，都屬于行政調解。四是仲裁調解。即仲裁機構對受理的仲裁案件進行的調解，屬訴訟外調解。

仲裁是指當事人根據雙方的協議或者有關規定，將糾紛提交約定或者規定的非司法性質的第三方，由其對爭議事項所涉權利義務作出裁決，雙方有義務執行裁決結果的一種法律制度或解決糾紛方式。

仲裁主要有以下特點：一是適用于平等主體的公民、法人和其他組織之間發生的合同糾紛和其他財產權益糾紛，下列糾紛不能仲裁：婚姻、收養、監護、扶養、繼承糾紛；依法應當由行政機關處理的行政爭議。二是當事人采用仲裁方式解決糾紛的前提是雙方自愿，并達成仲裁協議。三是仲裁委員會應當由當事人協議選定，仲裁不實行級別管轄和地域管轄。四是仲裁實行一裁終局的制度。仲裁裁決具有執行力，當事人雙方必須履行。

除一般意義上的仲裁外，《農村土地承包法》中規定的對于土地承包經營糾紛適用的仲裁屬于仲裁的一種特殊形式。該法規定，當事人不愿協商、調解或者協商、調解不成的，可以向農村土地承包機構申請仲裁，也可以直接向人民法院。對于仲裁裁決不服的，可以向人民法院。可見，此種仲裁不同于《仲裁法》所規定的一般意義上的仲裁。本文下面所講的裁決與仲裁的區別也是就一般意義上的仲裁而言的。

復議即行政復議，是指公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向該行政機關的上一級行政機關或法律、法規規定的其他行政機關提出申請，由受理申請的行政機關對具體行政行為進行審查并作出處理決定的活動。

行政復議主要有以下特點：第一，它是國家行政機關按行政復議程序解決行政爭議的一種活動。第二，它是行政相對人提起的對引起爭議的具體行政行為進行審查的活動。第三，復議既審查行政行為的合法性，又審查行政行為的適當性，既審查具體行政行為，又審查行政機關作出的具體行政行為所依據的規章以下的抽象行政行為。四是除法律另有規定外，對行政復議決定不服的可以提起行政訴訟。

對于土地行政復議案件，除適用《行政復議法》外，還適用2001年國土資源部的《國土資源行政復議規定》。該部門規章對國土資源行政復議機關、復議范圍、復議程序及相關復議文書都作出了詳細規定。

裁決與調解的區別

行政調解雖然是由行政機關居間解決個人或者組織之間的民事爭議，具有司法性質，但其最主要的特點是當事人雙方自愿進行，而不是法律規定的強制程序，由此形成與行政裁決的三個主要區別。

一是程序的啟動不同。行政裁決只要有一方當事人依法提出請求，行政機關就會啟動程序，來裁決當事人之間的糾紛和爭議，而無需另一方當事人同意；而行政調解必須是雙方自愿。二是產生的效力不同。行政裁決作出以后，當事人對裁決不服，可以提起行政復議或者行政訴訟；而行政調解沒有嚴格的約束力，當事人不服調解結果的，可以作為民事案件直接向法院提訟。三是適用的領域不同。行政調解既然出于自愿，行政機關一般無需法律明確授權即可組織、協調當事人達成解決糾紛的協議，也即意味著這種行政司法方式可以在許多領域得以適用；而行政裁決必須有法律上的明文規定作為依據。

當然，裁決的適用也不能排除調解。在裁決的過程中，為及時有效地解決爭議，往往首先要對爭議雙方進行調解。

裁決與仲裁的區別

篇10

農業局所屬行政執法部門有：市農村經濟管理總站、市種子管理站、市農藥管理監測站（市植物檢疫站）、市農機監理站和市農村能源環保監測站（市農產品質量監督檢驗站），其職能權限為：

（一）市農村經濟管理總站

1、負責全市農村土地承包合同管理，穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，維護農村土地承包當事人的合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定；

2、負責監督檢查有關農民負擔法律、法規和政策的貫徹執行情況；協助查處涉及農民負擔案件；制止非法要求農民無償提供財力、物力和勞務的行為；培訓農民負擔監督管理工作人員；

3、負責全市村范圍內“一事一議”籌資籌勞管理、監督和審計；

4、負責對鄉鎮、街農村經濟管理站、村、社集體經濟組織，農村集體經濟組織共同興辦的經濟聯合體，有農村集體經濟組織集體資產的其它有關單位進行審計監督；

5、負責農村集體經濟組織集體資產管理工作；

6、負責農村經濟管理隊伍的業務培訓工作；

7、負責農村專業合作經濟組織建設工作。

（二）市種子管理站

1、貫徹執行《中華人民共和國種子法》及其相關法律、法規。

2、負責種子計劃、生產、經營和品種及種子質量的檢驗管理；

3、審核簽發和管理《種子生產許可證》、《種子經營許可證》、《種子質量合格證》。

4、負責查處違法生產、經營種子的單位和個人，調解種子糾紛，培訓種子技術和管理人員。

5、培訓種子技術和管理人員。

（三）市農藥管理站（市植物檢疫站）

市植物檢疫站與市農藥管理站合屬一個機構。

1、負責本行政區域內的農藥監督管理工作

2、負責本行政區域內的農藥經營單位經營資格審查

3、負責本行政區域內農藥安全合理使用管理、農藥產品質量監督和農藥殘留檢測工作

4、對違反《條例》和《條例實施細則》有關規定的行為實施行政處罰

5、貫徹《植物檢疫條例》及國家地方各級政府的植物檢疫法令和規章制度，向基層干部和農民宣傳檢疫知識。

6、擬訂和實施當地植物檢疫工作計劃。

7、開展檢疫對象調查，編制當地的檢疫對象分布資料，負責檢疫對象的封鎖，控制和消滅工作。

8、在種子，苗木和其它繁殖材料的繁育基地執行產地檢疫，按照規定承辦應施檢疫的植物、植物產品的調運檢疫手續。對調入的應施檢疫的植物，植物產品必要時復檢。

9、監督指導有關部門建立無檢疫對象的種子、苗木繁育生產基地。

10、在當地車站、機場、港口、倉庫及其它有關場所執行植物檢疫任務。

（四）市農村能源農業環保監測站（市農產品質量監督檢驗站）

農村能源農業環保監測站和農產品質量監督檢驗站是一套人馬，兩塊牌子。

1、宣傳貫徹國家、省和吉林市有關農村能源農業環境保護的法律、法規和政策；

2、制定農村能源、農業環境保護規劃和年度計劃；

3、組織推廣生態農業，發展農業環境保護產業，開發綠色食品；

4、宣傳普及農村能源、農業環境保護知識，組織開展農村能源、農業環境保護的科學研究和技術推廣工作；

5、組織、指導農村生產、生活對農業環境污染的預防和治理工作，依法調查或參與調查處理農業環境污染事故；

6、負責農村能源、農業環境保護的技術培訓、咨詢、服務等工作。

7、行使農產品監督檢驗職能，負責市農產品的定點、定位檢測；

8、監督農產品質量，提供農產品質量信息；

9、對實施生產許可證和質量認證的農產品進行檢驗；

10、負責有關農產品質量的仲裁檢驗和其他委托檢驗等項工作。

（五）市農機監理站

1、負責上道行駛的專門從事運輸和既從事農田作業又從事運輸的拖拉機安全技術檢驗。

2、駕駛員考核、核發全國統一的道路行駛牌證。

3、農機事故處理。

二、行政許可、批準、審核、審驗、確認、登記等行政審批項目的辦理條件、程序、時限以及所依據的法律、法規和規章、政策

（一）、市農業經濟管理總站

開展工作的法律依據：《中華人民共和國農村土地承包法》、《國務院關于農民承擔費用和勞務管理條例》、《吉林省農村審計條例》、《吉林省農村集體經濟組織承包合同條例》、《吉林省農村集體資產管理條例》、《吉林省集體土地承包經營管理條例》、《吉林省農民負擔監督管理若干規定》、《吉林省村范圍內一事一議籌資籌勞管理暫行辦法》等八部法律、法規。

（二）、種子管理站

種子生產許可審批依據：《中華人民共和國種子法》

種子生產許可審批條件：1、生產許可證申請表2申請者的 《種子經營許可證》及相關文件3、品種審定證明文件4、質量檢驗人員生產技術人員考核合格證明5、注冊資本和流動資金證明6、加工、包裝、貯藏、保管設備的照片及產權證明7、種子檢驗設施和儀器的照片及產權證明。

種子生產許可審批程序：申請審核審批發證

種子生產許可審批時限：10天

種子經營許可審批條件：①經營許可申請表②注冊資金的資信證明③檢驗人員資格證書④種子檢驗儀器清單和照片

種子經營許可審批程序：申請實地考察審批發證

種子經營許可審批時限：30天

（三）、市農藥管理站（市植物檢疫站）

農藥管理審批依據：《中華人民共和國農藥管理條例》

農藥經營條件：下列單位可以經營農藥：1、供銷合作社的農業生產資料經營單位。2、植物保護站。3、土壤肥料站。4、農業、林業技術推廣機構。5、森林病蟲害防治機構。6、農藥生產企業。7、國務院規定的其它經營單位。

農藥經營審批程序：申請審核審批發證

農藥經營審批時限：30天

（四）、市農機監理站

①申報農業機械駕駛證條件：年齡在16－55周歲；具有初中（或相當于初中）以上文化程度；身高150厘米以上，身體健康，無妨礙駕駛機動車的生理缺陷或其它疾病的轄區內居民或以申領暫住證的外埠人口。

程序：申領學習駕駛農機者，憑居民身份證或戶口（暫住證），到農機校報名，參加學習；到鄉（鎮）以上醫院體檢；培訓學習結業后由監理機關進行考核；主管人員審批簽字；吉林市所制證；內勤登記建檔；核發駕駛證。

時限：考核合格的駕駛員一周之內核發駕駛證。

法律依據：《吉林省農業機械駕駛（操作）員管理辦法》。

②拖拉機檢驗、核發牌照、行駛證。

條件：須持車主身份證明，農機來歷證明（購車發貨票），產品合格證到農機監理機關辦理。

程序：提交相關材料；檢驗；登記建檔；交費；審批簽字；制證；核發牌照、行駛證。

時限：相關材料齊全的一個工作日內辦理完畢。

依據：《吉林省農業機械管理條例》。

三、行政處罰、稅費征收、行政仲裁、優撫救助、社會保險、考試錄用等行政管理事項的依據、程序和結果及便民措施、服務承諾等

（一）、市農村經營管理總站

處罰依據：《吉林省農村審計條例》

行政處罰程序：根據農村審計工作計劃和群眾舉報確定審計項目成立審計小組，制定審計方案，下達審計通知書對憑證、帳薄、報表進行審計，取得證明材料形成審計報告，征求被審單位意見違法、違紀處罰告知（符合聽證條件的履行聽證程序）根據審計報告做出審計結論和處理決定送達審計結論和處理決定構成犯罪的移交司法機關追究武刑事責任結論、立卷、存檔

服務承諾：在接案的7天內給舉報人明確答復，立案的在60天內結案。

便民措施：設立舉報電話，舉報電話6223421

（二）、市種子管理站

行政處罰依據：《中華人民共和國種子法》

行政處罰程序：立案階段：舉報登記立案審批案件調查、證據核實提交案件處理意見。處理階段：違法行為處理事告知（符合聽證條件履行聽證告知）重大案件農業行政機關負責人集體討論做出行政處罰決定送達行政處罰決定執行行政處罰決定結案存檔

便民措施：設立舉報電話，舉報電話6243738

服務承諾：在接案的7天內給舉報人明確答復，立案的在60天內結案。

（三）、市農藥管理站（市植物檢疫站）

行政處罰依據：《中華人民共和國農藥管理條例》

處理程序：舉報立案檢查告知處罰結案

服務承諾：審核農藥經營單位提出的經營申請、在七個工作日內完成。繁育單位提出的產地檢疫申請、七個工作日內田檢完成。調運單位或個人提出的調運檢疫要求，不論節假日兩天內辦理完畢。

便民措施：設立舉報電話，舉報電話6230611

（四）、市農村能源環保監測站（農產品質量監督檢驗站）

行政處罰依據：《吉林省農業環境保護管理暫行規定》

處理程序：舉報人舉報 確定是否立案對立案的進行現場調查組織專家分析鑒定并作出結論下達調解書作出裁決決定送發當事人。

便民措施：設立舉報電話，舉報電話是6224949

服務承諾：在接案的7天內給舉報人明確答復，立案的在60天內結案。

（五）、市農機監理站

行政處罰依據：《吉林省農業機械管理條例》

處理程序：向當事人出示合法有效的行政執法證件告知當事人違法事實處罰理由和依據填寫統一制作的預定格式、編有號碼的行政處罰決定書將處罰決定書當場交付被處罰的當事人造知當事人不服行政處罰決定，有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利在2日內將行政處罰決定書報所屬行政機關備案依法可以當場收繳罰款的，應當向當事人出具省財政部門統一制發的罰款收據。

便民措施：1、實行一站式辦公，最大限度地為農民提供方便，節省時間；2、深入基層考核駕駛員3、上門服務，為養機戶檢驗車輛辦理牌證。

服務承諾：以服務“三農”為宗旨，做到“文明監理、優質服務”。對手續齊全，符合條件申領牌證者，一個工作日內辦理完落籍手續。對培訓考驗合格的駕駛員，7日內核發駕駛證。深入基層現場辦公，上門服務。

四、行政相對人的權利：獲得法定利益的權利、知情權、拒絕權、陳述申辯權、申訴控告權、行政復議權、提起行政訴訟和要求國家賠償的權利等

（一）、市農業經濟管理總站：

行政相對人權利：農村審計實行一級復議制。被審計單位對農村審計站作出的審計結論和處理決定不服的，可以在收到審計結論和處理決定之日起六十日內向上一級農村審計站申請復議。上一級農村審計站在收到復議申請之日起三十日內做出復議結論和處理決定。特殊情況下做出復議結論和處理決定的期限可以適當延長，但必須經其上一級農村審計站批準。

被審計單位對復議結論和處理決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

（二）、市種子管理站

行政相對人權利：知情權、陳述申辯權、申訴控告權、行政復議權、行政訴訟權、行政賠償權

（三）、市農藥管理站（市植物檢疫站）

行政相對人權利：知情權、陳述申辯權、申訴控告權、行政復議權、行政訴訟權、行政賠償權

（四）、市農村能源環保監測站（農產品質量監督檢驗站）

行政相對人權利：當事人具有獲得法定利益的權利，具有知情權、陳述申辯權、申訴控告權、行政復議權和行政訴訟權。

（五）、市農機監理站

行政相對人權利：當事人對行政處罰不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。當事人逾期不申請行政復議，不提起行政訴訟，又不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的機關可申請人民法院強制執行。

五、工作紀律、廉政勤政制度，對違法違紀違諾行為的監督辦法、責任追究辦法及申訴控告途徑等

（一）、堅持組織原則，服從組織分配，聽從領導的工作安排。

（二）、自覺遵守單位作息時間，按時上下班，不遲到，不早退，工作時間不辦私事；

（三）、事業心和責任心要強，工作積極主動，任勞任怨，不計較個人得失，服務態度好，對群眾和外來辦事人員要熱情接待，竭誠服務。

（四）、上崗執勤要兩人以上，著裝整潔，配帶胸簽，使用文明用語。工作專心致致，精益求精，高質高效地完成各項工作任務。

（五）、工作時間不準玩撲克、打麻將、下象棋；

（六）、認真參加站內組織的政治學習和業務學習，無故不得缺度；

（七）、積極參加局黨委召開的各種會議和組織的各種活動。

廉潔自律“十不準”：

（一）、不準利用工作之便，與被管理對象拉關系，交人情；

（二）、不準以權謀私，不準到企業或基層吃、拿、卡、要；

（三）、不準參加和從事與本行業有關的生產、經營、活動；

（四）、不準在工作期間酗酒鬧事、誤事；

（五）、不準失去原則，為被查處的違法者通融說情；

（六）、不準失密泄密，將舉報線索，執法檢查內容等情況透漏給他人；

（七）、不準在執法過程中耍“特權”不講文明。

（八）、不準用公款互相宴請，正常招待不超標準。

（九）、不準用公款到營業性的娛樂場所活動。

（十）、不準用公款支付個人生活消費用品的費用。

對違規違紀行為的處理

（一）、因工作人員玩忽職守、以權謀私、徇私枉法的，由所在單位的主管機關給予行政處分，構成犯罪的依法追究刑事責任。

（二）、工作人員違規違紀行為較輕的，給予警告。