導(dǎo)言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇殘疾人相關(guān)法律法規(guī)，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

勞動就業(yè)權(quán)是殘疾人擁有的一項最基本人權(quán)，我國政府對殘疾人就業(yè)問題一直保持高度關(guān)注。目前，我國殘疾人就業(yè)服務(wù)項目少且簡單，主要是進(jìn)行殘疾人勞動力資源登記、用人單位需求統(tǒng)計、就業(yè)培訓(xùn)，為殘疾人推薦就業(yè)崗位等。由于職業(yè)能力測評、職業(yè)康復(fù)、職業(yè)培訓(xùn)等方面的專業(yè)技術(shù)落后、專業(yè)人才匱乏，使殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為殘疾人提供的就業(yè)崗位無論在數(shù)量還是質(zhì)量上都不能充分滿足殘疾人的就業(yè)需求。本課題結(jié)合中國殘疾人聯(lián)合會統(tǒng)計公報所公布的最新數(shù)據(jù)，對我國城鎮(zhèn)、農(nóng)村殘疾人近幾年的就業(yè)狀況、受教育情況、職業(yè)培訓(xùn)基地建設(shè)情況等進(jìn)行詳細(xì)的對比分析，在研究日本殘疾人就業(yè)立法、就業(yè)服務(wù)的同時，結(jié)合當(dāng)前的新形勢和殘疾人就業(yè)的發(fā)展實際，對殘疾人就業(yè)問題在理論和實踐雙方面進(jìn)行積極的探索，并提出幾點建設(shè)性意見。

1殘疾人就業(yè)狀況分析

1.1城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)狀況。1.1.1城鎮(zhèn)新增殘疾人就業(yè)人數(shù)。2014—2017年間，我國城鎮(zhèn)、農(nóng)村殘疾人新增就業(yè)人數(shù)在保持穩(wěn)定的基礎(chǔ)上穩(wěn)步上漲。1.1.2城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)形式。目前，我國城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)形式主要有5種，從中殘聯(lián)公布的近5年的數(shù)據(jù)可以看出，新增殘疾人就業(yè)的主要形式是個體就業(yè)及其他形式靈活就業(yè)，其次是集中就業(yè)和按比例安排就業(yè)，最后是公益性崗位就業(yè)和輔就業(yè)[1]。1.1.3城鎮(zhèn)殘疾人登記失業(yè)人數(shù)。從2011到2014年，我國城鎮(zhèn)殘疾人新登記失業(yè)人數(shù)呈現(xiàn)上下波動趨勢，依次分別為54037人、45146人、50237人、48925人。然而，實際失業(yè)人數(shù)不止如此，依然有大批殘疾人處于待就業(yè)狀態(tài)。1.2農(nóng)村殘疾人就業(yè)狀況。1.2.1農(nóng)村殘疾人就業(yè)總體情況。對比近幾年的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村殘疾人就業(yè)形勢嚴(yán)峻，從2011年的1748.8萬到2012年達(dá)到峰值的1770.3萬，2013、2014、2015年分別為1757.2萬、1723.6萬、1678.0萬，呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。1.2.2農(nóng)村殘疾人就業(yè)形式。在我國農(nóng)村，殘疾人以務(wù)農(nóng)為主。從2011年到2015年，我國農(nóng)村殘疾人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動的人數(shù)分別為1367.7萬、1389.9萬、1385.4萬、1360.4萬、1323.2萬。這些數(shù)據(jù)表明農(nóng)村殘疾人的經(jīng)濟(jì)來源主要依靠土地，實際上農(nóng)村殘疾人大部分處于隱性失業(yè)狀態(tài)。1.3殘疾人受教育狀況。在我國，殘疾人接受學(xué)校教育一般有以下幾種形式：義務(wù)教育、特色教育普通高中班（部）、殘疾人中等專業(yè)學(xué)校（班）、普通高等院校、高等特殊教育學(xué)院。其中，全國被普通高等院校錄取的殘疾人人數(shù)，2014年有7864人，2015年有8508人，2016年有9592人，2017年有10818人，這些數(shù)據(jù)表明有更多的殘疾人能夠平等地享受高等教育。1.4殘疾人職業(yè)培訓(xùn)基地建設(shè)狀況。截至2014年，全國殘疾人職業(yè)培訓(xùn)基地多達(dá)6154個，其中殘疾人聯(lián)合會興辦2211個，依托社會機(jī)構(gòu)興辦3943個，38.2萬人次城鎮(zhèn)殘疾人接受了職業(yè)培訓(xùn)。從近幾年的發(fā)展來看，由殘疾人聯(lián)合會興辦的殘疾人職業(yè)培訓(xùn)基地的總數(shù)變動不大，依托社會機(jī)構(gòu)興辦的殘疾人職業(yè)培訓(xùn)基地卻增長迅速，這說明為殘疾人提供的就業(yè)服務(wù)越來越貼近殘疾人的現(xiàn)實需求。

2促進(jìn)殘疾人就業(yè)的經(jīng)驗借鑒

日本是亞洲福利模式的模范國家，尊重殘疾人就業(yè)權(quán)，致力于完善殘疾人就業(yè)保障，獲得了良好的社會效果。2.1立法保障在日本，涉及殘疾人就業(yè)的法律法規(guī)有數(shù)十部，最主要的法律有兩部，分別是于1960年頒布、先后修訂多達(dá)25次的《殘疾人雇用促進(jìn)法》和1994年頒布的《殘疾人基本法》。《殘疾人雇用促進(jìn)法》規(guī)定所有企業(yè)都要按比例雇傭殘疾人，這是一項法律義務(wù)。公共就業(yè)保障辦公室會依據(jù)企業(yè)每年遞交的工作報告，對超比例雇傭殘疾人的企業(yè)實施獎勵，這些獎金將主要用于補助企業(yè)為雇用殘疾人在工作設(shè)備、工作環(huán)境、福利設(shè)施等方面額外產(chǎn)生的成本，從而減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，這有利于促進(jìn)企業(yè)建立持續(xù)雇用殘疾人的長效機(jī)制。而《殘疾人基本法》更多地強(qiáng)調(diào)國家、社會公共團(tuán)體有責(zé)任和義務(wù)為殘疾人提供就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹、心理支持、促進(jìn)就業(yè)等方面的服務(wù)。2.2就業(yè)服務(wù)日本政府設(shè)立了殘疾人職業(yè)綜合服務(wù)中心和公共職業(yè)安定所，以促進(jìn)殘疾人就業(yè)。殘疾人職業(yè)綜合服務(wù)中心，主要負(fù)責(zé)調(diào)查研究職業(yè)康復(fù)的相關(guān)事宜，并就相關(guān)的技術(shù)性事務(wù)，為地方的殘疾人職業(yè)中心以及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)提供建議、指導(dǎo)、幫助。目前已經(jīng)形成了社區(qū)殘疾人職業(yè)中心、地方殘疾人職業(yè)中心、殘疾人職業(yè)綜合中心三級網(wǎng)絡(luò)，在殘疾人勞動就業(yè)過程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用[2]。公共職業(yè)安定所，對勞動力市場進(jìn)行宏觀調(diào)控，主要負(fù)責(zé)為殘疾人提供就業(yè)前的職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、從業(yè)適應(yīng)性訓(xùn)練以及就業(yè)后的調(diào)查跟蹤輔導(dǎo)等。具體內(nèi)容包含：（1）把有求職意向的殘疾人的求職信息推薦到相關(guān)對口企業(yè)，拓寬其工作應(yīng)聘渠道；（2）對殘疾人進(jìn)行適應(yīng)能力檢查，然后針對其特點進(jìn)行特殊的求職指導(dǎo)和職業(yè)培訓(xùn)，以保證其找到合適的工作；（3）對已經(jīng)雇用和有意愿雇用殘疾人的企業(yè)提供必要的指導(dǎo)或者建議，為殘疾人就業(yè)創(chuàng)造一個更好的工作環(huán)境。2.3取得效果從2013年4月起，日本政府將企業(yè)雇傭殘疾人比例從“1.8%以上”調(diào)至“2%以上”[3]。日本厚生勞動省公布的一項調(diào)查報告顯示，截至2013年6月，日本殘疾人就業(yè)人數(shù)首次超過30萬，呈現(xiàn)逐年穩(wěn)步增長的趨勢。

篇2

一、殘疾人社會保障的權(quán)利維度

殘疾人社會保障，是指國家給予殘疾人特別扶助，以保障他們的基本生活權(quán)益的一種制度安排，它是一國整個社會保障體系中不可或缺的重要組成部分。而從世界范圍來看，現(xiàn)代意義上的社會保障是現(xiàn)代國家為解除或預(yù)防貧困以及某些經(jīng)濟(jì)和社會災(zāi)害對社會成員造成的威脅，維護(hù)人格尊嚴(yán)，通過立法和一系列措施，為社會成員基本生活的安全提供保護(hù)。從表面看，現(xiàn)代社會保障制度是解決一定社會問題的一種手段，實質(zhì)上，我們認(rèn)為現(xiàn)代社會保障制度的建立是對公民社會保障權(quán)的確認(rèn)，是為保障社會成員的生存和發(fā)展創(chuàng)造條件。因此，國家有責(zé)任、有義務(wù)去建立完善各項社會保障制度，確保公民社會保障權(quán)的實現(xiàn)。社會保障制度實施的理論基礎(chǔ)是公民社會保障權(quán)的存在。社會保障權(quán)是指國家立法強(qiáng)制規(guī)定的，由國家和社會出面舉辦，對公民在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、家人死亡、遭遇災(zāi)害、面臨生活困難等情形下給予物質(zhì)幫助，旨在保障公民個人和家庭基本生活需要并提高生活水平、實現(xiàn)社會公平和社會進(jìn)步的制度。主要包括社會救濟(jì)、社會保險、社會福利和社會優(yōu)撫四個方面的內(nèi)容。[1]從這一定義可以看出，社會保障權(quán)的權(quán)利主體當(dāng)然地包括殘疾人群體，而且殘疾人生存和發(fā)展的困境完全是因為其生理或心理上的缺陷造成的，因此與健全人相比，他們更需要國家的幫助和扶持。但這種幫扶并不是國家出于同情和憐憫給予殘疾人的簡單施舍，而是國家基于殘疾人對基本生存的需要所作的制度性安排，是殘疾人作為社會一員與其他社會成員平等共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果的權(quán)利要求的體現(xiàn)。因此，殘疾人社會保障制度作為整個社會保障體系的一部分，其構(gòu)建和運行必須以尊重和保障殘疾人社會保障權(quán)為主線。但殘疾人社會保障權(quán)并不是簡單的特殊主體的社會保障權(quán)，它既有一般意義的社會保障權(quán)的共性的方面，又有其作為特殊主體權(quán)利的個性的方面。

二、殘疾人社會保障權(quán)的含義和性質(zhì)

殘疾人是指在心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人。殘疾人包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾和多重殘疾。殘疾人社會保障權(quán)是殘疾人作為權(quán)利主體的社會保障權(quán)。作為一類特殊而困難的權(quán)利主體，殘疾人因其在生理、心理或感官等方面的缺陷，無法與其他健全人在同等基礎(chǔ)上參與社會生活。因此其生存和發(fā)展?fàn)顩r落后于社會平均水平，存在大量亟待解決的問題。因此，殘疾人有權(quán)利在社會保險、社會救濟(jì)、社會福利以及社會優(yōu)撫等方面得到國家提供的幫助，相應(yīng)的，國家也有義務(wù)采取必要的措施，為殘疾人平等地參與社會生活提供便利的條件。

殘疾人社會保障權(quán)作為特殊主體的社會保障權(quán)，它與一般意義上社會保障權(quán)在權(quán)利屬性上有共性的一面。首先，它屬于基本人權(quán)，它所關(guān)心的是殘疾人人的最基本的需求，蘊涵了深刻的人性關(guān)懷，因此，社會保障權(quán)的性質(zhì)首先是基本人權(quán)。其次，它屬于憲法權(quán)利。作為基本人權(quán)的社會保障權(quán)，如果僅僅停留在道德權(quán)利的層面而沒有上升到法定權(quán)利層面，那么殘疾人的社會保障權(quán)就不可能得到有力的保障。正因為如此，現(xiàn)代國家都以根本大法的形式將殘疾人社會保障權(quán)由人權(quán)上升為公民的基本權(quán)利。再次，它屬于社會權(quán)。社會權(quán)是基于福利國家和社會國家的理念，為使任何人都可以獲得合乎人性尊嚴(yán)的生存而予以保障的所有權(quán)利的總稱。它要求國家積極地干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)生活，保護(hù)和幫助弱者。而殘疾人社會保障權(quán)體現(xiàn)了國家對殘疾人這一弱勢群體的幫扶，屬于典型的社會權(quán)。除此之外，殘疾人社會保障權(quán)還具有其特殊的屬性。即以殘疾人的生存和發(fā)展為其基本權(quán)能，并以實現(xiàn)殘疾人經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化等諸方面全面、可持續(xù)發(fā)展為根本價值訴求。生存和發(fā)展是人類面臨的兩大主題，也是人權(quán)的根本所在。人的生存和發(fā)展在理論上被概括為生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。生存權(quán)是人按其本質(zhì)在一個社會和國家中享有的維持自己生命的最起碼的權(quán)利。[2]生存權(quán)在實質(zhì)上是滿足人類最低限度生存需要的權(quán)利，是要求國家積極履行保障義務(wù)的權(quán)利。發(fā)展權(quán)是一種新型的人權(quán)，即所謂發(fā)展權(quán)是人的個體和人的集體參與、促進(jìn)并享受其在不同時空限度內(nèi)得以協(xié)調(diào)、均衡、持續(xù)地發(fā)展的一項基本權(quán)利。[3]殘疾人社會保障權(quán)存在和行使的首要目標(biāo)就是要滿足殘疾人的基本物質(zhì)生活需要，使殘疾人不至于因殘疾導(dǎo)致的勞動能力和勞動手段的欠缺而陷入缺衣少食、流離失所的悲慘境地。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會文明程度的提高，滿足殘疾人的基本生存需要的權(quán)利得以逐步實現(xiàn)，殘疾人群體已經(jīng)開始作為一個有獨立人格和社會價值的公民群體生活在社會上，他們的需求層次也已出現(xiàn)較大變化，由渴求溫飽向多層次的發(fā)展需求轉(zhuǎn)變。求發(fā)展，像健全人一樣到社會中去實現(xiàn)自身的價值，這是他們更高層次上的一種生存需要，即對提高生存質(zhì)量和實現(xiàn)個人發(fā)展的需要。對此國家和社會應(yīng)設(shè)法予以保障。因此，殘疾人社會保障權(quán)第二層級的目標(biāo)是滿足殘疾為實現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化諸方面發(fā)展而提出的特殊要求，如就業(yè)培訓(xùn)、扶貧開發(fā)、文化設(shè)施建設(shè)等。

三、殘疾人社會保障權(quán)的特點

殘疾人社會保障權(quán)和一般意義上的社會保障權(quán)一樣，具有平等性、法定性、義務(wù)主體的特定性、實現(xiàn)方式的多樣性等權(quán)利特征，但其具體內(nèi)涵有其特殊之處。

(一)平等性。社會保障權(quán)是每一個公民的基本權(quán)利，無論公民的身份、性別、等級、民族、語言、財產(chǎn)、出身等，都享有該權(quán)利。即只要是該國公民，只要其處于需要社會保障的條件和狀態(tài)下，就可以要求和獲得國家的幫助，這就是所謂的社會保障面前人人平等。殘疾人作為一類特殊人群，雖然在生理或心理方面有缺陷，但他們?nèi)匀皇瞧胀ü竦囊粏T，同樣享有憲法賦予的基本權(quán)利。因此，他們獲取國家的援助時，不能因其殘疾而得到區(qū)別對待，這樣有違社會公正原則，也不符合社會文明的發(fā)展潮流。社會保障是針對所有需要得到幫助的弱勢公民，殘疾人與其他公民一樣，平等的享有和行使社會保障權(quán)。

(二)法定性。殘疾人做為特殊的弱勢群體，其社會保障權(quán)在各國憲法和法律中都有明確體現(xiàn)，其實現(xiàn)范圍、方式、程度等也都由法律規(guī)定。如絕大多數(shù)國家的憲法也都對殘疾人的社會保障權(quán)予以了規(guī)定。如1874年瑞士聯(lián)邦憲法第34條第4項第1、2款規(guī)定：聯(lián)邦可采取措施設(shè)立充分的老年、死亡和殘廢救濟(jì)基金。該項基金來源于聯(lián)邦保險費、職業(yè)保險費和個人保險費。《希臘共和國憲法》第21條規(guī)定：國家關(guān)心公民的身體健康,并采取特別措施保護(hù)青年、老年人、失去勞動能力的人,并救濟(jì)窮人。我國《憲法》第四十五條第一款規(guī)定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。第3款規(guī)定：國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。在法律層面上，1601年，英國在伊麗莎白女王時代頒布了《濟(jì)貧法》，這一法令的出臺標(biāo)志著國家對弱勢群體的制度回應(yīng)。1883年，德國頒布了世界上首部《疾病保險法》，成為現(xiàn)代社會保障制度誕生的標(biāo)志，這其中就包括了殘疾人保障的規(guī)定。我國有關(guān)殘疾人社會保障的專門規(guī)定主要集中于《中華人民共和國殘疾人保障法》第六章，該章是社會保障專題。因此，殘疾人的社會保障權(quán)作為殘疾人的基本權(quán)利，它的享有和行使它不僅停留在道德層面，而且是有憲法和法律的規(guī)范依據(jù)的。

(三)義務(wù)主體的特定性。如前文所述，社會保障權(quán)的實現(xiàn)需要國家提供幫助，它屬于公民的受益權(quán)，因此殘疾人社會保障權(quán)的義務(wù)主體單一的屬于國家。從其內(nèi)涵可以看出,殘疾在享有社會保障權(quán)時，其處于生活陷入困境或生活質(zhì)量降低的情形下，它內(nèi)在地包含著殘疾人已經(jīng)經(jīng)過自己的行為或努力仍然沒有擺脫這種困境。因此，其社會保障權(quán)的實現(xiàn)是不能僅靠殘疾人自己的。單純從擺脫生活困境并保證生存安全的角度出發(fā)，殘疾人存在獲得他人或社會組織幫助的可能性，但從現(xiàn)實性來看，并不是十分樂觀。因為社會的幫扶存在覆蓋面窄，幫扶形式的單一以及獲得幫扶的不確定性等問題，讓他人或社會組織承載這種功能事實上功效甚微。此外，對照社會保障權(quán)的概念可以發(fā)現(xiàn)，他人的參與或協(xié)助這一途徑與社會保障權(quán)并不符合。因此，殘疾人社會保障權(quán)的實現(xiàn)根本上講要依靠國家權(quán)力的幫助。這不僅是國家權(quán)力，更是國家義務(wù)，即當(dāng)符合條件的殘疾人提出幫助請求時，國家應(yīng)當(dāng)以積極作為的方式予以滿足。

(四)實現(xiàn)方式的多樣性。雖然殘疾人社會保障權(quán)的義務(wù)主體是國家，但是基于國家能力和資源的有限性，為了充分的實現(xiàn)殘疾人的權(quán)利要求，國家將采用各種方式和手段滿足殘疾人的利益需求。首先國家在促進(jìn)殘疾人社會保障權(quán)實現(xiàn)中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任。政府責(zé)任體現(xiàn)在政策、財政、法律等多方面。如我國為貧困殘疾人提供的最低生活保障費、殘疾專項補貼，福利性收養(yǎng)機(jī)構(gòu)將殘疾人作為主要的收養(yǎng)對象，城市各公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為殘疾人提供優(yōu)先服務(wù)和輔助等。其次，在國家政策和法律引導(dǎo)下拓展社會責(zé)任，因為社會對于殘疾人具有無可選擇的接納義務(wù)與保障責(zé)任，它對于殘疾人的保障責(zé)任應(yīng)該是在國家之下的有力支撐。企業(yè)、事業(yè)單位、各社會組織、民間團(tuán)體、中介組織向殘疾人提供各種輔的服務(wù)，以彌補政府幫扶的不足。如我國正大力提倡以社區(qū)為依托的護(hù)理、照料等殘疾人服務(wù)，讓家庭支持、社區(qū)支持和非政府支持共同起作用。這樣，通過多方式、多渠道的資金和服務(wù)支持，以彌補因單純依靠政府力量實施保障所產(chǎn)生的不足，使得殘疾人社會保障權(quán)得以真正實現(xiàn)。

四、殘疾人社會保障權(quán)的基本要素

(一)殘疾人社會保障權(quán)的主體。在法律關(guān)系中，殘疾人社會保障權(quán)的主體包括權(quán)利主體和義務(wù)主體。權(quán)利主體為殘疾人群體，義務(wù)主體是國家。因此，在這里我們分別對權(quán)利主體和義務(wù)主體進(jìn)行探討。

1、權(quán)利主體。殘疾人社會保障權(quán)的權(quán)利主體當(dāng)然是殘疾人群體，如前文所述，社會保障權(quán)是基本人權(quán)，而且被各國憲法所確認(rèn)。因此，所有公民都應(yīng)普遍、平等地享有社會保障權(quán)。然而并非所有的公民就因此可以直接主張該權(quán)利。相反只有在一定條件下才能運用社會保障權(quán)，即因為年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、死亡、遭遇災(zāi)害、面臨生活困難等因素，暫時或永久性地失去工作能力或工作機(jī)會，以至收入不能維持正常的生活水平或相當(dāng)生活水準(zhǔn)時，方可向義務(wù)主體國家主張該權(quán)利。也就是說，社會保障權(quán)的實際主體只是那些社會的弱者，是那些由于各種原因連最基本的生活水準(zhǔn)都無法保持的弱勢群體。而殘疾人就屬于這類群體。殘疾人由于殘疾的影響，特別是外界的障礙而使他們在社會生活中處于不利的地位，使得他們權(quán)利的實現(xiàn)和能力的發(fā)揮受到很大的限制。殘疾問題并非僅限于殘疾預(yù)防和康復(fù)，更重要的是消除社會對殘疾人的歧視和殘疾人與社會的嚴(yán)重隔離，使殘疾人回歸社會，共享社會發(fā)展的文明成果。因此，需要國家為殘疾人提供特定的幫助和服務(wù)，以便使他們充分參與社會生活，共享社會物質(zhì)文化成果，實現(xiàn)事實上的平等。

2、義務(wù)主體。殘疾人社會保障權(quán)的義務(wù)主體是國家。國家產(chǎn)生于人類的社會契約產(chǎn)生于人類自身局限性的克服。為了保護(hù)生命、自由和財產(chǎn)，人類成立了國家，所以國家的基本義務(wù)就是維護(hù)人類的權(quán)利和利益。現(xiàn)代國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會狀況的復(fù)雜性使得權(quán)利和自由不再是公民個人的事，完全排除國家干預(yù)的權(quán)利是根本無法實現(xiàn)的。殘疾人社會保障權(quán)正是充分體現(xiàn)了這種國家參與性，殘疾人群體要實現(xiàn)基本生存和進(jìn)一步發(fā)展，單純依靠他們自身的努力有很大困難，如果不對他們施以援手，將變成嚴(yán)重的社會問題，影響社會的安定和秩序。而對他們予以援助的主體就是國家，只有國家才有法定義務(wù)，才有能力對他們的生存和發(fā)展予以持續(xù)、穩(wěn)定、有效的援助，其他任何個人和組織的幫助都沒有這種實效性，而且也不具有法定的義務(wù)。但國家只是個抽象概念，具體到履行對殘疾人實施幫助義務(wù)的主體，主要包括立法、行政、司法三類國家機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)的義務(wù)主要在于：通過憲法確認(rèn)殘疾人的社會保障權(quán);制定有關(guān)殘疾人社會保障的單行法律，如專門的殘疾人保障法;在其他部門法中增添有關(guān)殘疾人權(quán)益保障的條款，如就業(yè)法、教育法等。行政機(jī)關(guān)的義務(wù)在于：作為殘疾人保障措施的具體實施機(jī)關(guān)，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)殘疾人社會保障的法律法規(guī)，對殘疾人提出的援助請求要及時答復(fù)，認(rèn)真、有效的作出處理，對與殘疾人社會保障有關(guān)的政策和法規(guī)的實施進(jìn)行監(jiān)督，對違反殘疾人保障法規(guī)的行為和個人要依法進(jìn)行處罰。司法機(jī)關(guān)的義務(wù)在于：殘疾人的社會保障權(quán)受到單位和他人侵犯，或者相關(guān)政府部門不履行保障義務(wù)時，殘疾人有權(quán)通過民事或行政訴訟的途徑進(jìn)行救濟(jì)，法院有義務(wù)受理相關(guān)案件。

(二)殘疾人社會保障權(quán)的客體。 即殘疾人社會保障權(quán)指向的對象，也就是相關(guān)國家機(jī)關(guān)和殘疾人社會保障服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的，能夠滿足殘疾人某些方面需要的特定利益。由于殘疾人社會保障權(quán)的內(nèi)容豐富，形式各異，但按照法學(xué)的一般理論，殘疾人社會保障權(quán)所體現(xiàn)的利益在于國家的物質(zhì)幫助，這種幫助大體上可分為三類。一是貨幣形式的利益，如對殘疾人發(fā)放的救濟(jì)金，最低生活保障費，國家補貼的社會保障基金費用等。二是實物形式的利益。如提供免費的殘疾康復(fù)用具，對殘疾人的住房保障制度。三是國家和有關(guān)殘疾人保障機(jī)構(gòu)向殘疾人提供的特定項目的服務(wù)，如醫(yī)療康復(fù)服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)、城市無障礙設(shè)施的建設(shè)等。

(三)殘疾人社會保障權(quán)的內(nèi)容。

基于社會保障權(quán)的內(nèi)容大致為社會救濟(jì)權(quán)，社會福利權(quán)，社會保險權(quán)和社會優(yōu)撫權(quán)四個方面，我們結(jié)合國內(nèi)外殘疾人社會保障權(quán)的保障現(xiàn)狀，將殘疾人社會保障權(quán)的內(nèi)容分為以下四個方面。

1、殘疾人社會救助權(quán)。公民獲得政府救濟(jì)的前提是，依靠自己的力量無法獲得最基本的生活費用，而且從其他途徑也無法獲得救濟(jì)。但殘疾人獲得社會救助的情況更特殊，殘疾人不同于簡單的貧困人群，他們可能在經(jīng)濟(jì)困難、基本生存受到威脅的同時，還存在身體或心理的殘疾，他們獲得經(jīng)濟(jì)來源的能力比健全貧困人群更差。因此，對于這類既殘且貧的群體，以及有殘疾人的家庭，他們享有的權(quán)利就不僅僅是簡單的金錢上的受益權(quán)，而且需要國家在為他們提供相關(guān)的幫扶。如德國聯(lián)邦救濟(jì)法規(guī)定，政府救濟(jì)機(jī)構(gòu)的任務(wù)是，在沒有其他康復(fù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)康復(fù)義務(wù)和殘疾人的配偶、子女或者父母沒有經(jīng)濟(jì)收入的情況下，向殘疾人提供參與救濟(jì)和生活費救濟(jì)。我國的相關(guān)法律法規(guī)也規(guī)定了符合條件的貧困殘疾人可以申領(lǐng)最低生活保障費，要將住房困難的低收入殘疾人家庭納入城市住房保障和城鄉(xiāng)住房救濟(jì)制度，對生活無著的殘疾人實施供養(yǎng)和托養(yǎng)，殘疾人子女入學(xué)享受減免學(xué)費待遇等等。

2、殘疾人社會保險權(quán)。社會保險權(quán)是指勞動者由于年老、疾病、失業(yè)、傷殘、生育等原因失去勞動能力或勞動機(jī)會因而沒有正常的勞動收入來源時，通過國家社會保險制度獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。社會保險的項目大致包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等。西方發(fā)達(dá)國家一般都建立了比較完善的社會保險制度，我國的社會保險制度也日趨完善。當(dāng)殘疾人失去勞動能力或勞動機(jī)會，沒有正常收入來源時，當(dāng)然的享有社會保險權(quán)。但殘疾人的社會保險權(quán)的內(nèi)容相比健全人，更為豐富。除了可以參與養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等傳統(tǒng)保險項目，還應(yīng)當(dāng)將殘疾人的康復(fù)、重度殘疾人的護(hù)理等項目納入社會保險的支付范圍。因為殘疾人如果要參與正常的社會生活，必須盡快恢復(fù)生理或心理的健康，生活不能自理的重度殘疾人要維持基本生存必須要有常年的護(hù)理，這些都需要資金的支持。而絕大部分的殘疾人的經(jīng)濟(jì)狀況堪憂，無法支付大筆的康復(fù)治療或護(hù)理費用，這就需要國家的物質(zhì)幫助，通過將殘疾人的康復(fù)治療和護(hù)理費用納入社會保險體系，由國家進(jìn)行補貼，這樣才能起到最大限度的幫扶作用。如德國的《護(hù)理保險法》第一次把需要護(hù)理風(fēng)險作為社會保險新項目社會護(hù)理保險加以確立。它的任務(wù)是，對嚴(yán)重護(hù)理需要者按照共同承擔(dān)援助義務(wù)的規(guī)定，提供需要護(hù)理救濟(jì)。

3、殘疾人社會福利權(quán)。社會福利是指國家和社會通過各種福利政策和設(shè)施，使一般社會成員、特定社會成員及特定社會領(lǐng)域的生活狀況不斷得到改善和提高的總稱。社會福利包括公共福利、職業(yè)福利和特殊福利等形式。公共福利享受的主體是全體社會成員，職業(yè)福利享受的主體是本單位的職工及其家屬。特殊福利則是國家和社會為殘疾人和無勞動能力的人專門舉辦的福利事業(yè)，包括殘疾人福利、兒童福利、老年人福利等。[4]因此，在這里，殘疾人的社會福利權(quán)是一種特殊的社會福利權(quán)，是殘疾人群體享受特殊福利以提高自身生活質(zhì)量、發(fā)展自我的權(quán)利。這種特殊福利權(quán)包括幾個方面的內(nèi)容。

一是醫(yī)療福利權(quán)。主要包括醫(yī)療保健和醫(yī)療康復(fù)兩個方面。殘疾人因身體存在缺陷，疾病對他們的威脅也就更大，他們對醫(yī)療保健的需要比身體健全者更為迫切。殘疾人醫(yī)療康復(fù)則是指通過醫(yī)療裝配假肢和心理疏導(dǎo)等手段，使殘疾人身體某方面的功能獲得恢復(fù)。這都需要國家的政策引導(dǎo)和資金支持。如在美國，各州設(shè)立健康護(hù)理住所，由州政府健康服務(wù)部門核發(fā)牌照，這些護(hù)理住所設(shè)有身體治療、職能治療、語言、康復(fù)娛樂治療等方面的顧問，同時也備有心理醫(yī)生、藥劑師及醫(yī)生等專職醫(yī)務(wù)人員。且由政府提供資金支持。[5]

二是就業(yè)福利權(quán)。殘疾人參加生產(chǎn)勞動是改善其自身社會地位、生活狀況和充分參與社會生活的基礎(chǔ)，也是殘疾人實現(xiàn)人生價值和權(quán)利的關(guān)鍵。而由于殘疾人生理缺陷的影響，以及社會對殘疾人的歧視因素的存在，單憑殘疾人個人找到合適的工作比較困難，這時就需要政府幫助殘疾人就業(yè)。如提供職業(yè)培訓(xùn)、建立殘疾人福利企業(yè)等。在我國，通過政府制定相關(guān)法規(guī)，強(qiáng)制要求機(jī)關(guān)、團(tuán)體和企事業(yè)單位按比例安置殘疾人就業(yè)，已成為解決殘疾人就業(yè)的主要渠道和根本措施。在德國，聯(lián)邦勞動局下設(shè)了勞動促進(jìn)機(jī)構(gòu)。通過職業(yè)促進(jìn)措施達(dá)到使殘疾人不依靠別人幫助能獨立勞動的目的。[6]

三是教育福利權(quán)。提高殘疾人受教育水平是殘疾人全面實現(xiàn)自身價值的基本條件，也是其平等參與社會生活的必要前提。國家應(yīng)該在義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育、特殊教育等各方面提供制度保障和資金保障。如在我國，由政府出資為盲、聾、智殘少年兒童興辦特殊教育學(xué)校，在義務(wù)教育普通學(xué)校附設(shè)特教班，設(shè)立特殊教育普通高中和殘疾人中等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)。在美國，1975年制定的《所有殘疾兒童教育法》規(guī)定，必須向所有兒童，無論其殘疾程度如何(零拒絕原則)，提供一種無需其父母或監(jiān)護(hù)人支付費用的、適合他們特別需要的教育。并為各州提供財政獎勵以促使其為學(xué)前殘疾兒童提供教育及相關(guān)服務(wù)。[7]

4、殘疾人特殊扶助權(quán)。殘疾人不同于健全人，在與其他生理、心理健全的普通公民享受一樣的社會救助權(quán)、社會保險權(quán)等權(quán)利的同時，還需要政府采取一些措施來滿足殘疾人的特殊需求，為其生活提供便利，以提高其生活質(zhì)量。我們稱之為殘疾人的特殊扶助權(quán)。這項權(quán)利的內(nèi)容主要包括：其一，設(shè)立專項補助項目解決特定殘疾對象的生活、就業(yè)、子女入學(xué)、配用輔助用具等困難。在我國，許多地方政府出臺了針對重病、大病、慢性病殘疾人提供醫(yī)療救助金的政策。在德國，法律規(guī)定重度殘疾人可以享受除額外年假和免費交通之外的重度殘疾人保障待遇。[8]其二，城市各公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為殘疾人提供優(yōu)先服務(wù)和輔助，如優(yōu)先購票或免費搭乘與寄遞等(盲人)。如德國法律規(guī)定殘疾人可以享受稅收優(yōu)惠、免費的公共交通、減額的車輛使用稅、特殊的停車設(shè)施，以及電視和廣播許可費免除等。其三，無障礙壞境的建設(shè)。由國家制定無障礙法規(guī)，規(guī)定城市道路、建筑物、文化體育場所、住宅社區(qū)和公共交通等，均建立無障礙設(shè)施;辦公設(shè)備、電子產(chǎn)品和通訊工具等，均采用無障礙技術(shù)，并由政府監(jiān)督實施。英國的反殘疾人歧視法規(guī)定，所有提供服務(wù)的服務(wù)商依照法律務(wù)必對出人場地進(jìn)行調(diào)整，撤出或改變阻礙殘疾人出人的任何固體障礙，以及妨礙殘疾人使用服務(wù)設(shè)施及建筑結(jié)構(gòu)。[9]

【注釋】

[1]林嘉.社會保障法的理念、實踐與創(chuàng)新[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：8.

[2]徐建一主編.中國人權(quán)狀況(白皮書)問題解答[M].北京：中國青年出版社，1992：23.

[3]汪習(xí)根.法治社會的基本人權(quán)發(fā)展權(quán)法律制度研究[M].北京：中國公安大學(xué)出版社，2002：60.

[4]李樂平.論社會保障權(quán)的權(quán)項、權(quán)限和價值[J].樂山師范學(xué)院學(xué)報，2006(7).

[5]上海市民政系統(tǒng)赴美考察團(tuán).美國殘疾人社會福利考察[J].上海外事，2000(1).

[6]劉翠霄，玫思娜.德國殘疾人社會保障法[J].外國法評議，1996(5).

篇3

【關(guān)鍵詞】殘疾人;社會保障;權(quán)利

殘疾人作為特殊的社會弱勢群體，他們的生存和發(fā)展日益受到政府和社會的關(guān)注，不論在理論研究還是制度建設(shè)上，殘疾人的社會保障都取得了長足的進(jìn)步。但我們對殘疾人社會保障的研究成果進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對此問題的研究目前存在明顯不足，主要表現(xiàn)在偏重現(xiàn)狀分析和對策研究，忽視對基本理論的研究。尤其是過于關(guān)注殘疾人社會保障的制度構(gòu)建，如保障體系的重構(gòu)、保障模式的選擇、針對具體保障內(nèi)容的對策分析等，而對支撐制度的相關(guān)理論問題涉獵較少。在這里，我們認(rèn)為將殘疾人的社會保障納入權(quán)利視野，重視殘疾人社會保障權(quán)，是實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好殘疾人各項權(quán)益的現(xiàn)實路徑。

一、殘疾人社會保障的權(quán)利維度

殘疾人社會保障，是指國家給予殘疾人特別扶助，以保障他們的基本生活權(quán)益的一種制度安排，它是一國整個社會保障體系中不可或缺的重要組成部分。而從世界范圍來看，現(xiàn)代意義上的社會保障是現(xiàn)代國家為解除或預(yù)防貧困以及某些經(jīng)濟(jì)和社會災(zāi)害對社會成員造成的威脅，維護(hù)人格尊嚴(yán)，通過立法和一系列措施，為社會成員基本生活的安全提供保護(hù)。從表面看，現(xiàn)代社會保障制度是解決一定社會問題的一種手段，實質(zhì)上，我們認(rèn)為現(xiàn)代社會保障制度的建立是對公民社會保障權(quán)的確認(rèn)，是為保障社會成員的生存和發(fā)展創(chuàng)造條件。因此，國家有責(zé)任、有義務(wù)去建立完善各項社會保障制度，確保公民社會保障權(quán)的實現(xiàn)。社會保障制度實施的理論基礎(chǔ)是公民社會保障權(quán)的存在。社會保障權(quán)是指國家立法強(qiáng)制規(guī)定的，由國家和社會出面舉辦，對公民在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、家人死亡、遭遇災(zāi)害、面臨生活困難等情形下給予物質(zhì)幫助，旨在保障公民個人和家庭基本生活需要并提高生活水平、實現(xiàn)社會公平和社會進(jìn)步的制度。主要包括社會救濟(jì)、社會保險、社會福利和社會優(yōu)撫四個方面的內(nèi)容。[1]從這一定義可以看出，社會保障權(quán)的權(quán)利主體當(dāng)然地包括殘疾人群體，而且殘疾人生存和發(fā)展的困境完全是因為其生理或心理上的缺陷造成的，因此與健全人相比，他們更需要國家的幫助和扶持。但這種幫扶并不是國家出于同情和憐憫給予殘疾人的簡單施舍，而是國家基于殘疾人對基本生存的需要所作的制度性安排，是殘疾人作為社會一員與其他社會成員平等共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果的權(quán)利要求的體現(xiàn)。因此，殘疾人社會保障制度作為整個社會保障體系的一部分，其構(gòu)建和運行必須以尊重和保障殘疾人社會保障權(quán)為主線。但殘疾人社會保障權(quán)并不是簡單的特殊主體的社會保障權(quán)，它既有一般意義的社會保障權(quán)的共性的方面，又有其作為特殊主體權(quán)利的個性的方面。

二、殘疾人社會保障權(quán)的含義和性質(zhì)

殘疾人是指在心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人。殘疾人包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾和多重殘疾。殘疾人社會保障權(quán)是殘疾人作為權(quán)利主體的社會保障權(quán)。作為一類特殊而困難的權(quán)利主體，殘疾人因其在生理、心理或感官等方面的缺陷，無法與其他健全人在同等基礎(chǔ)上參與社會生活。因此其生存和發(fā)展?fàn)顩r落后于社會平均水平，存在大量亟待解決的問題。因此，殘疾人有權(quán)利在社會保險、社會救濟(jì)、社會福利以及社會優(yōu)撫等方面得到國家提供的幫助，相應(yīng)的，國家也有義務(wù)采取必要的措施，為殘疾人平等地參與社會生活提供便利的條件。

殘疾人社會保障權(quán)作為特殊主體的社會保障權(quán)，它與一般意義上社會保障權(quán)在權(quán)利屬性上有共性的一面。首先，它屬于基本人權(quán)，它所關(guān)心的是殘疾人人的最基本的需求，蘊涵了深刻的人性關(guān)懷，因此，社會保障權(quán)的性質(zhì)首先是基本人權(quán)。其次，它屬于憲法權(quán)利。作為基本人權(quán)的社會保障權(quán)，如果僅僅停留在道德權(quán)利的層面而沒有上升到法定權(quán)利層面，那么殘疾人的社會保障權(quán)就不可能得到有力的保障。正因為如此，現(xiàn)代國家都以根本大法的形式將殘疾人社會保障權(quán)由人權(quán)上升為公民的基本權(quán)利。再次，它屬于社會權(quán)。社會權(quán)是基于福利國家和社會國家的理念，為使任何人都可以獲得合乎人性尊嚴(yán)的生存而予以保障的所有權(quán)利的總稱。它要求國家積極地干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)生活，保護(hù)和幫助弱者。而殘疾人社會保障權(quán)體現(xiàn)了國家對殘疾人這一弱勢群體的幫扶，屬于典型的社會權(quán)。除此之外，殘疾人社會保障權(quán)還具有其特殊的屬性。即以殘疾人的生存和發(fā)展為其基本權(quán)能，并以實現(xiàn)殘疾人經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化等諸方面全面、可持續(xù)發(fā)展為根本價值訴求。生存和發(fā)展是人類面臨的兩大主題，也是人權(quán)的根本所在。人的生存和發(fā)展在理論上被概括為生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。生存權(quán)是人按其本質(zhì)在一個社會和國家中享有的維持自己生命的最起碼的權(quán)利。[2]生存權(quán)在實質(zhì)上是滿足人類最低限度生存需要的權(quán)利，是要求國家積極履行保障義務(wù)的權(quán)利。發(fā)展權(quán)是一種新型的人權(quán)，即所謂發(fā)展權(quán)是人的個體和人的集體參與、促進(jìn)并享受其在不同時空限度內(nèi)得以協(xié)調(diào)、均衡、持續(xù)地發(fā)展的一項基本權(quán)利。[3]殘疾人社會保障權(quán)存在和行使的首要目標(biāo)就是要滿足殘疾人的基本物質(zhì)生活需要，使殘疾人不至于因殘疾導(dǎo)致的勞動能力和勞動手段的欠缺而陷入缺衣少食、流離失所的悲慘境地。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會文明程度的提高，滿足殘疾人的基本生存需要的權(quán)利得以逐步實現(xiàn)，殘疾人群體已經(jīng)開始作為一個有獨立人格和社會價值的公民群體生活在社會上，他們的需求層次也已出現(xiàn)較大變化，由渴求溫飽向多層次的發(fā)展需求轉(zhuǎn)變。求發(fā)展，像健全人一樣到社會中去實現(xiàn)自身的價值，這是他們更高層次上的一種生存需要，即對提高生存質(zhì)量和實現(xiàn)個人發(fā)展的需要。對此國家和社會應(yīng)設(shè)法予以保障。因此，殘疾人社會保障權(quán)第二層級的目標(biāo)是滿足殘疾為實現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化諸方面發(fā)展而提出的特殊要求，如就業(yè)培訓(xùn)、扶貧開發(fā)、文化設(shè)施建設(shè)等。

三、殘疾人社會保障權(quán)的特點

殘疾人社會保障權(quán)和一般意義上的社會保障權(quán)一樣，具有平等性、法定性、義務(wù)主體的特定性、實現(xiàn)方式的多樣性等權(quán)利特征，但其具體內(nèi)涵有其特殊之處。

(一)平等性。社會保障權(quán)是每一個公民的基本權(quán)利，無論公民的身份、性別、等級、民族、語言、財產(chǎn)、出身等，都享有該權(quán)利。即只要是該國公民，只要其處于需要社會保障的條件和狀態(tài)下，就可以要求和獲得國家的幫助，這就是所謂的社會保障面前人人平等。殘疾人作為一類特殊人群，雖然在生理或心理方面有缺陷，但他們?nèi)匀皇瞧胀ü竦囊粏T，同樣享有憲法賦予的基本權(quán)利。因此，他們獲取國家的援助時，不能因其殘疾而得到區(qū)別對待，這樣有違社會公正原則，也不符合社會文明的發(fā)展潮流。社會保障是針對所有需要得到幫助的弱勢公民，殘疾人與其他公民一樣，平等的享有和行使社會保障權(quán)。

(二)法定性。殘疾人做為特殊的弱勢群體，其社會保障權(quán)在各國憲法和法律中都有明確體現(xiàn)，其實現(xiàn)范圍、方式、程度等也都由法律規(guī)定。如絕大多數(shù)國家的憲法也都對殘疾人的社會保障權(quán)予以了規(guī)定。如1874年瑞士聯(lián)邦憲法第34條第4項第1、2款規(guī)定：聯(lián)邦可采取措施設(shè)立充分的老年、死亡和殘廢救濟(jì)基金。該項基金來源于聯(lián)邦保險費、職業(yè)保險費和個人保險費。《希臘共和國憲法》第21條規(guī)定：國家關(guān)心公民的身體健康,并采取特別措施保護(hù)青年、老年人、失去勞動能力的人,并救濟(jì)窮人。我國《憲法》第四十五條第一款規(guī)定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。第3款規(guī)定：國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。在法律層面上，1601年，英國在伊麗莎白女王時代頒布了《濟(jì)貧法》，這一法令的出臺標(biāo)志著國家對弱勢群體的制度回應(yīng)。1883年，德國頒布了世界上首部《疾病保險法》，成為現(xiàn)代社會保障制度誕生的標(biāo)志，這其中就包括了殘疾人保障的規(guī)定。我國有關(guān)殘疾人社會保障的專門規(guī)定主要集中于《中華人民共和國殘疾人保障法》第六章，該章是社會保障專題。因此，殘疾人的社會保障權(quán)作為殘疾人的基本權(quán)利，它的享有和行使它不僅停留在道德層面，而且是有憲法和法律的規(guī)范依據(jù)的。

(三)義務(wù)主體的特定性。如前文所述，社會保障權(quán)的實現(xiàn)需要國家提供幫助，它屬于公民的受益權(quán)，因此殘疾人社會保障權(quán)的義務(wù)主體單一的屬于國家。從其內(nèi)涵可以看出,殘疾在享有社會保障權(quán)時，其處于生活陷入困境或生活質(zhì)量降低的情形下，它內(nèi)在地包含著殘疾人已經(jīng)經(jīng)過自己的行為或努力仍然沒有擺脫這種困境。因此，其社會保障權(quán)的實現(xiàn)是不能僅靠殘疾人自己的。單純從擺脫生活困境并保證生存安全的角度出發(fā)，殘疾人存在獲得他人或社會組織幫助的可能性，但從現(xiàn)實性來看，并不是十分樂觀。因為社會的幫扶存在覆蓋面窄，幫扶形式的單一以及獲得幫扶的不確定性等問題，讓他人或社會組織承載這種功能事實上功效甚微。此外，對照社會保障權(quán)的概念可以發(fā)現(xiàn)，他人的參與或協(xié)助這一途徑與社會保障權(quán)并不符合。因此，殘疾人社會保障權(quán)的實現(xiàn)根本上講要依靠國家權(quán)力的幫助。這不僅是國家權(quán)力，更是國家義務(wù)，即當(dāng)符合條件的殘疾人提出幫助請求時，國家應(yīng)當(dāng)以積極作為的方式予以滿足。

(四)實現(xiàn)方式的多樣性。雖然殘疾人社會保障權(quán)的義務(wù)主體是國家，但是基于國家能力和資源的有限性，為了充分的實現(xiàn)殘疾人的權(quán)利要求，國家將采用各種方式和手段滿足殘疾人的利益需求。首先國家在促進(jìn)殘疾人社會保障權(quán)實現(xiàn)中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任。政府責(zé)任體現(xiàn)在政策、財政、法律等多方面。如我國為貧困殘疾人提供的最低生活保障費、殘疾專項補貼，福利性收養(yǎng)機(jī)構(gòu)將殘疾人作為主要的收養(yǎng)對象，城市各公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為殘疾人提供優(yōu)先服務(wù)和輔助等。其次，在國家政策和法律引導(dǎo)下拓展社會責(zé)任，因為社會對于殘疾人具有無可選擇的接納義務(wù)與保障責(zé)任，它對于殘疾人的保障責(zé)任應(yīng)該是在國家之下的有力支撐。企業(yè)、事業(yè)單位、各社會組織、民間團(tuán)體、中介組織向殘疾人提供各種輔的服務(wù)，以彌補政府幫扶的不足。如我國正大力提倡以社區(qū)為依托的護(hù)理、照料等殘疾人服務(wù)，讓家庭支持、社區(qū)支持和非政府支持共同起作用。這樣，通過多方式、多渠道的資金和服務(wù)支持，以彌補因單純依靠政府力量實施保障所產(chǎn)生的不足，使得殘疾人社會保障權(quán)得以真正實現(xiàn)。

四、殘疾人社會保障權(quán)的基本要素

(一)殘疾人社會保障權(quán)的主體。在法律關(guān)系中，殘疾人社會保障權(quán)的主體包括權(quán)利主體和義務(wù)主體。權(quán)利主體為殘疾人群體，義務(wù)主體是國家。因此，在這里我們分別對權(quán)利主體和義務(wù)主體進(jìn)行探討。

1、權(quán)利主體。殘疾人社會保障權(quán)的權(quán)利主體當(dāng)然是殘疾人群體，如前文所述，社會保障權(quán)是基本人權(quán)，而且被各國憲法所確認(rèn)。因此，所有公民都應(yīng)普遍、平等地享有社會保障權(quán)。然而并非所有的公民就因此可以直接主張該權(quán)利。相反只有在一定條件下才能運用社會保障權(quán)，即因為年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、死亡、遭遇災(zāi)害、面臨生活困難等因素，暫時或永久性地失去工作能力或工作機(jī)會，以至收入不能維持正常的生活水平或相當(dāng)生活水準(zhǔn)時，方可向義務(wù)主體國家主張該權(quán)利。也就是說，社會保障權(quán)的實際主體只是那些社會的弱者，是那些由于各種原因連最基本的生活水準(zhǔn)都無法保持的弱勢群體。而殘疾人就屬于這類群體。殘疾人由于殘疾的影響，特別是外界的障礙而使他們在社會生活中處于不利的地位，使得他們權(quán)利的實現(xiàn)和能力的發(fā)揮受到很大的限制。殘疾問題并非僅限于殘疾預(yù)防和康復(fù)，更重要的是消除社會對殘疾人的歧視和殘疾人與社會的嚴(yán)重隔離，使殘疾人回歸社會，共享社會發(fā)展的文明成果。因此，需要國家為殘疾人提供特定的幫助和服務(wù)，以便使他們充分參與社會生活，共享社會物質(zhì)文化成果，實現(xiàn)事實上的平等。

2、義務(wù)主體。殘疾人社會保障權(quán)的義務(wù)主體是國家。國家產(chǎn)生于人類的社會契約產(chǎn)生于人類自身局限性的克服。為了保護(hù)生命、自由和財產(chǎn)，人類成立了國家，所以國家的基本義務(wù)就是維護(hù)人類的權(quán)利和利益。現(xiàn)代國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會狀況的復(fù)雜性使得權(quán)利和自由不再是公民個人的事，完全排除國家干預(yù)的權(quán)利是根本無法實現(xiàn)的。殘疾人社會保障權(quán)正是充分體現(xiàn)了這種國家參與性，殘疾人群體要實現(xiàn)基本生存和進(jìn)一步發(fā)展，單純依靠他們自身的努力有很大困難，如果不對他們施以援手，將變成嚴(yán)重的社會問題，影響社會的安定和秩序。而對他們予以援助的主體就是國家，只有國家才有法定義務(wù)，才有能力對他們的生存和發(fā)展予以持續(xù)、穩(wěn)定、有效的援助，其他任何個人和組織的幫助都沒有這種實效性，而且也不具有法定的義務(wù)。但國家只是個抽象概念，具體到履行對殘疾人實施幫助義務(wù)的主體，主要包括立法、行政、司法三類國家機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)的義務(wù)主要在于：通過憲法確認(rèn)殘疾人的社會保障權(quán);制定有關(guān)殘疾人社會保障的單行法律，如專門的殘疾人保障法;在其他部門法中增添有關(guān)殘疾人權(quán)益保障的條款，如就業(yè)法、教育法等。行政機(jī)關(guān)的義務(wù)在于：作為殘疾人保障措施的具體實施機(jī)關(guān)，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)殘疾人社會保障的法律法規(guī)，對殘疾人提出的援助請求要及時答復(fù)，認(rèn)真、有效的作出處理，對與殘疾人社會保障有關(guān)的政策和法規(guī)的實施進(jìn)行監(jiān)督，對違反殘疾人保障法規(guī)的行為和個人要依法進(jìn)行處罰。司法機(jī)關(guān)的義務(wù)在于：殘疾人的社會保障權(quán)受到單位和他人侵犯，或者相關(guān)政府部門不履行保障義務(wù)時，殘疾人有權(quán)通過民事或行政訴訟的途徑進(jìn)行救濟(jì)，法院有義務(wù)受理相關(guān)案件。

(二)殘疾人社會保障權(quán)的客體。 即殘疾人社會保障權(quán)指向的對象，也就是相關(guān)國家機(jī)關(guān)和殘疾人社會保障服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的，能夠滿足殘疾人某些方面需要的特定利益。由于殘疾人社會保障權(quán)的內(nèi)容豐富，形式各異，但按照法學(xué)的一般理論，殘疾人社會保障權(quán)所體現(xiàn)的利益在于國家的物質(zhì)幫助，這種幫助大體上可分為三類。一是貨幣形式的利益，如對殘疾人發(fā)放的救濟(jì)金，最低生活保障費，國家補貼的社會保障基金費用等。二是實物形式的利益。如提供免費的殘疾康復(fù)用具，對殘疾人的住房保障制度。三是國家和有關(guān)殘疾人保障機(jī)構(gòu)向殘疾人提供的特定項目的服務(wù)，如醫(yī)療康復(fù)服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)、城市無障礙設(shè)施的建設(shè)等。

(三)殘疾人社會保障權(quán)的內(nèi)容。

基于社會保障權(quán)的內(nèi)容大致為社會救濟(jì)權(quán)，社會福利權(quán)，社會保險權(quán)和社會優(yōu)撫權(quán)四個方面，我們結(jié)合國內(nèi)外殘疾人社會保障權(quán)的保障現(xiàn)狀，將殘疾人社會保障權(quán)的內(nèi)容分為以下四個方面。

1、殘疾人社會救助權(quán)。公民獲得政府救濟(jì)的前提是，依靠自己的力量無法獲得最基本的生活費用，而且從其他途徑也無法獲得救濟(jì)。但殘疾人獲得社會救助的情況更特殊，殘疾人不同于簡單的貧困人群，他們可能在經(jīng)濟(jì)困難、基本生存受到威脅的同時，還存在身體或心理的殘疾，他們獲得經(jīng)濟(jì)來源的能力比健全貧困人群更差。因此，對于這類既殘且貧的群體，以及有殘疾人的家庭，他們享有的權(quán)利就不僅僅是簡單的金錢上的受益權(quán)，而且需要國家在為他們提供相關(guān)的幫扶。如德國聯(lián)邦救濟(jì)法規(guī)定，政府救濟(jì)機(jī)構(gòu)的任務(wù)是，在沒有其他康復(fù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)康復(fù)義務(wù)和殘疾人的配偶、子女或者父母沒有經(jīng)濟(jì)收入的情況下，向殘疾人提供參與救濟(jì)和生活費救濟(jì)。我國的相關(guān)法律法規(guī)也規(guī)定了符合條件的貧困殘疾人可以申領(lǐng)最低生活保障費，要將住房困難的低收入殘疾人家庭納入城市住房保障和城鄉(xiāng)住房救濟(jì)制度，對生活無著的殘疾人實施供養(yǎng)和托養(yǎng)，殘疾人子女入學(xué)享受減免學(xué)費待遇等等。

2、殘疾人社會保險權(quán)。社會保險權(quán)是指勞動者由于年老、疾病、失業(yè)、傷殘、生育等原因失去勞動能力或勞動機(jī)會因而沒有正常的勞動收入來源時，通過國家社會保險制度獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。社會保險的項目大致包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等。西方發(fā)達(dá)國家一般都建立了比較完善的社會保險制度，我國的社會保險制度也日趨完善。當(dāng)殘疾人失去勞動能力或勞動機(jī)會，沒有正常收入來源時，當(dāng)然的享有社會保險權(quán)。但殘疾人的社會保險權(quán)的內(nèi)容相比健全人，更為豐富。除了可以參與養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等傳統(tǒng)保險項目，還應(yīng)當(dāng)將殘疾人的康復(fù)、重度殘疾人的護(hù)理等項目納入社會保險的支付范圍。因為殘疾人如果要參與正常的社會生活，必須盡快恢復(fù)生理或心理的健康，生活不能自理的重度殘疾人要維持基本生存必須要有常年的護(hù)理，這些都需要資金的支持。而絕大部分的殘疾人的經(jīng)濟(jì)狀況堪憂，無法支付大筆的康復(fù)治療或護(hù)理費用，這就需要國家的物質(zhì)幫助，通過將殘疾人的康復(fù)治療和護(hù)理費用納入社會保險體系，由國家進(jìn)行補貼，這樣才能起到最大限度的幫扶作用。如德國的《護(hù)理保險法》第一次把需要護(hù)理風(fēng)險作為社會保險新項目社會護(hù)理保險加以確立。它的任務(wù)是，對嚴(yán)重護(hù)理需要者按照共同承擔(dān)援助義務(wù)的規(guī)定，提供需要護(hù)理救濟(jì)。

3、殘疾人社會福利權(quán)。社會福利是指國家和社會通過各種福利政策和設(shè)施，使一般社會成員、特定社會成員及特定社會領(lǐng)域的生活狀況不斷得到改善和提高的總稱。社會福利包括公共福利、職業(yè)福利和特殊福利等形式。公共福利享受的主體是全體社會成員，職業(yè)福利享受的主體是本單位的職工及其家屬。特殊福利則是國家和社會為殘疾人和無勞動能力的人專門舉辦的福利事業(yè)，包括殘疾人福利、兒童福利、老年人福利等。[4]因此，在這里，殘疾人的社會福利權(quán)是一種特殊的社會福利權(quán)，是殘疾人群體享受特殊福利以提高自身生活質(zhì)量、發(fā)展自我的權(quán)利。這種特殊福利權(quán)包括幾個方面的內(nèi)容。

一是醫(yī)療福利權(quán)。主要包括醫(yī)療保健和醫(yī)療康復(fù)兩個方面。殘疾人因身體存在缺陷，疾病對他們的威脅也就更大，他們對醫(yī)療保健的需要比身體健全者更為迫切。殘疾人醫(yī)療康復(fù)則是指通過醫(yī)療裝配假肢和心理疏導(dǎo)等手段，使殘疾人身體某方面的功能獲得恢復(fù)。這都需要國家的政策引導(dǎo)和資金支持。如在美國，各州設(shè)立健康護(hù)理住所，由州政府健康服務(wù)部門核發(fā)牌照，這些護(hù)理住所設(shè)有身體治療、職能治療、語言、康復(fù)娛樂治療等方面的顧問，同時也備有心理醫(yī)生、藥劑師及醫(yī)生等專職醫(yī)務(wù)人員。且由政府提供資金支持。[5]

二是就業(yè)福利權(quán)。殘疾人參加生產(chǎn)勞動是改善其自身社會地位、生活狀況和充分參與社會生活的基礎(chǔ)，也是殘疾人實現(xiàn)人生價值和權(quán)利的關(guān)鍵。而由于殘疾人生理缺陷的影響，以及社會對殘疾人的歧視因素的存在，單憑殘疾人個人找到合適的工作比較困難，這時就需要政府幫助殘疾人就業(yè)。如提供職業(yè)培訓(xùn)、建立殘疾人福利企業(yè)等。在我國，通過政府制定相關(guān)法規(guī)，強(qiáng)制要求機(jī)關(guān)、團(tuán)體和企事業(yè)單位按比例安置殘疾人就業(yè)，已成為解決殘疾人就業(yè)的主要渠道和根本措施。在德國，聯(lián)邦勞動局下設(shè)了勞動促進(jìn)機(jī)構(gòu)。通過職業(yè)促進(jìn)措施達(dá)到使殘疾人不依靠別人幫助能獨立勞動的目的。[6]

三是教育福利權(quán)。提高殘疾人受教育水平是殘疾人全面實現(xiàn)自身價值的基本條件，也是其平等參與社會生活的必要前提。國家應(yīng)該在義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育、特殊教育等各方面提供制度保障和資金保障。如在我國，由政府出資為盲、聾、智殘少年兒童興辦特殊教育學(xué)校，在義務(wù)教育普通學(xué)校附設(shè)特教班，設(shè)立特殊教育普通高中和殘疾人中等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)。在美國，1975年制定的《所有殘疾兒童教育法》規(guī)定，必須向所有兒童，無論其殘疾程度如何(零拒絕原則)，提供一種無需其父母或監(jiān)護(hù)人支付費用的、適合他們特別需要的教育。并為各州提供財政獎勵以促使其為學(xué)前殘疾兒童提供教育及相關(guān)服務(wù)。[7]

4、殘疾人特殊扶助權(quán)。殘疾人不同于健全人，在與其他生理、心理健全的普通公民享受一樣的社會救助權(quán)、社會保險權(quán)等權(quán)利的同時，還需要政府采取一些措施來滿足殘疾人的特殊需求，為其生活提供便利，以提高其生活質(zhì)量。我們稱之為殘疾人的特殊扶助權(quán)。這項權(quán)利的內(nèi)容主要包括：其一，設(shè)立專項補助項目解決特定殘疾對象的生活、就業(yè)、子女入學(xué)、配用輔助用具等困難。在我國，許多地方政府出臺了針對重病、大病、慢性病殘疾人提供醫(yī)療救助金的政策。在德國，法律規(guī)定重度殘疾人可以享受除額外年假和免費交通之外的重度殘疾人保障待遇。[8]其二，城市各公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為殘疾人提供優(yōu)先服務(wù)和輔助，如優(yōu)先購票或免費搭乘與寄遞等(盲人)。如德國法律規(guī)定殘疾人可以享受稅收優(yōu)惠、免費的公共交通、減額的車輛使用稅、特殊的停車設(shè)施，以及電視和廣播許可費免除等。其三，無障礙壞境的建設(shè)。由國家制定無障礙法規(guī)，規(guī)定城市道路、建筑物、文化體育場所、住宅社區(qū)和公共交通等，均建立無障礙設(shè)施;辦公設(shè)備、電子產(chǎn)品和通訊工具等，均采用無障礙技術(shù)，并由政府監(jiān)督實施。英國的反殘疾人歧視法規(guī)定，所有提供服務(wù)的服務(wù)商依照法律務(wù)必對出人場地進(jìn)行調(diào)整，撤出或改變阻礙殘疾人出人的任何固體障礙，以及妨礙殘疾人使用服務(wù)設(shè)施及建筑結(jié)構(gòu)。[9]

【注釋】

[1]林嘉.社會保障法的理念、實踐與創(chuàng)新[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：8.

[2]徐建一主編.中國人權(quán)狀況(白皮書)問題解答[M].北京：中國青年出版社，1992：23.

[3]汪習(xí)根.法治社會的基本人權(quán)發(fā)展權(quán)法律制度研究[M].北京：中國公安大學(xué)出版社，2002：60.

[4]李樂平.論社會保障權(quán)的權(quán)項、權(quán)限和價值[J].樂山師范學(xué)院學(xué)報，2006(7).

[5]上海市民政系統(tǒng)赴美考察團(tuán).美國殘疾人社會福利考察[J].上海外事，2000(1).

[6]劉翠霄，玫思娜.德國殘疾人社會保障法[J].外國法評議，1996(5).

[7]楊柳.美國殘疾人教育法探析[J].比較教育研究，2008(6).

篇4

近年來，越來越多的殘疾人通過高考邁入了大學(xué)的校門。他們畢業(yè)后與健全人一樣有了平等參與社會競爭，為社會服務(wù)、實現(xiàn)自我價值的機(jī)會。同時，國家也對殘疾大學(xué)生群體的學(xué)習(xí)生活給予了高度重視，制定多項支持性政策，幫助殘疾大學(xué)生實現(xiàn)就業(yè)。但是，殘疾大學(xué)生的就業(yè)與健全大學(xué)生相比仍然十分困難，他們的就業(yè)率、就業(yè)質(zhì)量都遠(yuǎn)不及于同類和同專業(yè)的健全大學(xué)生，即使就業(yè)也大多學(xué)非所用。

影響殘疾大學(xué)生就業(yè)的因素有很多，而高校的就業(yè)指導(dǎo)工作的落實直接影響到殘疾大學(xué)生的就業(yè)，因此完善高校對殘疾大學(xué)生的就業(yè)指導(dǎo)工作，有利于從根本上解決殘疾大學(xué)生就業(yè)難的問題。本文作者對武漢理工大學(xué)殘聯(lián)相關(guān)老師進(jìn)行走訪，以武漢理工大學(xué)為例，對高校殘疾大學(xué)生就業(yè)指導(dǎo)的現(xiàn)狀、問題以及如何在融合教育的背景下推進(jìn)殘疾大學(xué)生就業(yè)指導(dǎo)進(jìn)行分析。

一、現(xiàn)狀

殘疾人就業(yè)是全世界的一個焦點問題，我國也不例外。據(jù)了解，目前在普通高校和特殊教育學(xué)院的殘疾大學(xué)生不足2萬人，僅占我國殘疾人群體的約0.2%[1]。目前，舉辦殘疾人高等教育的形式有：（一）普通高等學(xué)校建立特殊教育學(xué)院或開設(shè)系，采取單獨考試錄取的方式，主要招收盲、聾生；（二）普通高校招收殘疾青年，與健全學(xué)生共同學(xué)習(xí)；（三）一些獨立設(shè)置的殘疾人中等職業(yè)學(xué)校采取與成人高校合作辦學(xué)的方式，舉辦一些殘疾青年大專班；（四）通過自學(xué)考試、電視大學(xué)、網(wǎng)絡(luò)等渠道進(jìn)行[2]。具體狀況如下：

1、沒有針對殘疾學(xué)生本身特點設(shè)定個別的培養(yǎng)計劃

由于普通高等院校錄取的殘疾大學(xué)生數(shù)量比較少，采取隨班就讀的融合教育模式，并沒有針對殘疾學(xué)生本身特點設(shè)定個別的培養(yǎng)計劃。殘疾學(xué)生的就業(yè)指導(dǎo)工作由學(xué)校殘聯(lián)和就業(yè)指導(dǎo)中心負(fù)責(zé)。部分殘疾學(xué)生畢業(yè)后進(jìn)入政府政策支持的福利性企業(yè)工作。

以武漢理工大學(xué)為例，該校在2010、2011、2012年分別招收12、11、10名殘疾大學(xué)生。殘疾種類有聽障、視障、肢殘、腭裂幾種。這些殘疾大學(xué)生畢業(yè)后有三分之一就職于福利性企業(yè)，例如湖南精城特種陶瓷有限公司等。學(xué)校對殘疾大學(xué)生采取隨班就讀，未針對殘疾大學(xué)生自身狀況制定“個別培養(yǎng)計劃”。學(xué)校每年都會由殘聯(lián)和教就處定期開辦就業(yè)指導(dǎo)，包括講座、培訓(xùn)等形式，內(nèi)容包括法律維權(quán)意識，就業(yè)相關(guān)法律法規(guī)政策宣傳、心理輔導(dǎo)等。學(xué)校目前還沒有為殘疾大學(xué)生專門設(shè)置就業(yè)信息渠道，沒有進(jìn)行過殘疾大學(xué)生創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)。現(xiàn)有的就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)工作的實效性有待加強(qiáng)，需進(jìn)一步加大創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)工作的力度。

2、多數(shù)殘疾大學(xué)畢業(yè)生面臨著畢業(yè)即失業(yè)的尷尬局面

雖然我國勞動福利型殘疾人事業(yè)不斷發(fā)展，殘疾人就業(yè)由計劃向市場導(dǎo)向機(jī)制轉(zhuǎn)軌，就業(yè)方式從集中就業(yè)為主向多樣化發(fā)展，但殘疾大學(xué)生就業(yè)仍然面臨困境。以殘疾人高等教育為例，據(jù)2006年的統(tǒng)計，全國有4148名殘疾人被普通高等院校錄取，986名殘疾人進(jìn)入特殊教育學(xué)院學(xué)習(xí)；2009年，全國有6586名殘疾人被普通高等院校錄取，1196名殘疾人進(jìn)入特殊教育學(xué)院學(xué)習(xí)[3]。在越來越多的殘疾兒童接受到教育的同時，就業(yè)的壓力也不可避免。多年以來，殘疾人就業(yè)率一直徘徊在一個較低的水平上。入學(xué)率不斷攀升并沒有帶動其就業(yè)率的攀升，多數(shù)殘疾大學(xué)畢業(yè)生面臨著畢業(yè)即失業(yè)的尷尬局面。

二、問題

1、就業(yè)率不高

雖然調(diào)查對象武漢理工大學(xué)的殘疾大學(xué)生就業(yè)率達(dá)到百分百，但這只是個別現(xiàn)象。大多數(shù)高校的殘疾大學(xué)生就業(yè)率只達(dá)到近70%左右，這一數(shù)字比普通大學(xué)生就業(yè)率的80%以上要低10多個百分點[4]。

2、用人單位歧視

社會扶助殘疾人就業(yè)的政策效應(yīng)明顯，但是不少殘疾人大學(xué)生就業(yè)仍充滿曲折。國家實施分散按比例安排殘疾人就業(yè)的政策，規(guī)定用人單位有義務(wù)按一定比例接納殘疾人就業(yè)，達(dá)不到比例的要交納殘疾人就業(yè)保障金。這一政策調(diào)動了用人單位的積極性。但仍有不少單位寧可交費也不愿意安排殘疾人，更多的地方執(zhí)行這一政策力度不夠，用人單位既不安排人就業(yè)，也不交納保障金。

3、待遇較差，同工不同酬

除工資低于同等學(xué)歷的普通畢業(yè)生外，往往還附加一些普通大學(xué)畢業(yè)生沒有的條件，如不準(zhǔn)考研等。殘疾人群體無法獲得獨立的工作空間，他們就業(yè)后和普通人群融合在一起。而與普通人相比，他們之間的勞動報酬存在較大的差距。

4、不同專業(yè)學(xué)生的就業(yè)情況差距較大，專業(yè)不對口率大大高于普通大學(xué)畢業(yè)生

例如，盲人針灸推拿專業(yè)就業(yè)率為100%，相比之下計算機(jī)科學(xué)與技術(shù)專業(yè)的畢業(yè)生專業(yè)對口率較低。因為對聽力的要求不高，聾人大學(xué)生入學(xué)時選擇比例較高的是計算機(jī)專業(yè)，然而畢業(yè)后能夠如愿從事計算機(jī)文字處理，編程和游戲開發(fā)的人并不多，很多計算機(jī)專業(yè)畢業(yè)的殘疾人大學(xué)生，為了生存，不得不放棄所學(xué)專業(yè)，投入到印刷廠的生產(chǎn)線上從事簡單重復(fù)的機(jī)械勞作，或者從事服務(wù)工作[5]。

5、用人單位的需求和殘疾畢業(yè)生實際情況之間的矛盾

殘疾大學(xué)生是否掌握了崗位的核心技能是用人單位錄用人才的重要指標(biāo)。以上海為例，從上海市2007年“助殘成才就業(yè)”調(diào)研的結(jié)果來看，IT、多媒體等行業(yè)殘疾大學(xué)生的崗位主要有動畫設(shè)計、電腦上色，模型設(shè)計等等，各企業(yè)對員工的崗位核心技能要求各有側(cè)重[6]。因此，殘疾大學(xué)生提高自身綜合素質(zhì)和專業(yè)能力十分迫切。

6、高校教學(xué)形式與效果和就業(yè)指導(dǎo)不到位

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然高校有專門的就教處和殘聯(lián)來負(fù)責(zé)殘疾人的就業(yè)指導(dǎo)工作，但是仍然有不夠完善之處。如是否符合學(xué)生的需求；高校教學(xué)方式與學(xué)習(xí)效果是否達(dá)到了最佳優(yōu)化配置。有的高校對殘疾大學(xué)生采取隨班就讀教育的方式，卻沒有為他們提供“個別培養(yǎng)計劃”。有的高校在教學(xué)內(nèi)容上重理論教學(xué)，輕實驗實習(xí)；重學(xué)科知識傳授，輕應(yīng)用能力培養(yǎng)。這些高校主要采取課堂教學(xué)組織形式，殘疾大學(xué)生在校期間，很少有機(jī)會走向社會。

總的來說，殘疾大學(xué)生的就業(yè)之路十分坎坷，面臨許多困境。社會、用人單位、高校和殘疾大學(xué)生自身四個維度都影響著殘疾大學(xué)生的就業(yè)。要想改變目前的種種現(xiàn)狀，高校作為培養(yǎng)輸送殘疾大學(xué)生進(jìn)入社會各個崗位的基地起著直接并且十分關(guān)鍵的作用。而高校對殘疾大學(xué)生開展合理有效的就業(yè)指導(dǎo)工作對于殘疾大學(xué)生提高就業(yè)能力順利就業(yè)就更為重要。

三、如何在融合教育下推進(jìn)殘疾大學(xué)生就業(yè)指導(dǎo)工作

融合教育是基于滿足所有學(xué)生的多樣需要的信念，在具有接納、歸屬和社區(qū)感文化氛圍的鄰近學(xué)校內(nèi)的高質(zhì)量、年齡適合的班級里為特殊兒童提供平等接受高效的教育與相關(guān)服務(wù)的機(jī)會。目前普通高校對所招收的殘疾大學(xué)生都是采取融合教育下的隨班就讀形式，隨班就讀讓殘疾大學(xué)生可以和普通大學(xué)生在同等的環(huán)境下接受同質(zhì)量的專業(yè)知識的學(xué)習(xí)，有利于殘疾大學(xué)生專業(yè)水平的提高。但是殘疾大學(xué)生畢竟有其特殊性，和普通大學(xué)生完全一樣的教育形式和就業(yè)指導(dǎo)不能很恰當(dāng)?shù)臐M足殘疾大學(xué)生的需要，就業(yè)指導(dǎo)工作也因根據(jù)殘疾大學(xué)生的特點有別于一般形式。這就需要普通高校在融合教育的前提下根據(jù)殘疾大學(xué)生就業(yè)所處的困境制定特殊的就業(yè)指導(dǎo)方案。

1、高校就業(yè)指導(dǎo)中心針對殘疾大學(xué)生特點制定“個別就業(yè)計劃”

針對殘疾大學(xué)生的就業(yè)指導(dǎo)不應(yīng)只是一些零散的講座、培訓(xùn)，應(yīng)該對殘疾大學(xué)生系統(tǒng)的制定不同的就業(yè)計劃。通過了解他們具體的殘障狀況制定最適合他們的就業(yè)規(guī)劃，為殘疾大學(xué)生畢業(yè)后立即融入社會，成為適應(yīng)社會發(fā)展需求的復(fù)合型、應(yīng)用技能型人才做準(zhǔn)備。

2、高校為殘疾大學(xué)生設(shè)置專門的就業(yè)信息渠道

在當(dāng)今高速發(fā)展的信息化時代，就業(yè)信息的流通渠道是否暢通頗為重要。單獨的就業(yè)信息渠道可以及時的把相關(guān)就業(yè)信息傳達(dá)給殘疾大學(xué)生。另外，單獨的就業(yè)渠道可以更好的把更全面的就業(yè)信息集中在一起，既節(jié)省了時間也提高了效率，讓殘疾大學(xué)生有更多選擇的機(jī)會，對當(dāng)下社會招聘信息有更全面的了解。

3、高校就業(yè)指導(dǎo)中心幫助殘疾大學(xué)生尋找實習(xí)機(jī)會

實習(xí)機(jī)會對殘疾大學(xué)生未來的職業(yè)發(fā)展意義尤其重大，能有效地幫助殘疾學(xué)生將所學(xué)的知識運用于實踐。高校應(yīng)該為殘疾學(xué)生提供單獨服務(wù)，幫助他們尋找合適的實習(xí)機(jī)會。高校可以派專人與實習(xí)單位取得溝通，幫助學(xué)生尋找適合個人特點的實習(xí)機(jī)會；在實習(xí)初期積極與實習(xí)單位溝通，獲取殘疾學(xué)生工作表現(xiàn)的反饋，以幫助學(xué)生克服困難。高校就業(yè)指導(dǎo)工作應(yīng)加強(qiáng)殘疾學(xué)生職業(yè)決策能力的培養(yǎng)，并專門幫助殘疾學(xué)生制定個人職業(yè)規(guī)劃[7]。

4、高校加強(qiáng)對殘疾大學(xué)生的創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)工作

當(dāng)今社會重視個體的自我發(fā)展及其內(nèi)在價值與社會價值的體現(xiàn)，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者正不斷涌現(xiàn)出來。殘疾大學(xué)生在身體條件、經(jīng)濟(jì)條件具備的情況下，也可把創(chuàng)業(yè)作為就業(yè)的途徑之一。由于殘疾大學(xué)生創(chuàng)業(yè)比普通大學(xué)生需要更多的指導(dǎo)和幫助，高校的創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)工作也就顯得更加重要。學(xué)校可以從一年級起對殘疾學(xué)生開展職業(yè)生涯規(guī)劃設(shè)計和指導(dǎo)，對他們進(jìn)行創(chuàng)業(yè)教育。另外，高校還可以邀請歷屆有過創(chuàng)業(yè)經(jīng)歷的殘疾畢業(yè)生回母校與在校的殘疾生分享經(jīng)驗和教訓(xùn)。學(xué)校應(yīng)真正的將創(chuàng)業(yè)深入到殘疾大學(xué)生的內(nèi)心，幫助他們樹立信心，根據(jù)自己的情況選擇合適的就業(yè)方式。

【注 釋】

[1] 王婭萍.探析殘疾大學(xué)生就業(yè)之困境與對策[J].法制與社會，2008.7.

[2] 劉志敏.殘疾人大學(xué)生就業(yè)的問題與對策[J].中國殘疾人，2005.5.

[3] 許敏.殘疾大學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)存在的問題與解決對策及措施[J].白城師范學(xué)院學(xué)報，2012.6.

[4] 慶祖杰，周春梅.聾人大學(xué)生就業(yè)現(xiàn)狀、影響因素及對策[J].中國特殊教育，2002.6.

[5] 慶祖杰.殘疾人大學(xué)生就業(yè)問題及對策研究[D].南京師范大學(xué)2011年碩士論文.

[6] 上海市殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)中心.高科技行業(yè)中可以容納殘疾人就業(yè)的崗位現(xiàn)狀及崗位技能要求調(diào)查報告.2007年“助殘成才就業(yè)”暑期調(diào)研社會實踐活動報告集，2007.8.

[7] 閆晶晶.影響殘疾大學(xué)生就業(yè)的因素研究—以上海市三所高校為例[D].華東師范大學(xué)，2008年碩士論文.

【參考文獻(xiàn)】

篇5

論文摘要：社區(qū)服務(wù)作為社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)和龍頭以及作為社會保障體系和社會化服務(wù)體系中的重要行業(yè)，仍存在諸如服務(wù)資金不足、服務(wù)工作者素質(zhì)不高以及社區(qū)服務(wù)法律法規(guī)不健全等問題，在國外社區(qū)服務(wù)的理論和實踐指導(dǎo)下并結(jié)合我國的實際情況，提出了我國城市社區(qū)服務(wù)業(yè)運行機(jī)制改革的設(shè)想和重構(gòu)我國城市社區(qū)服務(wù)業(yè)的運行模式和運行模式下具體路徑選擇。

近年來，全國大部分城市都在努力提倡構(gòu)建“和諧社會、和諧社區(qū)”，大力推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)。社區(qū)服務(wù)作為社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)和龍頭以及作為社會保障體系和社會化服務(wù)體系中的重要行業(yè)，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)的建設(shè)對于維護(hù)社會穩(wěn)定，轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)黨和政府與人民的溝通，擴(kuò)大社區(qū)居民就業(yè)，發(fā)展我國新的經(jīng)濟(jì)增長點，提高居民的生活水平都具有十分重要的意義。但由于我國城市社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展還處于起步階段，社區(qū)服務(wù)業(yè)在發(fā)展中存在的問題還比較突出。如何搞好城市社區(qū)服務(wù)業(yè)，為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)，改善居民的生活水平，推進(jìn)“和諧社區(qū)”的構(gòu)建成為我們需要關(guān)注和解決的一個重要的理論和實踐性課題。

一我國社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

“社區(qū)服務(wù)”是指在政府倡導(dǎo)和扶持下，為滿足社區(qū)成員的各種需求，依托街道和居委會，發(fā)動社區(qū)力量開展具有社會福利性質(zhì)的服務(wù)活動。“社區(qū)服務(wù)業(yè)”是社區(qū)服務(wù)的延伸，包括兩個部分：一是社區(qū)服務(wù)事業(yè)，是指在政府的倡導(dǎo)下，依托街道和居委會，為滿足社區(qū)居民尤其是低收入家庭的需要，培養(yǎng)良好的人際關(guān)系，使人們安居樂業(yè)，維護(hù)社會穩(wěn)定為目標(biāo)的城市基層工作。二是社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，隨著人們水如水平的提高和市場經(jīng)濟(jì)、消費觀念的發(fā)展，計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的由政府和街居行政組織包攬的部分社區(qū)服務(wù)工作，可以通過市場化運作方式來完成，從而形成一種以滿足社區(qū)生活需求為對象的新興行業(yè)，如“保潔公司”“保安公司”、“物業(yè)公司”、“家政服務(wù)公司”等。自20世紀(jì)8O年代后期民政部首次提出在城市開展社區(qū)服務(wù)以后，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革的不斷深化，特別是構(gòu)建和諧社區(qū)重大任務(wù)的提出，各地對社區(qū)服務(wù)業(yè)的重視程度顯著提高，社區(qū)服務(wù)的形式日趨多樣，內(nèi)容日漸豐富，取得了很大的成績，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．社區(qū)服務(wù)設(shè)施有了較快的發(fā)展

社區(qū)服務(wù)設(shè)施是發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的物質(zhì)保證，為此我國各級政府加大資金投入，快速建設(shè)社區(qū)服務(wù)設(shè)施。截至2005年底，已建成社區(qū)服務(wù)中心8479個，各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施19．5萬個，便民利民生活服務(wù)網(wǎng)點66．5萬個，初步建立起以“一站式”服務(wù)為核心的街道社區(qū)服務(wù)中心；以提供綜合和覆蓋廣泛為特點的社區(qū)服務(wù)站(所)；以街道和社區(qū)服務(wù)設(shè)施為依托的便民利民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。據(jù)民政部門初步統(tǒng)計，全國至少80％多的居民委員會建立了社區(qū)警務(wù)室，6o％多的居民委員會建立了社區(qū)圖書室，85％的社區(qū)設(shè)立了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)點(站。2004年，上海市成立社區(qū)文化服務(wù)中心，指導(dǎo)全市社區(qū)文化設(shè)施的建設(shè)和管理，并提供大量的文娛活動，借此豐富居民的日常生活。

2．社區(qū)服務(wù)范圍有了新的拓展

社區(qū)服務(wù)的對象由單純地為民政救撫對象擴(kuò)展到了全體社區(qū)居民，服務(wù)范圍也從特定的政策幫助轉(zhuǎn)向了社區(qū)居民需求，從單純的生活服務(wù)拓展到精神文化服務(wù)。目前，社區(qū)服務(wù)內(nèi)容包括養(yǎng)老、助殘、優(yōu)撫、青少年教育、醫(yī)療康復(fù)、居民生活、家政、信息及治安防范等多層次、多方位的系列化服務(wù)．

3．社區(qū)服務(wù)向?qū)I(yè)化發(fā)展

社區(qū)服務(wù)專業(yè)化主要表現(xiàn)在兩個層面：一是社區(qū)服務(wù)隊伍有了一定的專業(yè)化。許多城市對選舉或應(yīng)聘上來的社區(qū)工作者進(jìn)行了業(yè)務(wù)培訓(xùn)，如北京、南京、重慶、青島等地。有的地方像江蘇省還組織全省制定統(tǒng)一的社會工作者水平等級考試，通過考試的人員才可以作為社區(qū)聘用工作者的候選人，這有助于提高其專業(yè)素質(zhì)和工作能力。二是出現(xiàn)了專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)。一些家政服務(wù)業(yè)將鐘點工、保姆介紹、租賃業(yè)務(wù)等多種服務(wù)擴(kuò)展開來，把具有這方面專長的人員納入服務(wù)隊伍網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)需要統(tǒng)籌安排，隨時調(diào)遣，使社區(qū)服務(wù)更具有專業(yè)化的特點。

4．社區(qū)服務(wù)方式多樣化

社區(qū)服務(wù)突破傳統(tǒng)的無償、低償服務(wù)的框架，創(chuàng)造出了無償、低償、有償服務(wù)相結(jié)合的社區(qū)服務(wù)形式。根據(jù)社區(qū)成員生活需求和市場服務(wù)需求確立服務(wù)項目，對不同的服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容采取不同的服務(wù)形式，對民政救撫的對象實行福利，只服務(wù)不收費；對老年人、殘疾人等需要社會幫助的群體實行低償服務(wù)，只收取成本費；對有經(jīng)濟(jì)支付能力的居民和單位則實行有償服務(wù)。

5．社區(qū)服務(wù)向網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展

社區(qū)服務(wù)利用網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)資源的共享，提高社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化水平。上海、天津等地通過設(shè)立覆蓋全社區(qū)或全城市的服務(wù)求助系統(tǒng)，把各經(jīng)營網(wǎng)點連接起來，在交流信息、調(diào)劑余缺、平衡供需等方面實行網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營，促使社區(qū)服務(wù)業(yè)從分散型、個體化向集團(tuán)化、群體化方向發(fā)展。例如，一些與社區(qū)居民日常生活相關(guān)的水、電、氣等的服務(wù)也開始實行網(wǎng)絡(luò)化收費和管理。

二當(dāng)前我國城市社區(qū)服務(wù)業(yè)存在的問題

雖然，我國的城市社區(qū)服務(wù)業(yè)取得了很大的發(fā)展，但是隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革和市場化進(jìn)程的加快，“單位辦社會”逐步瓦解，同時人民生活水平的提高和老齡社會的到來，家庭結(jié)構(gòu)的小型化和城市人口的不斷膨脹，社區(qū)服務(wù)業(yè)在發(fā)展中存在的問題也日漸凸現(xiàn)出來，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．社區(qū)服務(wù)資金短缺

多年來，資金缺乏一直是困擾社區(qū)服務(wù)發(fā)展的棘手問題。首先，政府的投入不夠，社區(qū)服務(wù)是一項帶有社會福利性的事業(yè)，政府是社會福利的謀求和代表者，發(fā)達(dá)國家都是以政府經(jīng)費的投入為主。但是我國政府對社區(qū)的投入非常有限。以湘潭市雨湖區(qū)平政街道新景社區(qū)為例，上級政府每年對該社區(qū)撥款的財政總額是3萬元左右，這其中包括社區(qū)工作人員的工資、獎金福利等各種費用，真正用于社區(qū)服務(wù)的不足1萬元，而社區(qū)每年的費遠(yuǎn)大于政府的撥款。

該社區(qū)負(fù)責(zé)人侯錫華書記表示，由于沒有足夠的資金，居委會不得不向居委會的成員下任務(wù)來進(jìn)行創(chuàng)收，因此居委會80％的時間放在應(yīng)付上級的檢查和業(yè)務(wù)方面，而真正放在為居民服務(wù)的時間不足20％，嚴(yán)重影響了社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量和效率。社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生所需要的費用大部分是靠居民集資來維持的，這也在某種程度加深了社區(qū)居民和居委會之間的矛盾，影響了服務(wù)工作的開展；其次，民間資金注入有限。由于我國社區(qū)非營利組織力量薄弱，還沒有形成一定的規(guī)模，資金缺乏，用非營利組織所得的收入來反哺社區(qū)服務(wù)的情況相當(dāng)少。同時受計劃經(jīng)濟(jì)體制和行政體制的影響，社會團(tuán)體和其他民間組織投資社區(qū)服務(wù)的意識性和積極性也較差，這必然影響到社區(qū)服務(wù)業(yè)的開展；最后個人的投入有限。由于社區(qū)服務(wù)很長一段時間是在政府的主導(dǎo)下完成的，個人對社區(qū)服務(wù)意識比較淡薄，捐助主動性不強(qiáng)。因此資金短缺是制約我國社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

2．社區(qū)服務(wù)投資主體的一元化難以滿足居民多元化的需求

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高，居民對物質(zhì)生活和精神生活有了更高的追求，社區(qū)服務(wù)的接受者不再完全是弱勢群體，一些高消費、高收入的群體希望社區(qū)能夠提供一些與之相適應(yīng)的精神生活服務(wù)。但是我國現(xiàn)行社區(qū)服務(wù)體系是在政府的主導(dǎo)下形成的，政府作為社區(qū)服務(wù)業(yè)的主要提供者，財力和物力畢竟非常有限，難以滿足居民的多元化需求，服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量也有待增加和提高。社區(qū)服務(wù)業(yè)長期在政府的推動下，總是在低水平上運行，難以滿足全體社區(qū)成員多元化、個性化以及現(xiàn)代化的需求。

3．社區(qū)服務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)不高，社區(qū)服務(wù)水平有限

雖然近年來我國社區(qū)服務(wù)工作者的素質(zhì)有了一定程度的提高，但是隨著社區(qū)服務(wù)業(yè)的不斷深入，社區(qū)服務(wù)人員整體素質(zhì)與社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展的要求越來越不適應(yīng)，難以以滿足居民日常生活的多種需要。國外發(fā)達(dá)國家的社區(qū)服務(wù)要求從業(yè)人員具有相當(dāng)高的專業(yè)知識和技能，如英國，從事社區(qū)照料的管理人員、關(guān)鍵工作人員和照顧人員均受過水平不等的專業(yè)訓(xùn)練。然而，我國社區(qū)服務(wù)工作人員主要由家庭婦女、離退休人員、下崗待業(yè)人員等組成，他們大都沒有接受過比較系統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)工作的專業(yè)訓(xùn)練，素質(zhì)不高，知識結(jié)構(gòu)不合理，不能很好地根據(jù)居民的實際需求設(shè)置服務(wù)項目和應(yīng)采用的服務(wù)方式，一些服務(wù)設(shè)施處于閑置半閑置狀態(tài)，服務(wù)質(zhì)量也不盡人意。雖然我國也有一定數(shù)量的專業(yè)社會工作者，但社區(qū)工作專業(yè)人員和管理人員、專業(yè)技術(shù)人員的構(gòu)成比例很低，全國119萬社區(qū)服務(wù)隊伍中專業(yè)技術(shù)人員和專業(yè)管理人員分別僅占10％和6％。

4．志愿者隊伍薄弱。無法推動社區(qū)服務(wù)的自覺發(fā)展

志愿服務(wù)既是公共服務(wù)的重要資源，又是培養(yǎng)社區(qū)志愿文化、形成社區(qū)信念共同體的社區(qū)文明的基石。由于志愿服務(wù)的范圍很廣，不僅可以豐富我國社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容，提高服務(wù)的質(zhì)量和效率，還可以減輕政府的負(fù)擔(dān)，但是我國的志愿者服務(wù)隊伍與日本以及一些發(fā)達(dá)國家相比還存在很大的差距。資料顯示，日本約50％的國民參加過社區(qū)志愿服務(wù)活動；美國每年有9000千萬人參加社區(qū)服務(wù)工作；人口僅3000萬的加拿大，也擁有1300萬志愿者，而到2002年我國志愿者服務(wù)組織為9萬個，志愿者人數(shù)為540萬。造成我國志愿者隊伍相對薄弱的原因主要有：一是由于我國的社區(qū)服務(wù)業(yè)長期是在政府的主導(dǎo)下完成的，公眾只是簡單的接受服務(wù)，對政府的依賴性很強(qiáng)，自覺參與社區(qū)服務(wù)的意識不高；--是社區(qū)志愿服務(wù)的活動及其組織機(jī)制、運行機(jī)制的行政化色彩太濃，過多的政治動員降低了服務(wù)的自愿性；三是相關(guān)的政策不完善，志愿者缺乏規(guī)范化、制度化的參與機(jī)制和長效激勵機(jī)制，致使志愿者服務(wù)活動無法持久的開展。

5，我國非營利組織力量薄弱難以形成多元化的社區(qū)服務(wù)投資主體

社區(qū)服務(wù)業(yè)在發(fā)展初期由政府起主導(dǎo)作用是必不可少的，但是國外的經(jīng)驗表明，開展大量、具體的社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容和項目，應(yīng)由民問團(tuán)體或組織來實施。因為作為第三部門的社會團(tuán)體對完善和發(fā)展社區(qū)服務(wù)有積極的意義，一方面，社會團(tuán)體及其活動可以提高政府工作的效率，充分利用社區(qū)內(nèi)的社會資本，減輕政府投資社區(qū)服務(wù)的負(fù)擔(dān)，并可以擴(kuò)大社區(qū)居民的就業(yè)渠道。另一方面，非營利組織致力于提供的各種社區(qū)服務(wù)，如就業(yè)培訓(xùn)、撫養(yǎng)貧困兒童、成人教育等可以更好地滿足社區(qū)居民多層次需求，提高社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力，加強(qiáng)社區(qū)居民的歸屬感。但是在我國卻忽視了對社區(qū)非營利組織的培養(yǎng)。據(jù)資料顯示，中國每萬人擁有的社團(tuán)數(shù)量為1．45家，這個數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家甚至其他發(fā)展中國家。法國的每萬人非營利組織數(shù)是l1O．a(chǎn)5，日本是97．19，美國是51．79，印度為lO．2l，巴謠是l2．66。這就使得社區(qū)基本不具備一個相對獨立的實體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的能力，自我發(fā)展相對緩慢，不能有效地開展社區(qū)活動。我國社區(qū)非營利組織力量薄弱的原因主要有：一是我國政府對非營利組織的不重視，在政策上尤其在稅收政策上沒有給予相應(yīng)的扶持和幫助，在立法上沒有明確界定非營利組織的地位。二是我國許多非營利組織的產(chǎn)生不是社會選擇，而是政府選擇的結(jié)果，多少還存在著對政府的依賴，致使非營利組織自身的服務(wù)意識不強(qiáng)。三是我國社區(qū)非營利組織的從業(yè)人員的社會地位相對不高也制約了我國非營利組織的發(fā)展。

6．社區(qū)服務(wù)業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)不健全

在由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，社區(qū)服務(wù)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)不完善的現(xiàn)象日益突出。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：(1)社區(qū)服務(wù)業(yè)法律法規(guī)的空缺。例如我國非營利組織有了一定的發(fā)展，但至今還沒有一部完整的《非營利組織法》；我國也沒有相應(yīng)的《慈善法》和《捐助法》，捐助者在捐助的同時還要擔(dān)心被稅務(wù)部門盯住，以免查稅和征稅；另外政府部門也沒有出臺企業(yè)向志愿服務(wù)組織捐助的稅收優(yōu)惠法規(guī)。

(2)現(xiàn)有的法律法規(guī)不夠細(xì)化、缺乏操作性。1993年民政部與中央13個部委局出臺的《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》要求有關(guān)部門對社區(qū)服務(wù)中的經(jīng)營提供營業(yè)執(zhí)照、稅收減免和用房優(yōu)惠等政策支持，但在具體落實時遇到了很大的困難。主要是因為對便民利民服務(wù)項目沒有作出明確界定，不少便民服務(wù)掛社區(qū)服務(wù)的名就享受優(yōu)惠不掛就沒有優(yōu)惠。另外對有償服務(wù)或經(jīng)營養(yǎng)無償服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和比例也沒有明確的法律規(guī)定，這就使得社區(qū)服務(wù)中大量開展的便民利民服務(wù)與有關(guān)職能部門的登記、審批、繳稅、許可等管理規(guī)定發(fā)生沖突，使優(yōu)惠政策落實不下去。

(3)法律沒有明確規(guī)定物業(yè)管理公司、居委會、業(yè)主委員會之間責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系，使得三者權(quán)責(zé)不明，發(fā)生問題時存在相互推逶的現(xiàn)象。例如政府沒有明確規(guī)定每個物業(yè)小區(qū)都要成立業(yè)主委員會，一些小區(qū)業(yè)主與物業(yè)管理公司在收費、服務(wù)等問題發(fā)生糾紛鬧上法庭時，法院難以解決2005年6月北京市石景山區(qū)某小區(qū)的物業(yè)管理公司將小區(qū)內(nèi)要求緩交物業(yè)費的業(yè)主告上法庭，法院至今還沒有作出判決。由于沒有明確業(yè)主委員會的法律地位，業(yè)主委員會也無法參與制定、修改物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)物業(yè)共用部位和共用設(shè)施、設(shè)備的使用、公共秩序和環(huán)境衛(wèi)生的維護(hù)等方面的規(guī)章制度，并無法對物業(yè)管理公司的職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行有效監(jiān)督，進(jìn)而影響到物業(yè)管理公司為社區(qū)提供服務(wù)的質(zhì)量和效率。

三改革我國城市社區(qū)服務(wù)業(yè)運行機(jī)制的

設(shè)想基于社區(qū)服務(wù)業(yè)存在的問題，要進(jìn)一步發(fā)展我國社區(qū)服務(wù)業(yè)，就必須完善我國城市社區(qū)服務(wù)業(yè)的運行模式，改變過去由政府統(tǒng)一包辦的模式，走政府、企業(yè)、個人三者相結(jié)合的道路，走社區(qū)服務(wù)社會化和產(chǎn)業(yè)化的道路。

(一)重構(gòu)我國城市社區(qū)服務(wù)業(yè)運行模式的設(shè)想由于社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)包含社區(qū)服務(wù)事業(yè)和社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)兩部分，它們都以社區(qū)生活為服務(wù)對象，但兩者在性質(zhì)和運行模式上具有本質(zhì)差別，前者是社會行政事業(yè)，其運行注重社會效益，后者是新興的社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，其運行遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，追求最大的經(jīng)濟(jì)效益。所以構(gòu)想我國社區(qū)服務(wù)業(yè)運作模式可以從兩個層次去考慮。

1．政府主導(dǎo)，社會參與的運行模式

社區(qū)服務(wù)事業(yè)主要以低收入家庭和社會弱勢群體維對象，是一項政策性很強(qiáng)的工作。對于社區(qū)服務(wù)事業(yè)，應(yīng)采取強(qiáng)化政府主導(dǎo)和社會參與的運行模式。由于我國是社會主義國家，政府作為社會資源的擁有者，應(yīng)加大對社區(qū)服務(wù)中的“公益性”和“福利性”服務(wù)的投資力度，應(yīng)擔(dān)負(fù)起對困難群體的救扶工作，這樣對于保證社區(qū)服務(wù)事業(yè)社會效益方向和整合社會資源，緩解社會矛盾，維護(hù)社會安定具有重要的意義。但社區(qū)服務(wù)業(yè)僅僅依靠國家的努力是不夠的，社會各界人士應(yīng)該作為政府職能的補充積極參與到社區(qū)服務(wù)事業(yè)中來，這樣有利于改革社區(qū)服務(wù)資金來源單一的局面，通過社會集資、公眾捐款等來拓寬資金來源；社會積極參與服務(wù)設(shè)施的建設(shè)還有利于形成多元化的社區(qū)服務(wù)內(nèi)容，也可以在某種程度上減少因政府管理不善而帶來的資源損耗，減輕政府辦社區(qū)的負(fù)擔(dān)；最為重要的是社會積極參與有利于建立一支由專職人員、兼職人員和志愿者為基礎(chǔ)的龐大服務(wù)隊伍，提高服務(wù)的質(zhì)量和效率，提升居民互幫互助服務(wù)意識，促進(jìn)和諧社區(qū)發(fā)展。

2．社區(qū)服務(wù)引入市場機(jī)制，走產(chǎn)業(yè)化的運行模式

這是就社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)而言的，社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化，是指社區(qū)服務(wù)從行政性經(jīng)營到市場化經(jīng)營，從事業(yè)化管理到企業(yè)化管理，從非經(jīng)濟(jì)實體到經(jīng)濟(jì)實體，從財政維持到自負(fù)盈虧的過程。它以市場為導(dǎo)向，以居民組織體系為載體，經(jīng)過商品化、規(guī)模化、專業(yè)化發(fā)展，形成一個全新的產(chǎn)業(yè)，成為國民經(jīng)濟(jì)中新的經(jīng)濟(jì)增長點，是社區(qū)服務(wù)業(yè)尋求可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化，首先能夠提供大量的就業(yè)機(jī)會，從而在一定程度上緩解我國的就業(yè)壓力；其次可以提高社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量和效率，作為產(chǎn)業(yè)化的社區(qū)服務(wù)不只具有無償?shù)男再|(zhì)，它在為居民提供服務(wù)的同時還要考慮是否營利。社區(qū)居民與提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)不再是一種簡單的提供與被提供關(guān)系而是一種雙向選擇，這在很大程度上促使從事社區(qū)服務(wù)的企業(yè)提高服務(wù)質(zhì)量和效率，以吸引更多的顧客，獲得更多的利潤；此外政府將這些企業(yè)上繳的稅收用于公益性、福利，還可以增加社區(qū)服務(wù)的資金。

(二)我國社區(qū)服務(wù)業(yè)運行模式實施的路徑選擇

1．多渠道籌集資金

首先，政府應(yīng)加大對社區(qū)服務(wù)資金的投入。政府是社會資源的最大所有者，是社會福利的最大投資者，因此政府一定要在“社區(qū)服務(wù)社會辦”的前提下加大財政投入。根據(jù)社區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r區(qū)別對待，對一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的社區(qū)少撥款或不撥款，對一些經(jīng)濟(jì)落后的社區(qū)加大撥款力度。其次，動員社會捐助。比如利用一些節(jié)假日如“六-)L童節(jié)”等發(fā)動和鼓勵社會人士向社區(qū)的特殊兒童捐款、捐物；通過發(fā)行社會福利彩票等來籌集福利基金，專項用于社區(qū)福利事業(yè)。

在英國和德國，社會募捐是社區(qū)資金的一個重要來源渠道，宗教組織和慈善機(jī)構(gòu)也會給予資助。第三，通過引入市場機(jī)制來吸收社會資金。以加拿大為例，加拿大通過引入市場機(jī)制，吸引社會組織和個人參與社區(qū)服務(wù)建設(shè)，使社區(qū)與社區(qū)企業(yè)的關(guān)系向合作伙伴方向發(fā)展。社區(qū)請企業(yè)作為出資合伙人，當(dāng)社區(qū)盈利時，按比例分配收益。社區(qū)服務(wù)的設(shè)施和項目也采取企業(yè)式經(jīng)營，一方面有利于服務(wù)質(zhì)量的提高，另一方面也有利于社區(qū)服務(wù)資金的籌集。

2．轉(zhuǎn)變政府職能。建立多元化的社區(qū)服務(wù)投資主體

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，單純依靠政府的資金支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社區(qū)發(fā)展需要的，社區(qū)服務(wù)繼續(xù)走計劃經(jīng)濟(jì)時期政府包辦福利的老路是行不通的，必然要從單純的“行政化”向“行政化”、“社會化”和“市場化”相結(jié)合的狀態(tài)轉(zhuǎn)變。這就要求各級政府按照“小政府，大社會”的要求轉(zhuǎn)變職能，將一些社區(qū)服務(wù)的經(jīng)營權(quán)交給社會團(tuán)體和個人來經(jīng)營，政府從具體的事務(wù)中解脫出來，在宏觀層面上對社區(qū)企業(yè)進(jìn)行調(diào)控和監(jiān)督。

特別是政府的基層組織要改變傳統(tǒng)的科層制管理模式，建立適應(yīng)社區(qū)橫向聯(lián)系為主的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，理順地方政府與社區(qū)內(nèi)各種社會組織成員的相互關(guān)系，讓社區(qū)居民和社區(qū)自治組織充分參與社區(qū)服務(wù)和管理，從而在更大范圍內(nèi)構(gòu)建規(guī)模不同、形態(tài)各異、功能明確的社區(qū)自治組織參與的新模式。政府通過遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，根據(jù)市場法則合理配置社區(qū)資源，將服務(wù)項目推向社會，推向市場，積極吸引社會團(tuán)體和個人參與社區(qū)服務(wù)的提供，從而建立多元化的社區(qū)服務(wù)投資主體，提供多元化的社區(qū)服務(wù)。

3。提高社區(qū)服務(wù)工作者的專業(yè)素質(zhì)

社區(qū)服務(wù)工作并不是權(quán)宜之計和短期行為，是一項長期的社會服務(wù)工作，這就需要提高社區(qū)服務(wù)工作者的專業(yè)素質(zhì)。社區(qū)服務(wù)不是單一的體力勞動，它需要有一定的服務(wù)技能，講求技巧和文化素質(zhì)，講求服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)藝術(shù)(如維修、家教等)。首先要通過公開招聘、競爭上崗等形式，吸納不同層次的社會勞動力進(jìn)入社區(qū)服務(wù)行業(yè)，特別是要鼓勵、引導(dǎo)大中專畢業(yè)生和有一技之長的專業(yè)人才充實社區(qū)服務(wù)隊伍，提高社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化水平。其次要進(jìn)一步強(qiáng)化員工素質(zhì)培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)和思想道德教育，提高他們的專業(yè)技能、服務(wù)質(zhì)量和整體素質(zhì)，推動社區(qū)服務(wù)業(yè)不斷向前發(fā)展。另外政府通過制定社區(qū)服務(wù)專業(yè)化隊伍、組織培育和管理的政策法規(guī)，將社區(qū)服務(wù)工作納入正規(guī)的職業(yè)范疇，并建立相應(yīng)的職業(yè)資格認(rèn)定、專業(yè)技術(shù)職務(wù)和職稱評定等制度和鼓勵有條件的大專院校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開設(shè)社會工作專業(yè)、社區(qū)服務(wù)課程，培養(yǎng)專業(yè)人才。

4。發(fā)展和壯大非營利組織和志愿者隊伍

國外的經(jīng)驗表明，發(fā)展和壯大社區(qū)非營利性組織將可改變現(xiàn)行社區(qū)服務(wù)的某些被動狀態(tài)，提高社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量。因此我國政府要大力扶持非政府組織的發(fā)展，首先制定有關(guān)稅收政策，對大量非營利組織的公益性社區(qū)活動，分別給以免稅、減稅、先征后返、稅收抵扣等政策性扶持，加強(qiáng)對社區(qū)活動過程和結(jié)果的監(jiān)控管理；其次應(yīng)配合制定以政府指導(dǎo)價格、協(xié)議價格為主的價格政策，保證社區(qū)服務(wù)能在低成本基礎(chǔ)上快速發(fā)展；第三，加強(qiáng)對非營利組織的監(jiān)督管理。

5．加強(qiáng)相關(guān)社區(qū)服務(wù)立法，依法管理

社區(qū)服務(wù)業(yè)作為一種新興的行業(yè)，我國的政府應(yīng)該在法律法規(guī)上為它們創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。一是完善社區(qū)服務(wù)立法，使社區(qū)服務(wù)發(fā)展有法可依，同時要加強(qiáng)執(zhí)法力度，細(xì)化各項法則。只有細(xì)化現(xiàn)行相關(guān)社區(qū)服務(wù)法律法規(guī)，才能保障社區(qū)服務(wù)主體健康有序運行。比如對便民利民服務(wù)的項目作出明確界定，明確那些項目可以享受優(yōu)惠政策；對提供社區(qū)服務(wù)的企業(yè)在稅收方面給予優(yōu)惠等，同時明確物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會、居委會三者責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系。加強(qiáng)法制宣傳，提高居民法制意識和依法保護(hù)自身權(quán)益的能力，推進(jìn)社會監(jiān)督。

篇6

近年來，全國大部分城市都在努力提倡構(gòu)建“和諧社會、和諧社區(qū)”，大力推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)。社區(qū)服務(wù)作為社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)和龍頭以及作為社會保障體系和社會化服務(wù)體系中的重要行業(yè)，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)的建設(shè)對于維護(hù)社會穩(wěn)定，轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)黨和政府與人民的溝通，擴(kuò)大社區(qū)居民就業(yè)，發(fā)展我國新的經(jīng)濟(jì)增長點，提高居民的生活水平都具有十分重要的意義。但由于我國城市社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展還處于起步階段，社區(qū)服務(wù)業(yè)在發(fā)展中存在的問題還比較突出。如何搞好城市社區(qū)服務(wù)業(yè)，為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)，改善居民的生活水平，推進(jìn)“和諧社區(qū)”的構(gòu)建成為我們需要關(guān)注和解決的一個重要的理論和實踐性課題。

一我國社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

“社區(qū)服務(wù)”是指在政府倡導(dǎo)和扶持下，為滿足社區(qū)成員的各種需求，依托街道和居委會，發(fā)動社區(qū)力量開展具有社會福利性質(zhì)的服務(wù)活動。“社區(qū)服務(wù)業(yè)”是社區(qū)服務(wù)的延伸，包括兩個部分：一是社區(qū)服務(wù)事業(yè)，是指在政府的倡導(dǎo)下，依托街道和居委會，為滿足社區(qū)居民尤其是低收入家庭的需要，培養(yǎng)良好的人際關(guān)系，使人們安居樂業(yè)，維護(hù)社會穩(wěn)定為目標(biāo)的城市基層工作。二是社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，隨著人們水如水平的提高和市場經(jīng)濟(jì)、消費觀念的發(fā)展，計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的由政府和街居行政組織包攬的部分社區(qū)服務(wù)工作，可以通過市場化運作方式來完成，從而形成一種以滿足社區(qū)生活需求為對象的新興行業(yè)，如“保潔公司”“保安公司”、“物業(yè)公司”、“家政服務(wù)公司”等。自20世紀(jì)8O年代后期民政部首次提出在城市開展社區(qū)服務(wù)以后，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革的不斷深化，特別是構(gòu)建和諧社區(qū)重大任務(wù)的提出，各地對社區(qū)服務(wù)業(yè)的重視程度顯著提高，社區(qū)服務(wù)的形式日趨多樣，內(nèi)容日漸豐富，取得了很大的成績，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．社區(qū)服務(wù)設(shè)施有了較快的發(fā)展

社區(qū)服務(wù)設(shè)施是發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的物質(zhì)保證，為此我國各級政府加大資金投入，快速建設(shè)社區(qū)服務(wù)設(shè)施。截至2005年底，已建成社區(qū)服務(wù)中心8479個，各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施19．5萬個，便民利民生活服務(wù)網(wǎng)點66．5萬個，初步建立起以“一站式”服務(wù)為核心的街道社區(qū)服務(wù)中心；以提供綜合和覆蓋廣泛為特點的社區(qū)服務(wù)站(所)；以街道和社區(qū)服務(wù)設(shè)施為依托的便民利民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。據(jù)民政部門初步統(tǒng)計，全國至少80％多的居民委員會建立了社區(qū)警務(wù)室，6o％多的居民委員會建立了社區(qū)圖書室，85％的社區(qū)設(shè)立了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)點(站。2004年，上海市成立社區(qū)文化服務(wù)中心，指導(dǎo)全市社區(qū)文化設(shè)施的建設(shè)和管理，并提供大量的文娛活動，借此豐富居民的日常生活。

2．社區(qū)服務(wù)范圍有了新的拓展

社區(qū)服務(wù)的對象由單純地為民政救撫對象擴(kuò)展到了全體社區(qū)居民，服務(wù)范圍也從特定的政策幫助轉(zhuǎn)向了社區(qū)居民需求，從單純的生活服務(wù)拓展到精神文化服務(wù)。目前，社區(qū)服務(wù)內(nèi)容包括養(yǎng)老、助殘、優(yōu)撫、青少年教育、醫(yī)療康復(fù)、居民生活、家政、信息及治安防范等多層次、多方位的系列化服務(wù)．

3．社區(qū)服務(wù)向?qū)I(yè)化發(fā)展

社區(qū)服務(wù)專業(yè)化主要表現(xiàn)在兩個層面：一是社區(qū)服務(wù)隊伍有了一定的專業(yè)化。許多城市對選舉或應(yīng)聘上來的社區(qū)工作者進(jìn)行了業(yè)務(wù)培訓(xùn)，如北京、南京、重慶、青島等地。有的地方像江蘇省還組織全省制定統(tǒng)一的社會工作者水平等級考試，通過考試的人員才可以作為社區(qū)聘用工作者的候選人，這有助于提高其專業(yè)素質(zhì)和工作能力。二是出現(xiàn)了專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)。一些家政服務(wù)業(yè)將鐘點工、保姆介紹、租賃業(yè)務(wù)等多種服務(wù)擴(kuò)展開來，把具有這方面專長的人員納入服務(wù)隊伍網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)需要統(tǒng)籌安排，隨時調(diào)遣，使社區(qū)服務(wù)更具有專業(yè)化的特點。

4．社區(qū)服務(wù)方式多樣化

社區(qū)服務(wù)突破傳統(tǒng)的無償、低償服務(wù)的框架，創(chuàng)造出了無償、低償、有償服務(wù)相結(jié)合的社區(qū)服務(wù)形式。根據(jù)社區(qū)成員生活需求和市場服務(wù)需求確立服務(wù)項目，對不同的服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容采取不同的服務(wù)形式，對民政救撫的對象實行福利，只服務(wù)不收費；對老年人、殘疾人等需要社會幫助的群體實行低償服務(wù)，只收取成本費；對有經(jīng)濟(jì)支付能力的居民和單位則實行有償服務(wù)。

5．社區(qū)服務(wù)向網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展

社區(qū)服務(wù)利用網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)資源的共享，提高社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化水平。上海、天津等地通過設(shè)立覆蓋全社區(qū)或全城市的服務(wù)求助系統(tǒng)，把各經(jīng)營網(wǎng)點連接起來，在交流信息、調(diào)劑余缺、平衡供需等方面實行網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營，促使社區(qū)服務(wù)業(yè)從分散型、個體化向集團(tuán)化、群體化方向發(fā)展。例如，一些與社區(qū)居民日常生活相關(guān)的水、電、氣等的服務(wù)也開始實行網(wǎng)絡(luò)化收費和管理。

二當(dāng)前我國城市社區(qū)服務(wù)業(yè)存在的問題

雖然，我國的城市社區(qū)服務(wù)業(yè)取得了很大的發(fā)展，但是隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革和市場化進(jìn)程的加快，“單位辦社會”逐步瓦解，同時人民生活水平的提高和老齡社會的到來，家庭結(jié)構(gòu)的小型化和城市人口的不斷膨脹，社區(qū)服務(wù)業(yè)在發(fā)展中存在的問題也日漸凸現(xiàn)出來，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．社區(qū)服務(wù)資金短缺

多年來，資金缺乏一直是困擾社區(qū)服務(wù)發(fā)展的棘手問題。首先，政府的投入不夠，社區(qū)服務(wù)是一項帶有社會福利性的事業(yè)，政府是社會福利的謀求和代表者，發(fā)達(dá)國家都是以政府經(jīng)費的投入為主。但是我國政府對社區(qū)的投入非常有限。以湘潭市雨湖區(qū)平政街道新景社區(qū)為例，上級政府每年對該社區(qū)撥款的財政總額是3萬元左右，這其中包括社區(qū)工作人員的工資、獎金福利等各種費用，真正用于社區(qū)服務(wù)的不足1萬元，而社區(qū)每年的費遠(yuǎn)大于政府的撥款。

該社區(qū)負(fù)責(zé)人侯錫華書記表示，由于沒有足夠的資金，居委會不得不向居委會的成員下任務(wù)來進(jìn)行創(chuàng)收，因此居委會80％的時間放在應(yīng)付上級的檢查和業(yè)務(wù)方面，而真正放在為居民服務(wù)的時間不足20％，嚴(yán)重影響了社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量和效率。社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生所需要的費用大部分是靠居民集資來維持的，這也在某種程度加深了社區(qū)居民和居委會之間的矛盾，影響了服務(wù)工作的開展；其次，民間資金注入有限。由于我國社區(qū)非營利組織力量薄弱，還沒有形成一定的規(guī)模，資金缺乏，用非營利組織所得的收入來反哺社區(qū)服務(wù)的情況相當(dāng)少。同時受計劃經(jīng)濟(jì)體制和行政體制的影響，社會團(tuán)體和其他民間組織投資社區(qū)服務(wù)的意識性和積極性也較差，這必然影響到社區(qū)服務(wù)業(yè)的開展；最后個人的投入有限。由于社區(qū)服務(wù)很長一段時間是在政府的主導(dǎo)下完成的，個人對社區(qū)服務(wù)意識比較淡薄，捐助主動性不強(qiáng)。因此資金短缺是制約我國社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

2．社區(qū)服務(wù)投資主體的一元化難以滿足居民多元化的需求

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高，居民對物質(zhì)生活和精神生活有了更高的追求，社區(qū)服務(wù)的接受者不再完全是弱勢群體，一些高消費、高收入的群體希望社區(qū)能夠

提供一些與之相適應(yīng)的精神生活服務(wù)。但是我國現(xiàn)行社區(qū)服務(wù)體系是在政府的主導(dǎo)下形成的，政府作為社區(qū)服務(wù)業(yè)的主要提供者，財力和物力畢竟非常有限，難以滿足居民的多元化需求，服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量也有待增加和提高。社區(qū)服務(wù)業(yè)長期在政府的推動下，總是在低水平上運行，難以滿足全體社區(qū)成員多元化、個性化以及現(xiàn)代化的需求。

3．社區(qū)服務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)不高，社區(qū)服務(wù)水平有限

雖然近年來我國社區(qū)服務(wù)工作者的素質(zhì)有了一定程度的提高，但是隨著社區(qū)服務(wù)業(yè)的不斷深入，社區(qū)服務(wù)人員整體素質(zhì)與社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展的要求越來越不適應(yīng)，難以以滿足居民日常生活的多種需要。國外發(fā)達(dá)國家的社區(qū)服務(wù)要求從業(yè)人員具有相當(dāng)高的專業(yè)知識和技能，如英國，從事社區(qū)照料的管理人員、關(guān)鍵工作人員和照顧人員均受過水平不等的專業(yè)訓(xùn)練。然而，我國社區(qū)服務(wù)工作人員主要由家庭婦女、離退休人員、下崗待業(yè)人員等組成，他們大都沒有接受過比較系統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)工作的專業(yè)訓(xùn)練，素質(zhì)不高，知識結(jié)構(gòu)不合理，不能很好地根據(jù)居民的實際需求設(shè)置服務(wù)項目和應(yīng)采用的服務(wù)方式，一些服務(wù)設(shè)施處于閑置半閑置狀態(tài)，服務(wù)質(zhì)量也不盡人意。雖然我國也有一定數(shù)量的專業(yè)社會工作者，但社區(qū)工作專業(yè)人員和管理人員、專業(yè)技術(shù)人員的構(gòu)成比例很低，全國119萬社區(qū)服務(wù)隊伍中專業(yè)技術(shù)人員和專業(yè)管理人員分別僅占10％和6％。

4．志愿者隊伍薄弱。無法推動社區(qū)服務(wù)的自覺發(fā)展

志愿服務(wù)既是公共服務(wù)的重要資源，又是培養(yǎng)社區(qū)志愿文化、形成社區(qū)信念共同體的社區(qū)文明的基石。由于志愿服務(wù)的范圍很廣，不僅可以豐富我國社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容，提高服務(wù)的質(zhì)量和效率，還可以減輕政府的負(fù)擔(dān)，但是我國的志愿者服務(wù)隊伍與日本以及一些發(fā)達(dá)國家相比還存在很大的差距。資料顯示，日本約50％的國民參加過社區(qū)志愿服務(wù)活動；美國每年有9000千萬人參加社區(qū)服務(wù)工作；人口僅3000萬的加拿大，也擁有1300萬志愿者，而到2002年我國志愿者服務(wù)組織為9萬個，志愿者人數(shù)為540萬。造成我國志愿者隊伍相對薄弱的原因主要有：一是由于我國的社區(qū)服務(wù)業(yè)長期是在政府的主導(dǎo)下完成的，公眾只是簡單的接受服務(wù)，對政府的依賴性很強(qiáng)，自覺參與社區(qū)服務(wù)的意識不高；--是社區(qū)志愿服務(wù)的活動及其組織機(jī)制、運行機(jī)制的行政化色彩太濃，過多的政治動員降低了服務(wù)的自愿性；三是相關(guān)的政策不完善，志愿者缺乏規(guī)范化、制度化的參與機(jī)制和長效激勵機(jī)制，致使志愿者服務(wù)活動無法持久的開展。

5，我國非營利組織力量薄弱難以形成多元化的社區(qū)服務(wù)投資主體

社區(qū)服務(wù)業(yè)在發(fā)展初期由政府起主導(dǎo)作用是必不可少的，但是國外的經(jīng)驗表明，開展大量、具體的社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容和項目，應(yīng)由民問團(tuán)體或組織來實施。因為作為第三部門的社會團(tuán)體對完善和發(fā)展社區(qū)服務(wù)有積極的意義，一方面，社會團(tuán)體及其活動可以提高政府工作的效率，充分利用社區(qū)內(nèi)的社會資本，減輕政府投資社區(qū)服務(wù)的負(fù)擔(dān)，并可以擴(kuò)大社區(qū)居民的就業(yè)渠道。另一方面，非營利組織致力于提供的各種社區(qū)服務(wù)，如就業(yè)培訓(xùn)、撫養(yǎng)貧困兒童、成人教育等可以更好地滿足社區(qū)居民多層次需求，提高社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力，加強(qiáng)社區(qū)居民的歸屬感。但是在我國卻忽視了對社區(qū)非營利組織的培養(yǎng)。據(jù)資料顯示，中國每萬人擁有的社團(tuán)數(shù)量為1．45家，這個數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家甚至其他發(fā)展中國家。法國的每萬人非營利組織數(shù)是l1O．a(chǎn)5，日本是97．19，美國是51．79，印度為lO．2l，巴謠是l2．66。這就使得社區(qū)基本不具備一個相對獨立的實體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的能力，自我發(fā)展相對緩慢，不能有效地開展社區(qū)活動。我國社區(qū)非營利組織力量薄弱的原因主要有：一是我國政府對非營利組織的不重視，在政策上尤其在稅收政策上沒有給予相應(yīng)的扶持和幫助，在立法上沒有明確界定非營利組織的地位。二是我國許多非營利組織的產(chǎn)生不是社會選擇，而是政府選擇的結(jié)果，多少還存在著對政府的依賴，致使非營利組織自身的服務(wù)意識不強(qiáng)。三是我國社區(qū)非營利組織的從業(yè)人員的社會地位相對不高也制約了我國非營利組織的發(fā)展。

6．社區(qū)服務(wù)業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)不健全

在由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，社區(qū)服務(wù)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)不完善的現(xiàn)象日益突出。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)社區(qū)服務(wù)業(yè)法律法規(guī)的空缺。例如我國非營利組織有了一定的發(fā)展，但至今還沒有一部完整的《非營利組織法》；我國也沒有相應(yīng)的《慈善法》和《捐助法》，捐助者在捐助的同時還要擔(dān)心被稅務(wù)部門盯住，以免查稅和征稅；另外政府部門也沒有出臺企業(yè)向志愿服務(wù)組織捐助的稅收優(yōu)惠法規(guī)。

(2)現(xiàn)有的法律法規(guī)不夠細(xì)化、缺乏操作性。1993年民政部與中央13個部委局出臺的《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》要求有關(guān)部門對社區(qū)服務(wù)中的經(jīng)營提供營業(yè)執(zhí)照、稅收減免和用房優(yōu)惠等政策支持，但在具體落實時遇到了很大的困難。主要是因為對便民利民服務(wù)項目沒有作出明確界定，不少便民服務(wù)掛社區(qū)服務(wù)的名就享受優(yōu)惠不掛就沒有優(yōu)惠。另外對有償服務(wù)或經(jīng)營養(yǎng)無償服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和比例也沒有明確的法律規(guī)定，這就使得社區(qū)服務(wù)中大量開展的便民利民服務(wù)與有關(guān)職能部門的登記、審批、繳稅、許可等管理規(guī)定發(fā)生沖突，使優(yōu)惠政策落實不下去。

(3)法律沒有明確規(guī)定物業(yè)管理公司、居委會、業(yè)主委員會之間責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系，使得三者權(quán)責(zé)不明，發(fā)生問題時存在相互推逶的現(xiàn)象。例如政府沒有明確規(guī)定每個物業(yè)小區(qū)都要成立業(yè)主委員會，一些小區(qū)業(yè)主與物業(yè)管理公司在收費、服務(wù)等問題發(fā)生糾紛鬧上法庭時，法院難以解決2005年6月北京市石景山區(qū)某小區(qū)的物業(yè)管理公司將小區(qū)內(nèi)要求緩交物業(yè)費的業(yè)主告上法庭，法院至今還沒有作出判決。由于沒有明確業(yè)主委員會的法律地位，業(yè)主委員會也無法參與制定、修改物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)物業(yè)共用部位和共用設(shè)施、設(shè)備的使用、公共秩序和環(huán)境衛(wèi)生的維護(hù)等方面的規(guī)章制度，并無法對物業(yè)管理公司的職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行有效監(jiān)督，進(jìn)而影響到物業(yè)管理公司為社區(qū)提供服務(wù)的質(zhì)量和效率。

三改革我國城市社區(qū)服務(wù)業(yè)運行機(jī)制的

設(shè)想基于社區(qū)服務(wù)業(yè)存在的問題，要進(jìn)一步發(fā)展我國社區(qū)服務(wù)業(yè)，就必須完善我國城市社區(qū)服務(wù)業(yè)的運行模式，改變過去由政府統(tǒng)一包辦的模式，走政府、企業(yè)、個人三者相結(jié)合的道路，走社區(qū)服務(wù)社會化和產(chǎn)業(yè)化的道路。

(一)重構(gòu)我國城市社區(qū)服務(wù)業(yè)運行模式的設(shè)想由于社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)包含社區(qū)服務(wù)事業(yè)和社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)兩部分，它們都以社區(qū)生活為服務(wù)對象，但兩者在性質(zhì)和運行模式上具有本質(zhì)差別，前者是社會行政事業(yè)，其運行注重社會效益，后者是新興的社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，其運行遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，追求最大的經(jīng)濟(jì)效益。所以構(gòu)想我國社區(qū)服務(wù)業(yè)運作模式可以從兩個層次去考慮。

1．政府主導(dǎo)，社會參與的運行模式

社區(qū)服務(wù)事業(yè)主要以低收入家庭和社會弱勢群體維對象，是一項政策性很強(qiáng)的工作。對于社區(qū)服務(wù)事業(yè)，應(yīng)采取強(qiáng)化政府主導(dǎo)和社會參與的運行模式。由于我國是社會主義國家，政府作為社會資源的擁有者，應(yīng)加大對社區(qū)服務(wù)中的“公益性”和“福利性”服務(wù)的投資力度，應(yīng)擔(dān)負(fù)起對困難群體的救扶工作，這樣對于保證社區(qū)服務(wù)事業(yè)社會效益方向和整合社會資源，緩解社會矛盾，維護(hù)社會安定具有重要的意義。但社區(qū)服務(wù)業(yè)僅僅依靠國家的努力是不夠的，社會各界人士應(yīng)該作為政府職能的補充積極參與到社區(qū)服務(wù)事業(yè)中來，這樣有利于改革社區(qū)服務(wù)資金來源單一的局面，通過社會集資、公眾捐款等來拓寬資金來源；社會積極參與服務(wù)設(shè)施的建設(shè)還有利于形成多元化的社區(qū)服務(wù)內(nèi)容，也可以在某種程度上減少因政府管理不善而帶來的資源損耗，減輕政府辦社區(qū)的負(fù)擔(dān)；最為重要的是社會積極參與有利于建立一支由專職人員、兼職人員和志愿者為基礎(chǔ)的龐大服務(wù)隊伍，提高服務(wù)的質(zhì)量和效率，提升居民互幫互助服務(wù)意識，促進(jìn)和諧社區(qū)發(fā)展。

2．社區(qū)服務(wù)引入市場機(jī)制，走產(chǎn)業(yè)化的運行模式

這是就社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)而言的，社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化，是指社區(qū)服務(wù)從行政性經(jīng)營到市場化經(jīng)營，從事業(yè)化管理到企業(yè)化管理，從非經(jīng)濟(jì)實體到經(jīng)濟(jì)實體，從財政維持到自負(fù)盈虧的過程。它以市場為導(dǎo)向，以居民組織體系為載體，經(jīng)過商品化、規(guī)模化、專業(yè)化發(fā)展，形成一個全新的產(chǎn)業(yè)，成為國民經(jīng)濟(jì)中新的經(jīng)濟(jì)增長點，是社區(qū)服務(wù)業(yè)尋求可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化，首先能夠提供大量的就業(yè)機(jī)會，從而在一定程度上緩解我國的就業(yè)壓力；其次可以提高社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量和效率，作為產(chǎn)業(yè)化的社區(qū)服務(wù)不只具有無償?shù)男再|(zhì)，它在為居民提供服務(wù)的同時還要考慮是否營利。社區(qū)居民與提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)不再是一種簡單的提供與被提供關(guān)系而是一種雙向選擇，這在很大程度上促使從事社區(qū)服務(wù)的企業(yè)提高服務(wù)質(zhì)量和效率，以吸引更多的顧客，獲得更多的利潤；此外政府將這些企業(yè)上繳的稅收用于公益性、福利，還可以增加社區(qū)服務(wù)的資金。

(二)我國社區(qū)服務(wù)業(yè)運行模式實施的路徑選擇

1．多渠道籌集資金

首先，政府應(yīng)加大對社區(qū)服務(wù)資金的投入。政府是社會資源的最大所有者，是社會福利的最大投資者，因此政府一定要在“社區(qū)服務(wù)社會辦”的前提下加大財政投入。根據(jù)社區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r區(qū)別對待，對一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的社區(qū)少撥款或不撥款，對一些經(jīng)濟(jì)落后的社區(qū)加大撥款力度。其次，動員社會捐助。比如利用一些節(jié)假日如“六-)L童節(jié)”等發(fā)動和鼓勵社會人士向社區(qū)的特殊兒童捐款、捐物；通過發(fā)行社會福利彩票等來籌集福利基金，專項用于社區(qū)福利事業(yè)。

在英國和德國，社會募捐是社區(qū)資金的一個重要來源渠道，宗教組織和慈善機(jī)構(gòu)也會給予資助。第三，通過引入市場機(jī)制來吸收社會資金。以加拿大為例，加拿大通過引入市場機(jī)制，吸引社會組織和個人參與社區(qū)服務(wù)建設(shè)，使社區(qū)與社區(qū)企業(yè)的關(guān)系向合作伙伴方向發(fā)展。社區(qū)請企業(yè)作為出資合伙人，當(dāng)社區(qū)盈利時，按比例分配收益。社區(qū)服務(wù)的設(shè)施和項目也采取企業(yè)式經(jīng)營，一方面有利于服務(wù)質(zhì)量的提高，另一方面也有利于社區(qū)服務(wù)資金的籌集。

2．轉(zhuǎn)變政府職能。建立多元化的社區(qū)服務(wù)投資主體

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，單純依靠政府的資金支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社區(qū)發(fā)展需要的，社區(qū)服務(wù)繼續(xù)走計劃經(jīng)濟(jì)時期政府包辦福利的老路是行不通的，必然要從單純的“行政化”向“行政化”、“社會化”和“市場化”相結(jié)合的狀態(tài)轉(zhuǎn)變。這就要求各級政府按照“小政府，大社會”的要求轉(zhuǎn)變職能，將一些社區(qū)服務(wù)的經(jīng)營權(quán)交給社會團(tuán)體和個人來經(jīng)營，政府從具體的事務(wù)中解脫出來，在宏觀層面上對社區(qū)企業(yè)進(jìn)行調(diào)控和監(jiān)督。

特別是政府的基層組織要改變傳統(tǒng)的科層制管理模式，建立適應(yīng)社區(qū)橫向聯(lián)系為主的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，理順地方政府與社區(qū)內(nèi)各種社會組織成員的相互關(guān)系，讓社區(qū)居民和社區(qū)自治組織充分參與社區(qū)服務(wù)和管理，從而在更大范圍內(nèi)構(gòu)建規(guī)模不同、形態(tài)各異、功能明確的社區(qū)自治組織參與的新模式。政府通過遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，根據(jù)市場法則合理配置社區(qū)資源，將服務(wù)項目推向社會，推向市場，積極吸引社會團(tuán)體和個人參與社區(qū)服務(wù)的提供，從而建立多元化的社區(qū)服務(wù)投資主體，提供多元化的社區(qū)服務(wù)。

3。提高社區(qū)服務(wù)工作者的專業(yè)素質(zhì)

社區(qū)服務(wù)工作并不是權(quán)宜之計和短期行為，是一項長期的社會服務(wù)工作，這就需要提高社區(qū)服務(wù)工作者的專業(yè)素質(zhì)。社區(qū)服務(wù)不是單一的體力勞動，它需要有一定的服務(wù)技能，講求技巧和文化素質(zhì)，講求服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)藝術(shù)(如維修、家教等)。首先要通過公開招聘、競爭上崗等形式，吸納不同層次的社會勞動力進(jìn)入社區(qū)服務(wù)行業(yè)，特別是要鼓勵、引導(dǎo)大中專畢業(yè)生和有一技之長的專業(yè)人才充實社區(qū)服務(wù)隊伍，提高社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化水平。其次要進(jìn)一步強(qiáng)化員工素質(zhì)培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)和思想道德教育，提高他們的專業(yè)技能、服務(wù)質(zhì)量和整體素質(zhì)，推動社區(qū)服務(wù)業(yè)不斷向前發(fā)展。另外政府通過制定社區(qū)服務(wù)專業(yè)化隊伍、組織培育和管理的政策法規(guī)，將社區(qū)服務(wù)工作納入正規(guī)的職業(yè)范疇，并建立相應(yīng)的職業(yè)資格認(rèn)定、專業(yè)技術(shù)職務(wù)和職稱評定等制度和鼓勵有條件的大專院校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開設(shè)社會工作專業(yè)、社區(qū)服務(wù)課程，培養(yǎng)專業(yè)人才。

4。發(fā)展和壯大非營利組織和志愿者隊伍

國外的經(jīng)驗表明，發(fā)展和壯大社區(qū)非營利性組織將可改變現(xiàn)行社區(qū)服務(wù)的某些被動狀態(tài)，提高社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量。因此我國政府要大力扶持非政府組織的發(fā)展，首先制定有關(guān)稅收政策，對大量非營利組織的公益性社區(qū)活動，分別給以免稅、減稅、先征后返、稅收抵扣等政策性扶持，加強(qiáng)對社區(qū)活動過程和結(jié)果的監(jiān)控管理；其次應(yīng)配合制定以政府指導(dǎo)價格、協(xié)議價格為主的價格政策，保證社區(qū)服務(wù)能在低成本基礎(chǔ)上快速發(fā)展；第三，加強(qiáng)對非營利組織的監(jiān)督管理。

5．加強(qiáng)相關(guān)社區(qū)服務(wù)立法，依法管理

社區(qū)服務(wù)業(yè)作為一種新興的行業(yè)，我國的政府應(yīng)該在法律法規(guī)上為它們創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。一是完善社區(qū)服務(wù)立法，使社區(qū)服務(wù)發(fā)展有法可依，同時要加強(qiáng)執(zhí)法力度，細(xì)化各項法則。只有細(xì)化現(xiàn)行相關(guān)社區(qū)服務(wù)法律法規(guī)，才能保障社區(qū)服務(wù)主體健康有序運行。比如對便民利民服務(wù)的項目作出明確界定，明確那些項目可以享受優(yōu)惠政策；對提供社區(qū)服務(wù)的企業(yè)在稅收方面給予優(yōu)惠等，同時明確物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會、居委會三者責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系。加強(qiáng)法制宣傳，提高居民法制意識和依法保護(hù)自身權(quán)益的能力，推進(jìn)社會監(jiān)督。超級秘書網(wǎng)