導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇農村社區的主要特點，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

二、新型農村社區的集聚式發展

關于對“新型農村社區的集聚式發展”的理解，我們還是要結合實際工作，從河南省的實際情況出發進行理解。我們的理解是：把一些分布零散的舊村莊遷并整合在一起，按新型城鎮化的要求集中建設以居住為主，基礎設施、公共服務設施配套的農村居住小區，就是新型農村社區的集聚式發展。從有利生產、方便生活的角度出發，應該是相對集聚。平原區，城市郊區集聚程度要大，山區、丘陵區等集聚程度要小；用地適宜且有條件的地區集聚程度要大，用地等條件差的地區可能集聚程度要小，這是正確理解新型農村社區集聚式發展的前提。當然這里應杜絕一點兒都不集聚的想法。一點兒都不集聚不符合未來的發展方向，是一種完全錯誤的想法。

三、新型農村社區集聚式發展的基本思路

根據河南的實際情況，考慮有利生產、方便生活的原則，山區和丘陵區每個行政村可以考慮建設2～3個集聚式發展的農村社區。平原區行政村可以考慮一個行政村建設1～2個集聚式發展的農村社區；有條件的地區，無論是山區、丘陵或平原區，可以一個行政村建一個集聚式發展的農村社區，或幾個行政村合并建一個集聚式發展的農村社區。這里最主要的問題是農民意愿。但必須考慮到《意見》中的總體目標，即“引導一部分新型農村社區逐步發展為特色小城鎮”，成為新型城鎮化發展的支撐點。由此可以看出，山區和丘陵區的集聚式發展的農村社區人口規模以500～2000人為宜，平原區集聚式發展的農村社區人口規模以5000～10000人為宜。真正體現“山區和丘陵區的新型農村社區集聚式發展要依托小城鎮、工礦區或規模較大的中心村，重點對基礎條件差、自我發展能力弱、不宜居住的散、小、遠等村莊進行遷并；平原區的新型農村社區集聚式發展要依托城鎮、產業集聚區、產業園區以及規模較大、基礎條件較好的中心村，按照集中緊湊、集約用地、集聚發展的原則，加大村莊整合力度”。

四、新型農村社區集聚式發展的建設方式

從河南省的情況看，新型農村社區集聚式發展建設方式有三種：一是先建后拆：先建后拆是河南省目前進行新農村社區集聚式發展最主要的建設思路。特點是容易實施，但容易出現的問題是：舊村莊的拆除工作和復耕工作緩慢，也容易出現新的變數。最終有可能導致新社區建起來了，但舊村莊卻依然存在。二是先拆后建：先拆后建的例子在省內不是很多，主要特點是周期長，近期很難看到效果；另外，群眾的臨時安置也是個大問題。主要特點是，很容易看到舊村莊的復耕。三是邊建邊拆：在河南省范圍內也有這樣的例子，在舊村莊周邊先行建設一部分社區房屋；搬一部分后，再拆建另外一部分。其特點是比較穩健。問題是建設周期過長，各項手續要反復辦理，比較麻煩。

五、新型農村社區集聚式發展可能出現的問題

（一）集聚力度過小或過大的問題

應正確理解集聚力度過大過小的問題是一個相對的問題，原則是尊重群眾意愿，符合“引導一部分新型農村社區逐步發展為特色小城鎮的目標”。大是一個方向，小可能更多的是群眾意愿。要處理兩者的關系，科學合理地確定集聚式發展的新型農村社區的規模以及舊村莊的遷并力度。

（二）有利生產、方便生活的問題

有些人可能會認為人是集聚到一起了，公共服務設施配齊了，生活是方便了，可能不利于農業生產的展開。這就需要解決一個問題，農民從事農業生產的出行距離可能加長的問題，實際上這里還有一個基礎設施的配套問題。河南省采取的新型農村社區集聚發展的基本思路有兩條：一是河南省人口密集。社區到勞動所在地的距離并不會很遠；二是我們走的一條路是一個逐步的過程：合村建社區，然后一部分社區再逐步過渡為小城鎮。隨著農村交通體系的完善，這些問題都會解決。

（三）進行新型農村社區集聚式發展應重視農村產業化發展問題

河南的廣大農村目前的產業發展狀況仍然是以農業為主，因此農業產業化的發展決定著農民的收入，而農民收入的多少，又決定著新型農村社區集聚式發展的規模和快慢程度。推進農村產業化發展是進行新型農村社區集聚式發展的關鍵。

農村產業化的發展有一個核心兩個根本：核心是農村土地的經營方式，是建立農村土地的合作經營制度，推廣農業的企業化經營模式，還是仍然停留在農民各自種好自己的責任田。兩個根本是如何在縣、市、鄉鎮建立現代農業科學技術推廣體系和建立面向國際、國內的農產品信息及市場銷售體系的根本問題。這是政府幫扶農村產業化發展的關鍵。

（四）關于進行新型農村社區集聚式發展的資金和主體問題

《意見》明確說明：“省政府每年安排一定的專項資金用于新型農村社區集聚式發展以獎代補。各級政府要為新型農村社區基礎設施和公共服務設施建設提供必要的資金支持，引導建立多元化的投入機制。”這說明，政府將用“以獎代補”和相關政策指導并引導新型農村社區的集聚式建設和發展。新型農村社區集聚式建設和發展的資金主體仍然要靠市場的主導作用加以解決，河南省農村廣大，單靠政府財政是不能夠實現新型農村社區的集聚式建設和發展的，市場是新型農村社區集聚式發展的主力軍，具體工作還是要從市場做起。

（五）關于新型農村社區集聚式發展的核心問題——土地問題

篇2

農村公共服務是為滿足農業、農村發展或農民生產、生活而提供的具有一定的非排他性和非競爭性的社會服務，是以農業信息、農業技術或勞務等服務形式表現出來的一種農村公共物品。各農村地區經濟發展水平不同，區域特征不同，生產及生活方式也不同，村民對基本公共服務的需求與偏好自然也不同。所以，各農村地區應在保障基本公共服務供給的前提下，按照“貼近需求、相對集中、便民利民”的基本原則，為廣大農民群眾提供更多層次、更多種類的公共服務，以更好地適應農民群眾的需求與偏好，實現“城鄉基本公共服務均等化”。

目前，我國農村公共服務體系的主要內容包括公共基礎設施、公共文體教育服務、公共衛生服務、養老幼托服務、環境治理以及信息服務等，針對廣大農民群眾對這些基本公共服務的迫切需求，應分別采取相應措施來解決。

農村公共基礎設施

農村公共基礎設施是指為農村生產和農民生活而提供公共服務的物質設施，包括農田水利、供水供電、園林綠化、交通郵電等生產和生活服務設施，是農村各項事業發展的基礎，是保證農村經濟活動正常進行的公共服務系統。

（一）科學規劃農村公共基礎設施建設

首先要做好我國農村基礎設施建設的總體規劃，其次要重點做好各涉農部門基礎設施建設專項規劃的編制與實施，同時根據本地區的實情，做好村鎮的發展規劃。

（二）落實農村公共基礎設施的管護責任

強化干部及群眾參與農村基礎設施建設與管護的主動性與積極性，同時，建立農村基礎設施管護的長效機制，明確市、鄉鎮（街道）、村在基礎設施建設與管理的權利與責任，保障建設及管護工作的貫徹實施。

（三）建立多元主體的資金投入機制

政府要進一步加大財政投入力度，同時積極采取激勵措施吸引社會資本的廣泛參與，逐步形成農村基礎設施建設長期穩定的資金來源，不斷改善農村基礎設施現狀。

（四）進一步強化農田基本建設和水利建設

加快對老化農田設施和水利工程的更新改造，提高農田利用效率；加快建設布局合理、功能完備的城鄉水利工程體系，大力改善城鄉水環境；推進農村基礎設施產權制度改革，形成運行高效、管理科學的農田基礎設施和水利工程設施管理服務體系。

農村公共文體教育服務

完善農村社區公共文體教育服務功能，須做到以下幾點：

（一）加強農村文體基礎設施建設

建立健全包括縣圖書館、鄉（鎮）文化站、村文化中心、農民活動中心、廣播電視臺、老年學校、體育健身活動場地等在內的各種文化、教育、體育設施和活動場所，逐步形成完善的農村公共文體教育體系，滿足廣大農民群眾日益增長及日趨多樣化的文體教育服務。

（二）整合各類社會資源并優化農村文體教育服務基層工作人員的文化結構

一方面，強化培訓，提高現有文體教育服務基層工作人員的綜合素質水平；另一方面，完善人才招聘制度，強化競爭和業務考核機制，保障農村文體教育服務隊伍建設。

（三）構建農村公共教育體系

農村公共教育的目的是實現教育公平進而保障社會公平，促進社會主義新農村建設。構建完善健全的農村公共教育體系，需要建立穩定有效的農村義務教育經費投入的保障機制，以確保基礎教育經費的增長；建立多元化主體參與農村公共教育服務供給機制，以保障公共教育服務供給效率；加強農村基礎教育財政資金管理，將基礎教育經費全部實行預算統編，優化資源配置，以提高農村基礎教育財政支出使用效益。

農村公共衛生服務

當前，我國農村鄉鎮衛生院經費不足，機構性質不一，人員編制管理不規范，公共衛生專業機構與基層衛生服務機構尚未建立良好的指導、培訓和考核工作機制，以及人才流失嚴重等因素，直接導致鄉鎮衛生院“重醫輕防、以藥養醫、以醫養防”，嚴重影響了鄉鎮衛生院和村衛生室公共衛生職能的落實。

（一）建立疾病預防體系

推進農村公共衛生服務的發展，需要改革鄉鎮衛生院的管理體制和運行機制，建立預防為主的農村公共衛生體系。

（二）注重人才培養

通過強化繼續教育制度、定向培養適用人才以及鼓勵城市衛生機構的在職或離退休衛生技術人員到農村服務等措施，培養農村公共衛生服務人才。同時，以人事制度和投入體制的改革為突破口，以開展技術扶貧、技術教育等手段，吸引和留住公共衛生服務人才。

（三）開展健康教育

普及疾病預防和衛生保健知識，提高廣大農民的健康意識；通過發放基本公共衛生服務卡，讓廣大農民群眾自主選擇醫療衛生服務機構等措施，促使服務機構改善工作機制，提高服務效率和質量，以建立運轉高效的基本公共衛生服務運行機制。

（四）建立衛生機構的績效考核機制

將農民群眾滿意度作為重要指標之一，建立公共衛生服務機構的績效考核評價機制，促使服務機構不斷提高服務質量、改進服務方式、改變服務態度。

農村養老幼托服務

由于農村城市化拉動以及農民生存壓力的日益增大，越來越多的農村青壯年選擇外出打工，農村出現大量空巢家庭，老人和孩子成為留守者，生活得不到照料，情感需求也得不到滿足，影響了老人安享晚年以及兒童的健康成長。

農村社區應積極探索養老幼托服務功能，盡力為留守老人與留守兒童提供日常照料，滿足其情感需求，保障留守老人照樣安享晚年，留守兒童照樣健康成長。一方面，以農村社區為載體，以社區基層組織為主導，充分發揮政府、社區、家庭以及個人等多方面的力量，高效整合社區中的財力、物力以及人力資源，針對不同經濟狀況的留守老人，分別或配合實施經濟救助、集中供養、社區居家照料等多種救助和服務方式，使留守老人能夠在熟悉的環境里得到必要的救助和照料，切實滿足其日常以及情感需求，基本保障其老有所養、老有所醫；另一方面，滿足留守兒童的日常以及情感需求，切實保障其能夠健康成長。農村社區可以在教育管理部門的領導與扶持下，以社區學校為平臺，充分利用社區內的教學資源，組建專業服務隊和志愿者服務隊伍，為留守兒童提供心理疏導、關懷以及日常照顧，滿足其日常以及情感需求，切實保障其健康成長。

農村環境治理服務

農村環境的質量，不僅關系著農民的健康和生活質量，而且還會直接或間接地對城市產生不可估量的影響。本文所提的“農村環境”主要指農村衛生環境和治安環境。當前，我國農村衛生環境的主要特點為點源污染與面源污染共存，生活污染和工業污染疊加，各種新舊污染相互交織，環境保護工作基礎薄弱等。農村惡劣的衛生環境不僅威脅到了數億農村人口的健康，甚至通過水、大氣以及食品污染等渠道影響到城市人口的健康。此外，工業化、城市化的進一步推進，逐漸觸及到社會深層次、結構性的矛盾，致使農村不穩定因素增加，農村治安環境不容樂觀。綜合治理農村環境，提高農村的環境保護質量和農民的健康水平，可借助農村社區這一載體，開展環境治理服務。

第一，充分利用電視、廣播、報刊、網絡等廣泛宣傳和普及農村環境保護知識，提高農民群眾的環境意識，調動其參與農村環境保護的積極性和主動性。

第二，積極向農民推廣先進農業技術，大力發展生態農業，努力實現農業產業結構合理化、生產技術生態化、生產過程清潔化、生產產品無害化。

第三，統一標準，建立健全農村環境建設的監督與評價機制，定期對各地農村環境建設情況進行檢查和評估，并全面落實我國農村環境治理“以獎促治”政策，調動政府、市場、社會以及農民群眾的積極性。

第四，推進農村警務戰略，開展農村社區治安服務，完善利益協調、訴求表達、矛盾調處和權益保障機制，健全治安防控體系，全面提高社區治安綜合治理水平，保障廣大農民群眾的生命與財產安全。

農村信息共享服務

適應與滿足廣大農民群眾對信息共享的迫切需求，農村社區須發展信息共享服務項目，逐步建設覆蓋城鄉的社區信息綜合服務網絡，推進各級政府電子政務、網上辦事和社會公共服務進入農村社區，進而強化農村社區的信息化建設。如：對政務信息、公共服務資訊，包括職業培訓、就業服務、失業救助、社會保障等政府服務信息的整合和利用；對家政物業、商品配送、法律服務、休閑娛樂以及文化教育等社會信息資源的開發等，以實現城鄉社區公共服務信息的共享。但重點要加強對農村專業合作社等新型農村經濟組織的信息服務，根據農業生產經營的實際，及時調整更新服務信息，提高信息服務的針對性和有效性。

其它特色服務

各農村社區除積極發展上述服務項目，切實保障相應公共品投入之外，還應在努力爭取政府大力支持，調動市場、社會、農民參與供給積極性，保障供給資金來源的前提下，根據自身實際情況，如人口結構、經濟發展水平、農民主要收入來源、地域類型、生產生活方式等積極挖掘、創新具有社區特色的服務項目，進一步拓展社區的服務功能，更好地適應與滿足廣大農民群眾日趨多元化與多層次化的公共品需求，促進農村經濟社會發展。如剩余勞動力較多的農村社區，可依據市場需求以及農民自身素質等特征，對其開展從業道德以及各種有針對性的就業指導與技能培訓，提高其就業技能，幫助其實現就業；易發生自然災害的地區，農村社區應成立災害應急服務中心，對社區內居民開展經常性的防災抗災、自救知識、技能的宣傳教育。同時，建立預警救災運行機制，不斷提高農村防災救災能力；以養殖業或種植業為主要收入來源的農村社區，可成立養殖或種植專業合作社，為廣大農民群眾提供技術支持、銷售渠道等，以提高養殖戶或種植戶的抗風險能力，實現增收創收。

綜上所述，完善的農村公共服務是新農村建設的重要內容，是農村經濟社會得以發展的基礎。而建立完善的農村公共服務體系不僅需要政府主導，還需要市場優化、社會協同以及農民自身的參與，只有社會各界共同努力，才能實現“基本公共服務均等化”的目標。

參考文獻：

1.馮雅群.農村社區公共服務體系建設的實證研究—以L市Y縣為例[J].山西師大學報（社會科學版），2010（S1）

2.王健，徐睿，陳藝.統籌城鄉發展視野中的農村公共服務社區化建設探索[J].四川省社會主義學院學報，2009（1）

篇3

隨著新農村社區建設的進行，人們的生活得到了很大改善，但是被人們忽略的垃圾處理問題越發嚴重，其對區域生態系統的穩定、新農村健康的發展以及人們生活環境的改善有著重大阻力，逐步引起各界普遍關注。本論文中所提出的農村生活垃圾的生態恢復與景觀設計，主要是通過適生植物的篩選找出一條適合農村垃圾場的生態恢復之路，“希望通過覆土摻拌淤泥，沼氣回收等方式，建立一個良好的生態恢復體系，基本上解決垃圾場的二次污染這一狀況”。

1.國內外的研究總結

1.1國外的研究總結

相對國內來講，國外對垃圾場的關注和認知要更加提前，早在20世紀70年代，就有關垃圾滲透液污染地下水的研究。國外針對垃圾場的生態恢復主要分為幾個階段，早期主要是進行簡單的生態恢復，篩選出適合垃圾場種植的植物，然后對垃圾場進行簡單的植物種植，品種要選擇根系發達、材質堅韌、抗貧痔、抗有害氣體的植物，如香樟、大葉榕、合歡、大葉紫薇、垂柳、楊樹、廣玉蘭等。一些國家還種植了育苗基地，不僅改善環境，還具有一定的經濟價值。為了防止滲透液滲出，在垃圾填埋堆上都覆蓋了一種保護膜，然后在膜上覆蓋了一定的泥土層，這不僅形成了一個隔離層防止滲透液的流出，而且泥土還可以防止保護膜被破壞。

1.2國內研究總結

在垃圾場的生態恢復研究方面，國內也做了一些實地研究，如中國環境科學研究院的高吉喜、沈英娃等。他們的研究結果表明：垃圾填埋場中的填埋物經過長時間的填埋所產生的甲烷是抑制樹木生長的主要原因，通過覆土不僅改善土壤環境，為樹木提供必要的生存環境，而且還能阻擋甲烷的溢出。在對垃圾覆蓋堆體進行綠化時，要根據不同植物對環境的適應性來選擇，盡量選擇本地和易生存的植物。經過四季的更替，垃圾場的環境得到初步改善，這時可以嘗試種植觀賞性的植物，進行合理的植物配置，使垃圾場的生態環境一步一步走向理想的狀態。

綜上所述，針對垃圾填埋場的生態恢復等技術研究還沒有具體深入，大部分只是局限在適生植物的篩選，還沒有解決滲透液和甲烷等有害物質對生態環境恢復所造成的困擾。

2.生態恢復

生態恢復指通過人工方法，按照自然規律，恢復天然的生態系統。生態恢復的含義遠遠超出以穩定水土流失地域為目的種樹，也不僅僅是種植多樣的當地植物，生態恢復是試圖重新創造，引導或加速自然演化過程，因此生態恢復的目標不是要種植盡可能多的物種，而是創造良好的條件，促進一個群落發展成為由當地物種組成的完整生態系統，或者說目標是為當地的各種動物提供相應的棲息環境。

3.新農村社區垃圾場現狀分析

近年來農村的經濟呈現出突飛猛進的發展，人口數量不斷增長，新社區不斷出現，從而導致農村垃圾不斷增加，村中沒有垃圾堆放地點，也沒有垃圾箱等基礎設施，村民都將垃圾隨便丟棄，讓其自然銷毀，導致村頭、河邊、路邊垃圾成堆，嚴重損毀村莊形象。垃圾問題使昔日的田園風光被烏煙瘴氣的現狀代替，處理方式更是簡單粗放的“垃圾靠風刮，污水靠蒸發”，垃圾的不當處理造成了土壤、水和大氣污染，使土壤的生態系統功能遭到破壞，使生物種群結構發生改變，土壤生產力下降，環境越來越惡劣，從而影響了附近的食品安全和農業的可持續發展。由此引發的各種問題和矛盾也紛至沓來：一是影響村容村貌；二是影響村民生活質量的提高；三是不利于村民身心健康。

4.農村垃圾場景觀生態設計

4.1垃圾場景觀生態設計原則

4.1.1減量原則除必要建筑景觀構筑物。不規劃設計其它建筑類項目。園內盡量減少對水、電及其它能源的使用，避免大的施工項目，場地內植物配置中以草坪為主，使用易成活的鄉土樹種，待植物自身成長繁衍，可大大節約能源。人工干預下的植被恢復既是加速廢棄垃圾場達到理想景觀的有效手法之一，又是植物景觀的構成基礎，在景觀生態恢復中起著至關重要的作用。利用場地內廢棄的材料，使用原有的植被、磚石、地形進行規劃設計，形成新的空能空間節點，一些廢棄的建筑改造為開放的休閑場所，廢棄的植物群落改造為田園嫻靜的小道，利用借景手法將周邊的村莊、樹林引入到設計中，從而節約大量的資源和資金的耗費。

4.1.2循環與再生結合。現場條件進行土壤覆土及改良，通過植物再生和覆土重建場內地下濕地系統，促進場地內良性循環的水系統。人工濕地將經中水處理過的水進行凈化流人人工濕地塘床系統，通過微生物的分解作用及水生植物的凈化功能達到國家水質安全標準。其作用是成為多種生物的棲息地，亦對廣大游客進行了自然與生態保護教育。

4.2垃圾場景觀生態設計方式

4.2.1自然式。農村景觀應以尊重自然規律為先去完善景觀格局的完整性和連續性，根據垃圾場周圍環境調整和構建景觀，形式上以自然起伏的地形和植物群落來營造自然式景觀。利用自然的自我修復能力，從而實現人與自然的和諧共處。

4.2.2鄉土化。對現場進行勘察調查不僅要了解場地的現狀，對于其周圍環境也要進行調查，在景觀規劃的過程中既符合場地的條件，也反映當地的景觀特點。垃圾場內植物配置選取抗旱、適應性強的本地品種，讓其自然生長與周邊形成景觀帶。

4.2.3保護性。垃圾場起伏的現狀為造園提供了較好的基礎，在建設過程中保護好現有的地形對其進行合理改造，節省投資資金。

4.2.4恢復性。在設計中運用種種科技手段來恢復已遭破壞的生態環境。

4.3垃圾場的生態恢復方法

4.3.1恢復。恢復frestoration）是將城市廢棄地生態系統從遠離初始狀態的方向推移回到初始狀態。對廢棄地生態系統的恢復現實中有很多的案例，杜伊斯堡公園細部的恢復就是一典型的案例，根據現場條件給植物充足的水分和養分，對場地進行土壤覆蓋，覆土厚度設計為1m，使場地庫容土方就地平衡。植被恢復的短期目標是控制水的流失以及土壤的侵蝕。

4.3.2重建。重建是人為對生態系統的現有狀態進行改善，結果最終形成人們所期望的特點，而自然特色景觀減少。硬質景觀為人造景觀的主要特點之一，以游憩、使用、觀賞為主要功能的場所內，以道路環境、活動場所、景觀設施等為主的景觀。植物配置選擇具有觀賞價值的植物，同時考慮四季變化，對植物進行定時修剪形成具有特色的綠色格局。

篇4

我國農民對公共物品具有極強的依賴性，農村公共物品的供給對農業生產、農村發展具有極其重要的意義，并將直接關系到我國“三農”問題的解決。目前，農村公共物品的供給大多是由政府承擔，而鄉鎮政府提供的公共物品在總體上并不能滿足農村發展的需要，供給結構失衡和效率低下的現象時常發生，農民迫切需要的公共物品供給不足，農民不需要的公共物品卻供給過剩。鑒于單一的政府供給體制不能滿足農村社會發展的需要，筆者試圖尋找政府外的公共物品供給，探討非營利組織供給農村公共物品的必要性、實現形式以及政府的行為選擇，為農村公共物品供給提供一條新的思路。

一、非營利組織供給農村公共物品的必要性：回應雙重失靈

在經濟學理論中，市場提供私人物品，政府提供公共物品，這已成為學科的基本理念而被廣泛接受；從政治學的角度來說，提供公共物品、滿足社會公共需要則是政府存在的最基本理由。農村公共物品之所以由政府供給，而不能像私人物品那樣通過市場供給，這是由公共物品所具有的兩大特征決定的：一是非競爭性。一個人對某一公共物品的消費并不妨礙或影響他人對該物品的同時消費，即并不減少其他人從該物品上所獲取的利益，因為向一人或向多人提供該物品的成本是相同的。二是非競爭性。一旦某公共物品被生產出來，就無法阻止他人對其消費，即排斥任何潛在消費者從這些物品上獲益通常都是不可能的。因為只要它存在，你可以消費，我也可以消費，這與私人物品根本不同。公共物品具有的非排他性和非競爭性，使得在公共物品領域常常出現“搭便車”行為，即一部分人支付公共物品的費用，而大多數人免費享用。同樣，農村公共物品消費也存在著不花錢而搭便車的可能，也會有越來越多的“理性經濟人”從自己的成本一收益角度考慮，以最低的成本甚至沒有成本去享受公共物品的最大利益。長此下去，任由搭便車現象存在，那么最終結果必然出現農村公共物品的短缺。由此可見，公共物品領域靠市場機制是難以奏效的。政府作為公共事務的管理機構提供農村公共物品有著不可替代的優勢：一是能夠大大節約交易費用，克服外部性；二是能夠較好地解決農村公共物品消費中的公正性問題。

但是，政府在克服公共物品領域的市場失靈中，卻難以避免自身存在的失敗。公共物品供給實際上是一個公共選擇的過程，由于政府“理性經濟人”的緣故，必然出現公共物品領域的雙邊壟斷、信息不對稱和預算最大化等問題，從而導致公共選擇過程中的政府失敗。具體地說，由于政府提供農村公共物品存在壟斷權，即沒有競爭對手提供同樣的服務，加之公共物品是一種數量和質量都難以直接界定的物品，因此公眾很難對政府的產出進行有效的監督，而政府又可以利用自己的壟斷地位獲取額外的利益，從而導致政府部門總是有一種預算擴張的趨勢，而預算規模擴大帶來的直接后果就是政府行政部門的膨脹。雖然農村公共物品供給無效率不是行政部門膨脹的必然結果，但政府行政部門的膨脹和低效卻是農村公共物品短缺和供給低效甚至無效率的直接原因。

非營利組織在提供農村公共物品方面具有的優勢表現在，它能夠把市場機制和政府機制有機地結合起來，從而把公平與效率原則加以結合。所謂非營利組織，是指具備法人資格，以公共服務為使命，享有免稅優待，不以營利為目的，組織盈余不分配給內部成員的機構或組織。它具有非營利性、組織性、民間性、自治性、志愿性等特征。非營利組織的非營利性決定了它既具有政府部門的公共性或公益性特征，又能以更類似于企業的方式運行，既能夠做到以公平為宗旨，又能夠突出效率目標，實現效率優勢。非營利組織獨立于政府官僚體系，是公民志愿參與的自治性組織，它不同于政府機構的權力等級制的運作原則，而是多樣的、靈活的、平等的、參與式的組織結構，因而在提供某些農村公共物品時比政府更具低成本、高效率的優勢。可見，非營利組織供給農村公共物品已成為必要，它有利于維護農民的利益，是回應政府和市場雙重失靈的需要。

二、非營利組織供給農村公共物品的實現形式

市場機制是以自愿求私益，通過平等的市場活動主體之間的合同與契約、自由交易、公平競爭、個人經濟權力的滿足等活動追求私人利益，經濟領域是以市場機制為主要運作形式；政府機制是以強制求公益，通過公共權力的運作和政府組織之間縱向的“命令—服從”關系追求公共利益，政治領域是以政府強制機制為主要運作形式；社會領域的非營利組織，其機制是以自愿求公益，通過具有平等地位的社會活動主體的個人選擇、理解，形成共同的道德和信念等活動追求公共利益。而這種機制的運作必須結合我國農村的實際才能得以展開。當前，我國非營利組織供給農村公共物品，需要依賴于農村的非營利組織形式，其主要包括農村行業協會、農村合作組織和農村社區自治組織。

1、農村行業協會供給

行業協會的主要作用是能為廣大農民提前、產中、產后服務，解決千家萬戶分散的小生產經營與千變萬化的大市場的矛盾。而當前農民居住分散和生產活動不集中，是導致他們在同非農產業進行交易和談判中地位低下的重要原因。因為單個的企業是獲取信息的弱者，較高的信息搜索成本使得企業在市場運營中處于不利地位，對此解決的方式之一就是通過行業協會組織來提供單獨企業共同需要的服務。因此，現實的選擇是優先支持農民發展各種專業協會，通過專業協會的發展來推動綜合性農民協會組織的形成。優先發展農村專業協會，將目前政府直接調控農戶變為政府通過專業協會間接調控農戶。這既有利于農村經濟的平穩發展，減少農產品供給和農民收入增長的波動，也有利于切實有效地精簡基層政府機構，減輕各級政府的財政壓力。同時，農民專業協會的發展還有利于農戶更好地聯合起來，保護自身經濟利益，提供多種多樣的公共物品。

2、農村合作組織供給

農村合作組織，是指處于市場競爭不利地位的弱小生產者，按照平等原則在自愿互助的基礎上組織起來，通過個體經營實現自身經濟利益或改善經濟地位的組織。實踐證明，農村合作組織能夠有效推動農業經濟市場化、專業化、規模化經營，促進農村經濟結構調整和優化升級，在農村公共物品供給中發揮著不可替代的作用。但是，我國的農村合作組織處在發展階段，還很不完善，需要政府的大力支持和引導，政府要增加對農村合作組織建設項目的投入，從稅收、資金、政策三方面加大對農村專業合作組織的扶持力度。有了政府的大力支持，農村合作組織就可以成為農民發展生產的“領頭羊”。近幾年，我國由于農村專業合作社的興起而逐漸形成的農業規模效應正日益凸顯，農村合作組織在不同的領域和環節，向農村社會成員提供生產、技術、市場信息等方面的社會服務，為農業經濟的增長發揮了極其重要的作用，這也為農村合作組織成為農村公共物品的供給形式創造了條件。

3、農村社區的自我供給

社區是指那些由具有共同價值取向的同質人口組成的，是關系密切、出入為友、守望相助、疾病相扶、富于同情味的社會關系和社會團體。從公共管理的角度看，利用社區的力量來進行公共物品的供給，在某種程度上就是善治。農村社區提供公共物品的形式是多種多樣的，隨著市場經濟的發展，國家與社會關系的不斷調整，社區提供公共物品的范圍、領域、形式也在不斷擴展。

轉貼于

(1)農村社區通過產前契約的形式供給公共物品。產前契約是布魯貝克爾提出的一個概念，是指在社區沒有某種公共物品而該物品又為社區中的人們所需要的時候，在生產前社區成員進行談判，如果社區成員正確表達了自己的偏好而愿意付相應費用，就可形成契約，如果成員表達各自的需要程度不足以生產出公共物品，則資金歸還社區成員，契約無效。產前契約的難度在于社區成員能否真實地表達自己偏好并愿意付相應的費用。通過產前契約的方式提供公共物品在我國農村社區也較常見。例如，一個村民組由于天氣的干旱需要筑壩蓄水灌溉農田，通常的做法是村民組長邀集本村民組每戶人員開會商討出工或出資的問題，村民根據自己的偏好一家里是否有或有多少農田在該壩灌溉范圍之內——選擇是否出工或出多少工，最后達成契約去筑壩。

(2)農村社區組建社區管理組織供給公共物品。社區管理組織即社區履行社區公共服務的組織。但它們通常是由社區團體而不是政府機關來管理。有時，這些組織也成為公共資產的所有者。社區管理組織是社區治理的一種重要形式，其主要特點是：社區管理組織的組建是建立在社區成員自愿加入和退出的基礎上；社區管理組織提供的公共物品僅僅提供給參加本組織的成員；社區管理組織提供公共物品的成本小于政府提供公共物品的成本。

(3)農村社區與政府合作供給公共物品。社區與政府的合作供給是指由地方政府與公民組織在提供特定公共物品項目上達成書面約定或合同。從本質上講，它是政府采用的一種合同外包形式，即政府將原來由政府公共部門直接承擔的服務項目，通過協議的形式，授權委托給社區的非營利組織或其他公民社會團體組織，民間組織運用一定的生產形式和機制，直接向社區相關公民提供服務產品。它一般以社區—政府合伙公司的外殼運營，在這種公司即社區和公共機構的合作企業，社區和政府有共同的目的和任務——提供滿足農民共同需要的公共物品。

(4)農村社區的個人自愿供給公共物品。自愿提供公共物品與社區成員長期形成的社區文化有關，社區文化如果有利他主義傾向的，自愿供給就可形成。在美國，20世紀80年代以后社區自助成了社區管理的特色。美國社區特別強調政治參與和社區文化，美國的教育，從小就培養學生回報社會的理念，因此，美國有著良好的公共物品社區成員自愿供給的傳統。在我國農村，社區成員對農村公共物品的自愿供給還比較少見，但也在逐漸增長。所以，隨著我國經濟的快速發展，在農村地區還需大量涌現像美國、新加坡、臺灣等地的社區成員自愿提供的公共物品。

三、非營利組織供給農村公共物品的政府行為選擇

非營利組織的興起與發展一方面源于政府效率低下，另一方面源于市場不斷追求自身利益最大化而導致的失靈。但非營利組織在社會中要發揮應有的作用，還必須依靠政府的扶持。具體而言，在非營利組織供給農村公共物品的過程中，政府應從政策、經濟、道德等方面予以支持，加強對非營利組織的監督管理。

1、制定政策

改革開放以來，我國的非營利組織雖然發展較迅速，但還是不能很好地發揮其應有的作用，其中最重要的原因就是政府現行政策法規導向作用不明確。1998年10月公布了《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，開始實行嚴格的登記注冊和業務管理制度，這種“入口”管理和“過程”監督并重的制度使得非營利組織難以發展。所以，其直接的后果是堵住了非營利組織進行登記注冊的合法通道，并將政府的有限資源和精力耗費在如何限制非營利組織的成立上。實際上，政府的政策應更多關注“過程”監督，給予非營利組織一定的激勵，政府對非營利組織的激勵，主要表現在稅負、鼓勵捐贈、稅收征管等方面對非營利組織的優惠政策，這是國際上通行的做法。另外，值得注意的是，在建立相關法律法規的過程中需要通過大量的實證調查研究，來確定這些法律法規的普適性、針對性和有用性，同時，應建立相關的訴訟救濟機制，對于不予登記或者不予審批等現象，應當提供司法救濟渠道，使司法機關可以通過司法審查來對政府行為進行合理限制和監督。

2、經濟支持

由于非營利組織不以營利為目的，是非營利性的，所以其經濟來源很難靠自身解決。然而，任何一個組織的有效運行都必須有穩定的經濟來源作為后盾，非營利組織經濟來源一般有自己賺來的收益、政府的合同與補助、私人支付與捐贈。從國外的實踐經驗來看，非營利組織的收入不僅來自社會的捐贈，政府的財政支持也是一項主要來源，在美國，政府是非營利組織的最大收入來源，占其預算的比例從2／5到一半以上。雖然我國非營利組織的產生、發展有其特殊性，但政府財政的支持是各國鼓勵非營利組織發展的普遍做法。我國的非營利組織正處于逐步發展階段，更需要政府經濟上的大力支持，所以，政府可從財政中劃撥一定比例的款項，專門用于非營利組織的社會公益事業，政府經濟支持的主要目的是維持非營利組織的順利運營，另外還能帶動私人捐贈的積極性。

3、道德宣傳

非營利組織的運營，特別是社區層面上提供的公共物品，很多都是靠志愿者自愿、主動提供的，因此，政府的道德支持必須相伴而生。登哈特夫婦斷言：政府在道德上還有責任確保任何通過這種過程產生的解決方案都完全符合正義和公平的標準，并且確保得出解決方案的過程完全符合民主政體的規則和道德。他們還堅持，政府應該鼓勵公民關注更大的社區，鼓勵公民致力于超越短期利益的事情，并且愿意為自己鄰里和社區中所發生的事情承擔個人的責任。其意思是政府在道德上要保證提供的公共服務和公共物品首先要符合民眾的利益選擇，其次要考慮到正義性，并且通過道德宣傳鼓勵個人與社區利益保持一致。在我國，“以德治國”是一項重要的方針政策，如果政府能在非營利組織和農村社區層面加以具體落實道德的力量，則我國非營利組織的能力將會加速發展，民眾的道德水平也將會迅速提高。

4、加強監督

篇5

蘇北經濟：中心城區與蘇南趨近，縣域發展落后

1.地級市中心城區經濟趨近蘇南，人均產出和單位面積產出較低

第一，中心城區經濟與蘇南、蘇中差距縮小。近年來，蘇北五市重點抓位于中心城區的園區經濟，因此，雖然蘇北中心城區園區經濟還很難與蘇南園區經濟相比，但其支撐了蘇北五市中心城區的經濟發展。蘇北五市還涌現了一批具有500億元以上銷售規模的產業和在全國具有市場競爭力的企業。目前，蘇北五市的中心城區經濟與蘇南、蘇中的中心城區經濟相比，發展差距呈縮小趨勢。

第二，地級市經濟體量小，人均產出和單位面積產出低。蘇北地區經濟相對蘇南落后，主要表現為各地級市地區生產總值小，人均地區生產總值和單位面積地區生產總值低。

在地區生a總值指標上，2015年只有徐州地區生產總值（GDP）突破5000億元、鹽城突破4000億元，淮安、連云港、宿遷三市地區生產總值（GDP）均在3000億元以內，僅相當于蘇州、無錫一些所轄縣市經濟總量；在人均地區生產總值和單位面積地區生產總值指標上，蘇北地區不論人均地區生產總值還是單位面積地區生產總值均低于蘇南、蘇中，是江蘇經濟真正的“洼地”（見上圖）。

2.蘇北區域經濟發展最大難點是縣域經濟落后

第一，縣域經濟整體發展水平偏低。蘇北地區經濟發展水平低下，主要反映在縣域經濟。2015年，蘇北地區生產總值和人均地區生產總值處于相對較高水平的縣市只有東臺、邳州、新沂、沛縣四縣市。

從2015年人均地區生產總值劃分的縣市分檔情況看，人均地區生產總值低于5萬元的縣均在蘇北五市，蘇北五市人均GDP高于5萬元的縣市，要么處于容易接受上海、蘇南等地經濟輻射的蘇北地區南部（如民營經濟起步較早的東臺、建湖、金湖），要么位于交通便捷地區，要么屬于資源豐富地區。

第二，縣域經濟普遍缺乏真正的支柱產業和主導產業。蘇北地區經濟發展水平低下，主要原因仍然是在縣域經濟層面。蘇北21個縣市，大部分處于工業化初期。從工業增加值情況看，江蘇2015年工業增加值低于200億元的縣市，除了分布在蘇中的揚州外，大部分在蘇北地區。蘇北地區許多縣市基本處于工業化早期，即使有工業，也是以環境污染型產業、產能過剩型產業為主，除了一些農副食品產業（如釀酒業等）外，缺乏真正具有比較優勢或競爭優勢的支柱產業和主導產業。

第三，農村居民可支配收入少，工資性收入占比較低。盡管蘇北地區城鎮單位從業人員工資落后于蘇南、蘇中，但是考慮到物價尤其是房價等因素，城鎮單位從業人員收入相對差距并不顯著。2015年蘇南、蘇中兩地區城鎮單位從業人員工資只是蘇北地區城鎮單位從業人員工資的139.58%、118.98%，最高者南京城鎮單位從業人員工資只是最低者宿遷的152.42%。

對照農村居民的人均可支配收入，2015年蘇南、蘇中分別是蘇北的164.44%、121.83%，最高者蘇州農村居民的人均可支配收入是最低者宿遷的200.28%。從分項比較看，導致蘇北地區農村居民人均可支配收入低下的主要項目在于工資性收入、財產凈收入、轉移凈收入三項。

蘇北地區新型城鎮化的難點

1.城鎮化與產業化脫節，城鎮化集中表現為房地產化。進入21世紀以來，隨著城鎮商品住房成為城鄉居民最大市場需求后，蘇北地區開始了以房地產業發展為核心的土地城鎮化。一些縣市打著“加快城鎮化進程”的旗號，盲目拉大城市框架，濫占耕地、無限擴大開發區，不斷擴大建成區面積，甚至在“經營城市”的理念下，大肆追求土地增值的收益，這就進一步助長了多占耕地和不合理拆遷的行為，失地農民增多和一些地方后續社會保障跟不上，已成為影響社會穩定的隱患。另外，不少縣市采取“攤大餅”的方式推進城市化，一些縣市建超高層寫字樓、大搞“城市綜合體”，一些城市以建設工業園區為名，以獲取土地出讓收入及相關稅費為目的，大搞擴城、造城運動。盲目造城的同時，城市基礎設施、產業基礎和公共服務缺失，城鎮化有變成“炒地皮”、“房地產化”的風險。

蘇北一些縣市的建成區與蘇南、蘇中一些縣市的建成區面積相差無幾，但是縣市地區生產總值差距極大，通常有2-3倍差距。例如，2015年睢寧、濱海與丹陽建成區面積均為33平方公里，但是丹陽的地區生產總值分別是睢寧、濱海的2.37倍和2.96倍；灌云與溧陽、啟東建成區面積均為28平方公里，但是溧陽、啟東的地區生產總值分別是灌云的2.46倍和2.68倍；射陽與如東、海門建成區面積均為25平方公里，但是如東、海門的地區生產總值分別是射陽的1.65倍和2.245倍。另外，從行政區域單位面積地區生產總值看，蘇北縣市的單位面積地區生產總值僅相當于蘇南一些經濟發達縣市（昆山、江陰、張家港、常熟、太倉）的1/10，甚至與中西部地區一些國家級貧困縣市差不多。

2.城（鎮）鄉二元結構凸顯。蘇北地區普遍存在半城鎮化現象，其實質就是蘇北地區超過500萬的異地進城農民既不能平等地享有所在城市市民權利，又不能割斷與戶籍地土地、宅基地以及與原農村集體的聯系。“半城鎮化”雖然減少了城鎮化、城鎮現代化建設的即期成本，但是增加了農民工市民化成本；解決的僅僅是農村剩余勞動力的就業城鎮化（也就是非農就業化），而非人的城鎮化。因此，化解城（鎮）鄉二元結構問題是蘇北地區城鎮化進程中需要迫切解決的問題。

3.土地城鎮化快于人口城鎮化。蘇北地區土地城鎮化明顯快于人口城鎮化，許多縣市開發區和新城新區數量過多、面積過大，產城結合和人口集聚能力不足。

本來城鎮化集約了人口，可耕作的土地因此可以增加，但現實情況是蘇北地區城鎮化進程中占用國土空間過多，基本農田和優質耕地減少過快。蘇北地區以平原為主，城市主要為農田包圍，城市邊界任意擴張，不利于形成分工明確、布局科學的城鎮體系和空間分工格局，也影響城市運行效率提高，一些縣市“城中村”和“城市貧民區”問題突出。

蘇北地區新型城鎮化的方向與策略

1.蘇北地區新型城鎮化的方向

第一，蘇北全域：網絡型城鎮化。隨著高速鐵路網絡化建設推進，蘇北地區網絡型城鎮化階段即將到來，各個區域中心城市只有精準定位，找準差異化發展方向，才能找到終極產業和過程產業。在不久的將來，蘇北地區五個地級城市都是國家高鐵網上的節點城市，其中，徐州憑借“陸上交通區位優勢+科研教育優勢+經濟總量優勢”，可發展成為淮海城市群核心城市；連云港憑借“海陸交通優勢+區位優勢”，可發展成為淮海城市群對外門戶城市和臨港工業城市；淮安憑借江蘇中北部（蘇北+蘇中）幾何中心和陸上交通樞紐，可發展成為江蘇中北部中心城市；鹽城憑借蘇北沿海經濟帶地理中心區位優勢、沿海高速鐵路（上海―青島）和徐淮鹽（徐州―淮安―鹽城）高速鐵路樞紐交通優勢，可發展成為江蘇沿海經濟帶工業基地城市；宿遷憑借合青（合肥―青島）高速鐵路和徐淮鹽（徐州―淮安―鹽城）高速鐵路樞紐交通優勢、農產品食品優勢，可發展成為蘇皖邊界中心城市和蘇北地區制造基地。

第二，中心城市：離散型城鎮化。離散型城鎮化也就是以某一中心城區為核心，向多個方向輻射發展，其城鎮化主要特點：一是除了繼續強化區域中心城市（區）的競爭力外，向多個方向的縣域中心（城）、特色小鎮（城）發展構成了城鎮化核心內容；二是以非農產業為基礎，發達的非農產業足以支撐整個重點鎮（城）發展，并逐漸成為城市副中心；三是整個鎮域經濟以本土民營經濟為基礎，但不排斥吸收其他外來經濟成份，如外來民間資本、海外資本和國有資本等。

蘇北區域中心城市徐州、淮安、連云港、鹽城、宿遷等，要以市區乃至整個市域為范圍，充分利用離散型城鎮化動力機制，以所轄縣市城區為依托，構建“1+N”城鎮群體系。

第三，縣級市：極化型城鎮化。蘇北21個縣級市應以縣城（縣市城區）為中心，集聚資源發展極化型城鎮化，加速城鎮化與產業化同步發展。

極化型城鎮化以資源和人口向城區集中為主要特點：一是城鎮化以縣市為單位，由于許多縣市的鎮村主要以農業為主，只有縣市城區存在少量工業，城鎮化重點是完善縣域城區中心功能，尤其是完善縣域城區經濟中心、文化中心、衛生醫療中心、交通中心等；二是在發展經濟中心方面，大力發展非農產業，尋找能夠帶動整個縣域發展的非農產業作為主導產業，同時，規劃、引導三次產業合理有序健康發展；三是整個縣域經濟以民營經濟為基礎，但不排斥吸收其他外來經濟成份，如外來民間資本、海外資本和國有資本等；四是城鎮化主要以縣市城區為主體，重點推進縣市城區經濟發展，把縣市城區經濟做大、做強，走公私合作型（PPP模式）城鎮化、內外資本聯合型工業化同步發展道路。

蘇北地區經濟落后根源在于縣域經濟不發達，而縣域經濟不發達在于縣域工業化與城鎮化滯后；縣域范圍內極化型城鎮化重點是突出城區發展。在縣域范圍內的縣城、中心鎮和特色鎮、一般鄉鎮、農村社區（村）四個人口聚落層次中，縣市城區居于核心位置，中心鎮和特色鎮、一般鄉鎮、農村社區（村）大多沒有工業，以分布滿足本地需要的農村服務業為主。因此，在極化型城鎮化推動下，蘇北地區每個縣市必須以縣市城區開發區為載體，做大、做強縣市城區經濟，大力推進“工業化帶動城鎮化”和“民營資本助推城鎮化”兩種發展模式，積極推進中心鎮、特色鎮的特色產業發展，一般鄉鎮、農村社區（村）農業現代化。

2.蘇北地區新型城鎮化的策略

第一，優化行政區劃和交通規劃，培育新興中小城市。首先，改洪澤縣為洪澤區，推動淮安市由運河時代進入大湖時代；其次，合并豐縣、沛縣為副地級市豐沛市，由徐州管轄，統一整合漢源文化資源，重點建設豐沛新城，使之成為徐州北部副中心和蘇皖魯豫邊界中心城市，豐縣、沛縣改為副地級市豐沛市兩區，管轄范圍與原來兩縣相同；再次，合并邳州、新沂兩市為副地級市新邳市（名稱暫定），由徐州管轄，使之成為東隴海經濟帶中心城市、蘇魯邊界中心城市和徐州東部副中心，邳州、新沂兩市改為副地級市新邳市（名稱暫定）兩區，管轄范圍與原來兩市相同；最后，一些縣可改為縣級市，如沭陽、盱眙、東海等縣改市，擴大人口就地城鎮化比重。

第二，加大省級財政轉移力度，深入推進產業結構調整。蘇北地區可以從交通區位、人力資源、產業基礎、自然資源等多個維度選擇發展產業。從存量產業發展情況看，蘇北地區主要存量產業可概括為農業產業化型產業（板材家具、食品飲料等）、礦產資源加工型產業（煤電、煤化工、鹽化工等）、外來轉移型產業（化工、造船、紡織服裝、電子裝配、醫藥、石油化工、鋼鐵等）、新生發展型產業（汽車、工程機械、風電裝備、光伏等），但這些產業有的屬于資源枯竭型產業、水土不服產業、產能過剩產業，必須找到與蘇北地區交通區位、人力資源、自然資源、產業基礎和市場需求匹配的能夠持續發展的產業，對存量產業進行篩選和排序。

蘇北地區應當逐步通過產業發展（定期規劃和年度計劃），政策制定，吸引農民工、大學畢業生返鄉創業就業，政府通過一切辦法解決小微企業在創新創業過程中遇到的市場準入問題和“融資難、融資貴”問題。對于淮河―蘇北灌溉總渠以北的真正蘇北地區，要加大省級財政扶貧轉移力度，提高國家級貧困線以下人口補助標準，對于留守婦女、兒童、老人問題，要引起各級政府高度關注；降低創新創業門檻，對于主要解決就業問題的小微企業和創新創業型小微企業，實行企業所得稅低稅或免稅政策；對于承接蘇南以及其他地區適宜蘇北發展產業，給予一定財稅減免和土地建設指標，盡一切可能降低企業因產業轉移造成的成本上升；對于農民工、大學生返鄉創業，既要降低稅負，同時，政府要放寬市場準入門檻，并成立創業引導基金，通過政府搭建平臺，加強企業與銀行對接，解決小微企業融資問題。

第三，引導和支持民營企業以多種形式有序參與城鎮化建設。民營企業參與小城鎮和新農村社區建設，解決了城鎮化過程中“錢從哪里來、人往哪里去、持續發展的內生動力是什么”等瓶頸問題。民營企業將自身的優勢與城鎮的特點相結合，發展適合城鎮的工業、商業、旅游業等產業，為城鎮可持續發展奠定了產業基礎；民營企業參與小城鎮建設，改變了農民的生產方式、生活方式；通過土地流轉，農民由一家一戶的傳統農耕方式轉為現代化、規模化的生產方式，加速推進傳統農業向現代農業轉變；農民搬進現代化社區，提高了生活質量，并享受市民的公共服務和社會保障，農民成為企業員工有了工資性收入，加入了農業合作社有了分紅收入，土地出租有了固定的財產性收入。倡導采用PPP模式，鼓勵民營企業積極參與城鎮的供電、供水、道路、通信、燃氣、熱力、垃圾污水處理等項目的投資建設。

篇6

一、農村空巢老人

隨著社會經濟的發展，人民生活水平的普遍提高，社會醫療衛生條件的逐步改善，生育率和死亡率迅速下降，中國人口年齡結構發生了很大的變化。據第六次全國人口普查數據顯示，全國總人口為1339724852人，其中60歲及以上人口為177648705人，占13.26%，其中65歲及以上人口為118831709人，占8.87%。同2000年第五次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.93個百分點，65歲及以上人口的比重上升1.91個百分點。2006年末，農村勞動力資源總量為5.31億人，其中，外出從業勞動力約1.32億人，占農村勞動力總資源的25%。我國第六次人口普查中人口流動由農村流向城市的人口激增。居住在城鎮的人口為665575306人，占49.68%；居住在鄉村的人口為674149546人，占50.32%。同2000年第五次全國人口普查相比，城鎮人口增加207137093人，鄉村人口減少133237289人，城鎮人口比重上升13.46個百分點。農村向城市流動加劇空巢化。民政部中國社工協會副會長趙鵬奇談到，中國老齡化的速度、規模已表現出“兩高兩大兩低”特征，即高速、高齡；基數大、差異大；社區養老社會水平低、自我養老和社會意識低的現狀。人口的老齡化給老年人口特別是農村空巢老人的養老帶來了嚴峻的挑戰。

二、農村空巢老人的日常生活狀況及養老需求

（1）經濟收入保障需求。我國農村空巢老人生活困難，勞動強度大。當前，農村絕大部分地區尚未建立社會養老保險制度，相對城鎮而言，農民的養老缺乏必要的社會保障。許多空巢老人只要尚有一絲勞動能力，就需要勞動養活自己。（2）日常生活需求及醫療需求。目前，我國老年人中70%患有各種老年病，其中15%患有嚴重疾病，生活不能自理。而這些患有嚴重疾病的老年人，有一部分生活在農村空巢家庭中，他們既沒有兒女在身邊照顧生活起居，也沒有足夠的經濟能力請保姆進行日常生活的照護，其生活狀況不容樂觀。因此，農村空巢老人迫切需求日常生活的照顧以及醫療照顧。（3）精神需求。農村空巢老人普遍存在孤獨感，文化生活缺乏。絕大多數農村空巢家庭的子女一般是年初外出，年終回家，在家待的時間很短，老人與子女面對面的交流更加有限。此時，如果配偶尚在，夫妻雙方還能彼此相互慰藉，一旦喪偶，失去對方的沉重打擊會給老年人帶來嚴重的精神創傷，甚至引發身體疾病和精神障礙。

三、關于農村空巢老人的養老保障問題的建議

（1）關于保障經濟收入需求，要全方位探索農村老人經濟保障新模式。一是促進土地流轉與規模經營。二是建立農村老人生活補貼制度。三是進一步完善社會養老保障制度，擴大新農保覆蓋面，不僅做到全民覆蓋，更要注重解決實際問題。四是完善農村老年醫療保障制，逐步提高住院費報銷比例的同時，對60歲以上的農村參保老人門診費給出報銷標準，將慢性病管理列為醫療服務內容。（2）關于保障日常生活需求及醫療需求，一是建立社區和鄉村養老模式。我國的農村社區主要特點是居民以農業生產為主要謀生手段，人口密度低、人口規模小、同質性強，風俗習慣和生活方式受傳統勢力影響較大，社區成員血緣關系濃厚。二是積極鼓勵打工青年返鄉創業。（3）關于保障精神需求，一是大力發揚尊老的優良傳統，加強思想道德建設，在社會中形成“敬老”、“愛老”的良好風尚。二是動員各種力量興辦農村養老院或空巢老人文化村。實現空巢老人的集中供養，破解農村養老難題，將有助于解決空巢老人的生活照料與精神慰籍方面的需求。三是鼓勵低齡空巢老人與高齡空巢老人之間形成互助。用“助人自助”、“換位思考”的理念指導低齡空巢老人為高齡空巢老人提供個性化的服務。四是加強空巢老人的維權意識。

參考文獻

[1]國務院人口普查辦公室．中國2010年人口普查資料[M]．北京：中國統計出版社，2011

[2]周運清，彭錦．空巢老人玫瑰夢[M]．武漢大學出版社，2008（9）

[3]國務院第二次全國農業普查領導小組辦公室，中華人民共和國國家統計局．第二次全國農業普查主要數據公報（第一號）[EB/OL]．http：//stats.省略．2008（2）

篇7

中圖分類號：D669.3 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2011）12-0032-03

社區公共服務是政府社會管理的新載體。國務院《關于加強和改進社區服務工作的意見》明確提出要充分發揮各種主體在社區服務中的作用，整合社區資源，健全服務網絡，創新服務方式，逐步建立覆蓋社區全體成員、服務主體多元、服務功能完善、服務質量和管理水平較高的社區服務體系。在社區公共服務發展模式的探索中，各地創新出各種有效的模式，如武漢百步亭社區模式、北京回龍觀社區模式等。而隨著信息社會的快速發展，互聯網在城市家庭中普及率越來越高，互聯網的優勢日益凸現，充分利用互聯網為社區居民提供優質、高效的公共服務，使網絡虛擬與實體公共服務體系相結合，構建立體、全方位社區公共服務體系成為社區公共服務發展的新趨勢。福州市社區在線公共服務平臺（即福州市社區網站集群，又稱福州法治社區信息化公共服務平臺）建設在此方面提供了一個有益的探索。

一、“福州模式”發展現狀及主要特點

福州市社區在線公共服務平臺（fzsqw.省略/ ）是由福州市司法局、北京互聯通享傳媒科技有限公司聯合創辦，各級黨政核心部門、社區居委會參與，通過社會化運作的綜合性社區服務網站集群，是全國首家以普法為主線，以社區為服務對象，力圖使社會各界資源集聚、共享的數字社區媒體；是全國首家以社區為精準分眾的數字社區媒體，是實施國家社區法治化、信息化戰略，立足“為民辦實事”的重要公共服務平臺。其以“電子政務加速器、社區經濟孵化器、百姓生活動力器、商家營銷導航器”為指導，以“親民、便民、利民”為宗旨，以“構筑法治信息平臺、提升社區服務質量、建設法治和諧社區”為目標，以不斷滿足居民的物質、文化、生活需要為出發點，整合社區資源，創新服務方式，為廣大居民提供方便、快捷、實用的多樣化服務。目前，網站設有多個欄目與專欄，是一個由福州社區網總站和包括福州市鼓樓、臺江、晉安、倉山、馬尾五城區300多個社區網站組成的網站集群。其以自己突出的特點和先進的理念創新，已逐漸形成具有鮮明特色的社區在線公共服務平臺建設的“福州模式”。

據筆者總結，“福州模式”具有以下突出特點：

1.構建縱橫交錯的網上立體公共服務體系。根據我國目前的行政層級劃分，福州市社區在線公共服務平臺從縱向上劃分為三級（市、區、街道），加上社區層級，福州市社區在線公共服務平臺總共為金字塔型的四級，從上至下每一層級都有自己相對獨立的網站，每一層級的網站與自己所管轄（或指導）的下一層級的網站之間，以及平行的層級網站之間實現網網聯動、信息共享，其網站集群的最基本組成單位是300多個社區網站，為福州市五城區200多萬人提供服務；另一方面，從橫向角度上看，每一層級網站內容豐富，主要子模塊相對統一，主要包括：資訊搶先看、辦事在社區、法律進社區、工商進社區、銀行進社區、電力進社區等三十個子模塊。縱向和橫向交錯有致，共同構成網上立體公共服務體系。

2.內容豐富，功能齊全。福州市社區在線公共服務平臺功能定位為“電子政務加速器、社區經濟孵化器、百姓生活動力器、商家營銷導航器”，其主要內容包含了面向社區的公共行政事務（具體如工商、地稅、環保、綜治進社區等）、公用事業服務（電信、電力進社區等）、商業便民服務（金融進社區等）、社會便民服務（就業進社區等）、信息提供（便民情報站等）等六大類內容，為社區居民工作、生活提供著全方位的公共服務。

3.強調互動，便捷實用。 一方面，福州市社區在線公共服務平臺在設計上考慮到社區居民與相關主體互動的重要性與必要性，在內容、程序的設計上為網絡互動、溝通交流提供便利；如居民在輸入必要的信息后可以注冊成為會員，可以登錄“會員管理中心”窗口獲得“法律咨詢”等六個方面的法律服務，社區“在線律師”可以為居民提供便捷、高效、專業的法律服務。另一方面，網站上設有“網站使用指南”欄目，使初入網站者能快速掌握使用網站的技巧；網站上還設有“問吧”搜索引擎，使使用者能便捷尋找網站上所有對其有用的信息。此外，互聯網的優勢使社區居民足不出戶便能高效利用福州市社區在線公共服務平臺快速了解信息、解決許多現實問題。

4.政府與市場攜手，互利共贏。由于社區公共服務內容繁雜，既包含行政管理范圍內的內容，也包含大量商業服務的內容，還包括了居民自治、自我服務的內容，這就決定了采用單一模式運行機制無法達到最佳的為居民提供全方位公共服務的目的。為此，福州市社區在線公共服務平臺創造性地采用了由福州市司法局與北京互聯通享傳媒科技有限公司聯合創辦，各級黨政核心部門、社區居委會參與的社會化運作模式，這種模式的優點主要體現在：政府（具體由福州市司法局負責）提供一定資金支持并承擔監控網站集群運行的責任；企業（北京互聯通享傳媒科技有限公司）可以充分發揮其在網站經營、維護方面的管理和技術優勢，充分挖掘為居民提供商業服務的商機，獲得較大的經濟收益；居民獲得優質高效的公共服務。

二、“福州模式”的理念創新

社區是社會的細胞，是構建和諧社會的基本單元和重要基石。福州市包含外來人口在內總人口約780萬人，市城區有300多個社區，人口比例約占總人口的40%。隨著城市化步伐的不斷加快，社區已經成為各種社會群體的聚集地，如何高效、全面地為社區居民提供公共服務成為福州市社區建設中面臨的最主要問題之一，而“福州模式”正是破解這一難題的積極嘗試，其創新之處主要體現在：

其一， 融管理與服務于一體。社區事務涉及內容極廣，既包括以國家強制力為后盾的公共行政范圍內的管理事務（工商、環保、稅務、 計生等）也包括其他公共行政范圍外的社會經濟事務。而隨著“公共服務型政府”建設的深入發展，管理與服務之間界限日益模糊，大量傳統的公共行政事務日益體現服務理念，福州市社區在線公共服務平臺的建設充分體現了這一點：一方面，在社區網集群內容設計中將社區公共行政事務與其他社會經濟事務有機融入全方位公共服務的整體范圍內；另一方面，傳統公共行政事務范圍內事項（如稅務管理）則寓管理活動于全面服務范圍內，立足“公民本位”，設置子欄目，充分體現服務理念。

其二，政府機制與市場機制有機結合的運行模式。目前中國城市社區網站的運行模式主要有以下三種：一是由居民自建的、自己維護的網站；二是開發商或物業管理公司自己建立并維護的網站；三是物業管理公司與網絡公司共建的社區網站。[1]從社區公共服務發展的視角來看，這三種模式各有一定缺陷：第一種模式內容、作用受局限，現階段運行存在資金困難等困境；第二、三種模式通常著眼于社區物業服務的具體內容，同樣無法囊括全面公共服務的內容。福州市社區網站集群的運行模式符合公共服務生產與供給相分離的理念，由政府提供一定資金支持，具體由專業企業運作，政府把控方向，從而有效解決了網上公共服務體系資金、方向、技術等各方面的問題。

其三，網上與現實公共服務體系相結合的服務模式。互聯網本身是一種溝通工具，與電話“點對點”的即時溝通方式相比，它可以實現“點對面”的溝通，并且有、接收、視聽等功能，這些特性，恰恰可以滿足社區人與人之間溝通、融合及現代公共服務發展的需求。社區網是建立在真實社區的基礎上，以互聯網為平臺，通過網絡技術，成為人與人之間交流的場所及現代公共服務發展的重要平臺。[2]福州市社區在線公共服務平臺將政府、社區、商家、居民等多種資源有機整合，形成平有的優勢和核心競爭力，成為政府政務公開的窗口、社區管理的平臺、居民生活的幫手、企業發展的舞臺，為社區提供全方位的信息和服務。利用社區網提供公共服務相對于現實社區中的實體公共服務體系而言具有效率高、互動性強、相關結構趨向簡化等優點。二者相結合有利于構建成立體的公共服務體系，為市民提供全方位的服務。

三、存在的問題及再造的思路

雖然“福州模式”在理念上有一定創新度，在現實中也取得一定成績，但毋須諱言，“福州模式” 無論在建構的思路還是在具體運行方面尚存在一定的局限性，這些局限性影響到福州市社區在線公共服務平臺的進一步發展。應當進一步開闊視野，吸收社區網絡治理的新理念，對福州市社區網站集群進行有效再造。

1.針對設計內容上的不足，從居民本位出發進行欄目再造，進一步提高性能、完善體系。通過多階段隨機抽樣調查，“福州模式”的不足具體體現在以下方面：首先，在具體內容方面，雖然目前福州市社區網站集群是300多個社區網站的集合，但屬于同一區的社區網站內容大多雷同，真正具有本社區特點的內容只有“公交線路”、“社區聯系電話”等極有限的信息；頁面設計繁雜、具體項目設計眾多，模塊不清晰，對于電腦技術有限的年長居民而言更是凸顯使用不便的缺陷；目前現有的內容多以提供資訊為主，真正開發設計的具有創新性的針對社區公共服務的欄目很少；內容更新的速度慢。其次，在具體效用方面，福州市社區網站的一些功能在現實中并未真正實現，設計中的互動環節基本未實現。如網站中的互動欄目“社區大家談”實際成為居委會信息場所，網站上設計的“網友評論”、“我想回答”子欄目中網友的回應數量基本為零。此外，福州市社區網站集群在最初設計時是由福州市司法局組織的，其以“普法”為核心，力圖“把公共服務內容與普法緊密結合”，這種由司法行政管理機構而非綜合管理機構推進的模式也導致了法制教育、法律服務內容比較完善，但其他公共服務內容不足的問題。

“福州模式”并未達到其預期目標，原因是多方面的，如網站設計存在缺陷，居民認知需要一個過程等原因，但從深層次上看，福州市社區網站集群整體設計沒有脫離傳統官僚機構層級管理的舊的思路，未能真正從居民視角出發構建具有創新性，能為居民真正提供便利、高效、可操作的公共服務體系，是其未發揮實效的根本癥結所在。借鑒“流程再造”的理念（指對企業的業務流程進行根本性再思考和徹底性再設計，從而獲得在成本、質量、服務和速度等方面業績的戲劇性的改善，其中“根本性”、“徹底性”、“戲劇性”和“流程”是核心特征），[3]應當從“居民本位”角度而不是傳統的“機關本位”的角度對使用社區網的流程、整體模塊、具體欄目設計進行根本性再思考和徹底性再設計，簡化程序、強化互動，增強其實用性、可操作性，以逐漸建構較為完備的信息采集工作體系、公共服務工作體系、行政輔助服務工作體系、公益服務工作體系、便民服務工作體系，使其真正成為全市社區網絡服務的中心、社區信息數據匯集與交換中心、社區管理數據訪問的通道、社區居民參與社區建設和社區服務的互動交流平臺。在此系統再造的基礎上應有針對性地進行宣傳，擴大、提高福州市社區在線公共服務平臺使用范圍、頻率，使越來越多的人能認識它，并不斷增強對其的認可度，逐漸提高其效用。

2.克服運作模式的缺陷，變“蜘蛛型”為“海星型”模式，真正成為社區網絡治理有效平臺。所謂社區網絡治理是指為了實現與增進社區公共利益，眾多的社區公共行動主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權利，共同管理社區公共事務的過程。而目前的福州市社區在線公共服務平臺是自上而下構建的，由政府機構出資，政府在其運行中占據完全的主動，政府不僅是倡導者而且還是資金支持者、組織者，掌控著社區網集群發展的模式和方向。作為社區網絡治理，“一方面，必須將現行的自上而下的行政直線式社區建設結構，變革為上下結合多元互動的橫向網狀結構，以便使更大范圍的居民參與到社區建設中來；另一方面，通過使居民成為社區自治組織的成員，將居民最大限度地組織起來，讓他們積極參與社區建設，通過自助、互助建設自己的社區家園，提高居民自主管理社區公共事務的能力”，“各個橫向網絡之間是平等合作關系。這兩方面恰恰是社區網絡治理的基本邏輯”。[4]根據以上標準，福州市社區在線公共服務平臺雖然利用了互聯網的先進形式，但仍未脫離自上而下傳統的公共服務體系、模式的窠臼，并不是真正意義上的社區網絡治理。

雖然在現階段公共服務機制不健全、制度不完善的情況下，由強勢的政府推進、操辦社區公共服務平臺具有一定現實性和可行性，但這種模式存在以下缺陷：一是弱化了公共服務中公民自我服務的意識，不利于公民自我服務的發展。“治理”理論及“多中心”理論均指出，政府與公民、社會自治組織之間公共服務職責的劃分應當遵循“輔原則”，公民或自治組織的自我責任和合作優先于國家責任，國家只有在公民或公民組織的社會組織不能或不再自我服務、自我救濟的情況下才提供幫助；而根據薩瓦斯的歸納，“志愿服務”及“自我服務”為公共服務基本類型之一。目前福州市社區在線公共服務平臺的設計中卻忽視了公民自我服務、志愿服務在現代基層公共服務中的作用，這不利于社區公共服務的健康、全面發展。二是不利于培育公民自治精神，不利于基層民主政治的發展。雖然福州市社區在線公共服務平臺在具體形式上各層級網站之間互聯互通，但其本質仍是自上而下的行政直線式社區建設結構，官僚體制的科層制度仍起著重要作用，相關組織結構并未扁平化，公民在其中充其量只是被動的客體，這不利于培育公民自治精神，不利于實現真正的社區網絡治理。

美國學者布萊福曼與貝克斯特朗將組織從形態上劃分為“蜘蛛型”組織、“海星型”組織以及混合型組織這三種類型，利用其分類，可以將科層制集權化的組織視為典型的“蜘蛛型”的組織模型（支配蜘蛛行動的是蜘蛛的腦袋，如果失去了腦袋，蜘蛛必死無疑），分權化、開放性、多中心的社區網絡治理組織可以視為“海星型”組織（海星的主要器官遍布每一個肢節，代替頭部發揮作用的都是一個分散化的細胞網絡）。[5]福州市社區在線公共服務平臺從本質上看是以政府為主體，其組織形態仍是“有頭”的“蜘蛛型”組織，其與主要由居民自主掌控、每個人都是平等而自由的個體的“海星模型”的社區網絡治理組織存在著本質區別。在“海星型”組織中類似海星不同肢節的多中心的公共行動者通過制度化的合作機制，相互調試目標，共同解決沖突，增進彼此利益，這是社區組織發展的方向。“排除了‘蜘蛛型’組織中的掌權首腦，一個權力與智慧發散于它所搭建的放射性關系網中的組織，必然顯現其民主自治特性。通過社區網絡平臺的創建，擴寬了社區居民的參與渠道，調動起社區居民的參與積極性，為社區民主的培育提供了一條很好的路徑。”[6]近年來高層日益重視政治體制改革的發展，而基層政治民主的發展是政治體制改革發展的重要突破口之一。福州市社區在線公共服務平臺要從“蜘蛛型”模式嬗變為“海星型”模式，其關鍵是政府從全面把控的角色中逐漸退出，促使福州市社區網站集群成為探索城市基層民主政治發展的試驗田，使其逐漸發展成社區自治、居民自我管理、自我服務的重要平臺。

3.突破僅限于城區的局限，進一步連通鄉村社區網，加快城市化步伐，促進城鄉協同發展。隨著我國經濟持續、穩定發展，城市化也處于快速發展過程之中。 “近年來，國家雖然加大了對農村交通、通訊、教育、文化、衛生等基礎設施建設的投入，明顯提高了農村公共服務的水平，但長期形成的城鄉公共服務利益二元結構并沒從根本上得到改變。”[7]此外，在目前雖然逐漸進行變革但仍大量存在的市管縣體制下，城市政府管理著大量農村區域；而在城市內部，“城中村”問題同樣是困擾城市發展的難題之一。由于歷史等方面的復雜原因，目前城鄉二元割據的現象雖仍然存在著，但從作為公民所應當享受的基本公共服務的權利來看，城鄉居民應當享受同質、均衡的公共服務，城鄉二元割據最終將消失；與此同時，隨著城市化的快速發展，越來越多的農民轉化為市民。如何在此持續城市化過程中打破割據，做好城市公共服務體系與鄉村公共服務體系的有效連通，為二者之間最終兼容打下基礎，在推進城市化過程中促進城鄉一體化發展，是目前社會發展所急需解決的問題之一。而由于互聯網具有連通便利、快捷的優勢，大力發展鄉村社區在線公共服務平臺，并促使其與城市社區在線公共服務平臺連通，具有重要的社會意義，具體體現在：

其一，城市社區與鄉村社區同為基層社區，具有許多共同點，通過大力發展鄉村社區在線公共服務平臺，并使其與城市社區在線平臺連通，更有利于相互之間取長補短，縮小差距，協同發展。如一些鄉村社區在基層民主的探索方面較之城市更為真實、先進，自我管理、自我服務方面發展更好；而城市在公共服務模式、機制、發展程度等方面做得更好，二者之間相互學習的空間很大。其二，消除城鄉二元割據、實現城鄉一體化是我國社會發展的必然趨勢，發展鄉村社區在線公共服務平臺，并使其與城市公共服務在線平臺連通，有利于使即將轉化為市民的村民認識、熟悉城市公共服務具體內容、政策、機制，為其更好轉變為市民，以及對促進各地順利推進城市化提供條件。

對此，福州市社區在線公共服務平臺已做出初步探索，建立起鄉村社區網的模塊，在具體網站設計上有一些體現與城市社區網不同的欄目(如“三農”服務站)，但從整體上看，福州市鄉村社區在線公共服務平臺尚處于初始啟動階段，具體體現在，目前所建成的網站僅有由福州市新店鎮西園村民委員會主辦的福州西園村網（xyc.省略/xcpd/sjzrzx.asp ），且欄目內容單一，與城市社區網有較大雷同，基本不能體現鄉村社區公共服務的不同特點。雖然村民文化素質、上網操作技能、互聯網普及率等方面與市民存在較大差距，鄉村社區在線公共服務平臺的發展面臨更大的困難，但這應當是福州市社區在線公共服務平臺建設的一個重要發展方向，“福州模式”應克服困難，大力推進，并通過城鄉社區在線公共服務平臺的互通加快城市化步伐，促進城鄉協同發展。

參考文獻：

[1]王錦輝，呂立峰.發展社區網站與構建社會主義和諧社會的理論思考[J].黨史文苑,2009,(1).

[2]王晨燕.社區網，崛起的社區媒體[J].新媒介,2008,(6).

[3]Hammer M, Champ J. Reengineering the Corporation: A Manifesto for Business Revolution[M].New York: Harper Collins, 1993:33-36.

[4]楊蓓蕾,孫榮.城市社區網絡治理：內涵、建構與實證[J].中國行政管理,2008,(9).

篇8

城鎮化的發展過程其實質是人口由農村向城市、由第一產業向二三產業的同時轉移。所以要想實現城鎮化首先是二三產業在城鎮的發展，從而為農村勞動力的順利轉移創造大量的就業崗位，而二三產業的發展必須依靠要素資源的集聚。在城鎮化發展中需要解決的兩大問題：一是城鎮的規模；二是城鎮發展的動力機制。針對這兩個問題的不同回答，會有不同的城鎮化發展模式。目前對地域發展模式的研究較多，不同的學者從不同的角度總結了我國地域城鎮化發展的模式。

一、“蘇南模式”

教授在1984年《小城鎮再探索》一文中，提出了“經濟發展模式”的概念。“模式”是指在一定地區、一定歷史條件下具有特色的經濟發展過程。“蘇南模式”是教授提出的第一個經濟模式。所謂“蘇南模式”，通行的理解是指蘇錫常地區通過發展鄉鎮企業進行非農化的方式和路徑。其是由江蘇省南部的農民率先實踐的一一以集體經濟為主、以鄉辦和村辦工業為主、以市場調節為主、以依托中心城市為主、以縣鄉干部為主要決策人、以共同富裕為目標的一種經濟社會發展模式。該模式是總體上是以政府推動的公有制經濟為主體、鄉鎮工業發展為主導的城鎮化模式。蘇南模式的主要特征是：以鄉鎮、村集體經濟為主要的所有制形式，以鄉鎮企業為主要的工業化主體，以小城鎮為主要的空間載體，以“離土不離鄉”為主要的勞動力轉移方式，實現農村工業化，推動城鎮化發展。其發展路徑主要特點有：一是走社區政府推動的內發型發展路子，以集體經濟為主體發展鄉鎮企業，采取鄉鎮政府為主進行資源配置的方式――政府出面組織土地、資本和勞動力等生產資料，出資辦企業，并由政府指派能人來擔任企業負責人。二是發展有特色的商品市場，由此推動農村城鎮化的發展。如蘇州著名的紡織品市場、常州的棉紡織品市場。

二、“溫州模式”

溫州模式是以分散的個體經濟和民營經濟為主導的小城鎮發展模式，是對溫州地區獨特經濟發展路徑的理論概括。該模式是以民間資本為主要來源，以手工業的家庭生產和經營為主要形式，以小商品專業市場為重要載體的城鎮化發展模式。溫州模式的特點是自下而上，由農民推動、以小商品起步，以個體、私營經濟為主體的發展模式，靠家庭經濟和商品市場推動小城鎮的發展。溫州的城鎮起源于集鎮，隨著集鎮的規模越來越大，人口、資金以及各種優勢資源要素不斷向其集中，這些集鎮逐步成為一個地域的發展中心，并具備了一定的輻射帶動功能，自發形成為當地的城鎮。經過數年，這些城鎮的民營經濟和專業商品市場進一步發展壯大，城鎮的經濟實力顯著增強、綜合實力不斷提升，成為了溫州城鎮化發展的重要依托。

三、“珠江三角洲模式”

珠三角是指廣東珠江三角洲地區農村經濟模式和城鎮化模式，是我國城鎮化水平最高的地區，也是城鄉一體化進程發展最快的地區。珠江三角洲模式是一種引進外資型的工業化、城鎮化模式，通過產業集聚帶動人口集聚，是國際勞動分工和產業轉移的結果。海外投資和制造業向珠三角地區的轉移是其發展的重要動力源泉，來自香港的投資對珠三角工業化和城鎮化進程產生了深刻而廣泛的影響，一方面幾乎完全吸收了當地的農村勞動力，使珠三角地區在全國最早實現了農村勞動力的非農化，直接推動了該地區的農村工業化進程；另一方面由于工業化進程迅速推進，出現本地勞動力供不應求，又使其成為全國吸收外來人口集聚最多的地區。

四、“成都模式”

成都模式是典型的大城市帶大郊區的模式。其主要做法是對土地確權頒證，建立農村土地產權交易市場，設立建設用地增減指標掛鉤機制。以發展較好的區域作為起步點，確立優勢產業，形成以市場為導向的產業集群，另外再配以農民的公共服務和社會保障，提高農民的生活水平。該模式是一種以產業發展為中心，以土地與農民集中為主線，以城鄉整體規劃為指導的發展模式。其推進城鎮化的重點，一是以縣城和區域中心鎮為城鄉一體化的載體；二是以科學規劃來優化產業，空間布局，促進資源、節約利用；三是以產業發展作為支撐城鄉一體化所需要的經濟，社會基礎；四是明確市場在資源配置中的基礎作用；五是明確城鄉一體化需要系統化的制度建設和保障；六是指出城鄉一體化的最終目的是解決農民轉為市民的問題。

五、山東德州“兩區同建”模式

山東德州“兩區同建”模式以農村城鎮化為重點，以農民生產方式和生活方式轉變、就地就近市民化為路徑，同步推進農村產業園區和新社區建設，并納入全市城鎮化體系來規劃和管理，追求全域農業產業化、工業現代化、社區城鎮化良性互動和協調發展的目標，真正實現了農民“離土不離鄉、就業不離家、進廠不進城、就地市民化”。其主要做法是：以社區帶園區、以園區促社區，全力推進居住向社區集中、產業向園區集中、土地向規模經營集中。德州“兩區同建”模式被視為“居村農民就近城鎮化”的典范，受到國內廣泛關注，為中國城鎮化轉型提供了范例，并因此榮獲全國統籌城鄉發展典范案例獎。總理在一年內對此作出兩次批示并前往考察，給予了充分肯定。

參考文獻：

篇9

皖北地區包括淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽、淮南和六安,土地面積占全省的41%,總人口接近全省的55%,是安徽省重要的能源基地和糧食主產區,但由于皖北鄉村治理中各種問題和矛盾日益突出,該區域經濟和社會發展與全省相比還存在一定的差距。同時,皖北農村人口多,農業比重大。以阜陽市為例,阜陽下轄8個縣市區,172個鄉鎮、辦事處,擁有584.8萬畝耕地,人口930萬,其中,農業人口占840.1萬,也就是說存在800多萬農民的收入增長問題,這對于一個區域來說,不僅會影響農業的自我發展和農村的穩定,而且會影響全省經濟社會發展。因此,建立一個治理結構完善的皖北鄉村社會,對全省甚至全國都有極為重要的意義。鄉村治理是指運用公共權威對鄉村社區進行組織、管理和調控,構建鄉村秩序,推動鄉村發展。一方面,鄉村治理區別于村民自治,村民自治在鄉村治理視野中只是一種民主化治理模式的設計和實踐,而鄉村治理是包括自治權力在內的各種權力對鄉村社會的治理活動。另一方面,鄉村治理又不僅限于村莊內部的封閉式治理。

一、皖北鄉村治理所面臨的困境

(一)鄉鎮財政危機嚴重

多年來,我國把政府價值取向定位成“經濟建設型”而非“公共服務型”,為了實現經濟的跨越發展,從中央到地方形成一種“壓力型”的目標任務體制。鄉鎮政府為了貫徹、落實黨和國家在農村的各項發展目標和任務,就要為國家從村莊里吸取資源。鄉鎮政府自己的財政支出很大,財源又有限,也只有從農村汲取。為此,鄉鎮政府必然會加強對村級組織特別是村委會的滲透、影響和控制。根據我們對皖北地區2個縣4個鄉鎮的調研,皖北地區鄉鎮的鄉村兩級80%左右的人力、物力和財力在做計劃生育工作,提供農村社區公共服務的財力十分短缺。皖北地區鄉鎮政府既要保證完成上級規定的稅收上繳任務,又要保證鄉鎮自身的工資發放,往往面臨著嚴峻的財政壓力。目前皖北地區各鄉鎮政權吃“財政飯”和“事業飯”的人普遍較多,鄉鎮財政面臨危機。面對生存困境,我們發現,基層組織正在出現一種令人憂心的變化,在許多情況下,基層組織變成了自己利益的代表。皖北地區鄉鎮財政危機的出現是多因素共同作用的結果:鄉鎮政府沒有足夠的稅源,穩定性較差,征收難度大,增收潛力小,因為很多稅源已被工商、土地等部門所汲取;與此同時,鄉鎮必須承擔過多公職人員的工資,以及辦企業和興教育而遺留下來的債務。為擺脫財政危機,一些基層組織本身甚至成為鄉村沖突的直接制造者。

(二)村黨支部與村委會矛盾激化

根據《村民委員會組織法》規定,村黨支部是鄉鎮黨委在村級的人,村委會是代表村民利益的自治組織,由村民直接選舉產生并對村民負責,鄉鎮政府與村委會的關系是指導與被指導的關系。這一制度安排使村委會更多地成為村民利益的當家人,而非鄉鎮政府在村里的人[1]。在皖北地區,基層黨內民主很不健全,村黨支部與村委會的關系在某些地方甚至出現兩種極端情況:一種情況是村黨支部沒有重視村委會的法定職權,隨意干涉村委會內部事務,使村委會長期無法行使法定職權,黨支部書記和成員形式上是由村中黨員民主選舉產生,但實際上還是由鄉鎮黨委決定和任命;另一種情況是村委會主任認為自己是村民直接選舉產生的,自己應當向村民負責而不是向黨支部負責,因而不接受黨支部的領導,特別在黨支部貫徹上級指示時,當這種指示與農民利益發生矛盾時,村委會從維護農民利益角度出發不愿意執行來自上級的指示,自然和黨支部的矛盾就進一步加深。村黨支部與村委會的矛盾表現了村莊內部自上而下國家授權與自下而上民間授權之間的關系,體現了國家統治權力與社會自治權力的關系。“兩委”矛盾從本質上看是村內外交錯影響的各種具體矛盾的集中體現,而矛盾存在的關鍵是村民群眾地位沒有真正確立。

(三)農村精英外流增加了鄉村治理的壓力

按常理,流動會促進一個社會的進步和發展。但農村人口流動對鄉村治理本身并不都是樂觀景象,反而在一定程度上使我國鄉村治理陷入一種“治理性困境”,出現了有流動而無發展的鄉村發展“空心化”態勢[2]。絕大部分農村流動人口是鄉村青年勞力和知識精英,并非從絕對意義上講的剩余的那一部分人。大批農村精英外流,促使皖北地區“鄉政村治”下的“草根民主”表現出一種實質枯萎態勢,漸發蛻變并引發鄉村政權出現一種有增長無發展的“內卷化”趨向[3]。農村人口流動雖然減輕了農村剩余勞動力的負擔,但也增加了鄉村治理的壓力。在每年有超過上千萬外出務工人員的皖北地區,人口流動進一步加大了村民收入水平的差異,進而造就了新的村莊精英。這些新的村莊精英以經濟實力較強為主要特點,他們的經濟收入主要不是在村莊內獲得,在村莊的時間不多,與村莊和其他村民之間的關系往往不再是直接的利益關系,從而對于和自己利益相關不大的村莊事務缺乏參與熱情。皖北地區人多地少,人口的大批外流和城市化進程的加快,使越來越多的村莊成為典型的“空心化”,進而使民主決策和民主管理面臨著“決策什么”和“管理什么”的難題。在這種情況下,支撐村民自治的機制被架空,實現農村社會治理的民主化的自治功能成為空談。

二、皖北地區鄉村有效治理的對策選擇――協同治理

(一)協同治理的內涵

鄉村治理的現實遭遇使很多研究者開始反思中國的鄉村社會到底適宜一種什么樣的發展模式。農村稅費的改革給中國帶來了極大的變化,于是鄉村社會的治理不再單純地從某一方面、某一角度來分析情況,大家開始關注權變的、多元的、互動博弈的治理理念。所謂協同治理,是指由政黨、政府、社會團體、機構、公民個人等社會多元要素參與合作、相互協調,共同治理社會公共事務,以追求最大化的治理效能,最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的。協同治理模式使得各種要素通過某種途徑和手段有機地組合在一起,其所發揮的整體功能總和大于各子系統單獨的、彼此分開時所發揮功能的代數和,即協同治理過程中利益主體充分利用各自的資源、知識、技術等優勢,發揮出對社會公共事務“整體大于部分之和”的治理功效。在這種新的治理模式下,政府與人民的關系是互動的,治理不是單向度的,而是采取互動的方式;政府不是控制社會而是進行治理;不是政府一個權威中心單獨治理,而是與社會公眾機構、民間組織之間保持協同、合作,以實現公共管理事務效益最大化,達到“共贏”的目的。

(二)協同治理的可行性

單一的治理機制存在著諸多問題,若僅依靠政府或國家,會出現結構性、制度性和政策性等政府管理失效的情況。通常來說,政策性失效會削弱社會安全,但不會直接導致社會不安全。然而,周期性的政策失效必然會導致制度失效,甚至影響到整個治理結構的運行。為解決鄉村治理的新問題,由以政府單一主體為中心的傳統行政管理范式轉向協同治理的范式成為一種必然選擇[4]。同時,鄉鎮政府、村莊精英和普通村民作為我國鄉村治理的主體正在逐漸成長和壯大,為我國鄉村的協同治理提供了可能。在“鄉政村治”的治理格局下,鄉鎮政府已由原來“三級所有”體制時期農村行政結構的最上級,變成政府權力延伸到鄉村社會的最后一級,其功能主要是提供適合本轄區范圍內生產和農民需求的公共品和服務、建立健全基層行政管理監督網絡、搞好社會治安的綜合治理等。村莊精英居于中介地位,其行為狀態構成了村莊權力互動的交叉點和集合部。村莊中一些具有經濟頭腦和一技之長的村民在“讓一部分人先富起來”的政策引導下,通過勤勞、努力率先富了起來,村莊精英呈現多元化格局。而普通村民既無力把握村政,又無力把握市場,要具備表達自身利益訴求的渠道和能力,就必須從高度分散的狀態中組織起來。因為組織是一個群體權利的保障,可以提高群體在社會規則中的談判地位,強化農民與政府、社會的對話權能。而且村民通過組織可以獲取政治參與意識和能力,提高經濟技能。通過組織使農民擁有實現權利的載體,這不僅可以增強其作為一個社會群體主張權利的“話語權”,而且可以在“鄉政”和“村治”之間架構有效的溝通橋梁。

三、結語

農村社會治理的民主化是鄉鎮政權、村支部和村委會的共同訴求。鄉鎮政權、村支部和村委會之間的利益博弈并非零和博弈,一方利益的增加并不意味著另一方利益的受損。從長遠發展而言,鄉鎮政權、村支部和村委會追求的目標一致,它們之間的矛盾和沖突是暫時的。因此,在實施村民自治、完善鄉村治理時,要有長遠的、戰略性的眼光,采取參與主體多元化的協同治理的鄉村治理發展模式是皖北地區鄉村治理發展模式的必然選擇。

參考文獻:

[1]賀雪峰,蘇明華.鄉村關系研究的視角與進路[J].社會科學研究,2006,(1).

[2]徐勇.掙脫土地束縛之后的鄉村困境及應對――農村人口流動與鄉村治理的一項相關性分析[J].華中師范大學學報(人文社會科學版),2000,(2).

篇10

綜合上述各國對社會保障的界定，可以看出養老保險是其重要的內容。所謂社會保障制度，就是法律規定了的，按照某種確定的規則實施的社會保障措施或政策體系。聯合國國際勞工組織對社會保障制度的定義是：社會通過采取一系列的公共措施來為其成員提供保護，以便與由于疾病、生育、工傷、失業、殘疾、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度減少工資而起的經濟和社會貧困進行斗爭，并提供醫療和對有子女的家庭實行補貼的制度。

1.2農村養老保險是社會保障制度的重要內容

莫尼漢（Moynihan）曾指出：“一個民族的文明質量可以從這個民族照顧其老人的態度和方法中得到反映。”而社會保障作為近現代的社會文明和重要社會標志，自19世紀80年代在德國首先創立社會保障制度后，現今已風靡全世界并引發起多次改革。從某種意義上講，一個國家建立完整的社會保障體系如同建立完整的法律體系一樣，缺乏法律體系的國家必然導致善惡不分，民不聊生；而缺乏完整的社會保障體系只能是富人的天堂，窮人的地獄。伴隨著我國近年來經濟和社會的發展，建立完善的社會保障制度也提上了日程，在經歷了20余年的高速經濟發展之后，社會保障作為兼顧效益和公平并促進穩定發展的重要問題也逐漸得到了重視。這其中農村群體和老年群體也越來越受到重視，由此可見，農村養老保險是我國社會保障的重要內容。

1.3建立健全社會保障體系是政府的一項重要職責

社會保障的最基本目的是為了保證生產力的持續發展。改革開放特別是建立市場經濟體制以后，城市逐步建立了全面的醫療、養老、失業、工傷、生育保險，針對貧困人口建立了最低生活保障制度。但是由于長期以來歷史的原因和我國城鄉二元經濟結構，使我國農村社會保障制度嚴重滯后，農民作為一個整體基本上是在社會中處于弱勢地位。黨的十六大指出:“建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，是社會穩定和國家長治久安的重要保證。洲各地要根據實際情況合理確定社會保降的標準和水平，發展城鄉社會救濟和社會福利事業。有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度。”目前我國農村還是主要依靠家庭養老，但隨著農村社會和農民家庭經濟條件的變化，家庭養老作為農村養老的主要方式開始受到了前所未有的沖擊。1992年1月民政部推行的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》，在經過十多年的調整、整頓后，農村社會養老保降不但沒有得以普及，參保率反而呈下降趨勢，這不得不使我們重新思考農村養老保險的模式問題，究竟應該運用何種模式來解決我國農民的養老難題，我國的農村社會養老保險的實踐為何會遭受重大挫折，究竟是社會養老保險模式本身在制度設計上不合理，還是我國目前根本就不具備實行農村社會養老保險的條件。建立和完善農村社會養老保險，是促進改革、發展、穩定的一項重要政策，也是保障農民利益，解除農民后顧之憂的重要措施，其重要意義具體體現在:在農村普及養老保險，有利于計劃生育基本國策的順利實施。

我國推行計劃生育國策的重點是農村，但在農村推行計劃生育政策的阻力卻非常大，究其原因，除傳統的“養兒防老”等舊觀念的影響外，還與計劃生育政策所產生的對家庭結構的影響有重要關系。計劃生育形成的“4-2-1”式的家庭結構使育齡農民對未來養老的預期風險加大，必將對計劃生育政策產生抵觸情緒。如果在農村普及了養老保險，農民的老年生活由社會養老保險金保障，不必再依靠兒女養老，無疑會促進計劃生育工作的推進。在農村發展社會養老保險，可有效解決農民年青時手中剩余資金投資無門與老年后養老問題得不到保障的矛盾，體現了社會主義社會公平原則。我國大多數農村由于受環境影響，信息比較閉塞，農民的思想比較保守，市場意識、投資意識比較差，加上農民手中剩余資金一般數量不大。所以，這部分錢除儲蓄外，難以找到其它的投資途徑。由于近年來低利率及通貨膨脹等預期因素的存在，使農民準備養老的資金缺乏保值增值能力而不能得到應有的保障。發展農村社會養老保險，通過國家給予農村養老保險在財力、政策等方面的支持，并承擔起農村養老金保值增值的義務，不僅可以解決上述問題，而且使農民也可以享受社會養老保險，從而消除城鄉在養老保險待遇上存在的本質的不同，體現了社會主義公平原則。地位的鞏固和農村經濟的持續發展。同時，隨著農村社會養老保險制度的不斷完善，農村和城鎮的兩種保險制度必將向統一的方向發展，城鄉養老保險制度趨于一致，有利于縮小城鄉差距，加快我國城市化進程。也要看到農民是我國最大的社會階層和利益群體，也是最大的保障對象群體。研究解決好農民的養老保障問題，既是保障農民基本權利的客觀需要，也是關系到農村政治、經濟、社會能否穩定、持續發展的問題。所以，在對農村現實社會經濟條件進行剖析的基礎上，明確建立健全農村社會養老保險制度的必要性與可行性并借鑒國外成功經驗，探索設計出適合我國國情的農村社會養老保險制度，為政府決策提供參考，解除農民養老的后顧之憂，緩和計劃生育政策與農民生育觀念的沖突，促進農村生產社會經濟的穩定發展，正是本文的研究目的和意義所存在。

2.國內外研究動態綜述

2.1國內研究現狀

中國農村的養老保障制度已有40多年的歷史，隨著當前人口老齡化的加快，怎樣解決農村養老問題已顯得比過去任何時代都更為重要。據國家統計局人口的抽樣調查資料，1998年我國老年系數就達到了7.43%，正式步入老齡化國家陣營。而農村老年人口約占全國老年人口的75%左右，這個龐大的老年群體不能享受退休金待遇，生活缺乏基本的社會保障。在人們的觀念中，子女承擔父母的養老是天經地義的，但隨著計劃生育的推行使“養兒防老”已不太可能。而這又關系到廣大農村老年人的基本生活權益，關系到農村的繁榮和穩定，關系到國家的長治久安，對推動我國經濟發展與社會進步具有重大的現實意義。按照國際通行的標準，60歲以上的老年人口占全社會總人口10%以上或65歲以上的老年人口占全社會總人口的70%以上的社會即為老齡化社會。據有關部門科學預測到2030年前后，我國將進入人口老齡化的高峰期和高齡人口社會，全國老年人口占全社會總人口的比重將達到20%以上。根據世界各國發展養老保險的經驗，老齡化高峰到來之前的二三十年，是建立社會養老保障制度的最佳時機，因為養老保險需要一定的時間進行基金積累，時間越短越被動。中國農村社會養老保險是一種新生事物，它既不同于國外傳統的，也不同于中國城市職工的社會養老模式。它是基于中國的具體國情自行摸索出的一條保障之路。農村養老保險的探索早在上世紀80年代中期己經開始了，然而這些探索僅限于局部地區，真正面向全國廣大農村地區的社會養老保險探索是進入上世紀90年代以后的事。1991年6月，在調查研究的基礎上，民政部農村養老辦公室制定推出了《縣級農村社會養老保險基本方案》，并在部分省份組織了較大規模的試點。1992年1月，民政部總結試點經驗，在討論修改的基礎上，正式下發了《縣級農村社會養老保險基本方案》，并部署在各省市逐步推開農村社會養老保險工作。

實踐證明基本方案的實施不僅為農民提供了一種新的養老制度安排，而且連帶產生了一些積極的社會效應。截止2003年底，我國農村養老保險累計參保人數己接近6000萬人，基金積累額260億元，共有140多萬農民開始領取養老金。但是，由于其尚處于初始階段，實踐中仍有許多方面函待改進和完善。如覆蓋面小、保障水平低、管理不夠規范與完善、基金保值增值壓力大、政府支持力度不夠及立法滯后等，還不能很好的滿足廣大農民養老保障的需求。建立和完善農村社會養老保險有利于農村經濟的發展和農村社會的穩定，并有助于縮小城鄉差距，加快城市化進程。在農村普及社會養老保險，使農村老齡人口享有與其消費水平基本相適應的養老保障，解除了農民的后顧之憂，穩定了“農心”，有利于農業基礎目前，我國關于農村社會養老保險的研究和爭論主要集中在以下幾個方面:建立農村社會養老保險的條件是否成熟。一種觀點是條件已經具備。農村能否順利建立社會養老保險，取決于兩個方面:一是有可靠而穩定的資金來源作保障;二是農民有較為強烈和廣泛的參與意識。前者是推行農村社會養老保險制度的硬件，是物質基礎，后者則是軟件，是順利實施社會養老保險必須具備的一種社會氛圍。目前我國已基本上具備了這兩個條件。因此，中國農村的社會養老保險制度應該從現在做起，切實推進并逐步完善，以便為我國正在進行的工業化、城市化營造一個穩定和諧的社會環境。第二種觀點是我國建立農村社會養老保險的條件尚未成熟。這種觀點認為一個國家的社會養老保險制度覆蓋農民應是處在該國工業化、市場化、農業生產集約化、農產品商品化程度較高，工業化由中期轉向成熟期的過渡階段，即工業化靠自身積累且其剩余能反哺農業時期。而目前，中國農村多數地區仍處于小農經濟階段，且地區之間發展水平差距過大，因此，尚無能力建立真正的全國范圍內的農村社會養老保險制度。政府、集體和農民在制度建立和運行中的地位和作用。在建立農村社會養老保險的過程中，政府、集體和農民三者應如何分工?有學者堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”，但是有些學者認為這種籌資模式下，國家和集體所體現的社會責任過小，降低保障水平，這樣會影響農民參與社會養老保險的積極性。此外，如何體現政府在農村社會養老保險制度建設中的責任，如何糾正長期存在的重城市、輕農村的做法，也需進一步探討。農村社會養老保險的模式選擇。關于農村社會保險制度模式的選擇，目前有很多種觀點，有學者認為應該繼續按照《縣級農村社會養老保險基本方案》模式，做到突出重點、區別對待、分類指導、有序發展;還有學者建議要發揮家庭養老、土地養老和社會養老相結合;另外，有些學者在借鑒歐洲及東南亞國家經驗的基礎上，提出了“實物換保障”的理論;還有學者提出“土地換保障”、“住房換保障”等理論，這些理論在實踐中應如何運用，孰優孰劣，尚無定論。農村社會養老保險的基金管理方式。我國農村社會養老保險基本上一直是由一個部門(1998年前是民政部，后是勞動和社會保障部)獨立管理。權力的監督機制不健全，基金安全難以保障，所以農村社會養老保險的管理機構設置必須進行改革。但是如何改革，怎樣體現權力的監督與制衡，這些是目前已有的研究中涉及較少的問題。

另外，通過哪些渠道籌集基金?怎樣提高農村養老保險基金的投資回報率?對于這些問題，也需進一步研究。失地農民與農民工的社會養老保險制度建設問題。由于城市化進程的加快以及二元社會結構的存在，失地農民問題和農民工問題正引起整個社會的廣泛關注，包括他們的養老問題。失地農民和農民工在市場經濟中面臨著更大的市場風險，他們對社會保障制度的需求更為強烈。對于失地農民和進城農民工的養老保險，是根據其現實存在的特殊性，建立一個相對獨立的養老社會保險體系，還是直接融入城鎮的養老社會保險體系之中，享有城鎮職工的養老社會保險基本權利?這是迫切需要解決的問題。如何實現社會養老保險的城鄉統籌發展。現在我國城鎮與農村實行的是并行的、封閉的兩套社會養老保險體系。隨著農村經濟的發展，城鎮化步伐的加快，更大量的農村勞動力將流向城鎮，這種分隔式的社會養老保險體系必然會成為農村勞動力自由流動的障礙。但是目前關于如何實現二者之間統籌發展，還未形成行之有效的方案。

2.2國外研究現狀

西方國家社會養老保險理論的研究主要包括兩個流派:政治經濟學派和新古典學派。政治經濟學派著重研究社會養老保險制度的變遷，強調非經濟的因素，尤其是政治因素在變遷過程中的作用:在方法上以經驗描述為主。而新古典學派基本上是在新古典主義的理論框架內，運用嚴格的新古典主義方法，對各種養老金制度安排的經濟績效進行研究;把研究的著重點放在不同的養老金制度對于其他經濟變量的影響上。20世紀50年代以前是政治經濟學派主導社會養老保險制度研究的時代，從上世紀90年代初開始，新古典學派開始占據主導地位。近幾年來，新古典學派吸收了政治經濟學派的某些觀點;政治經濟學派也大量吸收了新古典學派的理論精華，兩派理論相互融合、互相補充的趨勢已極為明顯。目前，國外學者對誰應該為老年人提供照料服務—家庭責任還是公共責任—給予了特別的關注。研究表明，家庭成員仍然是老年人照料的主要提供者。而且，隨著老年人壽命的延長，子女對父母的照料越來越普遍。另外，從女權主義的視角，對在照料提供者占比例最大的女性所承受的壓力和負擔問題進行研究的也很多。眾多的研究都指出，由于家庭規模的小型化、婦女勞動參與等原因導致了以婦女為主的照料提供者的負擔加重、家庭支持系統弱化等問題。因此，有學者通過對歐盟國家的研究，提出了“國家和家庭共同負擔長期照料”的對策性建議。也有學者認為，在家庭結構不再勝任老年照料任務時，社區應成為提供支持和保障的可靠去處。

老年福利政策是國外學界關注的另一個重點，尤其是現行福利政策存在的問題及解決的方法方面。以歐洲為例，福利國家已經或正在改變其原有的老年福利政策，如嚴格規定用于照料的財政限額、減少公共機構照料、向社區照料轉移、鼓勵家庭和非正式服務網絡的發展等措施。AllenWalker通過對歐盟各國的研究提出:首先，應明確從公共部分轉移給營利或非營利照料服務提供者的比例有多大。其次，要考慮到家庭幾乎已在滿負荷地提供照料，無法繼續接納轉移來的照料服務份額了。再次，應根據使用者及其家庭照料者的需要，決定提供何種種類和水平的服務，即應該建立服務使用者導向的居家照料服務體系。總的來說，國外對老年保障的研究有四個特征:一是研究呈現多視野、多學科的特色;二是在經濟保障得以實現的前提下，西方國家對老年保障的研究主要集中在老年的照顧和料理方面;三是目前西方正逐漸認識到家庭在老年人保障中的重要性，開始采取一系列措施鼓勵家庭對老年人承擔與實施一定的義務與責任;四是經濟社會的轉變給農村老年人尤其貧困老年的生活保障帶來的沖擊引起眾多學者的關注。

3.當前我國農村養老保險的理論基礎

3.1有關養老保險的基本概念

保險(Insurance)是在社會經濟互助原則下建立起來的一種經濟補償制度。其主要經濟職能在于當危險事故發生引起經濟損失時，能通過所積累的資金給予補償，保障經濟生活的安定。每個人在年老失去勞動能力后，都有可能面臨生活來源不確定或不持續的危險，這種生存危險用保險的方式予以分散承擔即稱之為養老保險，按照經濟補償方式的不同，養老保險可分為社會保障項目中的社會養老保險與商業養老保險兩種。社會養老保險(SocialPensionInsurance)是指勞動者為預防年老不能再從事勞動由養老需要時的生活有保障，在法律規定的勞動時間內繳納部分保險金，在他們年老喪失勞動能力離開工作崗位后有權向國家或有關保險機構申請領取養老金的社會保障制度，是社會保險制度中被保險人最穩定、享受保險時間最長、費用開支最大的項目。社會養老保險既是一種社會政策，又是法定范圍內的勞動者享有的一種權利，它由政府組織，國家給予稅收等優惠，單位和勞動者共同出資，保險基金的增值部分主要用于保險對象。社會養老保險是隨著商品經濟的發展和社會化大生產的產生而出現的，社會養老保險是社會保障事業的重要組成部分。而商業養老保險(CommercialEndowmentInsurance)是作為保險人的保險公司與投保人采取自愿簽訂合同的形式以被保險人的生命為保險標的，以生存或死亡為保險事故，當保險事故發生時，保險人按保險合同給付約定金額的一種人身保險。

3.2我國農村養老保險的基本內容

目前，我國農民養老保險的負擔方式主要有家庭養老、土地保障、集體養老、社會救濟、個人商業保險養老、最低生活保障制度和農村社會養老保險等形式。一、家庭養老家庭養老的實質是建立在血緣關系基礎上的養老資源在家庭范圍內的互助和代際交換。家庭養老的生命之源是它不僅是一種利益機制，還是一種文化機制。家庭養老的主要承擔者是兒子，其次分別為配偶、女兒、孫子輩子女、兒媳女婿等。尊老、愛老、敬老是中華民族幾千年的傳統美德，家庭養老一直是我國農村最主要的養老形式，并且可以預見，其在相當長的時間內都將是我國農村重要的保障方式之一。但是受多種因素的影響，家庭養老方式正在出現弱化的趨勢。首先，是市場經濟的發展動搖了家庭養老的思想和道德基礎；其次，家庭的小型化使得家庭養老能力退化，“特別是計劃生育政策的實施，‘4-2-1’的家庭結構打破了傳統的養兒防老機制”，即一對夫婦在撫養一個孩子的同時要贍養四位老人。在這種背景下，如果農村中60歲及以的老人養老仍依賴于家庭，對核心家庭來說無論是經濟供養還是生活照料服務都將是難以承受的，最終也將影響農村經濟和社會的正常發展；最后非農化和農村勞動力轉移降低了家庭的凝聚力，削弱了家庭成員的互助功能。二、土地保障土地保障目前仍然是我國農村家庭的主要經濟基礎，但是我國的特殊國情使得土地養老保的功能嚴重不足。一是我國人多地少，人均耕地面積只有1.52畝,全國共有666個縣人均耕地在國際警戒線0.8畝以下；二是隨著城鎮化和工業化的加速發展，已經有而且還將有大片土地被征用；三是土地歸集體所有，農民只有使用權，沒有處置權，農民不能變賣土地養老我國農村社會養老保險制度的缺陷三、集體養老在時期，以集體經濟為依托的低水平的平均主義的養老保險，是典型的農村社區養老。但是，隨著土地承包制度的實施，這種農村社區養老已經基本解體。改革方法以來，農村社區養老只在少部分農村集體經濟發展水平比較高的南方地區繼續存在，覆蓋范圍極其有限。四、“五保”制度和社會救濟制度“五保”老人的供養主要靠鄉統籌和村提留，大多數地區只能維持老人的基本生存。社會救濟則面窄量少，不可能解決多數農民的養老問題。五、個人商業養老保險面臨中國日趨嚴重的人口老齡化趨勢，單純依靠社會基本養老保險已經無法滿足中國老百姓的養老需求。從很多西方國家建構多層次的養老保障體系的經驗來看，個人商業養老保險作為緩解財政壓力、完善老年保障體系和應對人口老齡化的重要手段，應該存在較大的發展空間。隨著農村經濟的發展和城市化進程的加快，大量農民的養老等保障方式將發生較大變化，從過去主要依靠“養兒防老”轉向主要依靠社會保障和商業保險。但是這也僅在少數經濟發達地區得到一定程度的發展，由于農民收入普遍偏低，缺乏基本保障，也不能夠很好解決農民養老問題。六、農村最低生活保障制度僅在少數經濟發達地區實行，如浙江、廣東等地區。黨的十六屆三中全會后，許多地區開始探索建立農村最低生活保障制度。如福建省就已經基本建立起農村最低生活保障制度，但是農村最低生活保障制度的保障對象主要是生活陷入絕對貧困的社會群體，而且保障水平一般比較低，難以滿足絕大多數社會群體的需求。七、農村社會養老保險（簡稱“農保”）到目前為止，“農保”依然是曾經試圖覆蓋全國范圍的農村社會養老保險制度，但是由于種種原因，目前推行困難重重。“農保”的法律基礎是1992年民政部制定的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》。該方案對農村社會養老保險制度進行了大膽的改革試點，取得了一定的積極效果。

3.3建立我國農村社會養老保險的必要性

3.3.1傳統的農村家庭養老方式面臨諸多挑戰，需建立新的養老方式

在現階段我國農村養老的任務絕大部分是由家庭來承擔，農村老人的主要生活來源是家庭贍養和土地收入，然而隨著農村市場經濟體制改革的不斷深入，這兩種養老經濟來源不論是在保障能力還是在保障的可靠性上都發生了一些變化，使得傳統的家庭養老方式面臨諸多困難與挑戰，很難再維系農村未來的養老需要。其中體現在:

3.3.1土地保障功能的弱化

有學者指出，農村改革這種誘致性制度變遷的發生，客觀上表現了一種交易的結果。國家在允許社區占有所有權、允許農民以大包干名義占有土地使用權的時候，向農民讓渡的是什么呢，讓渡的是農民承包的那塊土地必須承擔農民的社會保障。土地在中國歷史上長期以來一直為農民提供基本的生活保障，土地對那些喪失勞動能力的老年人來說是帶來收入的重要財富，所以均分土地充當了有效的退休保障。可是，農民擁有的土地產權是不完整的，這直接影響了土地保障功能的發揮。按照現行土地政策規定，土地所有權歸集體所有，我國農民所擁有的僅僅是土地的使用權，而無權對上地進行自由買賣，因此農民在生病或年老最需要錢的時候不能靠變賣土地以供所需。對于農民來說，他們從土地上得到的利益主要是土地收成。農民的收入主要是來自農業經營收入，土地承擔包括養老在內的社會保障負擔，顯然要通過從事土地經營所獲得的收益，而農民經營土地的收益狀況又如何呢?研究表明，農業經營的絕對收益越來越低，在有些地方，農業經營甚至是絕對虧本。目前，大多數農產品提價的空間小，降價的壓力大。但與此同時，在以小規模分散經營為主的農業組織結構之下，農產品成本增加的勢頭，卻一直比較強勁，由此導致主要農產品的生產成本占出售價格的比重過大。在價格、成本雙重因素的夾擊下，我國農業經營的絕對收益，已經越來越低。以浙江省農村固定觀察點的10村資料為例，1995年畝均凈收益為680.04元，到1999年己經下降到505.71元，4年間減幅達26.69%;如扣除人工和物質費用因素，則農地經營的畝均純收益，1995年34.51元，到1999年已經下降到-174.72元;農地經營處于絕對虧本的狀態。在這種情況下，越來越多的農民感到承包地，食之無味，棄之可惜，只好對土地進行粗放經營，甚至將土地撂荒。其實，導致農業經營效益低下的一個重要原因還在于土地承載負擔重，土地首先是生產資料，只有先具備生產資料的功能，才能發揮其保障功能，但現在承包土地承載的農業稅以及其他社會負擔很重，農村稅費改革后農民負擔也主要分攤到田畝之中，農民增產不增收現象相當突出。在這種情況下，土地很難起到保障功能。

3.3.2家庭養老功能衰退

家庭養老是家庭范圍內的代際交換，它建立在道德約束力基礎之上，是由子女信用作保證的。歷史上，我國的老年贍養是以孝為核心在家庭內部進行的，孝道思想在中國有著長久的發展歷史和深刻的社會影響。儒家認為:“孝為百行之冠、眾善之始，是天之經也，地之義也，民之行也，德之本也。”所以儒家立教以孝為起點，“孝字上半部為老，下半部為子，有老人扶子之義。”因此，孝的道德觀最初是調解長者與小輩之間關系的行為準則。該模式曾在中華民族幾千年歷史上運行良好，按教授的解釋:中國家庭的養老模式，實際上是一種“反饋模式”，即“甲代撫育乙代，乙代贍養甲代，乙代撫育丙代，丙代又贍養乙，下一代對上一代都要反饋的模式。”主要是“孝”文化為家庭養老提供了內在驅動力。但到20世紀末其依賴的社會經濟基礎卻出現動搖。認為:“隨著人類由農業社會進入工業社會和后工業化社會，家庭贍養功能就慢慢脫離家庭而社會化。”米特羅在《歐洲家庭史》中進一步描述道:“農民經濟是一種無貨幣經濟，以致于贍養老人只在家內是可行的，提供實物在超出一定距離時就會是不可能的，因為這需要用現金支付并用此錢購買食物，而在前工業時代，在農業地區中，這兩個都是不存在的。”出現這種情況的根本原因是改革開放以來，我國農村經歷了經濟制度的巨大變遷。生產力得到飛速發展，不僅解決了絕大部分中國人的溫飽問題，而且農村生產生活型態也在現代化過程中發生巨大變化。自給自足的經濟條件不復存在，年齡在生產中的優勢己不如從前，多樣化的社會化分工已使等級式父子關系出現松動。1990年我國農村家庭戶平均人口為4.18人，1998年降低到3.63人，2000年降為3.44人，家庭規模小型化、核心化趨勢日漸明顯，這使得農村家庭養老方式越來越缺乏充分的照料源。其次，非農化和農村勞動力的遷移對農村家庭養老產生了消極影響，20世紀80年代中期以來，農村剩余勞動力尤其是青壯年人口跨地區或城鄉遷移的速度和規模不斷上漲，這種轉移使農村家庭養老應有的凝聚力逐漸降低，同時這種生活上的長期分離使得父母與子女間的感情紐帶逐漸變得松弛，由此帶來的子女尊老、敬老傳統的弱化。第三，農村家庭養老的思想基礎發生了轉變，受商品貨幣等因素的影響，傳統的家庭觀和老年價值觀受到強烈沖擊，許多農民己不再認為多子多福，開始走出養兒防老的思想怪圈，迫切要求與城鎮居民享受同樣的社會養老保險待遇，這在很大程度上動搖了家庭養老保障模式。

3.3.3建立農村養老社會保險制度是農民享有國民待遇的具體體現

社會保險權是我國《憲法》和《勞動法))賦予勞動者的一項基本權利，它是指公民在失去勞動能力或勞動機會或遇到其他災害和困難時，為保障其基本的生活需要而享有的從國家社會保障制度獲得幫助的權利。我國《憲法》第45條規定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，仍從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業”。農民作為勞動者的一個重要組成部分，在為社會提供勞動、為社會生產財富的同時，他們同樣會遭遇到自然風險以及失業、年老、傷殘、疾病等經濟風險，為了防范這些風險的發生，理應合法享有與城鎮職工同等的社會保險權利，這是農民享有國民待遇的具體體現。況且，農民一直為國家經濟建設做出巨大貢獻，享有農村社會養老保險是農民與城市居民應具有平等的權利，長期以來，據有非農戶口的城市居民始終優越于農村居民，中國的戶籍制度將全中國人口劃分為兩種等級，即“農村人”與“城里人”，這絕對不是簡單的文字游戲，它包含著兩類人的實質性區別。其中，最為顯著的區別就是城市人口的生、老、病、死、傷、殘都是有保障的，而在廣大農村地區，除極少數“五保”老人政府給予一定的照顧外，對其他人群的社會保障則幾乎沒有。改革開放以后，政府對城鎮職工的下崗(失業)、貧困也給予了特別關照，全面推行了失業保險和最低生活保障制度。與此同時，中國農民始終默默無聞地為中國工業化建設貢獻著他們的力量。有關研究表明，建國以來，農民通過工農業產品剪刀差、農業稅、儲畜方式等途徑，上繳給國家1.3萬億元，養活了十幾億中國人，而且通過工農業產品剪刀差等形式為國家的工業化積累了大量資本改革。開放以來，農民貢獻出1億畝耕地，地價差額達上萬億元，農業資金轉移嚴重，為此農民蒙受了巨大損失，而國家不僅沒有為農民提供任何社會保障，還讓農民在自身生活水平較低的情況下，為五保戶、軍烈屬提供生活被助和救濟，顯然這是不公平的。

3.3.4建立農村養老社會保險制度是提高農村經濟發展水平的重要條件

農村經濟需發展有兩個基本前提，一是要有穩定資金投放，二是要有一定技術的勞動力。如果沒有可靠的農村養老社會保險幫助他們抵御年老的風險，免除他們的后顧之憂，農民就會將其收入儲蓄起來，用來養老防老，不愿意投入到生產進程中，這就使得農業發展后勁不足，根據有關資料表明，農村居民購置生產性固定資產支出占家庭總支出的比重很低。同時，城鄉社會保障巨大差異使得一部分有一技之長、有一定文化素質的農村勞動力不斷流向城市，而城鎮中的人才因為農村缺乏必要的勞動保障不愿到農村工作，所以城鄉保障的差異阻礙了人才的合理流動，使得農村經濟在吸引人才方面處于不利地位。因此建立和完善農村社會養老保險制度，有助于提高農村經濟發展水平。

4.我國農村養老保險的特點

在明確中國農村養老保險制度的內容后，對于其內容和特點進行歸納總結，可以主要從以下幾個方面進行分析：

一、以“自我保障為主、集體保障為輔、國家予以政策扶持”為籌資原則

即養老金的主要部分來自農民。在此基礎上，集體可以根據自身經濟狀況給予適當補助，補助比例不做統一規定，隨集體經濟狀況的好壞而定。在集體經濟狀況較好多地方或時期，助標準應相對提高；反之，補助比例可以下調，甚至不設底線。國家政策扶持，主要體現在對鄉鎮企業給農民參加養老保險的集體補助，可以按照工資總額的一定比例提取予以稅前列支，具體做法也有地方政府根據具體情況而定。這種籌資原則充分考慮到國家財力有限及農村集體經濟薄弱的現實，但是在實踐中卻暴露出強制性不足的缺陷，尤其是對集體補助比例缺乏具體、詳細的規定；有的地方政府為了減少本地企業的經濟負擔，盡量縮小這一比例，甚至縮為零。隨著這一部分補助的減少，國家對農村養老費的“政策扶持”也失去現實作用。農村養老費籌資原則也有所規定的“個人繳費”為主變為實際上的“全部個人繳費”。如山東省《平陽農村社會保險斬行辦法》中就明文規定：“保險費集體確無力補助，由個人全部繳納”。這樣，農村養老保險由原本設計上的國家、集體、個人三方共同承擔變為由個人完全承擔。

二、實行“多檔次”的繳費方式

實行“多檔次”的繳費方式主要是針對我國農村各地區發展極不平衡的現實。1992年，民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》規定，我國農村養老保險金每月繳費方式采取多檔次的方式，即從2元到20元，每2元設置一個檔次。這主要是基于我國各地農村經濟發展的差距而制定的，經濟條件好的地區，繳費可以多一點，較為貧困的地區，則可以相對低一點。但是，這種繳費方式在設計時忽略了農村的另一現實，即相當部分農民養老觀念落后，把自己未來養老寄予子女后代身上，他們對養老保險制度缺乏認同感，存在心理疑慮。因此，在實踐中，大多數農民都傾向于轉向低檔次的繳費標準。而以如此之低的投保水平，是根本無法滿足農村老年人口的未來養老需要的。

三、在籌資方式上實行“完全積累制”

“完全積累制”，也稱個人賬戶儲蓄積累制，是指受保者在其勞動年齡（一般是指60歲之前）按照一定的比例繳納保險費，記入個人賬戶，作為長期積累的基金，待受保者達到法定的領取養老金年齡時，按照個人賬戶積累總額（包括保險金年金和利息）以年金的方式逐月發給個人。這種方式的特點是以收定支，籌資規模和保險金比較穩定，不會引起養老金的代際轉嫁矛盾，當然也存在著基金保值增值的問題。

四、在養老保險基金管理上，主要實行縣級統籌

我國農村養老保險基金的管理是農村養老保險制度建設中的重點。我國現行的辦法是在縣（市、區）建立養老保險的專業機構，負責收取和發放養老金的工作，以縣為單位實現養老保險基金的統一核算、統一管理，并接受同級財政、審計部門的監督。這無疑是考慮到目前我國農村情況千差萬別，建立統一的收費標準、統一的養老金收發機制尚不可能；但是由于基層管理機構不健全，管理手段相對落后，因此在資金的管理和運營中出現了諸多管理不規范的現象。

5.農村養老保險制度建設中存在的問題

5.1保障水平過低

《縣級農村社會基本養老保險基本方案》提出了“堅持資金個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”的原則，出發點是以政策扶持進行激勵，但不增加財政負擔，政府不進行財政補貼和兜底。這在實際上是行不通的，社會養老保險不同于商業養老保險，政府的財政支持是必須的，因為僅僅通過農民自身籌集到的養老基金根本難以應對老年時的基本生活要求。而且，在養老金支出高峰期出現支付困難時，政府都必須以財政兜底的方式保證養老金的發放，否則會嚴重影響社會穩定。溫克勒(winkler)在總結歐洲國家農民養老金的財政狀況時說“沒有一個社會保障機構能只依賴所繳費用來承擔農民養老金的支出，他們都需要依賴政府補助和其他方式來補貼”。通過財政補貼，調動農民參加保險的積極性。1992年以來，在財政不補貼不兜底的情況下，農村社會養老保險工作雖然有所推動，但這種推動屬于半強制性的，農民越來越沒有積極性。現在許多地方不再堅持《縣級農村社會基本養老保險基本方案》的原則，紛紛采取了政策扶持加財政支持的雙重做法，也正說明了這一問題。對于農民自身而言，由于農村經濟發展水平低，農民對農村社會養老保險制度缺乏足夠的信心等原因，農民參保的積極性也普遍不高。《基本方案》規定，農民可以根據自己的實際情況繳納保險費，從2元-20元，每兩元一個檔次進行繳費。多數地區農民在投保時都選擇了最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農民在繳費10年后開始領取養老金，每月可以領取4.7元，20年后每月可以領取9.9元，這個數額是很難起到養老的作用。若考慮通貨膨脹、物價上漲等經濟因素，最終拿到的養老金更少。據國家勞動和社會保障部統計，2006年全年共有355萬農民領取了養老金，共支付養老金30億元，人均僅845元;年末全國參加農村養老保險人數為5374萬人，年末農村養老保險基金累計結存354億元，按投保人數計算人均僅659元。由此可見，農村社會養老保險制度在實際上根本起不到多大的養老保險作用。

5.2制度缺乏穩定性和連續性

西方發達國家的農村養老保險是通過國家立法形式實行的一種強制性社會保險，具有法律強制性、保障基本性和國家保證性特點。例如德國在19世紀80年代就頒布了世界上第一部社會保障法,并在1957年把范圍擴大到全體農民。日本在1971年,丹麥、芬蘭在1977年,美國在1990年也都先后建立了農民社會保險制度,并以立法的形式予以確定。與之相比，由于我國城鄉之間在生產力水平、就業結構、收入水平和消費方式等方面存在較大差別，農村經濟現代化、社會化程度還較低，尚不具備建立國家統一立法、強制實行農民社會養老保險的條件，所以，我國的農村養老保險作是本著自愿、量力的原則。雖然它由政府部門組織，但不具法律上的強制性，國家沒有統一的法律條文各地農村社會養老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《農村社會養老保險基本方案》的基礎上稍作修改形成的，對政府和農民都缺乏普遍的強制性和規范性。因而這些辦法普遍缺乏法律效力,具有很大的不穩定性,對農民投保的信心缺乏足夠的支持。

5.3、“保富不保貧”的傾向嚴重

我國當前的農村養老保險制度，“保富不保貧”的傾向嚴重，目標人群的養老問題沒有得到根本解決。主要表現在：首先，在農村采取的是完全積累型的養老保險模式，帶來的突出問題是參加養老保險的人大部分是收入較高的居民，他們即使不參加養老保險，今后的養老問題也比較容易解決。甚至“出現富裕戶不想保、年輕人不愿保、中年人不肯保、貧困戶不能保和疑慮戶不敢保的局面。”即最需要養老保險的低收入和貧困農民則不能從養老保險中受惠。而社會保險的目標之一是減少貧困，減少收入不平等和地位不平等，顯然這種保富不保貧的農村社會養老保險制度與這一目標是相違背的，不符合建立農村社會養老保險制度的初衷；另一方面，于我國采取自愿原則參保，也直接導致參加農村養老保險的基本上都是比較富裕的農民，而真正面臨養老困難的貧困農民卻無力參保，這種“保富不保貧”的養老保險制度，并為真正解決未來農村養老的難題。并且從覆蓋范圍上看，我國東部經濟發達的省市農民投保金額明顯高于中、西部欠發達地區。

5.4對農村養老保險資金的監管不力

一方面，按《基本方案》的規定，養老保險基金的保值、增值辦法，主要是購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行，不能用于投資，但是一些地方將農保基金違規進行直接或間接投資，在這部分投資中，大部分沒有投資收益，而且連本金也無法收回；另一方面，我國農村養老縣級農保機構基本上包攬了從政策制定、實施到養老保險資金的收、發、管、放以及行政監督等各環節、全方位的工作。這種管理方式，既缺乏部門之間的橫向監督，也沒有上下級之間的縱向制約，其結果極其容易造成農保基金被挪用和擠占。綜合本章的分析，可以看出我國目前的農村養老保險，從基本內容、主要特點到存在問題都說明我國尚未建立真正意義上的、覆蓋各地區的農村養老保險制度。為適應現實需要，必區分各地區的實際情況，并借鑒其他國家的有益經驗，建立真正的農村養老保險制度。我國農村社會養老保險現行的法律依據主要有三:一是準法律依據。主要有1992年1月頒布實施的《縣級農村社會基本養老保險基本方案》和1995年10月19日頒布實施的國務院辦公廳轉發民政部的《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》;此外還有一些相關法律中關于應該重視建立農村社會養老保險制度的原則性條款;二是相關文件內容。如十七大報告中“要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系。”“探索建立農村養老保險制度”。十六大報告中的“建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，”、“有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”等等。三是有關領導關于重視三農問題和農保問題的講話。總體而言，1992年頒布實施的《縣級農村社會基本養老保險基本方案》許多地方在實踐中行不通;各種文件和領導講話的內容則過于籠統和原則，難以用來指導實際工作。因此各地農村社會養老保險工作在實踐中存在許多困惑和矛盾，而地方政府又無法找到比較有力的立法依據。因此，各地對農村養老保險法規的出臺、變更和撤消，基金的籌集、運用以及發放等都只能按照地方政府部門，甚至是某些官員的個人意愿執行的，而并沒有與農民形成一種規范性、持久性的契約形式。這些都大大降低了農村社會養老保險制度的規范性、長期性和穩定性。

5.5基金的安全性和收益性差

目前，我國的農村社會養老保險基金工作普遍以縣級為單位來管理。全國的農村社會養老保險基金分散在全國1900多個縣市。1998年以后，雖然大多數省已將農村社保的管理劃歸社會保障部門，但是很多地縣和鄉一級未能實現順利交接，造成不少地區社保管理秩序混亂，特別是中西部地區，管理體制未理順問題嚴重。由于制度變動頻繁、管理體制不順等問題，社保基金的違法違規時有發生，基金管理秩序混亂。2005年發生的中行哈爾濱河松街支行高山案中，有1.7億元農保資金損失。2006年云南紅河州也曾發生挪用4280萬農保基金建豪華辦公樓案。而此前的信托、證券公司整頓也波及到農保基金。2004年德隆崩盤殃及的恒信證券案，就涉及青島市農村社會養老保險辦公室，直接威脅到3000萬元農保基金的安全。《基本方案》規定，“基金以縣為單位統一管理。保值增值主要是購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資。基金使用，必須兼顧當前利益和長遠利益，國家利益和地方利益，同時要建立監督保障機制。”我國社保基金的收益率偏低從2002年以來我國社保基金的投資收益率可以看出我國2002年一2005年社保基金收益率一直都維持在5%以下，扣除當年的通貨膨脹率水平，社保基金的收益率就更低了，甚至2004年僅有2.43%，低于當年的通貨膨脹率3.3%。雖然2006年、2007年的收益率上升很快，但伴隨著出現的是通貨膨脹率的上漲以及銀行存款利率的不斷上調，因此，社保基金的實際收益率也沒有明顯的提高。但實際上，農村養老保險基金除了依法存銀行、買國債的部分以外，還有不少農保基金主要用于直接放貸、抵押擔保、機構經費占用以及存入當地非銀行金融機構和劃入地方財政專戶。據統計，至2001年底，全國216.07億元農保基金總額中，存入銀行、購買國債和交財政管理的占87%，非銀行金融機構存款、購買金融債券和企業債券、委托貸款、購買股票、直接投資和拆借挪用等占13%。2000年，可正常收回本息的占基金總額的92.93%;收回本息有因難的占基金總額的6.39%;己確定不能收回的基金占基金總額的0.68%。此外，基金管理運營層次低。目前絕大部分基金在縣級管理，管理手段缺乏，易于受到當地行政干涉，難以防止基金挪用等弊端，基金管理運營效率普遍偏低。

6.完善我國農村養老保險制度的具體措施

一、政府要在農村養老保障體系的建立中擔負重要的職責

雖然，“經濟發展是社會保障覆蓋范圍大小的主要決定因素，但是政府政策的制定同樣重要。”首先，要從政策上提供條件，支持農民養老保險工作的開展，積極建立社會保障信息網絡和社會保險救濟網絡，為促進農民養老保險向社會轉化提供必要服務；其次，創新農村養老險模式和體制，要進一步明確各級政府的職責，加大政府的財政支持力度，在一定程度上分擔農村養老的風險；再次，努力加快社區建設，要大力發展農村社會事業，優化社區養老機制，使農村老人的生活服務，由家庭“獨攬”變為家庭與社區共同承擔；最后，重視農村養老保險工作，提高這個方面工作的宣傳力度，要在社會開展對農民養老工作的宣傳，使各方面都來關心和支持農村社會養老保險事業。

二、轉變政府職能，實行政事分開

正如新公共管理理論所主張的，政府在公共行政管理中應該是制定政策而不是執行政策，政府只是起掌舵的作用而不是劃槳的作用。因為“如果一個組織最佳的精力和智慧都用于劃槳掌舵將會很困難。”就養老保險方面看，國務院在1995年就明確提出“實行社會保險行政管理和基金管理分開，執行機構和監督機構分設”的目標要求，但是在實際運作中，行政管理與基金管理始終未能分開，監督體系也終未形成。要改變這一局面，真正形成決策、執行、監督三功能相互結合、互相制約的高效、透明、公正的運作機制，就要轉變政府職能，使之由直接經營轉變為間接調控，政府主要是通過政策制定和推動國家立法的途徑，明確自身作的指導和監督職責。

三、促進法制和制度建設，加快農村養老保險的立法工作

在亨廷頓看來，“制度就是穩定的、受珍重的和周期性發生的行為模式”，“組織和程序與其制度化水平成正比例”。促進法制和制度建設并加強農村養老保險的立法工作對于完善我國的農村養老保險制度具有重要意義。“同城鎮一樣，農村養老社會保險也要依法行事。”改革與完善農村養老保險與法制建設有機結合起來，使養老保險改革決策與法制建設相統一，才能使農村社會養老健康發展。同時，要重視農村養老社會保險的法制體系建設，包括地方法規和國家法律，使養老保險逐步走上完善的法制化軌道，并通過依法治理養老保險來維護農民的合法權益。政府要盡快制定和完善農村社會保障立法體系，通過制訂法律來保證農村社會保障制度和政策的穩定性與持續性，提高廣大農民對政府推行社會保障政策的信心。

四、多渠道籌集并加強對養老保險基金的統籌運營

首先，在目前農民生活還不很富裕的情況下,除建立個人繳費為主,集體相輔,政府適當支持的三方負責的保險金繳費制度外,還需探索多渠道的農村保費供應。“現代社會保障事業是全體社會成員的共同事業，國家應鼓勵本國社會成員主動參與社會保障，包括參與分擔繳費、參與經辦保障事務、參與管理和監督社會保障制度的實施等，社會保障不再單純是政府的責任，這種做法使社會保障事業具備更為堅實的社會、經濟基礎”。其次，政府應高度重視農村養老保險金的管理與保值增值工作，通過建立專門機構負責基金管理和運營的職責；同時要建立健全相應的財務核算、審計監督等項制度，在確保資金安全的前提下，通過購買國債或金融債券等方式實現資金的增值；最后，還要要加強養老保險基金運營過程中的監管工作,嚴禁基層組織和政府其它機構挪用基金,嚴禁任何人打著養老保險的幌子向農民亂集資、亂收費。為了提高農民的認識和支持程度,必須要加強政策宣傳力度,重點應放在示范、推廣和操作的規范性、科學性和保險金發放的及時性上。做好示范、推廣工作,使農民都能明白參加養老保險是為了自己,這樣養老保險的工作也就能順利開展。

五、建立多層次、多渠道的農村養老保險制度建立

多層次的農村養老保險制度。就目前我國廣大農村的具體實際來看，應堅持政府引導和農民自愿，發展多種形式的養老保險，即加大發展集體企業和補助養老保險以及發展儲畜養老保險，并給予政策支持。堅持城鄉有別和與家養老、土地保障、社會扶持相結合的多層次的農村養老社會保險制度。此外，由于我國經濟發展水平和農村社會保障水平還比較低，可以采取強制性原則。但考慮到我國地區經水平的不同，在東部沿海經濟較發達的地區，亦可以推行地方性的自愿性保險。地方自愿性保險既可以由地方政府主導，也可以允許民間團體主導，作為全國性農村社會保險體系的一個重要補充。商業保險能否進入農村領域，取決于是否有錢可賺。政府應當消除一些限制保險市場的法規，同時出臺一些優惠政策，以吸引保險公司進入農村。

7我國新型農村社會養老保險制度的基本框架

建立新型農村社會養老保險制度是一項十分艱巨的任務，需要廣大理論和實際工作者付出艱苦的勞動。在對我國建立農村養老保險制度的經濟社會條件進行分析研究、總結我國十幾年來農村社會養老保險制度建設的經驗教訓、并借鑒國外農村社會養老保險制度有益成果的基礎上，本人對我國新型農村養老保險制度的基本框架進行了初步探索。具體內容如下:

7.1建立農村社會養老保險的專門制度

前面已經提到，由于我國城鄉二元經濟結構的影響，我國城鄉經濟發展水平差距顯著，農村和城市之間在建立社會養老保險制度的問題上沒有共同基礎，不具備建立統一型和統分結合型的農村社會養老保險制度的物質條件。因此，我國新型農村社會養老保險制度必須是針對農民的專門制度，而不能與城市養同運用一套社保制度。目前我國受經濟發展水平的制約，還不能建立像西方發達國家那樣成熟完善的社會養老保險;同時由于我國區域經濟發展不平衡等原因我國農村社會養老保險制度在保費征繳和養老金給付上也不具備實行統一標準的條件。因此，我國農村社會養老保險制度的建立和完善必須在尊重我國國情特殊性的基礎上，在遵循上述原則的前提下，總結此前農村社會養老保險制度存在的問題以及取得的經驗，根據各地的實際經濟承受能力，初步達到在農村普及社會養老保險的目的。

7.2邊試邊行，逐步建立新型農村社會養老保險制度

我國建立新型農村社會養老保險所面臨的背景極具特殊。其他國家建立農民社會養老保險制度時所需要應對的只是前述背景中的某一兩個方面，而我國則必須綜合考慮上述所有的問題，這在世界上尚屬首例。因此我國新型農村社會養老保險制度的建立沒有先例可循，需要再次發揮“摸著石頭過河”的精神，邊試邊行。首先在實踐中總結經驗，然后再從經驗中發現規律，最后用這些規律、理論來指導我們的實踐。因此，在目前的條件下，各地應該根據實際情況制定出一系列農村社會養老保險制度，青島、蘇州、馬鞍山等已經開始在積極探索，并且取得了一定的成果。最后，在條件具備的情況下，國家可以根據前一階段探索的經驗和教訓，出臺一系列的指導方針和具有指南性質的文件，比如國家在農村社會養老保險中的角色定位，地方各級政府責任范圍等等。

7.3推進社會養老保險制度建設的同時，繼續發揮家庭養老的作用

社會保險的特點是國家從勞動者和企業所得的國民收入份額中扣除一部分，加上政府的財政支持，集中形成專門基金，在勞動人口和退休人口之間進行統一調劑，旨在創造一種穩定的經濟秩序和生活環境，有利于勞動者的生存、發展和延續。但是由于目前我國農村的經濟水平還不具備，無法建立健全的覆蓋所有農民的社會養老保險機制。因此，新型農村社會養老保險制度的建立既要強調社會養老，同時也不能忽視了家庭養老的重要作用。中國是受儒家思想影響的國家，有著悠久的儒家文化。“中國尤其是農村家庭觀敬老的優良傳統，家庭養老有著深厚的根基;而且在家庭養老的過程卑廠有利于家庭成員之間的親情交流，有助于形成和諧的家庭環境。中國的家庭養老模式受到聯合國的高度稱贊，聯合國認為以中國為代表的亞洲家庭養老模式是全世界的榜樣。家庭養老所具有的優越性是任何其他養老方式都無法比擬和替代的。因此，新型農村社會養老保險制度的建設必須繼承中華民族的優良傳統，愛老敬老，充分發揮家庭養老的功能。方面可以借鑒韓國農村社會養老保險制度建立的經驗。韓國是以家庭為中心的儒教傳統國家，家庭以家長為中心，政府鼓勵孝敬父母、穩定家庭。另外，韓國國民普通信奉佛教、儒教，這成為修心祟善的人文基礎，政府提倡善德的傳統信仰，獎勵孝敬父母的家庭，鼓勵社會辦慈善事業，從而穩定了家庭和社會，使家庭和慈善事業成了韓國社會保障制度的重要組成部分。

7.4堅持因地制宜、分類推進的原則

區域經濟發展不平衡的現實使我國在近期內還不能建立起全國統一的農村社會養老保險制度。我認為，我們可以仿效日本由部分到整體、由差別到統一的發展思路，分對象、分階段建立農村社會養老保險制度。因此在我國建立新型農村社會養老保險必須采取因地制宜的原則，按照各地經濟發展水平，建立不同層次的農村社會養老保險體制，避免農村養老保險制度的“一刀切”。對經濟發展水平高的東部經濟，應立即著手建立以社會養老為主、家庭養老為輔的農村社會養老保險體制;在經濟狀況和群眾保險意識允許的條件下，甚至可以選擇性地進行強制性養老保險的試點工作，同時鼓勵農民進行自愿儲蓄為補充，為今后城鄉統籌發展積累經驗。在中西部經濟發展程度不高的地方，仍然實行以家庭為主的傳統養老模式，同時政府加大宣傳力度，鼓勵農民參加社會養老保險。各地必須在認真研究本地的經濟發展水平以及可承受能力的基礎上，制定出適合本地經濟發展社會穩定的制度，逐步發展，不冒進也不滯后。針對農村中不同產業的從業人員要進行區別對待，這既是國外實踐的經驗，也是我國農村勞動力從業范圍多樣化的需要。對于以農業為主的從業人員應該納入新型農村社會養老保險制度的范圍內。對于進城務工的農民工以及在鄉鎮企業有穩定收入的農民，必須按照《合同法》的規定，簽訂勞動合同，參照城鎮職工養老保險的有關規定執行。對于失地農民，失去了土地這種基本的生產資料，實際上己經不再屬于“農民”這個范疇，也應該參照城鎮職工養老保險的有關規定執行，但是對于失地農民的社會養老保險政府應該在政策上和財政上予以傾斜。

7.5土地政策與養老保險制度相結合

土地政策是農民社會養老保險制度建立中的一個重要因素。成功建立農民社會養老保險制度的國家，尤其是小農占多數的國家，很多都把土地政策與農民養老保險制度相結合。我國目前實行的是家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。這是一種集體所有、農民以戶為單位獨立經營的土地制度。這種制度雖然在一定程度上使農村的生產力水平得到提高，但也出現了土地經營規模過小使土地效益下降的現象。我國新型農村社會養老保險制度可以在一定程度上采用與日本、德國和法國相類似的“土地換社保”的制度，促進土地經營權的流轉，解決現有的土地細化與規模化經營的矛盾;同時也促進土地向經營能手集中，提高土地的利用效率。我國土地政策的施行，必須考慮兩方面的因素。一方面是農民放棄土地承包經營權的年齡設定，另一方面是農民放棄經營權之后養老保險的優惠政策如何設計。針對前一個向題，可以參照我國職工的一般退休年齡，男性為60歲，女性為55歲。但是考慮到我國目前農村老齡化嚴重的情況，為防止出現土地被出讓后沒有得到有效利用的現象，可以適當的將退休年齡推后一至兩年。針對后一個問題，有兩種方案可供選擇:一種比較簡單，直接增加農民領取養老金的數額;另一種施行起來比較復雜，但是更受農民的青睞，那就是參照城鎮職工養老保險的辦法進行管理。各地可以根據經濟水平設定適合的退休年齡和養老金優惠方案。因此，在建立新型農村社會養老保險制度時強調土地政策的作用，既可以提高老年農民的保障水平，又可以提高農村土地的現實保障能力。

7.6國家、地方、農民三方籌資