導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇公共管理的邏輯起點，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

中圖分類號：TM3文獻標識碼： A 文章編號：

1.引言

近幾年來，我國經濟發展十分迅速，各種新技術層出不窮，在這種環境之下，我國電力工業取得了很大程度上的發展，但在發展的同時也面臨了巨大的壓力，人們日益增加的電力需要給供電企業提出了更高的要求，而火力發電機組的迅猛發展在一定程度上緩解了這一矛盾。對于汽輪發電機來說，它是火電廠中十分重要的主機，其施工的速度將對整個工期造成十分關鍵的影響。而對于砼基礎來說，它又能夠對安裝工作造成重要的影響，影響砼基礎施工的關鍵技術又在于地腳螺栓安裝。本文主要選取600MW機組為例，對螺栓安裝工藝進行一定程度的研究與分析。

2. 螺栓及套管的安裝

在施工的過程中，對預埋螺栓套管需要進行一定程度的加固處理，方法主要是在運轉層梁底柱頭部位放置預埋鐵件生根，并由此在運轉層形成鋼架，以此起到加固的效果，具體的施工操作如下：

①當開始對運轉層梁底進行施工時，首先在柱子的頂部進行預埋鐵件的放置。同時，需要對鐵件的尺寸進行一定的控制，一般情況下，要求其規格為600×600×10mm，除此之外，還可以按照埋件的圖集進行制作。

②在鋼柱的制作方面，要求采用45a工字鋼為原料進行制作，所制作的鋼柱的柱頂標高控制為15m左右。而對于鋼梁的制作來說，則分別采用20a工字鋼和22a槽鋼為原料。

③在施工的過程當中，對兩道鋼梁進行焊接，使其成為桁架結構，這樣一來，就可以對鋼架的整體穩定性進行有效的保證。第一道鋼梁采用20a工字鋼進行制作，第二道鋼梁采用22a槽鋼進行制作，兩道鋼梁地標高分別設置為14.1m與12.6m，同時在兩道鋼梁之間采用10a、12a槽鋼作連接桿件以“三角型”形式焊接成桁架。

④桁架與鋼柱之間的連接主要采用牛腿來完成。在施工的過程中，首先對水平儀進行有效的利用，以此來有效定位牛腿位置，牛腿的上平標高與鋼梁底標高保持一致。在焊接完成之后，再將桁架吊裝就位。同時，兩道鋼梁安裝焊接完成之后，在Ⅰ～Ⅱ軸和Ⅲ～Ⅳ軸縱橫向之間的桁架頂面再斜向加焊四道L100×100的角鋼。這樣一來，就可以對鋼架的穩定性進行進一步的加強。具體情況如圖1所示：

圖1：螺栓加固架梁柱連接圖

⑤對于面梁的制作來說，主要采用20a槽鋼來進行，需要將面梁與框架梁之間進行有效的固定，固定方法主要如下：在面梁與桁架下弦梁之間用22a槽鋼做挑梁連接，將挑梁之間的距離控制在1m左右。然后，再在面梁的中間增加兩道20a的槽鋼，使之與桁架上弦梁進行連接，并形成斜拉撐。在這一過程中，主要是根據預埋螺栓的位置、頂標高來對面梁的位置以及頂標高進行確定。

⑥在面梁安裝完成之后，在梁上放線對螺栓的位置進行確定，然后用氣割割出相應的螺栓孔，一般情況下，螺栓孔的直徑控制在孔栓直徑的10mm左右，當這些工作完成之后，就可以進行對于螺栓的安裝。在對螺栓進行安裝時，先用自帶螺母臨時固定在面梁上，螺栓的具體定位采用頂絲調整、固定板固定的方法，在面梁上螺栓的四面焊四個M12的頂絲調整螺栓的水平位置。然后將制作好的固定板套在螺栓上壓在螺母下面。接著，對螺栓進行一定程度的調整，調整時首先應該先對其標高進行調整，這主要是通過調整螺栓的自帶螺母來實現的。其次，在是對水平位置進行調整。水平位置先用頂絲調整后用固定板固定，固定板與面梁焊接，螺栓的標高和水平位置均調整好后在螺栓下端20a槽鋼做固定架。

⑦裝與固定工作完成之后，需要對其進行一定程度上的檢查與驗收。在驗收中，所使用的水平儀、經緯儀與鋼尺需要與在安裝過程中所使用的儀器保持一致。螺栓調整前用1mm鋼絲掛好軸線，需要對軸線進行隨時校驗，且施工構成中要注意保護好鋼絲線。

⑧最后，就是對固定鋼架進行拆除。一般情況下，在混凝土澆筑進行之后的7天開始拆除固定鋼架。在拆除的過程中，需要按照一定的順序來進行，順序從先到后分別是固定螺栓面梁、整榀桁架、鋼柱。在對面梁進行拆除時，先用氣割割掉頂絲松開預埋螺栓螺帽，再用氣割割開面梁兩端和螺栓固定板，取下螺栓固定面梁。對整榀桁架進行拆除時，先對吊車進行有效使用，使其吊住整榀桁架，然后再運用氣割割開梁柱焊口。而對于鋼柱的拆除工作來說，同時需要對吊車進行使用，使其吊住鋼柱的頂端，然后再用氣割沿著混凝土的頂面齊根割斷鋼柱。

3.鋼筋工程

3.1 鋼筋翻樣

在進行對于拆線梁的翻樣時，需要安排專門的人員進行全面負責，做到“一對一”負責，同時，還應當有效的運用計算機，輔助專業人員完成翻樣圖的繪制工作。不同的環梁之間都存在著一定程度的差異，每根鋼筋也有很大不同。因此，在進行翻樣圖的繪制工作時，需要對每根主筋以及箍筋進行單獨編號。除此之外，還應當分別計算它們的長度，并在料單中標明。在下料工作中，應當充分參考翻樣圖中的具體情況，對每根主筋以及箍筋分別下料。然后，做好上牌工作，在每個料牌上都需要清晰的注明斜柱、環梁部位以及主筋、箍筋的編號，以防在施工時出現混亂。

3.2 環梁異型箍筋的加工和控制

對于異性的梁柱來說，其截面的箍筋也是異性的，因此，在對其進行加工之前需要做好相應的工作。首先，需要先在現場放出斜柱、環梁的大樣，并以此來進行保護層厚度的反推，并得出箍筋尺寸的數值，然后對AUTOCAD進行一定程度上的利用，繪制出相應的圖形，并基于此得出箍筋加工的尺寸。除此之外，在對異性尺寸的箍筋進行加工之前，都應該先加工樣板，然后對其進行一定程度的驗收，只有當驗收合格之后才能進行批量的生產。

3.3鋼筋的綁扎

在進行斜柱鋼筋的綁扎時，需要按照一定的順序來進行，這主要是因為斜柱鋼筋綁扎與模板之間存在著一定程度的工序交叉。

①綁扎斜柱箍筋的施工工藝：首先，需要在一根斜柱主筋上劃出箍筋的間距線，并在間距為1.5m左右的地方進行箍筋的綁扎，當形成相應的鋼筋骨架之后，在運用水平尺對這一條線進行有效的牽引，牽引到另外的柱主筋之上。然后，自此基礎之上，再劃出相應的間距線，并對箍筋綁扎的平整度進行有效的控制。值得注意的是，在進行對于柱箍筋的綁扎操作時，一定要充分關注箍筋編號以及斜柱的變化方式，以此來避免用錯箍筋情況的發生。

②主筋彎折方法：對主筋在梁柱節點處需要進行一定程度的彎折，而在施工過程之中，在對主筋彎折角度的控制以及彎折位置的控制方面往往存在著較大的難度。主筋彎折主要采用在臺前綁扎時人工彎折的方法，在澆筑完下一層斜柱混凝土后和綁扎梁梓節點鋼筋前進行彎折。同時，在進行彎折操作之前，還應當在底面模板的兩側進行對于標尺的固定，一般情況下，將標尺的高度設置為1m，標尺的位置為斜柱外側斜邊兩柱角，標尺底標高為本層結構樓板頂標高，而標尺的斜度則為本層斜柱的斜度。根據相關經驗表明，主筋彎折點一般都為上下兩層斜柱間夾角的中分線的位置上。然后，對每根主筋的彎折點位置進行有效的確定，并在上面標出相應的記號，每彎折一根鋼筋用尺量其與標尺間距離，以此來實現對于鋼筋斜度以及鋼筋間距的有效控制。

4.混凝土施工

4.1 混凝土施工中的難點

一般情況下，在混凝土的施工過程中，因為特殊造型，可能會給施工帶來一定程度的難點，其中最為主要的有以下三點：

①箍筋之間的空隙較小，在底面就呈現為一個斜面。這樣一來，在混凝土向下輸送的過程之中，拌和物當中的一些砂漿極易受到箍筋的阻礙。當混凝土向下輸送到指定的位置時，就很有可能缺少砂漿。

②存在一定數量的斜柱斜度相對較大，并且鋼筋的排布十分緊密，這在一定程度上限制了振搗棒的工作，它很難達到斜柱的底部。除此之外，在其提升的過程當中，箍筋可能將振搗棒卡住，并且根本沒有重新插棒的機會。

③在振搗的過程當中，混凝土所產生的氣泡向外排出的難度較大，當這些氣泡慢慢積累聚集，并附著與頂面的模板之下，就會對施工的效果造成很大的影響，主要表現在頂面混凝土蜂窩、麻面。

4.2 解決措施

針對如上的三處難點，提出了如下的解決措施：

①在對混凝土進行澆筑之前，在斜柱內插上一根直徑在150mm左右的硬質膠管。除此之外，還應該在膠管的表面開出一個槽，所開槽的寬度在100mm左右為宜，然后將振搗棒放置于槽內。

②選用作用半徑較大的70mm振搗棒，在對混凝土進行澆筑之前，應當將振搗棒以及膠管首先插入到斜柱當中去。在振搗時應當對振搗棒的位置進行有效的控制，要保證它始終在膠管之內。除此之外，膠管作為串筒，向下輸送座底砂漿和底部混凝土，隨澆筑混凝土隨提升振搗棒和膠管，每根斜柱振搗一次。

③對混凝土拌和物的塌落度以及擴展度進行嚴格的控制，現場在斜柱混凝土大面積施工前先澆筑4根斜柱作為試驗，然后對試驗的結果進行充分參考，并對混凝土拌和物的塌落度與擴展度進行有效的總結。根據總結結果，塌落度在210mm到230mm的范圍之內，而擴展度應該在370mm-450mm為宜，在這種情況下，澆筑的斜柱外觀質量最好。在進行大面積的施工時，應當以此作為相應的控制依據，在每根斜柱澆筑前均檢測坍落度和擴展度，符合要求的混凝土才允許進行澆筑。

④在頂面模板上每間隔2m開通氣槽。一般情況下，將通氣槽的高度設置為3Omm，要求其寬度在20Omm左右，同時，內襯細鋼絲網。在對斜柱混凝土進行澆筑的過程中，應當設置專人在頂面模板用50mm振搗棒輕震模板，同時對通氣槽的氣泡進行認真的觀察，盡量使氣泡從通氣槽排出。

5.結束語

本文主要針對有關火力發電廠汽輪發電機混凝土基礎的螺栓埋設技術進行研究與分析。主要從螺栓及套管的安裝、鋼筋工程以及混凝土施工三個方面展開闡述。希望我們的研究能夠給讀者提供參考并帶來幫助。

參考文獻：

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[2] 蔣官利,蘇清才,蔣金仲.基礎底板大體積混凝土施工控制技術探討[J]. 施工技術. 2009(S2)

篇2

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.000

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）16-0-02

隨著新公共管理理論的提出與應用，其在政府行政管理上的優勢也不斷顯現出來。其中，結合市場經濟的競爭管理方式、重視效率的戰略管理方法、以結果為重的目標管理等構建了全新的公共管理體系，在政府開展行政管理工作中發揮了積極作用，有效地提升了政府行政管理的效率，對公共管理有著極為重要的意義。因此，深入探析新公共管理理論方法論具有重要的理論意義和實踐價值。

1 新公共管理理論方法論的主要特征

第一，工具理性特征。新公共管理的理論基礎來源于經濟學理論，比以往的公共行政的理論更加科學、嚴謹，但該方法論重視工具理性思維方式，將價值因素剔除在外，強調效率和結果，認為公共行政管理是一種重要的手段和工具。因此，此種方法論提倡規范性和客觀性，關注行政管理的方法、程序及手段，具有顯著的工具理性特征，能夠較好地增強公共行政管理的有效性和科學性。

第二，個人理性特征。有關研究表明，新公共管理的邏輯起點是理性經濟人，此種邏輯起點是一種鮮明的個人主義理性思維方法。理性經濟人是對人性利己觀念的一種繼承和發展，它主張個體都是經濟人，其活動的基本動機和最終目的都是獲得最大的個人利益?；谶@樣的思想觀念，新公共管理理論方法論也具有鮮明的個人理性特征，提倡政府行政管理要符合市場導向，尊重個體層面的自利需求，尤其要滿足顧客的合理需求和組織成員的個人利益。

第三，實證主義特征。在新公共管理理論形成、發展的過程中，引入并融合了企業的成功經驗和管理方法，這些經驗和方法都是實證主義方法論，遵循的原則是有用即真理，重視實際操作方法和管理經驗的積極作用。因此，借鑒了戰略管理、目標管理、項目預算和績效工資制等方法論的新公共管理理論方法論具有較強的實證主義特征，可以較好地推進公共部門變革，促使其創新行政管理方法，進一步提升管理效率。

2 新公共管理理論方法論的創新作用

2.1 為公共管理研究提供了全新的視角

新公共管理理論基礎主要來自經濟學理論，如新制度經濟學、公共選擇理論，這是一種重要的思想武器，既可以用來批判以官僚體制理論為代表的傳統公共行政理論，也有助于推進政府改革實踐，同時還能夠為公共管理和決策模式的創新、完善提供基礎的方法論支持。相較以往的公共行政學理論基礎，經濟學理論具有的確定性、經驗性及精確性都更高，使公共行政管理研究的視角朝著經濟學取向的競爭化、自由化和市場化方向發展。此種方法論不僅有助于豐富政府公共管理理論的內涵，使之更科學完善，也可以較好地推動公共行政管理改革，使之更有序地實施。

就理論層面來說，新公共管理方法論的理論范疇和視野都得到了較大擴展。在以往的公共行政理論中，理論基礎主要為政治與行政二分理論（理論提出者：威爾遜、古德諾）和官僚制理論（理論提出者：韋伯），這兩種理論都在政治學理論范疇之內。而在新公共管理理論中，當代工商管理學、西方經濟學等均被納入其理論基礎中，從而打破了以往公共行政學方面存在的學科局限，公共組織也從過分關注效率轉變為重視市場價值，這為開展公共管理學方面的研究提供了全新的視角，例如：公共選擇理論借助現代經濟學領域的方法與邏輯，通過理性經濟人理論中的供求分析、交換及效用最大化等要素，對那些和民眾聯系緊密的政治個體進行行為特征分析，同時也對典型的政治團體和政府所具有的行為特征進行了總結。這使研究的側重點和涉及范圍都得到了拓展與延伸，關于如何有效執行、擬定政府公共政策也逐漸成為了一個現實性課題。由此不難看出，公共選擇理論的引入拓寬了公共行政學的思考范圍和研究視角，具有重要的價值意義。

從實踐角度分析，新公共管理方法的應用有助于提升公共組織的行政效率。20世紀70年代，西方國家的政府公共行政管理的效率日趨低下，甚至出現了嚴重的信任危機。而經濟學理論包含的方法論極為獨特，學科基礎也頗為成熟，尤其是其重產出結果比的績效理念對公共行政管理有著重要影響，將其引入公共管理研究后有效地扭轉了這種效率低下的局面，同時，在應用過程中逐漸被置于支配地位，促使公共管理改革朝著市場化方向健康發展。有學者深入探討了經濟學理論基礎和新公共管理方法論的內在關聯，提出：新公共管理理論堅持市場取向是因為引入了經濟學理論，受這種理論思想和方法論的影響，逐漸認可了市場價值的積極作用，當其被應用到公共管理改革過程中之后，逐步取代了以往公共行政學理論的地位，也使公共官僚組織的思想觀念得到改變。

2.2 使公共管理方法的取向和范圍不斷拓寬

新公共管理方法既囊括了工商管理學、經濟學方面的理論，同時也將管理學、社會學、政治學及政策學等領域的方法和知識有機結合在一起，其核心主題是如何提供優質的公共服務和物品，實現有效的公共管理，這有助于增強公共管理方法的綜合性和廣泛性。

新公共管理方法認為，政府公共服務應當以市場化為導向，同時要充分考慮客戶取向，在當代工商管理學理論的支持下，積極利用私人部門成功的管理經驗、技術、方法和原則，創新績效管理方法和戰略思維。同時，充分運用政策科學分析方面的技術、方法，以及有關公共政策結果和過程方面的研究成果，從而建立起綜合且廣泛的管理方法，使公共管理研究更科學有效。

相較以往的公共行政方法，新公共管理方法的應用使行政主題和理念得到了創新、完善。基于管理行政理念的指導，以往的公共行政重視層級節制和制度約束，多采取官僚化的管理方法開展行政工作，非常重視對行政體制、機構及過程等行政組織內部事務進行研究，而沒有對組織的發展趨勢和外部環境等方面進行分析。因此，不難發現，公共行政管理活動具有明顯的內部取向特征。新公共管理方法認為，既要對組織內部進行研究，分析內部系統要素存在的關系，也要關注組織的未來發展形勢和外部環境特征，厘清外部環境和組織之間的關系。也就是說，在做好組織內部管理的同時，要通過戰略管理、結果控制及戰略計劃等方法，將組織置于外部環境進行分析，探討組織行政管理的成功經驗和不足之處，分析組織發展過程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共組織機構可以更好地適應外部環境，在穩步管理中實現長足發展。

基于服務行政理念的指導，新公共管理方法論主張，公共行政管理要對公民和公共管理者的關系進行深入分析，行政管理活動要充分體現民主性和服務性。因此，公共服務和公共責任也被納入新公共管理。相較以往的公共行政，新公共管理引入并融合了當代工商管理與西方經濟學領域的模式、經驗、技術、方法及原則，向新公共管理方法注入了包括組織發展、制度安排、信息管理、人力資源開發、顧客至上、業績工資制、合同雇傭制、成本核算、績效目標、交易成本與公共選擇等在內的許多全新的內容和主題，給公共行政賦予了全新的概念與涵義，為其作出了更為全面的釋義。在公共行政管理領域引入并使用這些管理方法，不僅能夠彰顯政府人性化管理的特點，體現績效評估和競爭機制的優勢，較好地改善行政管理的效果，同時也可以拓寬新公共管理方法的研究主題和理論視野，使公共管理有更為廣闊的發展空間。

2.3 用激勵機制取代規制的公共管理方法

一般來說，對組織結構行為和設計進行研究分析時需要一個邏輯起點?；谛鹿补芾矸椒ㄕ?，人性假設被當作基本的邏輯起點，這有助于政府轉變公共管理方法的導向，即用激勵取代規制。

以往官僚制度的邏輯起點是人性惡，所以，公共官僚組織在進行管理時非常重視規制，為了避免人出于惡的本性損害、破壞公共利益，往往會制定多種規章制度，以便對政治權力進行有效監督、控制，防止出現濫用官僚權力的現象。韋伯在設計官僚制的有關制度時，非?？粗匾巹t的完整性和詳實度，而且對權利體系的層級節制設計尤為關注，確保其能夠達到較高的理性化水平。顯然，這樣的官僚體制是以規制為導向的，它能夠起到推動公共行政發展的積極作用。但從長遠角度來看，這種體制過于重視規則，可能會使行政工作陷入教條主義的危機，從而不利于行政效率和質量的進一步提升，會對公共行政長期發展形成阻礙。

新公共管理方法強調市場的導向作用，認為可以通過創建有效的激勵機制來完善公共行政管理。該方法基于人性假設這個邏輯起點，將經濟市場和政治市場里面的個體視為理性經濟人，其顯著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府組織機構中引入市場機制，同時創建有效的競爭機制，將績效管理納入勞動報酬體系，并把績效作為勞動報酬的重要指標，根據勞動和競爭形成的結果實施績效管理。這樣在競爭過程中就會出現差異和距離，為了不落后于他人，獲得更多的勞動報酬，機制中的理性經濟人必然會主動增強工作積極性，做好本職工作。

以往的官僚體制以規制為導向，重視層級節制，認為下級要絕對服從上級的命令，在工作過程中所有人都必須認真落實各項規章制度，這既不能夠激發公務人員的工作熱情，也會扼殺其創造性，還不利于充分實現公共利益。長此以往，公務人員不僅會養成按章辦事的習慣，也會形成墨守成規的固定工作模式，從而將降低工作效率，甚至引發扯皮推諉等問題。基于新公共管理方法論，個人的合理利益得到承認，競爭機制和市場機制被納入政府內部，同時績效管理也得以實現，這樣可以較好地提高公務人員的工作熱情，充分挖掘其潛在能力，有助于突破僵化的官僚體制模式的限制，使公務人員的主體性得到充分發揮，對協調、改善組織和個人利益的關系有一定促進作用。

3 結 語

新公共管理理論中引入了經濟學理論，借鑒了工商企業管理理論、公共選擇理論及新自由主義經濟學等諸多方法論，對以往的公共行政管理作出了補充、完善，同時也提出了全新的公共管理理論概念，為公共管理研究提供了更多視角，使公共管理方法完善，將其運用到公共部門行政管理過程中，能夠有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。

主要參考文獻

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[4]王印紅，王剛.對公共管理研究方法中定量推崇的批判[J].重慶大學學報：社會科學版，2013（1）.

篇3

20世紀中期，第三次浪潮悄然興起，后工業時代來臨了。這一變革對工業社會的價值觀念、社會結構以及社會關系都產生了巨大的沖擊，使人類又一次面臨著社會治理模式解構與重構的重大考驗，社會轉型造成的混亂與迷茫以及新時代治理模式的重構亟待新的啟蒙。張康之教授在其著作《公共管理倫理學》中以其獨特的視角、宏觀的視野運用現實歷史主義的方法從社會制度的更替、治理模式的變遷、社會關系的發展、社會價值的變化、社會領域的發展等多個方面系統地闡述了社會的治理發展趨勢，并建構性的提出了“公共管理”的社會治理模式，指出公共管理治理模式的實質是德治，其實現的關鍵是德制的確立，其思想對后工業社會治理模式的建構具有十分重大的啟蒙意義。

一、“公共管理”治理模式的內涵

興起于20世紀70年代的以“新公共管理”為旗幟的政府再造運動使公共管理的概念得到了廣泛傳播。但是張康之教授提出的“公共管理”模式的概念與前者有著本質的不同的。從某種意義上說新公共管理運動是“在政府實施干預市場失靈的政策卻又出現政府失靈時尋求的新出路”。它在研究方法上存在許多觀點、技術、理論的“生硬拼湊”，在思維方式又陷入了“政府——市場”兩極思維的陷阱，[1]在價值上更多是效率取向的；在技術手段上則是廣泛的市場化。然而“當我們逐漸加強政府活動的民營化的時候，我們事實上是在增加腐敗和不道德行為的傾向”?！罢髽I化（市場化）運作的改革讓我們付出了相當大的道德代價?！盵2]（P156，158）可見新公共管理運動忽視了公共價值這一“公共行政”的靈魂。片面強調了社會關系的權力和法律向度而忽視了倫理向度，因此可以說它仍是囿于工業社會的治理模式的建構。

張康之教授所提出的公共管理模式是對“后工業社會治理模式”的全新建構。總體而言,可將“公共管理”理解為后工業社會會中的多元管理主體對以倫理關系為核心的公共管理社會關系的治理，是基于社會道德制度的德治模式；它倡導服務精神以及“合作型”的信任關系，是一種服務型的治理模式；同時又是一種基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本質是德治。具體而言我們可以從以下幾個方面理解公共管理的治理模式：

首先，管理主體多元化。傳統公共行政模式的一個基本命題是：公共物品只能由公共部門（政府）來提供。[3]（P23）也就是說政府是公共事務管理的唯一主體，其對公共物品的供給是壟斷性的。隨著后工業社會的到來，市民社會日益壯大，社會自治的程度愈來愈高，打破了原來的行政主體一元化和公共物品供給的壟斷性。許多社會自治組織和非營利組織也承擔起了公共物品的供給職能，政府的許多管理職能轉移給社會，可以從繁雜的日常公共事務管理中解脫出來更多的負責公共政策的制定、執行以及監督。隨著公共組織的迅速膨脹，“在政府與社會組織的競爭伙伴關系中，原先國家與社會的分離開始重新走上了一體化的進程。”[4]（P36）國家權力日益回歸社會，政府逐漸成為一種與眾多其它公共組織平等競爭的權威，整個社會在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主體呈現多元化。

其次，客體中心主義。傳統的行政管理模式是“主體中心主義”的。因為傳統行政的組織體制是官僚制，權力的配置呈金字塔型，權力的運行是自上而下的支配過程。這決定了管理主體必然處于中心地位，而管理客體被置于邊緣性的和受支配的地位。公共管理的社會關系基礎是開放、平等的倫理關系，是服務導向的，其組織形式是網絡化的任務型組織。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社會成員的服務需求，即以社會成員的滿意為目標。公共管理的服務模式不是把社會和公共管理客體的服務期望當作壓力，而是動力?？腕w的服務期望越強，越能強化倫理關系，推動管理的改善。

第三，服務型的治理模式。后工業社會公共權力日益社會化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權力的主體。這實際上也意味“管理”的服務化，即公共管理已成為一種為公眾服務的活動。因此“服務”是公共管理的核心價值，公共管理的體系已經不再是以權力為中心，而是以服務為中心。“在公共管理中，控制關系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務關系，管理主體是服務者，而管理客體是服務的接受者。所以，這是一種完全新型的管理關系，在這種管理關系的基礎上，必然造就出一種新型的社會治理模式，即一種服務型的社會治理模式。

第四，注重倫理向度的治理模式。完整的社會關系應該是權力關系、法律關系和倫理關系的統一體。然而在農業社會中權力關系處于主導地位。進入工業社會后，法律關系又成為社會關系的中心。后工業社會中的公共管理模式的核心意向是服務與合作，它通過治理主體的自我約束、自我限制來保證提供優質高效的服務,在這種意向支配下的社會關系首先必然是倫理關系。倫理關系成為社會關系的核心，這決定了一切治理形式手段都要圍繞“倫理”這一主題來構建。公共管理模式就是倫理關系的制度化，其目標是實現德制，是德治與法制相統一的治理模式。由于公共管理模式具有對工業社會治理模式批判繼承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有較高的管理素質，因此新的治理模式更重視公共管理者的道德能力而非管理能力。后工業時代人們之間是高度的合作型信任關系，德治是公共管理模式的本質特征。

張康之教授用一系列規范化的術語為我們界定了一種全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”這一全球性的運動有了新的詮釋，這一概念的界定，是從歷史發展的實際出發的，也是革命性的。它使我們有理由相信：一切關于社會治理問題的思考，都會在不遠的將來歸宗于張康之教授對公共管理這一概念的界定。[5]

二、公共管理模式產生的歷史必然性

公共管理模式的出現是社會歷史發展的必然趨勢。張康之教授運用歷史現實主義的方法，從社會形態演進的角度給我們闡述了公共管理產生的歷史必然性?！豆补芾韨惱韺W》所描繪的社會治理模式的演進及其相關因素的變化可以用下面的圖表予以簡單的概括。社會治理模式及其相關因素的歷史變遷比較

社會形態農業社會工業社會后工業社會治理制度權制法制德制

治理模式權治

（統治型模式）法治

（管理型模式）德治

（服務型模式）

社會角色身份契約合作

社會關系權力關系為中心法律關系為中心倫理關系為中心

社會領域一體化（同質性）公共領域、私人領域、生活領域總體性

信任關系習俗型信任

（感性）契約型信任

（工具理性）合作型信任

（實質性）

>核心價值秩序效率、公平服務

權威類型權力權威法律權威道德權威

主導精神權力意志法律精神、科學精神服務精神

總體上看，人類社會的治理模式經歷了一個從“權治”到“法治”再到“德治”的歷史演進過程。權治是農業社會的基本治理模式，即用權力去治理社會，屬于統治型的社會治理模式。該模式下法治和德制處于邊緣地位。就人們的社會角色而言，此時人們之間是身份關系；“法治”是工業社會的基本治理模式，即人們用法律治理社會，屬于管理型的社會治理模式，該模式也有權治的內容，然而德治是受到排斥的，此時人們的角色是由契約關系決定的；到了后工業社會社會治理模式發展到了“德治”，即人們用道德治理。這是一種服務型的社會治理模式。這種模式是德治與法治的統一，當然也有著權治的內容，但是權治已經被邊緣化了，此時人們之間是實質性的合作關系。

社會治理模式從“權治”到“法治”再“德治”的變革，是一個客觀的邏輯序列和歷史進程，公共管理模式的出現具有歷史和邏輯的必然性。公共管理作為一種新型的社會治理方式，是德治與法治的統一，其本質是德治的，并且是人類歷史上第一個在倫理精神、理念和原則基礎上建立起來的社會治理模式。

三、公共管理治理模式的實現途徑：德制

1.公共管理模式下制度設計的基石：人的道德存在

面對人類面臨的向前的時代，托夫勒堅信：第三次浪潮“將憑借著我們理性的幫助，成為有史以來第一次具有真正人性的文明?！盵6]（P3）這也意味著“公共管理”的治理模式要實現人性的全面發展。那么人都包括哪些方面呢？縱觀人類的思想史，人們大都徘徊在從人的物質存在和精神存在這種二元分立和同構的立場上來認識人。而張康之教授認為：人不僅是物質存在和精神存在的同構體，而且人還具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一體。人的三個存在之間相互聯系、相互制約、缺一不可。道德存在是人的道德潛能通過直覺的方式與社會理性、群體理性或職業理性的契合。道德存在是人的社會性本質所在，它是人的最深層和最本質的存在，道德存在決定了人的道德行為。

人的存在或本質是決定制度設計和制度安排的重要依據。在農業社會和工業社會，人們基于人的物理存在和精神存在所設計的“權制”和“法治”被歷史證明是不完善的，無法實現人的自由而充分的發展。根據歷史的發展邏輯，后工業社會，人們將從人的道德存在出發進行制度設計和制度安排。因此，對人的道德存在的認識和把握就構成了全部社會生活和活動的基礎。

2.“德治”實現的關鍵：德制

德治思想古已有之，例如孔子有云：為政以德，譬如北辰，居其位而眾星拱之。但在統治型和管理型的治理模式中德治只能作為一種可望而不可及的理想。歷史經驗告訴我們德治絕不可能是一種單單通過道德教化的途徑來實現的社會治理方式。歷史上所有的建立在個人道德修養基礎上的所謂“德治”都最終都只能是“虛幻的德治”。德治的實現最終是人們道德存在的自覺。人的道德存在是客觀的，是不可以教的，只能通過道德潛能與社會理性、群體理性或職業理性的相契合而覺醒。德治的實現不是靠公共管理主體的道德修養的提升，而是根源于管理客體的服務需求的刺激和約束。德治是通過認識人們之間的倫理關系并在倫理關系的基礎上而做出制度設計和制度安排的結果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目標是建立起道德化了的制度。這一制度框架能夠對人起到激勵和懲治作用，從而給人們以客觀的約束，人們會得到一種客觀化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行為都會在潛移默化中具有道德的特征。只有制度和體制的道德才是廣泛的，才具有穩定的引導功能的行為規范，在這一點上，是任何個體道德都無法達到的。[7]（P210）“以制度為師“而非道德說教才是德治實現的根本途徑。只有謀求制度的道德化才能建立穩定的德治。

公共管理的治理模式是服務導向的，其核心價值是服務。德制建設是公共管理服務精神的物化過程[4]（P8），服務精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保證公共管理者忠誠的去貫徹服務精神，為服務精神的實現提供保障。

公共管理模式是德治與法治的統一體，新的社會治理模式下，德治與法治實現了真正的統一，二者不僅僅作為社會治理的手段而存在，不再從屬于工具理性，而成為人的本質的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。

據此德制的建設應該至少包括以下幾個原則：其一，在制度安排中有著道德化的合理規范，包含著道德實現的保障機制；并且已經確立的制度應當是有利于道德因素生成和成長的；[7]（P212）其二，德制要有成為服務精神貫徹實施的保障；其三，德制應該是同時在德治與法治兩種理念指導之下進行的制度設計和制度安排。

德制的確立是實現德治的前提，而不是終極目標。德治的確立遵循一個循序漸進的邏輯過程。其起點是的道德的制度化。然后通過治理者及其行為的道德化影響整個治理體系中的全體成員，實現一切人的道德化。德制作為整個進程的起點具有關鍵性的作用，是整個社會治理體系道德化能夠穩定持續發展的保障。

第三次浪潮的沖擊，意味著人類社會的歷史又在經歷一場巨大的變革?；仡櫄v史，我們會發現每一次重大的社會變革都有一次的宏大的啟蒙運動與之相伴隨。后工業時代變革呼喚一場建構性的啟蒙，如果說工業社會的啟蒙運動確立了法的精神的話，那么它將確立起一種倫理精神；如果說工業社會確立了分工—協作的社會體系的話，那么它將根據合作理念去進行社會建構。[8]《公共管理倫理學》一書描述了公共管理作為一種新型社會治理模式的基本特征和本質，并在服務理念下提出制度設計的構想。《公共管理倫理學》本身就是一本關于第三次浪潮的啟蒙性著作，其所蘊含的思想對社會的成功轉型以及新時代治理模式的構建有著的重大啟蒙意義。參考文獻：

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[4]張康之.公共管理倫理學[M].北京:中國人民大學出版社,2003.

[5]劉祖云.歷史與邏輯視野中的“服務型政府”[J].公共行政,2004-12.

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關鍵詞：

新公共管理；人力資源與社會保障；利與弊

新公共管理運動是西方國家的行政改革運動的典型代表。新公共管理理論，是不同于傳統公共行政的理論，它是基于一個經濟理論為基礎的新理論，主張依靠自由化和市場競爭機制，改變公共管理范式。這一新的管理范式改變了傳統公共行政的理論基礎、研究課題、研究范圍、方法和實踐模式，成為政府管理的主流，特別是在當代西方公共行政領域。新公共管理理論是以市場經濟為導向的管理方法，以結果為導向的績效目標管理，以客戶為導向的服務方法，全系統響應的管理方法。這些管理方法的使用，在當代西方公共管理實踐中發揮了重要作用。因此，新公共管理方法對進行更深入的研究具有重要的理論意義和實踐意義。

一、新公共管理的特征和創新之處

新公共管理理論和傳統行政理論方法論的理論基礎是不同的。其理論基礎是政治科學、傳統的行政管理學、社會學、社會心理學等學科，而傳統公共行政管理理論的核心是官僚制理論和科學管理理論。新公共管理理論是建立在經濟理論和企業管理基礎上的公共選擇理論和制度經濟學理論。新公共管理理論在經濟學和企業管理理論的基礎上更注重管理的科學性和實用性，是新公共管理理論最生動的解釋。以“理性經濟人”的人性假設為邏輯起點，是進行專業管理、績效評價、戰略管理、客戶導向的新公共管理，也是績效工資制度的具體管理方法，其目的是尋求公共管理績效的最優化。盡管有不同的理論基礎，但從方法論的角度，研究水平并沒有較大提升，對公共管理理性層面的關注成為研究的焦點。從公共管理的歷史發展過程來看，在發展到了關鍵階段，新公共管理理論的公共行政就開始了實踐。從20世紀70年代到2008年西方金融危機發生的這段時間，新公共管理理論開始了其市場自由化的實踐，面向企業的政府行政管理體制改革取得了巨大成就。在方法論方面，經濟理論與應用從傳統公共行政管理向一系列精準化管理發展，這些新的管理方法改變了傳統公共行政學的研究范圍、主題和學科結構。這種方法的優勢體現在各國行政改革的實踐中，為提高政府管理效率提供了有力的保障，成為西方政府公共管理改革的重要組成部分，這意味著新公共管理方法論實現了創新性發展，也為公共管理的發展提供了新的視角。

二、新公共管理視角下人力資源和社會保障的弊端

（一）新公共管理有過于保守的傾向。在系統發展的新公共管理還沒有完全擺脫傳統體制的發展過程中，一定程度上存在著保守的問題，一些行政部門還是把對民營企業管理的方式應用復制到公共管理領域，這和傳統的概念沒有什么不同。這樣的公共管理只停留在理論層面，并沒有落實到基層，往往導致原有的管理理念不能更新，不符合社會發展的進程。

（二）經濟理論和方法的濫用。經濟管理是新公共管理的理論基礎，但這并不意味著學習經濟學的理論和方法就一樣。經濟學理論在一些地方的開展屬于濫用公共管理的過程，并不是創新的結果。這種管理模式的應用對民營企業有一個顯著的影響，但它不使用特殊的公共管理系統優勢就無法體現，缺點就是還處于準備實施推廣的階段。根據銷售和采購的形式進行公共管理服務，管理需要考慮的是人民滿意的情況，僅有經濟理論作為系統開發的依據，顯然是不夠科學。經濟系統本身是社會學的衍生物也受社會發展變化的影響，以公共管理和社會發展穩定為目的的應用經濟學知識，只有在市場經濟的背景下引入，才能提高運用階段的公平性，濫用理論只會造成更嚴重的后果。

（三）忽略公共和私營部門的管理經驗的差異。公共管理體制是由政府部門開發的，是面向社會群體進行的。個人和政府單位不同，新公共管理系統并不區分兩者之間的差異，完全把私人部門管理經驗生搬硬套，雖然能夠獲得短期的結果，但它并不能解決長期發展目標中遇到的問題。在新公共管理系統中優點和缺點并存，任何制度的誕生都不是完美的，新公共管理系統已經能夠得到一定的應用實施，能夠滿足大部分的應用要求，可以解決私人部門和政府部門之間管理的局限性。

三、新公共管理對人力資源和社會保障的作用發揮

（一）協調創新發展戰略。新公共管理系統應成為就業的前提條件，這可能會是一個更好的整合管理經濟和公共服務的方式。人力資源能夠保證社會的和諧穩定，政府應堅持在社會經濟體制轉型過程中相關部門發揮作用進行新公共管理的途徑，調查了解社會發展需要的人才作為加強對失業人員的技能培訓的一個參考依據。

（二）充分了解市場機制，引入競爭機制。以社會學、經濟學的理論為基礎的公共管理，雖然也有一些缺點，但基本是正確的，以社會發展機制中占有的比例可以解決現有的問題。開展公共服務需要以社會安全為出發點，擴大調查范圍到全社會，結合城鄉不同地區的需求，建設科學的服務體系。在公共建設過程中市場機制的引入可以提高在這一領域的競爭，在人民群眾的監督下，服務質量自然會明顯提高。

（三）樹立宗旨意識。公務員增強管理服務意識，重塑政府與社會的關系，進行新公共管理，在服務過程中要明確主體，樹立人民利益至上的觀念。政府作為公共行政管理系統的一部分，應注重社區的反饋，發現不合理的現象要及時調整，提高公務員的使命感和責任感，雖然屬于管理性質的工作，也擺在首位應當是服務性質。傳統的管理體制，會有執政當局和社會群體之間的一些沖突，不僅人民的利益受到損失，還可能威脅國家法律的威嚴。在樹立正確的服務意識后，這樣的問題可以從根本上解決，社會發展服務中政府監管所扮演的雙重角色，可以解決新公共管理體制的弊端。

參考文獻：

[1]張輝.新公共管理視角下的政府執行力研究[J].遼寧行政學院學報，2010，（4）：20-21.

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借助利益相關者理論，學生的切身利益訴求與高校的發展關系是互相作用、相互影響的。高校要想獲得有效運行的理想狀態，前提條件就是必須滿足多方利益相關者的利益訴求，尤其是保障學生的參與權。同樣，學生主體必須盡到義務，必須主動與高校其他利益主體合作，相互協商與監督，為學校決策層管理學校提供可行的建議和意見。學生的利益訴求主要體現在學校日常管理工作方面、學校教育教學管理、后勤管理以及代表家長、社會與用人單位等相關主體方面。而新公共管理理論認為，“公共管理是公共組織依法運用公共權力管理社會公共事務，實現其公共利益的過程”[2]。高校作為一種公共組織，它以實現學生全面發展和高等教育的培養目標為公共利益目標，也將在法律允許的范圍內對學生事務進行組織、協調與控制。因此，在管理過程中，高校學生事務管理者應充分借鑒新公共管理理論，不斷推進學生事務管理范式上的公開透明、服務保障與機制運轉的有機整合，最大化地滿足學生不同的利益訴求，進而達到利益上的一致。

二、管理者角色定位：學生事務管理與新公共管理均等化的關鍵

（一）管理理念：忽視學生個性化品質的養成

傳統理念是借助“替代父母制”理念，為了維護自身在學生的生活和日常事務中不可動搖的權威性，高校往往對學生采取家長制的做法即“管、壓、卡”，學生只要違反校紀校規必將嚴加懲罰，這種做法在某種程度上忽視了學生個性化的發展需要。近年來，學生與學校之間的法律糾紛和沖突案件時有發生，高校疲于應付，苦不堪言。深究其里，高校缺乏法治意識、立法技術運用水平以及良好的運行秩序。新公共管理的核心思想就是“破除官僚管制主義，它要求公共部門服務人員特別是政府官員轉變角色定位，由官僚者轉變為管理服務者，有效促進政府總體服務水平和質量的提升”[3]。借鑒“服務顧客至上”理念，學生事務管理應以生為本，變學生事務管理工作的行政職能為服務職能。公共事務管理要能夠回應時展要求，也必須構建服務型治理與法治型治理。

（二）管理手段：過于單一，方式陳舊

目前，高校學生事務管理工作很大程度上還是停留在人治上，沒有一種科學有效的方法指導，很多觀念難以讓學生內化，不利于學生自我管理能力的培養，也就很難達到理想的效果。借鑒新公共管理的理念，“作為高校學生事務管理發展的必然趨勢，管理的終極追求就是自我管理”[4]。學生事務管理者要學會在事務管理中敢于授權，確定權力分配并用好權力，在努力建立健全各類學生組織的同時，要學會放手讓學生自主地參與管理自身事務。首先，建立健全各類以學生為主體的學生組織機構，實現對學生事務管理領域的全覆蓋；其次，充分發揮學生組織機構的各項職能，特別是“與學生發展和學生利益密切相關的管理組織如教學委員會、學生事務發展中心、后勤管委會等要吸納學生代表參加，參與到決策、組織、評估等管理活動全過程中，讓學生擁有更多的發言權、參與權和監督權”[5]，使學生真正成為事務管理的重要力量，并使學生事務管理的效率和滿意度大大提高。

（三）管理范式：注重官僚型層級管制

傳統的管理范式不是以互動平等為基礎，相反，更多地要求被管理者自下而上服從。在這樣的管理體系中，學生較多是被動地服從于學校對其進行的行政管制，它所追求的最終目標是學生不出事，學校不出現負面影響。這種管理體制最終的結果造成了管理成本較大而管理的效果不盡如人意。在新公共管理理念的指導下，高校學生事務管理屬于準公共產品的范疇，在這一范疇內孕育出一個全新的學生管理模式。在此管理體系下，高校管理者與學生是平等互助的，學生可以自主地參與管理學校事務，可以對學校的重大事務獻言獻策，高校在滿足學生利益訴求的同時，也提高了自身管理的效度和滿意度。因此，充分借鑒和運用新公共管理理論及方法，在實踐中不斷創新學生事務管理的方式、組織架構、隊伍建設等方面，思想政治教育工作將會取得“潤物無聲”的良好效果。

三、后工業化時代高校學生事務管理創新的路徑

后工業化社會治理中，高校學生事務管理創新方式與新公共管理均等化的標準是不斷發展的，高校學生事務管理者在學生事務管理與新公共管理均等化建設中的角色定位也是動態發展的。

（一）實現管理與公共利益平衡

在現代社會中，保護一種利益不能以犧牲社會公共利益為代價。在高校與學生的博弈中，兩個利益主體根據自身的利益傾向做出利益選擇，并力求實現自身利益的最大化。但往往出現的是，個體理性的選擇，有可能會導致集體的理性或非理性的應對。這種“選擇—應對”也正是博弈理論道理彰顯所在。博弈論是解決集體非理性的最佳方法，博弈在于雙方調整行為策略進而達到利益期望的均衡。據此，高校“既往非理性均衡的打破，往往需要依靠自身策略調整，也可在期望均衡下，通過施加或改變策略對所有參與方的‘非理性行為’進行有效約束，實現多方共贏的‘焦點均衡’”[6]。高校所期望的均衡是以促進學生發展為目標，是一種遵守性與積極性并重的策略組合，必須進行有效的機制設計。它既包括“良好的高校精神面貌、學生事務管理隊伍專業化，也包括學生事務管理組織結構的調整以及學術人員參與到學生事務管理中來的機制建設”[7]。唯有如此，才能在真正意義上處理好高校學生事務管理中學生個人利益與學校公共利益之間的博弈。

（二）健全學生事務服務體系

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1.公共管理研究方法單一化，無法回應公共管理實踐的多樣性。目前國內相關文獻在介紹公共管理研究方法的時候，實證主義和科學主義仍是主流，通論性教材往往側重介紹公共管理研究方法中“科學”研究的部分，主張公共管理研究的任務在于尋求公共管理客觀事實中的經驗性因果聯系，通過變量之間關系的尋求，發現公共管理的一般規律。[1]與此相關，目前國內的公共管理碩士（MasterofPublicAdministration，MPA）教育亦以“社會學研究方法”、“社會科學研究方法”、“社會研究方法”等作為核心課程或主干課程，這些課程的主導方法也是實證主義，難以凸顯公共管理研究方法的多元性。事實上，公共管理研究是科學發現、技術設計（政策設計、制度設計、組織設計、機制設計等等）、公共評估、詮釋和批判的統一，需要實證的、詮釋的、批判的多元方法論的合理使用和組合，闡明多元方法論單獨使用和組合使用的邏輯，才可能有效地反映公共管理實踐的多樣性。

2.程序性方法與實質性方法之間存在鴻溝。公共管理實質性方法是形成公共管理理論的哲學基礎、邏輯和價值觀，是公共管理知識成果中蘊含的，形成公共管理知識的途徑。公共管理研究的程序性方法則是公共管理研究過程中設計和實施研究、收集和分析資料的程序、步驟和技術。公共管理實質性方法和程序性方法沒有截然的界限，但是側重點是不同的，前者側重研究的邏輯，后者側重研究的操作性程序和技術。在公共管理研究方法的文獻中，程序性方法的研究文獻較為豐富，體系也較為成熟，比如：蓋爾•約翰森（GailJohnson）[2]等人所著的公共管理研究方法著作。這些著作以選題、文獻綜述和理論建構、研究設計、資料收集、資料分析、報告撰寫為經線，以定性和定量研究為緯線，共同編織起公共管理學的程序性方法論體系。不過，很少有文獻探討實質性方法和程序性方法之間的對應關系，這導致了公共管理研究者的很多困惑，比如：當我們從事一些屬于技術設計類、詮釋類、批判類、評估類的公共管理問題研究時，大多數公共管理研究方法的著作難以提供有效的指導，甚至用實證主義的研究規范和標準衡量這些公共管理研究成果，造成了研究的方法論標準“缺位”和“越位”的現象，形成了方法論標準的單一化和有些研究沒有有效方法論指導的尷尬局面。

3.公共管理學術研究、實務和咨詢方法脫節。公共管理研究作為使用科學方法探討公共管理問題答案的活動，包括公共管理學術研究、公共管理實務、公共管理咨詢三種基本形態。但實踐中，三者脫節的狀況較為嚴重：從事公共管理學術研究的學者們撰寫大量的論文，充斥著繁雜的統計數據和生僻的詞語，往往被束之高閣。公共管理咨詢提出的政策建議，往往與學者們的高深研究難以接軌。造成這種脫節現象的原因之一是對三者統一的“公約數”缺乏堅實的理論共識。事實上，公共管理學術研究、公共管理實務和公共管理咨詢的“公約數”是解決公共管理問題。公共管理學術研究重點關注科學發現類、評估類、詮釋類和批判類問題。公共管理實務是公共管理實踐問題解決的過程，其本質是公共管理者運用適當的途徑———諸如戰略設計、政策制定、機制設計等———彌合公共管理主體需求與現實之間的差距。雖然公共管理實務以公共管理學術研究提供的相關知識為基礎，但是公共管理實務的方法論框架是技術設計的方法論框架，與公共管理學術研究的方法論框架存在本質的差異。公共管理咨詢所使用的方法論框架并不是單一的方法論框架，往往通過綜合運用公共管理學術研究和實踐問題解決的方法論框架，為顧客提供知識、技術、理解等方面的知識和服務。

4.公共管理方法的學術關注度失衡?！肮补芾矸椒ā币辉~可以做廣義理解和狹義理解。廣義的公共管理方法是公共管理領域中思維方法、行動方法、研究方法的總稱。狹義的公共管理方法則指公共管理實踐或公共管理實務活動的方法，屬于行動方法的范疇，即公共管理主體進行公共管理活動過程中使用的認識工具（比如戰略管理中SWOT分析模型、鉆石模型、利益相關者分析）和行動工具（全面質量管理、合同外包、憑單制等等制度、機制、程序、手段和技術等管理手段）的總稱。目前國內已經出版了一批側重研究公共管理行動的技術、手段和工具的著作。但目前關于公共管理學科方法和研究方法的著作仍然較少。公共管理“思維方法”的著作更是少見。這導致了公共管理思維方法、行動方法和研究方法學術關注度失衡的局面，有必要從新的角度入手，尋求公共管理方法的共同基礎，提高公共管理學科認同度。

5.公共管理知識生產缺乏合理的標準和規范。20世紀80年代以來懷特（J.D.White）[3]，佩里和克雷默（J.L.Perry&K.L.Kraemer）[4]，斯托林斯（R.A.Stallings）[5]，斯托林斯和費里斯（R.A.Stallings&J.M.Ferris）[6]，貝利（M.T.Bailey）[7]，亞當斯和懷特（G.B.Adams&J.D.White）[8]等人開展了對公共管理博士論文和期刊論文的主題、研究方法、質量標準等方面的評估研究。中國臺灣學者孫同文（1986）[9]、江明修（1986）[10]、詹中原（2003）[11]、吳穎年（2006）[12]等學者對臺灣地區的公共管理論著亦做了文獻評估分析。從20世紀90年代開始，內陸很多學者開始從不同角度反思和探討公共管理知識生產的規范、標準和方法論問題。比如：張成福（1996）對中國公共行政合法性危機的關注。[13]周志忍（2004），郭小聰、肖生福（2006）等人探討了中國行政學學科和學科整合問題。[14]袁達毅（2002）、馬駿（2006）、劉亞平（2006，2008）、何艷玲（2007）等人對中國公共行政“危機”進行了分析。[15]張夢中和馬克•霍哲（2001）[16]等人對公共行政期刊論文或博士論文進行了內容分析，嘗試提煉出已有公共管理研究成果的學術規范?？傊?，公共管理知識生產尚未形成兼顧多元方法共性和個性的標準和規范。實證主義的學術規范，只適合于對部分公共管理研究成果進行評價，還有大量的研究成果并不能納入實證主義研究的方法論傳統，需要深化公共管理研究方法體系的認識，在公共管理多元方法的框架下，建立多樣化、合理、適宜的公共管理知識生產標準和規范。上述五個問題可以歸結為：公共管理多元方法之間的共同性和差異性是什么？怎樣才能有效整合公共管理研究的多元方法論，從而為公共管理研究提供邏輯合理性？隨后本文將從問題類型學入手，闡明基于問題類型學的公共管理研究方法體系，以期對這兩個問題提供合理的答案。

二、公共管理問題類型學

在科學研究中只有那些專業共同體和整個人類的知識積累都尚未解決或無法回答的疑問才算是研究問題。問題可以定義為：“某個給定過程的當前狀態與智能主體（人或機器）所要求的目標狀態之間存在的差距?！盵17]問題是一個反映了主客觀矛盾的認識論和方法論概念?？茖W研究從何開始？一直是哲學和方法論研究的一個關鍵主題。波普爾在《猜想和反駁》一書中總結道：“科學和知識的增長永遠始于問題，終于問題———愈來愈深化的問題，愈來愈能啟發新問題的問題。”[18]在公共管理研究中，幾乎每個公共管理理論的提出和發展，都是從特定的公共管理問題開始的。問題作為一個認識論的概念，反映了主觀與客觀之間的認知矛盾。雖然諸多科學家和不同流派的哲學家持有不同的方法論，但是科學史和哲學史的發展歷史表明，他們都會不約而同地從方法論層面上開展對“問題”的研究，探究什么是問題、問題的重要意義、問題的結構、問題的類型。“問題”成了不同流派科學哲學家交鋒對話的聚焦點，他們對問題認識的深入，逐漸形成了以問題為研究對象的科學哲學分支領域“問題學”。[19]目前“以問題為導向”進行研究已經成為公共管理學界的共識：解決問題是公共管理基礎研究和應用研究的核心；問題為公共管理研究定向；問題是制定公共管理研究計劃的依據；問題指導公共管理研究的觀察和資料的收集等等。但是公共管理問題包括哪些類型？每種類型公共管理問題對應的研究方法是什么？在理論界和實務界尚無一個完美的答案。類型學（typology），或稱作分類學（taxonomy），指研究者結合兩個或兩個以上單一維度的簡單概念，然后由簡單概念的交叉形成新的概念。本文從問題的定義———“某個給定過程的當前狀態與智能主體（人或機器）所要求的目標狀態之間存在的差距”———出發，根據“差距”的本質特征對問題進行類型化的劃分。按照近代英國哲學家大衛•休謨（DavidHume）揭示的事實和價值二分的原則，我們可以將問題中所含的“差距”分為“事實性差距”和“價值性差距”兩個維度。可以用如下的坐標圖定位公共管理問題的各種類型。在圖1的二維坐標中：（1）縱坐標所示的純粹涉及價值差距的問題屬于詮釋類問題，對詮釋類問題的解答，往往使用詮釋主義的方法，形成詮釋類知識。詮釋類知識通過挖掘、闡發、建立和確證一種價值，促進人與人之間的理解和溝通。（2）橫坐標所示的那些純粹涉及事實差距的問題是科學發現類問題，科學發現類問題往往使用實證主義的方法，探索經驗世界的狀態、發展、變化，尋找經驗世界中存在的聯系。（3）橫坐標和縱坐標構成的平面中的問題既含有價值因素又含有事實因素，可將這些問題分為技術設計類問題、批判類問題和評估類問題。

1.科學發現類問題。科學發現類問題是人類主觀認知與經驗事實之間的矛盾，以及由此引發的主觀認知之間、客觀事實之間的矛盾而引發的疑問。對科學發現類問題的回答，往往使用實證主義的方法論框架，最終將產生對客觀世界描述、解釋和預測的知識。提出科學發現類問題的途徑包括：尋求經驗事實之間的聯系和一致的解釋，證實假說和現象的可靠性、尋求理論體系內部的不一致性，解答多個理論和假設的不一致性，學科理論方法的移植等。

2.技術設計類問題?！皩崿F特定目標的最優化方案、手段和措施是什么？”屬于技術設計類問題。技術設計類問題包含事實前提和價值前提兩個基本因素。技術設計類研究的目的是在既有事實前提下，確定合理的價值前提；或者在既定的價值前提下，尋求實現特定價值的優化方案。在公共管理研究中，往往需要在時間（時間段、歷史、現狀等等）和空間（國別、地區、部門等等）中進行目標比較、約束條件比較、環境參數比較、手段比較找出當前問題的特殊性，并“有的放矢”地提出戰略與政策、體制與機制、措施與辦法來解決這些問題。

3.評估類問題。該類問題與科學發現類問題的相似之處在于兩者都是對事實、行為和態度的描述和解釋。但不同的是，評估研究在對事實、行為和態度進行描述時，是建立在與特定標準進行比較基礎上的描述和解釋，比較的標準可以是客觀的標準也可以是主觀的標準。評估至少包括三個要素，即標準（criteria）、證據（evidence）和判斷（judgment），評估類問題的本質是根據經驗證據，尋求特定標準和經驗證據之間的關系，并對這種關系進行評判。

4.詮釋類問題。詮釋類問題是闡發、確立和建構社會現象背后的價值和意義的問題。詮釋研究嘗試回答文化、價值和精神領域的“應該怎么樣”的價值問題，與人的目的、自由和人際之間的共識和規則緊密相關。公共管理領域，人們一般通過公共管理的歷史詮釋、文本詮釋、話語詮釋和行動詮釋來獲取詮釋類問題的答案。

5.批判類問題。在批判研究者看來，現實社會并不是實證主義所謂的純粹的經驗的堆積，而是主體被“異化”的世界，需要改變客觀世界，將主體從“異化”中解放出來。批評研究以矛盾的觀點和辯證的觀點看待和分析現實，其目的是改變世界。批判問題的提出本身具有很強的社會行動取向，批判研究本身就是改變社會秩序的重要力量。公共管理問題類型的劃分，是公共管理研究方法體系的基礎和公約數。

三、以公共管理問題類型學為基礎的研究方法體系

公共管理研究方法體系是對公共管理研究中使用的各種、各類、各層次方法以及他們之間的聯系的系統化梳理。

1.公共管理研究方法體系的維度?？梢越梃b亞瑟•霍爾（ArthurD.Hall）提出的系統工程三維結構（時間維度、邏輯維度和知識維度）對研究的方法體系進行刻畫。公共管理研究方法體系的時間維度即公共管理研究依次進行的過程，包括選題、文獻綜述、研究設計、研究實施和研究成果發表等環節。公共管理研究的邏輯維包括方法論、研究方式和研究工具三個層面。公共管理研究方法體系的知識維度是提出和解決公共管理問題的思維背景、認知背景和實踐背景。凡是對公共管理問題解決有啟發的知識都可以納入這一維度，而不論該知識的學科界限。

2.問題是公共管理研究方法體系的公約數。從問題學的角度來看，在研究方法體系中，問題是連接研究邏輯維度、時間維度和知識維度的共通點。首先，不同的方法論流派對問題的性質、問題的地位、問題結構看法不同，就會形成研究過程的差異。比如：詮釋主義將問題看做是意義呈現的過程，研究者與研究對象的交互作用貫穿在研究過程的始終；實證主義將問題看做是歸納和證實的過程，研究者對研究對象的中立觀察是研究的起點，對結論的證實或證偽成為研究的終點；批判理性主義將問題看作是主觀和客觀的不一致，研究過程是始于問題，提出探索性答案，然后驗證，再提出新問題的過程。其次，不同的問題類型對應不同的方法論框架。（1）對于科學發現類的公共管理問題，通常使用實證主義作為主導的研究方法論框架。（2）對于技術設計類的公共管理問題，通常運用技術設計所特有的最優化方法的邏輯，這種邏輯是“一種特別的命令邏輯?！薄笆紫?，考察滿足外部環境限制的所有可能狀態，然后，從此集合中找出滿足目標的其它約束條件、又使效用函數最大化的特定狀態?！边@相當于把目標約束條件及最大化看作新的“自然法則”并把它加到其它自然法則上進行邏輯運演，運演結果中的值被看成“應當”取的值。[20]（3）評估類公共管理問題會同時涉及價值因素和事實因素，在實際評估中，對事實和價值因素的處理方式不同會導致評估研究中實證主義、詮釋主義和批判主義的分歧。（4）詮釋學、現象學、建構主義、女性主義和后現代主義等非實證主義方法論是解決詮釋類問題的常用方法論。（5）批判類問題則主要使用批判主義、批判實在主義、女性主義、后現代主義的方法論。最后，研究知識通過研究問題與研究邏輯緊密相關。研究知識只有與特定的研究問題相聯系，才有可能納入特定的研究活動。（1）背景知識驅動問題的產生，各學科知識為問題解決提供可能的答案，并促進新知識的產生。（2）既有的理論引導研究的進行。既有的理論在研究中不僅僅對問題的產生和問題的解答發揮著重要的作用，還以理論框架、研究途徑、研究范式等形式引導資料的收集、資料分析、假設檢驗、分析性歸納等過程。

3.以問題類型為基礎的公共管理研究方法體系的總體特色。以公共管理問題類型為基礎，將問題作為溝通公共管理研究方法體系的公約數，這種新的公共管理研究方法體系具有以下特色。

第一，公共管理問題形態差異決定了公共管理研究表現形態的多樣性。公共管理學術、實務和咨詢從本質上講它們都是一種解答問題的活動，只是三者所解答問題的類型、問題的難度、問題的指向等方面存在差異。從難度上來講，公共管理實務活動中的問題可以使用已有的常識，或者對已有的知識進行簡單地綜合就能加以解決。如果問題的難度超出了常識和已有知識簡單綜合的范圍，那么就需要訴諸公共管理咨詢或公共管理學術活動加以解決。公共管理咨詢提供一個或多個可供選擇的較為固定的答案，公共管理學術研究則對問題進行探索性的回答，提供階段性的答案。從問題類型來看，公共管理學術研究活動側重解決科學發現類問題；公共管理實務工作者側重解決技術設計類問題；公共管理咨詢則重點闡明將公共管理一般原理轉換為具體操作政策條文的基本原則?？傊趩栴}解決這一點上，公共管理研究的三種形態并不是截然分開的，而是存在有機的聯系，它們在知識生產體系中司職側重不同，共同構成了公共管理知識深化的遞進序列。

第二，公共管理問題類型的劃分是公共管理研究的第一步。公共管理活動中同時包含了事實因素、價值因素和兩者之間的交互作用，因此公共管理研究可能是科學問題亦可能是技術問題、評估問題、詮釋問題和批判問題。不同問題類型在問題結構方面存在根本的差異，因此對這一問題求解的方法論框架也會存在根本的差異。如果用解決詮釋類問題的方法去解決科學發現類問題，應該無法獲得求解答案，因為他們的求解目標和應答域都不一樣。因此，準確地定位公共管理問題類型是公共管理研究的第一步，制約著公共管理研究的方向和路徑。

第三，公共管理問題類型決定了公共管理方法論的選擇。研究方法論的差異是研究哲學層面的差異，不同的研究方法論以不同的本體論、認識論和價值論為基礎，不同的方法論產生不同屬性的知識，不同屬性的知識亦需要通過適當的方法論獲得。比如要獲得詮釋類的公共管理知識，就需要以詮釋學的方法論作為研究的哲學基礎，使用現象學、人類學、民族志等質性研究方法展開研究。如果要獲得規律性的實證知識，則需要使用實證主義作為研究的哲學基礎，使用實驗法、調查法等實證方法展開研究。如果采用實證主義的方法去解答詮釋類問題，就犯了研究問題和方法論不匹配的錯誤。總之，公共管理問題類型決定了公共管理方法論的選擇。

第四，公共管理問題類型決定了公共管理研究設計。公共管理問題的類型，決定了公共管理問題的結構，并進一步決定了公共管理問題的解決思路、求解路徑、求解方式、求解結果以及對求解結果的評價。公共管理研究設計作為研究的藍圖和規劃而言，需要對問題的結構、問題的求解和問題求解結果的評價加以詳細的闡述。按照問題類型的差異，可以將公共管理研究設計分為科學發現類的研究設計、技術設計類的研究設計、評估類的研究設計、批判類的研究設計和詮釋類的研究設計?？傊?，正確的定位公共管理問題類型是選擇相應公共管理研究設計類型的前提。

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二、公民權利的實現是公共管理產生的邏輯起點

公民讓渡出部分權利給予公共部門目的在于實現個體不能實現的更大的利益，“公民由于社會契約而喪失的，乃是他的天然的自由以及對于他所企圖的和所能得到的一切東西的那種無限的權利；而他所獲得的，乃是社會的自由以及對他于所享有的一切東西的所有權”[1]26。正如亞里士多德所言“一切社會團體的建立，其目的總是為了完成某些善業———所有人類的每種作為，在他們自己看來，其本意總是在謀取某一善果”[5]1?？梢哉f，人們之所以需要公共管理是因為公民為了追求更大的“善果”即權利。因此，公共管理的重要目標在于為公民提供比其付出的更大的權利。比如，市民之所以養條獵狗守門而不是請公共部門負責，是因為在權利的讓渡與收益的權衡上，養狗更有利于實現其權利。因此，能否給公民帶來更大的權利是公共管理合法性的基礎，公共管理目的就是為群眾提供更高效的服務和更多的公共產品。公共管理的存在目的在于減少社會交易的成本，市場各主體的行動是零散的，沒有無序的行為，就社會整體而言，單個的收益會付出更多的成本。公共管理的重要職責就是對社會各要素進行整合，使社會各公民個體的行動在有序的范圍內進行，從而達到一加一大于二的效果。正是這種整合權利使政府擁有了一定的強制權?！盀榱耸股鐣獠恢劣诔蔀橐患埧瘴模湍匕@樣一種規定———唯有這一規定才能使得其他規定具有力量———即任何人拒絕服從公意，全體就要迫使他服從公意”[1]24。公共部門的這種權力以契約為基礎，其權力的權威化程度與公共管理所取得的成果成正比，因此公共部門必須試圖擴大公共利益才能保住自己的合法地位。隨著公民社會的發展和公民理性的提高，選舉時的花言巧語逐漸失去了市場，民眾越來越看重公共管理帶來的實在效果。

三、公共管理以實現公民權利為目標

因為在社會中私利的存在決定社會個體利益的差異性和一定時空內的非一致性。因此，公共管理所追求的利益目標是一定區域或社會體制下公民普遍性的利益，是社會全體公民“同意”及所形成契約基礎上的“大權利”。在這一目標的引導下，公共部門“目標理的當務之急是技術，是對手段—目標問題的解決”[6]4。公民權利的實現可以是增加公民個體的經濟收入額，也可以是使公民本身的發展。英國學者J.S.密爾指出的“好政府”的兩個基本標準“一是政府的統治必須有助于增進被統治者和自身的好的品質，即促進人民本身的美德和智慧；二是政府必須有道德卓越的美德和智慧；三是政府必須利用它本身存在的好的性質來實現正當的目的，即政府的行為要符合法律和道德的準則”[7]6。正如美國學者塞繆爾•亨廷頓（1998）曾明確指出“個人服從社會不是因為他比管理社會的那些人低劣，也不是因為他管理自己的能力不如別人。個人服從社會，是因為他明白與同胞聯合起來對自己有利，知道沒有一種發生制約作用的權力，就不可能實現這種聯合”。

四、公共管理與公民利益的目標相統一

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世紀之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國曠日持久的政府改革過程中，公共部門管理研究領域也取得了突破性的進展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎的官僚制的傳統公共管理理論被以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法為基礎的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主義”(Managerialism)的范式就成為當代西方政府改革最基本的趨向和實踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學基礎的向度進行闡釋，以求對當代中國的政治體制改革提供有益的理論啟迪。

一、自從人類社會出現了利益分化和階級分化以來，就有了公共管理的問題。

但是，在傳統的階級統治模式中，公共管理是附屬于階級統治的。近代以來，階級統治變得越來越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見的是政府對社會的公共管理。特別是在二戰以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統治為主導的模式向以管理為主導的模式轉化的過程。人類社會早期的公共管理在運用行政的和宣傳教化的手段對社會實施管理時，往往訴求于強制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺。近代社會的公共管理在許多領域中無疑也包括強制性的行為，帶有傳統的統治性的特征，但是在許多領域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務于政治統治的終極目的，滲透到社會生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主體；政府的公共管理泛化到社會的各個層面；政府的公共管理職能迅速分化為許多專門領域；政府機構日益膨脹；政府公共管理職能運行的高成本、低效率?？傊瑐鹘y的公共管理模式是與西方工業社會的政府管理相適應的。但是，隨著西方各國由工業社會向后工業社會的轉變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無法適應迅速變化的信息社會之需要，其基本的理論假設和原則均受到普遍的懷疑與嚴峻的挑戰。具體表現在：

其一，作為傳統的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過時的、僵化的和無效率的政府體制模式。這種等級劃分、權力集中、控制嚴密的官僚體制的組織模式在二十世紀50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門逐步被學習型組織模式所取代。

其二，政府部門作為公共物品及服務的提供者的壟斷地位已被動搖。政府通過補貼、規劃與合同承包等方式間接運行，各種私人公司、獨立機構和社會團體參與了公共物品及服務的提供；不同的政府機構也為提供相同的公共物品及服務而展開競爭。與此同時，私人部門發展起來的管理方法和技術也被公共管理部門所借鑒。市場機制在公共部門發揮了日益重要的作用。

其三，政治與行政的二分法被人們批評為是一種不真實的假定，而且，在現實的生活中政治事務與行政事務是難以真正分開的。

其四，公共人事管理的體制及模式也發生了重大的轉變。公務員的永業觀念已被打破；業績評估和績效工資制成為一種主要的報酬方式；傳統的片面強調對人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養與開發、以人為本的人力資源管理模式所取代。

由此可見，在現實的公共生活中，傳統的公共管理模式已經失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國政府迫切需要建立一種適合本國經濟與社會發展需要的政府管理模式。這就導致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。

二、“新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀70-80年代的英國、新西蘭、澳大利亞等國，并迅速擴展到西方其他國家。

1979年撒切爾夫人上臺，在整個80年代，英國采取一系列改革措施：開展反對浪費和低效益運動，成立了效率工作組，對政府的有關項目計劃和工作進行效率審計；大力改革公共部門的工會；實行大規模的私有化，將英國的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國有企業賣給私人；對地方政府的預算開支實行總量控制；要求所有的地方建筑和公路建設項目實行公共部門與私營部門公開競標。特別值得關注的是，根據效率工作組1988年提出的報告《改善政府管理：下一步行動》，英國政府開始將提供公共服務的職能從政府各個部門中分離出來，成立專門的半自治性的“執行局”來承擔這種職能。部長同執行局在談判的基礎上就該局要完成的任務及其在具體運行方面的靈活度達成協議，也即績效合同。這樣，部長們主要只關注預算總額和最終的結果，而各局在預算支出、人事安排等具體事項上具有很大的自。尤其是執行局的局長是由公開競爭產生，三年必須重新申請一次，不實行終身制。到1996年，英國有近75%的公共服務是由執行局來承擔的。

繼英國之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國工黨分別于1983年和1984年上臺執政，也開始了大力的公共行政改革。其中，新西蘭的改革因其力度大并且具有系統性而備受人們的關注，被學術界稱作“新西蘭模式”，新西蘭財政部于1987年末出版的《政府管理》一書被譽為新公共管理的宣言。

美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點和目標，但似乎開始得更早，可以追溯到1978年卡特政府實施的“文官制度改革法案”，而且帶有更明顯的管理主義傾向。里根政府大規模削減政府機構和收縮公共服務范圍，當時負責推行改革的格魯斯委員會的基本職責是將私人部門成功的管理方法引入公共部門管理領域之中，來提高政府效率。格魯斯委員會診斷出美國政府公共部門管理低效率的重要原因是：其一，國會對聯邦政府機構的日常管理干預太多；其二，人事特別是高層人事缺乏連續性；其三，缺乏追求高效和經濟的誘因；其四，會計和管理信息系統不完善；其五，缺乏有力的中央財政和會計管理。1993年克林頓上臺后，開始了大規模的“重塑政府”改革運動。其目標是創造一個少花錢、多辦事的政府，并堅持顧客導向、結果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內容是精簡政府機構、裁減政府雇員、放松管制、引人競爭機制以及推行績效管理。這場改革的一個綱領性文獻就是戈爾所領導的國家績效評價委員會的報告《從過程到結果：創造一個少花錢多辦事的的政府》，簡稱“戈爾報告”?！案隊枅蟾妗敝赋觯簭谋臼兰o30年代到60年代，美國建立了龐大的、自上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務，這種體制以那時的公司結構為模式，采用分等級的科層制形式進行管理。由于對標準化程序的先人之見、垂直的指揮鏈條和標準化的服務，這些官僚機構是穩定的，但與此同時也造成機構膝腫和反應遲緩。當代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制(無論是私人的，還是公共的)己經失效。該報告提出政府改革的四項主要原則：消除繁文縛節，由注重過程的系統轉變為注重結果的系統；把顧客放在首位；授權雇員以取得成果；一削到底，并創造出一個少花錢多辦事的的政府。

歐洲大陸各國(德國、法國、荷蘭、瑞典等國)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英國、美國、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統、全面、連續和激進的特點。但是歐洲大陸各國的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德國，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續性漸進主義模式。其改革的基本內容：調整公共事業、削減公共服務人員、壓縮公共人事開支、轉變公共組織結構等均是在某種程度上以管理主義為價值取向的。特別是在90年代，借鑒了荷蘭的經驗，推行地方政府改革，實行“地方治理模式”，與英、美等國的“新公共管理模式”有異曲同工之妙。

新公共管理思想在西方的出現并不是偶然的，它有其深刻的經濟、政治和社會背景。首先，自20世紀70年代石油危機之后的經濟衰退，公共財政也因為收人減少和福利開支過大等原因出現了連續的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中的觀點，解決財政赤字問題從原則上講有三種途徑：一是限制開支和公共任務的終結；二是增加收人，特別是稅收；三是用較少的開支來實現公共使命，即“少花錢多辦事”。由此可見，只有第三條道路才是較好的選擇?！靶鹿补芾砟Ｊ健钡某霈F就成為各國政府的自然選擇。其次，第二次世界大戰以后，由于政府職能的不斷擴張，政府的規模也在逐漸擴大。這使得西方各國政府普遍臃腫、效率低下，傳統的科層制受到了嚴重的挑戰。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中所說：“工業時展起來的官僚體制，專注于各種規章制度及其層疊的指揮系統，已不能有效運轉；它變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效地運轉了。”再次，由于科技革命，特別是信息技術革命的出現，促使各國政府迫切需要建立一種適合本國經濟、社會發展需要的政府管理模式。信息時代的來臨以及“數字化生存”方式要求政府對瞬息萬變的經濟迅速作出反映，同時它打破了長期以來政府對公共信息的壟斷。新通訊技術以及接觸政府信息的便利使公民和社會團體更容易參與公共管理活動。這要求對政府組織及其運作過程作出變革與調整。最后，經濟的全球化對政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趨勢加強了西方各個國家對本國經濟競爭力的高度重視，政府能力是一個國家的綜合國力與競爭力的重要因素。“經合”組織把政府改革當作其成員國在國際市場上進行競爭的一個重要途徑，認為順應經濟發展的全球化和保持國際競爭力的內在需要，為公共部門改革提供了新的強大動力。

三、綜觀西方社會的這場聲勢浩大的行政改革運動，由于操作上的需要而表現出政府繼續充當運動主體的角色，每項改革措施也不得不基于現實而表現出對管理行政模式的妥協，但就這場改革運動的發展趨勢而言，無疑包含了如下的意蘊：即對近代以來的公共行政管理化傾向進行全面的檢討。

雖然檢討的結果仍然是以“新公共管理”命名，但它與傳統的公共管理已經有著較大的差異。從哲學的向度來看，它是中心邊緣化與邊緣中心化的雙向整合與建構的過程，其實質是管理主體的單一化向管理主體的多極化的轉化。

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世紀之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國曠日持久的政府改革過程中，公共部門管理研究領域也取得了突破性的進展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎的官僚制的傳統公共管理理論被以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法為基礎的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM:New Public Management)或“管理主義”( Managerialism)的范式就成為當代西方政府改革最基本的趨向和實踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學基礎的向度進行闡釋，以求對當代中國的政治體制改革提供有益的理論啟迪。

(一)

自從人類社會出現了利益分化和階級分化以來，就有了公共管理的問題。但是，在傳統的階級統治模式中，公共管理是附屬于階級統治的。近代以來，階級統治變得越來越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見的是政府對社會的公共管理。特別是在二戰以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統治為主導的模式向以管理為主導的模式轉化的過程。人類社會早期的公共管理在運用行政的和宣傳教化的手段對社會實施管理時，往往訴求于強制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺。近代社會的公共管理在許多領域中無疑也包括強制性的行為，帶有傳統的統治性的特征，但是在許多領域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務于政治統治的終極目的，滲透到社會生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是:政府是公共管理的唯一主體;政府的公共管理泛化到社會的各個層面;政府的公共管理職能迅速分化為許多專門領域;政府機構日益膨脹;政府公共管理職能運行的高成本、低效率。總之，傳統的公共管理模式是與西方工業社會的政府管理相適應的。但是，隨著西方各國由工業社會向后工業社會的轉變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無法適應迅速變化的信息社會之需要，其基本的理論假設和原則均受到普遍的懷疑與嚴峻的挑戰。具體表現在:

其一，作為傳統的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過時的、僵化的和無效率的政府體制模式。這種等級劃分、權力集中、控制嚴密的官僚體制的組織模式在二十世紀50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門逐步被學習型組織模式所取代。

其二，政府部門作為公共物品及服務的提供者的壟斷地位已被動搖。政府通過補貼、規劃與合同承包等方式間接運行，各種私人公司、獨立機構和社會團體參與了公共物品及服務的提供;不同的政府機構也為提供相同的公共物品及服務而展開競爭。與此同時，私人部門發展起來的管理方法和技術也被公共管理部門所借鑒。市場機制在公共部門發揮了日益重要的作用。

其三，政治與行政的二分法被人們批評為是一種不真實的假定，而且，在現實的生活中政治事務與行政事務是難以真正分開的。

其四，公共人事管理的體制及模式也發生了重大的轉變。公務員的永業觀念已被打破;業績評估和績效工資制成為一種主要的報酬方式;傳統的片面強調對人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養與開發、以人為本的人力資源管理模式所取代。

由此可見，在現實的公共生活中，傳統的公共管理模式已經失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國政府迫切需要建立一種適合本國經濟與社會發展需要的政府管理模式。這就導致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。

(二)

“新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀70-80年代的英國、新西蘭、澳大利亞等國，并迅速擴展到西方其他國家。1979年撒切爾夫人上臺，在整個80年代，英國采取一系列改革措施:開展反對浪費和低效益運動，成立了效率工作組，對政府的有關項目計劃和工作進行效率審計;大力改革公共部門的工會;實行大規模的私有化，將英國的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國有企業賣給私人;對地方政府的預算開支實行總量控制;要求所有的地方建筑和公路建設項目實行公共部門與私營部門公開競標。特別值得關注的是，根據效率工作組1988年提出的報告《改善政府管理:下一步行動》，英國政府開始將提供公共服務的職能從政府各個部門中分離出來，成立專門的半自治性的“執行局”來承擔這種職能。部長同執行局在談判的基礎上就該局要完成的任務及其在具體運行方面的靈活度達成協議，也即績效合同。這樣，部長們主要只關注預算總額和最終的結果，而各局在預算支出、人事安排等具體事項上具有很大的自主權。尤其是執行局的局長是由公開競爭產生，三年必須重新申請一次，不實行終身制。到1996年，英國有近75%的公共服務是由執行局來承擔的。

繼英國之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國工黨分別于1983年和1984年上臺執政，也開始了大力的公共行政改革。其中，新西蘭的改革因其力度大并且具有系統性而備受人們的關注，被學術界稱作“新西蘭模式”，新西蘭財政部于1987年末出版的《政府管理》一書被譽為新公共管理的宣言。

美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點和目標，但似乎開始得更早，可以追溯到1978年卡特政府實施的“文官制度改革法案”，而且帶有更明顯的管理主義傾向。里根政府大規模削減政府機構和收縮公共服務范圍，當時負責推行改革的格魯斯委員會的基本職責是將私人部門成功的管理方法引入公共部門管理領域之中，來提高政府效率。格魯斯委員會診斷出美國政府公共部門管理低效率的重要原因是:其一，國會對聯邦政府機構的日常管理干預太多;其二，人事特別是高層人事缺乏連續性;其三，缺乏追求高效和經濟的誘因;其四，會計和管理信息系統不完善;其五，缺乏有力的中央財政和會計管理。1993年克林頓上臺后，開始了大規模的“重塑政府”改革運動。其目標是創造一個少花錢、多辦事的政府，并堅持顧客導向、結果控制、簡化程序和一削到底原則;改革的基本內容是精簡政府機構、裁減政府雇員、放松管制、引人競爭機制以及推行績效管理。這場改革的一個綱領性文獻就是戈爾所領導的國家績效評價委員會的報告《從過程到結果:創造一個少花錢多辦事的的政府》，簡稱“戈爾報告”?！案隊枅蟾妗敝赋?從本世紀30年代到60年代，美國建立了龐大的、自上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務，這種體制以那時的公司結構為模式，采用分等級的科層制形式進行管理。由于對標準化程序的先人之見、垂直的指揮鏈條和標準化的服務，這些官僚機構是穩定的，但與此同時也造成機構膝腫和反應遲緩。當代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制(無論是私人的，還是公共的)己經失效。該報告提出政府改革的四項主要原則:消除繁文縛節，由注重過程的系統轉變為注重結果的系統;把顧客放在首位;授權雇員以取得成果;一削到底，并創造出一個少花錢多辦事的的政府。

歐洲大陸各國(德國、法國、荷蘭、瑞典等國)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英國、美國、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統、全面、連續和激進的特點。但是歐洲大陸各國的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德國，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續性漸進主義模式。其改革的基本內容:調整公共事業、削減公共服務人員、壓縮公共人事開支、轉變公共組織結構等均是在某種程度上以管理主義為價值取向的。特別是在90年代，借鑒了荷蘭的經驗，推行地方政府改革，實行“地方治理模式”，與英、美等國的“新公共管理模式”有異曲同工之妙。 新公共管理思想在西方的出現并不是偶然的，它有其深刻的經濟、政治和社會背景。首先，自20世紀70年代石油危機之后的經濟衰退，公共財政也因為收人減少和福利開支過大等原因出現了連續的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中的觀點，解決財政赤字問題從原則上講有三種途徑:一是限制開支和公共任務的終結;二是增加收人，特別是稅收;三是用較少的開支來實現公共使命，即“少花錢多辦事”。由此可見，只有第三條道路才是較好的選擇。“新公共管理模式”的出現就成為各國政府的自然選擇。其次，第二次世界大戰以后，由于政府職能的不斷擴張，政府的規模也在逐漸擴大。這使得西方各國政府普遍臃腫、效率低下，傳統的科層制受到了嚴重的挑戰。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中所說:“工業時展起來的官僚體制，專注于各種規章制度及其層疊的指揮系統，已不能有效運轉;它變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下;它在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效地運轉了?！痹俅危捎诳萍几锩貏e是信息技術革命的出現，促使各國政府迫切需要建立一種適合本國經濟、社會發展需要的政府管理模式。信息時代的來臨以及“數字化生存”方式要求政府對瞬息萬變的經濟迅速作出反映，同時它打破了長期以來政府對公共信息的壟斷。新通訊技術以及接觸政府信息的便利使公民和社會團體更容易參與公共管理活動。這要求對政府組織及其運作過程作出變革與調整。最后，經濟的全球化對政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趨勢加強了西方各個國家對本國經濟競爭力的高度重視，政府能力是一個國家的綜合國力與競爭力的重要因素?！敖浐稀苯M織把政府改革當作其成員國在國際市場上進行競爭的一個重要途徑，認為順應經濟發展的全球化和保持國際競爭力的內在需要，為公共部門改革提供了新的強大動力。

(三)

綜觀西方社會的這場聲勢浩大的行政改革運動，由于操作上的需要而表現出政府繼續充當運動主體的角色，每項改革措施也不得不基于現實而表現出對管理行政模式的妥協，但就這場改革運動的發展趨勢而言，無疑包含了如下的意蘊:即對近代以來的公共行政管理化傾向進行全面的檢討。雖然檢討的結果仍然是以“新公共管理”命名，但它與傳統的公共管理已經有著較大的差異。從哲學的向度來看，它是中心邊緣化與邊緣中心化的雙向整合與建構的過程，其實質是管理主體的單一化向管理主體的多極化的轉化。

篇10

1.政府公共政策化。也就是奧斯本與蓋布勒認為的政府應起掌舵而不是劃槳的作用；

2.將競爭機制注入到政府公共管理領域，取消政府公共服務供給的壟斷性，讓更多的社會組織與公民力量廣泛參與；

3.視公眾為客戶，政府應根據顧客和市場的需求向顧客提供服務，以顧客為中心，以顧客為導向，賦予顧客進行選擇的權利；

4.政府應采取分權的管理方式，改變原來金字塔式的科層官僚制，建立扁平式的非官僚政府體制；

5.政府應放松嚴格的行政規制，實施明確的績效目標控制，使組織由過去的“規則驅動型”向“目標驅動型”轉變；

6.行政與政治不可能完全分開，公務員不必保持中立；

7.政府應廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗。

二、在我國的社會環境下對新公共管理的適應性分析

自改革開放以來，我國在立足國情的基礎之上，不斷解放思想，學習和借鑒在國外已被實踐證明的先進的理論、知識、技術和方法，用以推動我國各項事業的建設。而通過實踐證明，引進和借鑒而來先進的理論、知識、技術和方法在我國都存在與本土環境的契合問題，也就是適應和不適應兩個方面，新公共管理理論亦不例外。

1.適應性方面，第一，改革開放以來，社會主義市場經濟理論的提出、形成和豐富，社會主義市場經濟實踐的出現、擴展和社會化，社會主義市場經濟體制的構建、確立、穩固化和成熟化，構成了推動我國國家現代化的政府改革的基本的歷史動因和現實的經濟基礎。在此意義上，我們可以認為市場經濟實際上構成了我國政府改革的邏輯起點。為了適應和推動市場經濟的發展，我國國家行政組織曾先后進行過多次改革。然而迄今為止，我們雖然提出了豐富的關于政府改革的政策闡釋，卻沒有提出、抑或尚未形成用于指導改革實踐的較為系統和理性的、較具有前瞻性的理論闡釋。改革并沒有取得預期的效果。歷次政府機構改革的經驗教訓呼喚以市場經濟為理論內核的用于指導政府改革實踐的新理論，而新公共管理理論就成為可以借鑒的他山之石;第二，我國經過十幾年的努力于2001年9月加入WTO，遵守WTO規則成為其成員國的基本義務之一。而作為當代西方世界國家政府改革主流的新公共管理理論，其中很多內容與WTO規則存在一定程度的契合之處。在目的和宗旨上，二者都強調自由、公正、公開、公平；在基本原則上，二者均以市場為取向，即讓市場來決定政府的行為標準，政府權力受到限制并且逐漸弱化，國家職能也逐漸縮小，政治權力也應當逐漸從政府社會返還于公民社會；在行為方式上，都推崇市場經濟框架下的政府職能變革和政府行為的變革，主張放松管制，認為理想的政府是掌舵型的政府而不是劃槳型的政府。

2.不適應方面。首先，新公共管理自身存在著固有的一些缺陷，其在理論基礎、市場化價值取向、忽視公共部門與私人部門管理特質差異、政治傾向、具體政策實施和具體模式等方面受到了眾多的指責和批評，這也成為了新公共管理理論并沒有獲得普遍認可的重要原因；其次，由于官僚制行政的政治合法性還沒有從民主政治制度上得到完全確認、行政體系的運作缺乏現代制度的支撐，行政權力缺乏必要的剛性制衡機制，行政權力向社會生活各個領域全面滲透的現象并沒有從根本上得到扭轉、職業官僚隊伍尚未普遍地形成基于自由契約的獨立人格和職業精神、公民和職業官員都普遍缺乏對體現形式合理性的制度規范的信仰，同現代法治秩序相適應的普遍主義的行為模式尚未確立等原因的存在，官僚化不足成為了當代中國行政發展所面臨的首要問題。從某種程度上說，目前以理性官僚制為發展方向的定位必將會在某些方面和領域成為新公共管理在我國引入的限制性因素；最后，踐行新公共管理理論在當代中國的實施尚存在諸多現實條件的制約。例如，我國社會還沒有形成支撐新公共管理運行的良好的民主法律制度和市場經濟制度、“第三部門”的社會自治能力還難以擔負公共管理的重任、我國還難以達到新公共管理所要求的科學技術水平等等。

三、對于引進新公共管理理論的策略研究