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篇1

答:農村最低生活保障制度和扶貧開發政策是當前解決農村貧困問題的兩個重要制度,二者都是以農村貧困人口為扶持對象。實現兩項制度的有效銜接,對于充分發揮兩項制度的作用,確保農村貧困人口共享改革發展成果,進一步激發其自力更生、艱苦奮斗的精神,具有重大意義。

基于此,《意見》要求進一步擴大兩項制度有效銜接試點工作。在試點范圍上,中西部地區應擴大到80%以上的國家扶貧開發工作重點縣,有條件的地區可以擴大到非國家扶貧開發工作重點縣。東部地區可根據實際情況自行確定試點范圍。根據農村貧困人口的地域分布特點和不同地區兩項制度標準的差異情況,實行分類指導,堅持政府支持、社會各界幫扶和農民自力更生相結合,實現對農村貧困人口的全面扶持。

問:農村最低生活保障制度和扶貧開發政策的執行標準有什么不同?

答:農村低保標準,由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當地農村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定,報上一級地方人民政府備案后公布執行。目前,全國農村低保的平均保障標準1032元/年、上海市最高2560元/年、甘肅省最低680元/年。

扶貧標準則以國家公布的扶貧標準為準,各省(區、市)人民政府可根據實際情況,自行確定本地扶貧標準。

問:怎樣從程序上做好農村最低生活保障制度和扶貧開發政策的銜接工作?

答:《意見》要求,農村低保和扶貧對象的識別工作要在時間和程序上同步進行。嚴格按照申請、收入核查、民主評議、審核審批等程序和民主公示的要求,認定農村低保和扶貧對象。對于申請享受兩項制度的,村民委員會要按照規定分別進行調查核實,集中進行民主評議,經鄉鎮政府審核后,屬于扶貧對象的,報縣級政府扶貧部門審批;屬于農村低保對象的,報縣級政府民政部門審批。對于已經核實的農村低保對象,縣級政府民政部門在進行復核時,要配合扶貧部門將其中有勞動能力和申請意愿的確認為扶貧對象。

問:怎樣從政策方面保障銜接工作的推進?

答:《意見》提出農村低保對象要力爭做到應保盡保,按照政策規定發放最低生活保障金;對扶貧對象要根據不同情況,享受專項扶貧和行業扶貧等方面的扶持政策,采取產業開發、扶貧易地搬遷、雨露計劃培訓、危房改造、扶貧經濟實體股份分紅、小額信貸、互助資金、教育免費及補助、黨員干部和社會各界幫扶等形式,確保扶貧對象受益。對農村低保和扶貧對象中的殘疾人,以及被拐賣后獲解救的婦女兒童家庭提供重點幫扶。

篇2

    《條例》提出,縣級以上政府應當把農村扶貧開發規劃納入國民經濟和社會發展總體規劃。同時,各級政府應當支持和引導貧困村和貧困戶發展優勢特色產業,對貧困戶發展優勢特色產業的,給予補助或者貸款支持;對扶貧對象創業的,在項目、資金、技術、服務等方面予以優惠和支持。另外,寧夏還將重點對農村貧困戶子女接受學前教育、高中階段教育的,給予免費和補助;接受中、高等職業教育的,給予家庭扶貧助學補助;接受技能培訓或參加勞動預備制培訓的,給予生活費補貼。

    《條例》規定,縣級以上政府對因災因病等陷入暫時性貧困的農戶提供救助;將喪失勞動能力、無法通過實施扶貧項目和就業實現脫貧的貧困人口納入最低生活保障體系,并提高農村低保標準。

    根據《條例》,經考核驗收按期或者提前實現脫貧的貧困縣、貧困村、貧困戶,享受的扶貧優惠政策可以保持不變;在規定時限內未實現脫貧的,主要負責人將被問責。

    據介紹,條例對農村扶貧開發措施進行了全景式的規定,主要內容涉及精準扶貧、整村推進、公共服務體系、基礎設施建設、技能培訓等內容。針對農村扶貧開發工作中存在的問題,條例草案擬確立了7個方面的措施:明確農村扶貧開發的原則、管理體制和工作機制;明確農村扶貧開發范圍和標準,規定貧困村和貧困戶的確認程序;突出農村扶貧開發規劃和計劃在農村扶貧開發工作中的引領作用,明確農村扶貧開發規劃和計劃的相關內容;規定農村扶貧開發各項具體措施;規定農村扶貧開發項目和資金管理的有關內容;規定監督檢查,包括人大監督、審計、財政監督、績效考核等;明確相關的法律責任。

篇3

2007年7月，在全國貧困人口大幅度減少的情況下，中國政府決定在全國農村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央決定大幅度提高扶貧標準，新的標準將原來的絕對貧困標準和低收入標準合二為一，并統一提高到家庭人均純收入1，196元。上述制度安排標志著我國農村貧困人口的溫飽問題已經基本解決，中國政府對抗貧困的斗爭已經進入了“兩輪驅動”的歷史階段：低保制度維持生存、扶貧開發促進發展，開發與救助相結合。

作為一項重大而且長期的制度安排，低保制度必然對中國農村的扶貧開發工作產生巨大影響。在以往的扶貧工作中，所有貧困人口的生存和發展問題都是扶貧開發工作部門的職責所在，而在低保制度背景下，扶貧開發的工作對象和工作職責與目標已經發生變化，職能部門對此不僅必須在理論上要有清晰認識，更應在實際工作中做出切實可行的政策設計。一個非常關鍵的問題是，在低保制度背景下，扶貧開發應該有著區別于低保的職能定位和工作分工，對此已有共識。但究竟如何定位，建立什么樣的工作機制才能實現其“發展”目標，迄今為止尚未見到系統和深入的理論研究，在實踐中也沒有成熟的經驗可循。

一、農村低保制度出臺背景和實施過程

最低生活保障制度(簡稱低保制度)是法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低生活需要的物質援助的社會保障制度。其通常的做法是政府對貧困人口按最低生活保障標準實行差額救助，其保障對象則是處于溫飽線以下的貧困家庭。

在國民經濟快速發展和國家財力穩步提高的大背景之下，為了切實解決少部分極端貧困人口的生活困難，讓貧困人群分享改革開放的發展成果，從上個世紀90年代初，中國就開始探索建立城市低保制度。經過十多年的努力，到2006年9月底，中國城市居民最低生活保障人數達2，227余萬人，人均月保障標準為162元，1至9月份的人均補助差額為76元。應當說，中國城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮居民，城市低保制度基本實現應保盡保。

我國對農村低保制度的探索并不晚，實際上還早于城市，但受傳統農村集體福利思維定式的束縛和農村稅費改革等因素的影響，其進展一度比較緩慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部著手重新部署農村低保制度的建設工作，并決定在在全面摸清農村特困戶底數的基礎上，在未開展農村低保制度的地區建立農村特困戶救助制度，由此中國農村形成了低保制度和特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。這一制度安排也在事實上為順利實現“全民低保”目標奠定了基礎。黨的十六大以來，我國確立了構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村兩大戰略目標，中央和地方政府對民生的關注被提升到空前的高度，農村低保制度的建設步伐因此明顯加快。到2006年底，建立農村低保制度的省區市已經達到24個，2007年6月底，全國31個省區市都已經建立了農村最低生活保障制度，覆蓋了2,068萬人。2007年7月11日，國務院發出《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，明確提出要在全國農村全面建立低保制度，并確保在年內將最低生活保障金發放到戶。至此，先經地方政府實踐探索，后經中央政府正式確認，中國農村最低生活保障制度最終得以全面確立施行，這是中國政府繼全面取消農業稅等重大惠農政策之后的又一項具有歷史性意義的重大決策。

二、農材低保制度演進趨勢

1農村低保制度將是一項長期的制度安排

中國國家層面的農村低保制度的確立迄今只有不到3年，但應看到，這項制度絕非權宜之計，而將是一項長期的制度安排。首先，從理論上講，對于任何一個社會，即使在保證起點公平的前提下，由于人的個體差異，會導致獲取資源能力上的不同，最終導致人的經濟情況的差異。而要完全地保證起點公平，人類至今的社會實踐還沒有找到這樣一種制度能夠實現這一目標。因此，無論從人道主義還是社會和諧的角度出發，對于整個人類社會來說，不管是經濟發達國家還是發展中國家，實施基本的社會保障制度都將是一項長期的制度安排。除此之外，對于社會主義國家而言，共同富裕是終極的發展目標，在這一目標的指引下，保障人民的基本生活水平是應有之義，對此，作為最重要的具體實施手段之一的低保制度也將是長期的；其次，從國際經驗看，社會保障制度始于20世紀初，迄今全世界已有139個國家和地區建立了這一制度。今天，在許多國家和地區，社會保障是政府為促進社會福利所做努力中最核心的部分。在許多工業化國家和前社會主義國家，在國家的公共支出中，社會保障是占份額最大的項目。在發展中國家，社會保障在公共支出中的比重也在增加；再次，從我國的國情看。雖然經過六十年的社會主義建設，特別是改革開放三十年來的經濟發展，我國農村的貧困得到很大改善。“按照中國官方的貧困標準計算，中國農村的貧困率(人口數量比例)從1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，農村貧困人口數量從1.52億下降到2,600萬。按照世界銀行的貧困標準(按2003年農村價格計，平均每人每年888元人民幣)計算，中國的扶貧成就則更為顯著。從1981年到2004年，在這個貧困線以下的人口所占的比例從65％下降到10％，貧困人口的絕對數量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困”。但是，由于中國人口數量龐大，處于貧困線的人口絕對數仍然很多，而且，隨著扶貧工作的深化，這部分貧困人口的致貧原因極為復雜，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，單純依靠他們自身的發展并不能解決脫貧的問題，這也在客觀上要求低保制度保持長期性和穩定性。綜合上述幾條理由，我們認為，農村最低生活保障制度將是我國今后相當長的歷史時期內的一項重大而長遠的制度安排。從某種意義上講，農村貧困將是我國的基本國情，最低生活保障制度也會成為一項基本的國家制度。

2保障標準將逐步提高

我國農村低保制度建立伊始，受政府財力所限，低保制度標準較低。但2007年國家《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》中指出，農村最低生活保障標準要隨著當地生活必需品價格變化和人民生活水平提高適時進行調整，這也是國際慣例。隨著我國基本公共服務均等化和城鄉一體化改革進程的加快，保障力度勢必持續加大。就近期動態來看，這種趨勢已經比較明顯。兩年以來，由于中央政府和地方政府的高度重視，我國農村低保的標準也在不斷提高。到2D08年年底，全國農村平均低保標準是人均988元／年，月人均補差是49元。2007年，云南省決定起步階段先將國家統計局公布的上年家庭年人均純收入低于693元的228.4萬農村絕對貧困人口全部納入農村低保范圍，救助標準為月人均30元。從2008年1月份和7月份起，該省按每人每月10元的標準兩次提高了補助水平。其它省、市、區的政策動態也表現出了相同的趨勢，有的地方(如遼寧省大連市)甚至開始建立城鄉低保標準自然增長機制，今后根據物價特別是生活必需品價格變動情況，城鄉低保標準每年都將有所提高。

3低保制度覆蓋面將繼續擴大

美國近10年來，每年享受貧困線救助的人相當于總人口的14.5％。目前，我國的農村低保覆蓋面僅有6.15％。這說明在使農村貧困群體分享社會、經濟發展的成果方面，我們的差距還是相當明顯的。

造成這種現象的主要原因是現階段我國政府的財力還比較有限。受財力所限，我國在低保制度建立之初設定的政策標準還比較低，這使許多應該得到制度保障的低收入農民家庭暫時被排除在制度框架之外。在現有政策實施過程中，同樣也是受財力所限，符合政策標準的困難農戶未能做到“按標施保”和“應保盡保”。上述兩個方面的因素導致迄今為止，中國農村低保制度的覆蓋面還遠遠低于理論數字。可以預期，將來隨著政府財力的不斷增長，農村低保標準將逐步提高，更多的低收入農村家庭將加入到低保制度覆蓋范圍之內，符合低保標準的困難家庭也將應保盡保，低保制度的實際覆蓋面將繼續擴大。

三、低保制度對農村扶貧開發工作的影響

1積極影響

總體上和長遠來看，農村低保制度的全面實施對我國扶貧開發工作的影響是積極的。主要表現為兩方面：一是作為一項兜底性的制度安排，直接減少了絕對貧困人口，分擔了扶貧開發的一部分壓力；另一方面，低保制度也提供了物質條件，使扶貧開發工作從維持生存的包袱中解脫出來，專注于發展目標的實現。低保對象主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活困難的農村居民。將這部分人群從扶貧對象中分離出來，不僅可以減輕扶貧開發工作負擔，更重要的是，扶貧對象的特征更加趨向“同質化”，這一變化將更加有利于探索制定富有針對性的激勵和約束機制及相關政策，從而促進發展目標的實現。

2對扶貧開發工作的挑戰

農村低保制度大面積實施前后，對于扶貧開發工作的政策走向一度出現思想波動，甚至有人提出“全面實施低保制度后還要不要扶貧開發”的疑問。在2007年國務院副總理回良玉的重要批示以后。上述思想波動問題基本已經解決。

但是，爭議的塵埃落定，卻意味著新的挑戰也隨之凸顯出來。主要體現為：隨著農村低保制度的全面建立，扶貧開發的目標和任務不再是解決貧困人口的溫飽問題，而是要著力于促進貧困人口增加收入，促進貧困地區發展。在這一新的形勢下，應當堅持實事求是的原則，按照與時俱進的要求，盡快對低保制度實施后的工作思路和政策作出調整。具體包括：一是扶貧開發工作的目標和職能必須重新界定；二是為了確保完成自身職能和發展目標，必須進行積極探索和創新，盡快確立“發展型”的激勵和約束機制；三是雖然扶貧與低保性質有不同，職能有分工，但實際工作中又存在交叉或重疊，如何進行組織協調和政策銜接，也是一個迫切需要解決的問題。本文只對前兩個問題進行分析和探索。

四、低保制度背景下農村扶貧開發工作的重新定位

1傳統扶貧開發工作：兼顧“扶貧”與“低保”雙重目標

我國的傳統扶貧政策雖然以“扶貧開發”、培育貧困者的自我發展能力為目標，但在國力匱乏、貧困人口大量存在的情況下，此一政策實際上同時承擔著人道主義救濟和推動區域經濟發展的雙重職能。這兩項職能的性質不同，其實現的機制也應不同。對于前者，資源分配的主要依據是“貧窮”——只要足夠貧窮，達到一定的標準，政府就不能袖手旁觀；而對于后者，問題就要復雜得多，但無論如何，扶貧資源的分配必須至少考慮兩項內容，一是貧困，扶貧資源必須瞄準其對象——貧困者；二是扶貧資源的分配必須有助于發展目標的實現。那種只能照顧到貧窮，而無助于脫貧目標實現的政策應該予以摒棄。但是，當貧困人口(尤其是極端貧困人口)大量存在、而扶貧資源又極度匱乏的時候，要將有限的扶貧資源集中賦予其中的“發展的貧困者”，不僅存在操作上的障礙，而且勢必面臨巨大的政治壓力。因此，現實的政策選擇必然是，扶貧開發既要發展，又要救濟，發展與救濟目標同時兼顧。

2雙重目標的實踐困擾：產生逆向激勵，不利于發展目標實現

扶貧開發工作兼顧雙重目標和職能雖然有其歷史必然性，但卻不利于發展型機制的建立。扶貧開發救濟、發展“一肩挑”實際上使扶貧開發政策成為一種普惠性的政策，或者在很大程度上，使扶貧開發政策成為一項福利制度：只要是貧困人口，就會成為扶貧開發政策的受惠者，就會得到政府的資金或其它支持。

這樣的做法導致三個結果：一是對貧困人群中的無發展能力者(喪失勞動能力的老弱病殘等人群)扶貧開發政策亦需兼顧，致使扶貧開發資源被分流；二是貧困人群中本就存在一部分“無發展意愿者”(有勞動能力但不愿付出努力者)，他們也能享受扶貧開發政策與資源；三是受上述第二種人群的影響，大量的既有勞動能力又有發展意愿的正常貧困人口得不到正確和足夠的激勵，其發展意愿亦趨向弱化。

在這三個結果中，第一個雖然導致部分扶貧資源分流，但亦無可厚非，因為這部分極少數的無發展能力的貧困者本來就應該得到政府和社會的救濟，只不過，在低保制度建立之前這種救濟職能部分地由扶貧開發來承擔而已；第二種情況流弊最大，極少數有勞動能力但不愿付出努力的貧困者不僅“竊取”了本就不屬于自己的極為稀缺的扶貧資源，更為嚴重的是，他們的“不勞而獲”極大地影響了其它絕大多數正常的貧困者勤勞致富的積極性和能動性，甚至使少數貧困者不愿脫貧。尤其是，當政府對貧困者給予的貧困援助足夠大時，與千辛萬苦自己努力發家致富相比，維持貧困以獲取政府的援助很有可能成為一項理性選擇。

上述情況看表明，在傳統體制下，盡管扶貧開發政策的初衷是促進發展，但雙重職能一肩挑的做法卻決定了其對發展的激勵不足，甚至存在“逆向激勵”(鼓勵更多的人成為窮人)。雖然在實際工作中，為了調動干部群眾的能動性，扶貧工作部門和基層組織也進行了多種形式的積極探索，但是，在同時兼顧扶貧與低保、發展與救濟雙重目標和職能的歷史階段，由于無法區別對待不同類型的貧困人群，也就無法從根本上確立發展型的扶貧工作機制。從這一意義上講，扶貧開發有時更像一項福利制度而不是發展型的制度安排。

發展型機制的缺位給扶貧開發工作帶來了極大的不利影響。雖然我們的反貧困工作取得了舉世矚目的成績，但農村基層貧困地區和貧困人口中“等、要、靠”現的思想和表現也非常普遍、非常突出。近年來我國減貧速度趨緩、邊際效益遞減的現象在此也可以得到部分解釋。對此，國際上也有不少深刻的經驗和教訓。總之，現有的理論成果和國際相關領域的教訓表明，“一肩挑”的扶貧開發傳統體制必然導致對發展的正向激勵不足，甚至產生比較嚴重的逆向激勵，因而不利于發展目標的實現。

3理論分析：扶貧與低保既有聯系，更有區別

農村最低生活保障制度(簡稱“農村低保”)是對年收入低于最低生活保障標準的農村貧困人口，按最低生活標準實行差額補助的制度，它是農村社會保障體系建設的一個重要組成部分。農村扶貧開發(簡稱“農村扶貧”)是中國農村扶貧工作的成功實踐，它是對過去傳統的分散救濟式扶貧的改革與調整，其基本方針是開發式扶貧，即：以經濟建設為中心，引導貧困地區群眾在國家必要的幫助和扶持下，以市場為導向，調整經濟結構，開發當地資源，發展商品生產，改善生產條件，通過發展生產力，增強自我積累、自我發展的能力。開發式扶貧方針是我國多年扶貧開發最根本的經驗，也是制定一切扶貧政策的核心和基礎。

從理論上講，上述兩種制度安排至少存在兩個方面的共性：一是二者覆蓋的服務對象都是弱勢群體、貧困地區和貧困人口，在市場作為配置資源的基本手段的情況下，他們都是公共財政支持的重點領域：二是兩種制度安排都是緩解貧困的重要手段，二者相輔相成，而不是相互排斥。

但是，在看到共同點的同時，我們也必須看到二者的重大區別：首先，性質和功能不同。農村低保是為農村極端貧困人口提供起碼的生存條件，其目的是保障人的基本生存權，進而構筑一道社會的安全底線；而扶貧開發則主要關注農村貧困人口的發展權，與低保“授人以魚”不同，扶貧更關注的是通過“授人以漁”，使被扶貧者逐漸擁有自身發展的能力，進而實現農民脫貧致富和農村經濟發展；其次，服務對象和政策標準不同。從政策實踐上看，農村低保對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成常年困難的農村居民；而農村扶貧對象是家庭年人均純收入低于農村扶貧標準、有勞動能力的農村人口。這里的關鍵是，雖然存在少量的重疊，但從制度設計的初衷來看，扶貧開發主要針對有勞動能力的貧困人口，而低保則主要針對沒有勞動能力或勞動能力喪失的貧困人口。從理論上講，同一地區的低保標準應該低于扶貧標準。根據現行政策規定，農村最低生活保障標準通常由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當地農村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，報上一級地方人民政府備案后公布執行；而農村扶貧標準，以國家統計局公布的扶貧標準為準，即2008年家庭年人均純收入1，196元；第三，目標和任務不同。低保制度的目標和任務主要是將符合救助條件的農村貧困群眾納入保障范圍，穩定持久地解決農村貧困人口的溫飽問題。而扶貧開發的目標更為宏大，任務也更為艱巨：扶貧開發的目標是緩解和消除貧困，盡快解決并鞏固農村貧困人口的溫飽，根本上改變貧困地區社會經濟的落后狀況，縮小地區差距，最終實現全國人民的共同富裕。因此，“在建設社會主義新農村的進程中，扶貧開發承擔著促進貧困農村經濟社會全面進步的重大任務；在全面建設小康社會的進程中，扶貧開發承擔著幫助貧困人口增加收入、脫貧致富的重大任務；在構建社會主義和諧社會的進程中，扶貧開發承擔著縮小發展差距、關愛弱勢群體的重大任務；在建設生態文明的進程中，扶貧開發承擔著保護資源環境、促進可持續發展的重大任務”；第四，工作重點和方式不同。低保制度的核心是將符合低保標準的農村人口甄別出來，并制定合理的政策標準對其予以保障，其保障的主要方式是生活補助；而扶貧開發則以提高農村貧困人口自我發展能力為重點，因為這是貧困地區脫貧致富的根本出路。為此，必須堅持開發式扶貧方針，“必須著力加強貧困地區基礎設施建設，努力改善生產生活條件；必須切實加快貧困地區經濟發展，通過發展生產力，提高貧困人口自我積累、自我發展的能力；必須注重加大對貧困人口的人力資本投資，把發展教育培訓和醫療衛生事業作為突出任務，不斷提高貧困人口的綜合素質。”

綜上，農村低保與扶貧既有聯系，又有區別。雖然同為解決農村貧困問題的重大戰略舉措，但“低保制度是社會救助，扶貧開發是提高能力；低保制度是維持生存，扶貧開發是促進發展，二者相輔相承，相互促進，不能相互替代。”

4低保制度實施后農村扶貧開發工作的重新定位：剝離救濟功能，專注發展目標

2007年以后，中國開始在農村全面推行最低生活保障制度。筆者認為，這一制度不僅為農村的貧困人口獲取政府的資金援助提供了完善的制度保障，還在客觀上為發展型機制的確立和實施創造了條件。在此制度背景下，極端貧困者(即使是不愿為自己的發展付出努力的貧困者)都可以獲得最低生活保障，低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色，扶貧部門也就沒有了后顧之憂，完全可以回歸其“救窮”(經濟發展)的本來面目。

基于以上的分析，我們有理由認為，隨著低保制度的不斷完善，未來我國扶貧開發政策將沿著這樣的方向向前發展：剝離救濟功能，專注發展目標。當然，這一政策轉向的程度與快慢客觀上還取決于低保制度的完善程度。在現階段，由于低保覆蓋面較窄，保障標準較低，現有的低保制度尚無法完全承擔起對絕對貧困人口的收入和生活保障任務，扶貧開發尚需部分承擔低保的職責。超級秘書網

五、關于扶貧開發“發展型”工作機制初步設想

篇4

中圖分類號:F270文獻標識碼:A 文章編號:1003-3890(2010)07-0027-06

2007年7月,在全國貧困人口大幅度減少的情況下,中國政府決定在全國農村全面施行最低生活保障制度;2009年3月,中央決定大幅度提高扶貧標準,新的標準將原來的絕對貧困標準和低收入標準合二為一,并統一提高到家庭人均純收入1 196元。上述制度安排標志著中國農村貧困人口的溫飽問題已經基本解決,中國政府對抗貧困的斗爭已經進入了“兩輪驅動”的歷史階段――低保制度維持生存、扶貧開發促進發展,開發與救助相結合。

作為一項重大而且長期的制度安排,低保制度必然對中國農村的扶貧開發工作產生巨大影響。在以往的扶貧工作中,所有貧困人口的生存和發展問題都是扶貧開發工作部門的職責所在,而在低保制度背景下,扶貧開發的工作對象和工作職責與目標已經發生變化,職能部門對此不僅必須要在理論上有清晰認識,更應在實際工作中作出切實可行的政策設計。一個非常關鍵的問題是,在低保制度背景下,扶貧開發應該有著區別于低保的職能定位和工作分工,對此已有共識。但究竟如何定位,建立什么樣的工作機制才能實現其“發展”目標,迄今為止尚未見到系統和深入的理論研究,在實踐中也沒有成熟的經驗可循。

一、農村低保制度出臺背景和實施過程

最低生活保障制度(簡稱低保制度)是法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時,由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低生活需要的物質援助的社會保障制度。其通常的做法是政府對貧困人口按最低生活保障標準實行差額救助,其保障對象是處于溫飽線以下的貧困家庭。

在國民經濟快速發展和國家財力穩步提高的大背景之下,為了切實解決少部分極端貧困人口的生活困難,讓貧困人群分享改革開放的發展成果,從20世紀90年代初,中國就開始探索建立城市低保制度。經過10多年的努力,截至2006年9月底,中國城市居民最低生活保障人數達2 227余萬人,人均月保障標準為162元,1-9月份的人均補助差額為76元。應當說,中國城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮居民,城市低保制度基本實現應保盡保。

中國對農村低保制度的探索并不晚,實際上還早于城市,但受傳統農村集體福利思維定式的束縛和農村稅費改革等因素的影響,其進展一度比較緩慢。2003年,在城市低保制度取得突破后,民政部著手重新部署農村低保制度的建設工作,并決定在全面摸清農村特困戶底數的基礎上,在未開展農村低保制度的地區建立農村特困戶救助制度,由此中國農村形成了低保制度和特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。這一制度安排也在事實上為順利實現“全民低保”目標奠定了基礎。黨的“十六大”以來,中國確立了構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村兩大戰略目標,中央和地方政府對民生的關注被提升到空前的高度,農村低保制度的建設步伐因此明顯加快。2006年底,建立農村低保制度的省區市已經達到24個,2007年6月底,31個省區市都已經建立了農村最低生活保障制度,覆蓋了2 068萬人。2007年7月11日,國務院發出《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》,明確提出要在全國農村全面建立低保制度,并確保在年內將最低生活保障金發放到戶。至此,先經地方政府實踐探索,后經中央政府正式確認,中國農村最低生活保障制度最終得以全面確立施行,這是中國政府繼全面取消農業稅等重大惠農政策之后的又一項具有歷史性意義的重大決策。

二、農村低保制度演進趨勢

(一)農村低保制度將是一項長期的制度安排

中國國家層面的農村低保制度的確立迄今只有不到3年時間,但應看到,這項制度絕非權宜之計,而將是一項長期的制度安排。首先,從理論上講,對于任何一個社會,即使在保證起點公平的前提下,由于人的個體差異會導致獲取資源能力上的不同,最終導致人的經濟情況的差異。因此,對于社會主義國家而言,共同富裕是終極的發展目標,在這一目標的指引下,保障人民的基本生活水平是應有之義,對此,作為最重要的具體實施手段之一的低保制度也將是長期的。其次,從國際經驗看,社會保障制度始于20世紀初,截至目前,全世界已有139個國家和地區建立了這一制度。今天,在許多國家和地區,社會保障是政府為促進社會福利所做努力中最核心的部分。在發展中國家,社會保障在公共支出中的比重也在不斷增加①。再次,從中國的國情看,雖然經過60年的社會主義建設,特別是改革開放30年來的經濟發展,中國農村的貧困狀況得到很大改善。“按照中國官方的貧困標準計算,中國農村的貧困率(人口數量比例)從1981年的18.5%下降到了2004年的2.8%,農村貧困人口數量從1.52億下降到2 600萬。按照世界銀行的貧困標準(按2003年農村價格計,平均每人每年888元人民幣)計算,中國的扶貧成就則更為顯著。從1981-2004年,在這個貧困線以下的人口所占的比例從65%下降到10%,貧困人口的絕對數量從6.52億降至1.35億,5億多人擺脫了貧困”。②但是,由于中國人口數量龐大,處于貧困線的人口絕對數仍然很多,而且,隨著扶貧工作的深化,這部分貧困人口的致貧原因極為復雜,有的甚至是自身能力的缺乏,因此,單純依靠他們自身的發展并不能解決脫貧的問題,這也在客觀上要求低保制度保持長期性和穩定性。綜合上述幾條理由,我們認為,農村最低生活保障制度將是中國今后相當長的歷史時期內的一項重大而長遠的制度安排。從某種意義上講,農村貧困將是中國的基本國情,最低生活保障制度也會成為一項基本的國家制度。

(二)保障標準將逐步提高

中國農村低保制度建立伊始,受政府財力所限,低保制度標準較低。但2007年國家《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》中指出,農村最低生活保障標準要隨著當地生活必需品價格變化和人民生活水平提高適時進行調整,這也是國際慣例。隨著中國基本公共服務均等化和城鄉一體化改革進程的加快,保障力度勢必持續加大。就近期動態來看,這種趨勢已經比較明顯。2008年底,全國農村平均低保標準是人均988元/年,月人均補差是49元。有的地方(如遼寧省大連市)甚至開始建立城鄉低保標準自然增長機制,今后根據物價特別是生活必需品價格變動情況,城鄉低保標準每年都將有所提高。

(三)低保制度覆蓋面將繼續擴大

美國近10年來,每年享受貧困線救助的人相當于總人口的14.5%③。目前,中國的農村低保覆蓋面僅有6.15%④。這說明在使農村貧困群體分享社會、經濟發展的成果方面,我們的差距還是相當明顯的。

造成這種現象的主要原因是現階段中國政府的財力還比較有限。受財力所限,中國在低保制度建立之初設定的政策標準還比較低,這使許多應該得到制度保障的低收入農民家庭暫時被排除在制度框架之外。符合政策標準的困難農戶未能做到“按標施保”和“應保盡保”,中國農村低保制度的覆蓋面還遠遠低于理論數字。可以預期,將來隨著政府財力的不斷增長,農村低保標準將逐步提高,更多的低收入農村家庭將加入到低保制度覆蓋范圍之內,符合低保標準的困難家庭也將應保盡保,低保制度的實際覆蓋面將繼續擴大。

三、低保制度對農村扶貧開發工作的影響

(一)積極影響

從總體上和長遠來看,農村低保制度的全面實施對中國扶貧開發工作的影響是積極的,主要表現為兩方面:一是作為一項“兜底性”的制度安排,直接減少了絕對貧困人口,分擔了扶貧開發的一部分壓力;另一方面,低保制度也提供了物質條件,使扶貧開發工作從維持生存的包袱中解脫出來,專注于發展目標的實現。低保對象主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活困難的農村居民。將這部分人群從扶貧對象中分離出來,不僅可以減輕扶貧開發工作的負擔,更重要的是,扶貧對象的特征更加趨向“同質化”,這一變化將更加有利于探索制定富有針對性的激勵和約束機制及相關政策,從而促進發展目標的實現。

(二)對扶貧開發工作的挑戰

農村低保制度大面積實施前后,對于扶貧開發工作的政策走向一度出現思想波動,甚至有人提出“全面實施低保制度后還要不要扶貧開發”的疑問。在2007年國務院副總理回良玉的重要批示以后,上述思想波動問題基本已經解決。

但是,隨著農村低保制度的全面建立,扶貧開發的目標和任務不再是解決貧困人口的溫飽問題,而是要著力于促進貧困人口增加收入,促進貧困地區發展。在這一新的形勢下,應當堅持實事求是的原則,按照與時俱進的要求,盡快對低保制度實施后的工作思路和政策作出調整。具體包括:一是扶貧開發工作的目標和職能必須重新界定;二是為了確保完成自身職能和發展目標,必須進行積極探索和創新,盡快確立“發展型”的激勵和約束機制;三是雖然扶貧與低保性質有不同,職能有分工,但實際工作中存在交叉或重疊,如何進行組織協調和政策銜接,也是一個迫切需要解決的問題。

四、低保制度背景下農村扶貧開發工作的重新定位

(一)傳統扶貧開發工作:兼顧“扶貧”與“低保”雙重目標

中國的傳統扶貧政策雖然以“扶貧開發”、培育貧困者的自我發展能力為目標,但在國力匱乏、貧困人口大量存在的情況下,此一政策實際上同時承擔著人道主義救濟和推動區域經濟發展的雙重職能。這兩項職能的性質不同,其實現的機制也應不同。對于前者,資源分配的主要依據是“貧窮”――只要足夠貧窮,達到一定的標準,政府就不能袖手旁觀;而對于后者,問題就要復雜得多,但無論如何,扶貧資源的分配必須至少考慮兩項內容,一是貧困,扶貧資源必須瞄準其對象――貧困者;二是扶貧資源的分配必須有助于發展目標的實現。那種只能照顧到貧窮而無助于脫貧目標實現的政策應該予以摒棄。但是,當貧困人口(尤其是極端貧困人口)大量存在而扶貧資源又極度匱乏的時候,要將有限的扶貧資源集中賦予其中的“發展的貧困者”,不僅存在操作上的障礙,而且勢必面臨巨大的政治壓力。因此,現實的政策選擇必然是,扶貧開發既要發展又要救濟,發展與救濟目標同時兼顧。

(二)雙重目標的實踐困擾:產生逆向激勵,不利于發展目標實現

扶貧開發工作兼顧雙重目標和職能雖然有其歷史必然性,但卻不利于發展型機制的建立。扶貧開發救濟、發展“一肩挑”實際上使扶貧開發政策成為一種普惠性的政策,或者在很大程度上使扶貧開發政策成為一項福利制度:只要是貧困人口,就會成為扶貧開發政策的受惠者,就會得到政府的資金或其它支持。

這樣的做法導致了三個結果:一是對貧困人群中的無發展能力者(喪失勞動能力的老弱病殘等人群)扶貧開發政策亦需兼顧,致使扶貧開發資源被分流;二是貧困人群中本就存在一部分“無發展意愿者”(有勞動能力但不愿付出努力者),他們也能享受扶貧開發政策與資源;三是受上述第二種人群的影響,大量的既有勞動能力又有發展意愿的正常貧困人口得不到正確和足夠的激勵,其發展意愿亦趨向弱化。

在這三個結果中,第一個雖然導致部分扶貧資源分流,但亦無可厚非,因為這部分極少數的無發展能力的貧困者本來就應該得到政府和社會的救濟,只不過,在低保制度建立之前,這種救濟職能部分由扶貧開發來承擔而已;第二種情況流弊最大,極少數有勞動能力但不愿付出努力的貧困者不僅“竊取”了本就不屬于自己的極為稀缺的扶貧資源,更為嚴重的是,他們的“不勞而獲”極大地影響了其他絕大多數正常的貧困者勤勞致富的積極性和能動性,甚至使少數貧困者不愿脫貧。尤其是,當政府對貧困者給予的貧困援助足夠大時,與千辛萬苦自己努力發家致富相比,維持貧困以獲取政府的援助很有可能成為一項理性選擇。

上述情況表明,在傳統體制下,盡管扶貧開發政策的初衷是促進發展,但雙重職能一肩挑的做法卻決定了其對發展的激勵不足,甚至存在“逆向激勵”(鼓勵更多的人成為窮人)。從這一意義上講,扶貧開發有時更像一項福利制度而不是發展型的制度安排。發展型機制的缺位給扶貧開發工作帶來了極大的不利影響。雖然我們的反貧困工作取得了舉世矚目的成績,但農村基層貧困地區和貧困人口中“等、要、靠”的思想和表現也非常普遍、非常突出。近年來中國減貧速度趨緩、邊際效益遞減的現象在此也可以得到部分解釋。對此,國際上也有不少深刻的經驗和教訓⑤。總之,現有的理論成果和國際相關領域的教訓表明,“一肩挑”的扶貧開發傳統體制必然導致對發展的正向激勵不足,甚至產生比較嚴重的逆向激勵,因而不利于發展目標的實現。

(三)理論分析:扶貧與低保既有聯系,更有區別

農村最低生活保障制度(簡稱“農村低保”)是對年收入低于最低生活保障標準的農村貧困人口,按最低生活標準實行差額補助的制度,它是農村社會保障體系建設的一個重要組成部分。農村扶貧開發(簡稱“農村扶貧”)是中國農村扶貧工作的成功實踐,它是對過去傳統的分散救濟式扶貧的改革與調整,其基本方針是開發式扶貧,即:以經濟建設為中心,引導貧困地區群眾在國家必要的幫助和扶持下,以市場為導向,調整經濟結構,開發當地資源,發展商品生產,改善生產條件,通過發展生產力,增強自我積累、自我發展的能力⑥。開發式扶貧方針是中國多年扶貧開發最根本的經驗,也是制定一切扶貧政策的核心和基礎。

從理論上講,上述兩種制度安排至少存在兩個方面的共性:一是兩者覆蓋的服務對象都是弱勢群體、貧困地區和貧困人口,在市場作為配置資源的基本手段的情況下,他們都是公共財政支持的重點領域;二是兩種制度安排都是緩解貧困的重要手段,兩者相輔相成,而不是相互排斥。

但是,在看到共同點的同時,我們也必須看到兩者的重大區別:首先,性質和功能不同。農村低保是為農村極端貧困人口提供起碼的生存條件,其目的是保障人的基本生存權,進而構筑一道社會的安全底線;而扶貧開發則主要關注農村貧困人口的發展權,與低保“授人以魚”不同,扶貧更關注的是通過“授人以漁”從而使被扶貧者逐漸擁有自身發展的能力,進而實現農民脫貧致富和農村經濟發展。其次,服務對象和政策標準不同。從政策實踐上看,農村低保對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民,主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成常年困難的農村居民;而農村扶貧對象是家庭年人均純收入低于農村扶貧標準、有勞動能力的農村人口⑦。這里的關鍵是,雖然存在少量的重疊⑧,但從制度設計的初衷來看,扶貧開發主要針對有勞動能力的貧困人口,而低保則主要針對沒有勞動能力或勞動能力喪失的貧困人口。從理論上講,同一地區的低保標準應該低于扶貧標準。根據現行政策規定,農村最低生活保障標準通常由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當地農村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定,報上一級地方人民政府備案后公布執行;而農村扶貧標準,以國家統計局公布的扶貧標準為準,即2008年家庭年人均純收入1 196元。第三,目標和任務不同。低保制度的目標和任務主要是將符合救助條件的農村貧困群眾納入保障范圍,穩定持久地解決農村貧困人口的溫飽問題。而扶貧開發的目標更為宏大,任務也更為艱巨:即緩解和消除貧困,盡快解決并鞏固農村貧困人口的溫飽,根本上改變貧困地區社會經濟的落后狀況,縮小地區差距,最終實現全國人民的共同富裕⑨。因此,“在建設社會主義新農村的進程中,扶貧開發承擔著促進貧困農村經濟社會全面進步的重大任務;在全面建設小康社會的進程中,扶貧開發承擔著幫助貧困人口增加收入、脫貧致富的重大任務;在構建社會主義和諧社會的進程中,扶貧開發承擔著縮小發展差距、關愛弱勢群體的重大任務;在建設生態文明的進程中,扶貧開發承擔著保護資源環境、促進可持續發展的重大任務”⑩;第四,工作重點和方式不同。低保制度的核心是將符合低保標準的農村人口甄別出來,并制定合理的政策標準對其予以保障,其保障的主要方式是生活補助;而扶貧開發則以提高農村貧困人口自我發展能力為重點,因為這是貧困地區脫貧致富的根本出路。為此,堅持開發式扶貧方針,“必須著力加強貧困地區基礎設施建設,努力改善生產生活條件;必須切實加快貧困地區經濟發展,通過發展生產力,提高貧困人口自我積累、自我發展的能力;必須注重加大對貧困人口的人力資本投資,把發展教育培訓和醫療衛生事業作為突出任務,不斷提高貧困人口的綜合素質。”{11}

(四)低保制度實施后農村扶貧開發工作的重新定位:剝離救濟功能,專注發展目標

2007年以后,中國開始在農村全面推行最低生活保障制度。筆者認為,這一制度不僅為農村的貧困人口獲取政府的資金援助提供了完善的制度保障,還在客觀上為發展型機制的確立和實施創造了條件。在此制度背景下,極端貧困者(即使是不愿為自己的發展付出努力的貧困者)都可以獲得最低生活保障,低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色,扶貧部門也就沒有了后顧之憂,完全可以回歸其“救窮”(經濟發展)的本來面目。

基于以上的分析,筆者認為,隨著低保制度的不斷完善,未來中國扶貧開發政策將沿著這樣的方向向前發展――剝離救濟功能,專注發展目標。當然,這一政策轉向的程度與快慢客觀上還取決于低保制度的完善程度。在現階段,由于低保覆蓋面較窄,保障標準較低,現有的低保制度尚無法完全承擔起對絕對貧困人口的收入和生活保障任務,扶貧開發尚需部分承擔低保的職責。

五、關于扶貧開發“發展型”工作機制的初步設想

發展型扶貧開發工作新格局客觀上需要確立“發展型機制”。這里的發展型機制特指在扶貧開發工作中以貧困地區和貧困人口的發展為基本目標和行為導向的激勵和約束機制,其中的重點是:政府分配扶貧資源向貧困者提供資助時,要區別于傳統的扶貧開發和新近施行的農村最低生活保障制度,主要依據“貧困的發展”而不僅僅是貧窮。也就是說,扶貧資源的分配將主要依據貧困者“發展”的意愿、努力和績效,只有具有發展能力、意愿并付出努力的貧困者才能得到政府扶貧政策的眷顧,發展能力越強、意愿越強烈、付出的努力越多、取得的發展效果越好的貧困者,政府越應該予以扶持,而那些沒有發展能力的貧困者,或者具備發展能力而無發展意愿、不愿為自身的發展付出努力的貧困者,將不能像以前一樣享受政府的扶貧開發政策優惠待遇。其核心思想是在扶貧開發工作中全面確立和強化正向激勵機制,盡量減少或避免逆向激勵。

因此,發展型機制客觀上要求在低保制度提供生存保障的前提下,扶貧資源的分配不再僅以貧困為依據,堅決摒棄以往工作中可能產生逆向激勵的無條件扶持和“普惠制”做法,鼓勵競爭,容忍差別,扶持先進,帶動落后,梯次前進,共同發展。概括起來,農村全面實施低保制度以后,發展型的扶貧開發工作機制至少應該包括兩個方面的內涵:一是必須實現正確激勵,充分調動貧困地區的干部群眾主動脫貧的主動性和創造性,最大程度地減少或避免“等、要、靠”現象的發生;二是政府應該對貧困地區和貧困人群持續扶持(包括脫貧后的相當長時期內),以鞏固發展成果,盡量減少返貧現象發生。

為了確立上述發展型扶貧開發工作機制,近期可以考慮如下做法:一、在政策實施初期,對符合扶貧對象條件的所有個人或社區給予大致相同的政策扶持,同時要避免不良預期。要讓貧困者知道:如果經過自己的努力取得了進步甚至達到脫貧標準以后,還可以繼續得到后續的“發展資金”(扶貧資源),甚至在一個比較長的時期內(如20年),政策扶持還將有所加強而不是減弱;如果獲得援助后沒有發展或進步,后續援助將被取消。當然,對于極端貧困者,必要的人道主義援助還是必須提供的,如果因為自身的不努力而導致其收入下滑到低保線以下,則由低保制度為其提供生活保障,但他們將不會得到更多,只有努力創業的窮人才會得到較大力度的幫助。二、政府扶貧開發項目要實行“差額立項”,在基層貧困對象申報的基礎上,政府擇優扶持。目的是在貧困地區和群體之間建立競爭機制,以調動扶貧對象的勞動與創造積極性;同時促使其產生“知識需求”,萌生與知識組織、個人的合作愿望,推動貧困地區和群體與知識組織及個人之間的協同創新,進而促進“創意經濟”發展(筆者認為,并已在另文中有過論述,對于農村經濟包括貧困地區的發展而言,創意經濟將是一條很好的模式或出路,而發展創意經濟的關鍵,則是優秀創意的持續供給。要做到這一點,最好的途徑則是內外之間、城鄉之間的協同創新{12})。三、對于貧困人口中的發展績效良好、表現突出、具有較大發展潛力者,尤其是其本人可望成為當地致富帶頭人、其從事的經營項目可望培植壯大成為當地主導產業的貧困者,可以模仿科技部的“中小企業創業基金”,建立、啟動“貧困青年創業基金”為其提供資金支持和信息、管理等全方面的服務支持,促使其盡快發展壯大,帶動一方。

注釋:

①尚曉援:《“社會福利”與“社會保障”再認識》,中國勞動網,“理論動態”欄目。

②世界銀行:《從貧困地區到貧困人群:中國扶貧議程的演進―中國貧困和不平等問題評估》,《國防減貧動態》,2009年第2期。

③朱詠梅:《云南省城鄉綜合救助網絡基本建成387萬居民享低保》,《春城晚報》,2009年2月26日。

④用2009年7月農村低保人數4534萬人除以第五次人口普查的農村人口數7.37億人得到。

⑤李學術:《論反貧困中的逆向激勵與政策糾偏》,《農業經濟問題》,2007年第2期。

⑥中國農村扶貧開發綱要(2001-2010年)。

⑦國務院扶貧辦等:《關于做好農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接試點工作的指導意見》,2009年4月。

⑧如少數因為疾病、傷殘、自然災害等原因造成的暫時性的極端貧困人口,以及極少數有勞動能力而“久扶不起”的人口等。

⑨2009年4月23日,國務院扶貧辦、民政部、財政部、統計局、中國殘疾人聯合會聯文下發了《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接試點工作的指導意見》(國開辦發[2009]60號)文件,明確“兩項制度”有效銜接的總體目標是:充分發揮農村最低生活保障和扶貧開發兩項制度的作用,對農村最低生活保障對象,通過農村最低生活保障制度保障其基本生活;對農村低收入人口全面實施扶貧政策,從根本上穩定解決溫飽并實現脫貧致富,為實現到2020年基本消除絕對貧困現象的目標奠定基礎。

⑩{11}回良玉.回良玉在國務院扶貧開發領導小組第一次全體會議上的講話,2008年11月25日。

{12}李學術,劉楠:《論農村創意經濟及其實現路徑》,《經濟問題探索》,2010年第2期。

參考文獻:

[1]李學術.論反貧困中的逆向激勵與政策糾偏[J].農業經濟問題,2007,(2).

[2]李學術,劉楠.論農村創意經濟及其實現路徑[J].經濟問題探索,2010,(2).

[3]中國發展研究基金會.中國發展報告(2007):在發展中消除貧困[M].北京:中國發展出版社,2009.

Study on the Functional Orientation and Development Mechanism of theRural Poverty

Alleviation and Development

Li Xueshu1, Xiong Hui1, Liu Nan2

(1. School of Finance and Economy, Yunnan University of Finance and Economy, Kunming 650221, China;

篇5

一、統一認識，深刻領會農村低保與扶貧開發兩項制度有效銜接工作的重大意義

農村低保和扶貧開發是當前解決農村貧困問題的兩項基本制度，“兩項制度”有效銜接，根本目的就是對沒有發展能力的貧困人口做出兜底性制度安排，通過救助維持其基本生存；對具有發展能力的貧困人口給予新的政策支持，通過扶持促進其脫貧致富，以形成低保維持生存、扶貧促進發展的新的扶貧開發工作格局。做好這項工作，對穩定解決農村貧困人口的生存和發展問題具有十分重要的意義。

（一）實現“兩項制度”有效銜接，是落實黨的十七屆五中全會精神、構建和諧社會的基本要求。關注民生、保障農村貧困人口基本生活，提高他們的收入水平和自我發展能力，這是貫徹落實黨的十七屆五中全會精神、堅持以人為本的具體體現，也是保障和改善民生、構建和諧社會的必然要求。兩項制度有效銜接工作是今年全縣扶貧開發的一項重點工作，各鄉鎮和有關部門一定要統一思想，提高認識，進一步增強責任感和緊迫感，以對人民群眾高度負責的精神，切實做好“兩項制度”有效銜接工作，努力改善農村民生，不斷提高貧困群眾生活水平。

（二）實現“兩項制度”有效銜接，是建立貧困瞄準機制、解決貧困人口生存和發展問題的現實需要。我縣農民收入水平較低，貧困人口比例較大，解決好這個問題，事關經濟社會發展的大局。推進“兩項制度”有效銜接，就是要通過對貧困戶進行全面調查摸底、建檔立卡，客觀真實地反映他們的生產生活狀況，形成一套信息量相對全面的農村貧困人口基本情況數據庫，分門別類地實施生活保障和扶貧開發“兩輪驅動”政策，對于沒有發展能力的貧困人口通過救助維持其基本生存，對于有發展能力的貧困人口通過開發式扶貧促進脫貧致富，從根本上解決貧困群眾的生存和發展問題，最終實現共同富裕。特別是在國家惠農政策力度越來越大的情況下，農村扶貧工作的著眼點要更多轉向提高貧困戶的自我發展能力。從這個意義上說，實現“兩項制度”有效銜接是扶貧開發工作的一項重要內容，是鞏固溫飽、脫貧致富的基礎性工作。

（三）實現“兩項制度”有效銜接，是完善農村低保制度和扶貧開發政策體系的基礎工作。目前，農村貧困人口可分為三種情況，即喪失勞動能力的純低保對象，有勞動能力的扶貧對象，還有一部分有勞動能力的低保對象。無論是研究完善農村低保制度還是研究制訂新十年扶貧規劃、“十二五”扶貧政策等，都需要對全縣農村貧困狀況進行全面科學的研判。通過開展“兩項制度”有效銜接工作，對上述三種貧困人口的規模、特點、分布、需求等進行調查摸底、建檔立卡，形成一套較為完整的農村貧困戶信息系統，可以為扶貧和民政部門建立和完善各項政策提供依據，也可以為教育、衛生、農業、水利等部門提供一個通用的工作平臺，各部門根據貧困人口狀況實施分類扶持，必將提高政府扶貧資源的使用效能，減少扶貧資源配置的重復或遺漏。

二、明確任務，扎實有序地推進兩項制度有效銜接工作的正常開展

（一）明確責任，在目標上進行銜接。農村低保和扶貧開發都是解決農村貧困問題的重要措施，但各有側重，目標責任不盡相同。農村低保主要著眼于維持生存，保障農村困難群眾的基本生活；扶貧開發主要著眼于促進發展，通過扶持有勞動能力的貧困人口實現脫貧致富。低保的責任在于為困難群眾基本生活提供兜底保障，解決困難群眾的生存問題，扶貧的責任在于對具有發展能力的貧困人口給予新的支持，通過扶持促進其脫貧致富。將兩項制度有效銜接，主要目標任務是建立制度健全完善、政策銜接配套、標準科學合理、補助水平適度、資金籌集落實、管理規范有序、服務優質高效的農村低保和扶貧開發工作機制，為我縣實現2020年基本消除絕對貧困現象的目標奠定基礎。

（二）把握政策，在規模上進行銜接。對農村低保對象，按政策足額發放最低生活保障金；對農村扶貧對象，根據不同情況，給予貸款貼息、產業扶持、轉移培訓、改善居住條件等方面的扶持。按照省政府確定的標準，我縣1196元以下的貧困人口和1196-1500元低收入人口總規模為7萬人，各鄉鎮一定要按照縣上分解下達的對象規模，結合各自實際，合理確定本轄區內貧困人口數量，絕不能圖簡單省事搞平均分攤。要充分發揮群眾的參與和監督作用，做到公平公正、透明公開。要嚴把政策關，對符合政策的對象一視同仁，做到符合政策對象的一戶不漏，不符合政策對象的一戶不扶，嚴禁弄虛作假，堅決杜絕“關系戶”、“人情戶”，確保真正的貧困戶進入扶持范圍，切實將好事辦實，實事辦好。

（三）分類扶持，在對象上進行銜接。搞好扶貧和低保對象的識別，是推進兩項制度有效銜接的基礎性工作。由于農村低保和扶貧開發對象都是貧困人口，覆蓋對象難免有所交叉重疊，兩項制度對象的銜接就顯得尤為重要。在農村低保和扶貧對象的界定識別上，各鄉鎮一定要本著實事求是的原則，做細做實工作，嚴格按照農戶申請、村組評議、鄉鎮審核、縣上審批、逐級公示的程序進行。農村低保對象是家庭年人均純收入低于當地農村低保標準的農村居民，扶貧開發對象是家庭年人均純收入低于國家扶貧標準、有勞動能力的人口。簡單地說，對農村低保標準以下的困難家庭，及時納入農村低保；對其中有勞動能力的低保對象，在享受低保金的同時，符合條件的及時給予扶貧開發政策扶持。只有對農村困難群眾實行分類扶助，才能實現應保盡保，應扶盡扶。各鄉鎮對識別出來的扶貧和低保對象,一定要按照分類扶持的要求，做到應保盡保、應扶盡扶，真正實現兩項制度有效銜接。

（四）動態管理，在操作上進行銜接。隨著農村低保基本實現應保盡保和扶貧標準的提高，兩項制度銜接工作要在操作上加強銜接，實行動態管理。核定農村低保對象時，要對有勞動能力和無勞動能力的家庭進行分類，并把有勞動能力的家庭適時納入扶貧部門的扶貧開發計劃；要采取定期或不定期復核，對于通過扶貧開發，收入高于農村低保標準的對象，按照程序及時辦理退保手續；對于因各種原因返貧，收入下降到農村低保標準以下的農村家庭，要及時地將其納入低保范圍，保證農村低保和扶貧開發對象有進有出，及時進出。這里，我要特別強調，農村低保一定要兌現政府的承諾，在保障基本生活上切實發揮好“兜底”作用，給困難群眾吃“定心丸”；同時農村低保還要弘揚自強、自立的勞動精神，鼓勵低保對象通過扶貧開發走出低保，減少對低保的依賴。

（五）資源共享，在信息上進行銜接。兩項制度有效銜接，既可以減輕農村低保制度的壓力，又可以使更多的農村貧困人口受益。這是一項惠及更多困難群眾的新舉措，扶貧、民政部門要加強溝通，密切配合，要利用現有資源，使農村低保和扶貧開發實現數據共享、互通互補，真正做到民政和扶貧部門信息互通、資源共享，在利用雙方資源、協調相關政策方面有新的進展。

（六）制訂規劃，在措施上進行銜接。扶持措施是實現兩項制度有效銜接的落腳點，是有效銜接是否到位的核心標準。“十二五”期間，我縣扶貧開發的基本對象就是這次認定的貧困戶，重點是增加貧困群眾收入、提高貧困人口自我發展能力。各鄉鎮要將幫扶措施的落實作為試點工作的重中之重，想方設法抓好抓實。對于每個貧困戶，要有針對性地制訂幫扶規劃，明確產業項目、幫扶單位、資金來源和年度增收目標，確保扶貧對象得到及時有效的扶持。

三、加強領導，確保兩項制度有效銜接工作取得實效

兩項制度有效銜接是全縣當前乃至今后十年扶貧開發重要的基礎性、制度性建設，是一項全新的工作。必須切實加強領導，采取強有力的工作措施，開拓創新，確保這項工作取得實實在在的效果。

一要加強組織領導。為加強對這項工作的組織領導，縣上專門成立了領導小組，各鄉鎮也要成立相應的組織機構，鄉鎮黨委書記要親自掛帥，鄉鎮長要具體抓，分管副職直接抓，駐村干部配合抓，形成一級抓一級，層層抓落實的工作機制。鄉鎮黨委書記、鄉鎮長為第一責任人，分管副職為主要責任人，駐村干部為直接責任人。各有關部門要積極配合，相互支持，形成合力。扶貧部門要充分發揮牽頭部門的作用，研究制訂方案，組織開展工作，落實扶貧對象到戶幫扶措施。民政部門要確定低保范圍和標準，落實低保戶的救助措施，配合扶貧部門落實交叉對象的扶持政策。財政部門要提供資金支持，落實工作經費，負責資金管理和監督。統計部門要搞好貧困監測以及農民人均純收入結構分析，確定貧困發生率及貧困人口識別規模。殘聯要及時核對殘疾人的有關情況，對殘疾人中的低保和扶貧對象提供重點幫扶。領導小組辦公室要切實肩負起組織領導、綜合協調、督促檢查的職能。其他有關部門要充分發揮政策、信息、技術、資源等方面的優勢，把搞好“兩項制度”有效銜接工作納入本單位的工作計劃，共同促進這項工作順利開展。要充分利用電視、電臺、報紙、網絡等媒體和宣傳欄、村務公開欄進行廣泛宣傳，營造良好的輿論環境和社會氛圍，使這項惠民政策深入人心。同時，要采取多種形式對工作人員進行業務培訓，使他們充分了解和掌握具體方法、步驟和相關政策，確保各項工作順利開展。

二要強化督查檢查。縣委、政府將把此項工作作為督查工作中的一項重要內容，強化督查、推動工作。各鄉鎮、各部門要根據本地、本部門的實際，制定詳細的工作計劃，明確工作目標，制定工作措施，落實工作職責，精心組織、狠抓落實。各鄉鎮要經常對工作開展情況進行自查，及時發現和糾正工作中存在的問題，改進工作。對工作中遇到的問題和困難要及時報告。兩項制度有效銜接領導小組辦公室要定期、不定期地加大對試點工作的督查力度，并將督查情況及時予以通報。對各鄉鎮在工作實踐中涌現出來的好經驗、好做法要予以總結推廣，對存在問題要責令限期整改，確保此項工作順利進行。

篇6

2007年7月，在全國貧困人口大幅度減少的情況下，中國政府決定在全國農村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央決定大幅度提高扶貧標準，新的標準將原來的絕對貧困標準和低收入標準合二為一，并統一提高到家庭人均純收入1，196元。上述制度安排標志著我國農村貧困人口的溫飽問題已經基本解決，中國政府對抗貧困的斗爭已經進入了“兩輪驅動”的歷史階段：低保制度維持生存、扶貧開發促進發展，開發與救助相結合。

作為一項重大而且長期的制度安排，低保制度必然對中國農村的扶貧開發工作產生巨大影響。在以往的扶貧工作中，所有貧困人口的生存和發展問題都是扶貧開發工作部門的職責所在，而在低保制度背景下，扶貧開發的工作對象和工作職責與目標已經發生變化，職能部門對此不僅必須在理論上要有清晰認識，更應在實際工作中做出切實可行的政策設計。一個非常關鍵的問題是，在低保制度背景下，扶貧開發應該有著區別于低保的職能定位和工作分工，對此已有共識。但究竟如何定位，建立什么樣的工作機制才能實現其“發展”目標，迄今為止尚未見到系統和深入的理論研究，在實踐中也沒有成熟的經驗可循。

一、農村低保制度出臺背景和實施過程

最低生活保障制度(簡稱低保制度)是法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低生活需要的物質援助的社會保障制度。其通常的做法是政府對貧困人口按最低生活保障標準實行差額救助，其保障對象則是處于溫飽線以下的貧困家庭。

在國民經濟快速發展和國家財力穩步提高的大背景之下，為了切實解決少部分極端貧困人口的生活困難，讓貧困人群分享改革開放的發展成果，從上個世紀90年代初，中國就開始探索建立城市低保制度。經過十多年的努力，到2006年9月底，中國城市居民最低生活保障人數達2，227余萬人，人均月保障標準為162元，1至9月份的人均補助差額為76元。應當說，中國城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮居民，城市低保制度基本實現應保盡保。

我國對農村低保制度的探索并不晚，實際上還早于城市，但受傳統農村集體福利思維定式的束縛和農村稅費改革等因素的影響，其進展一度比較緩慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部著手重新部署農村低保制度的建設工作，并決定在在全面摸清農村特困戶底數的基礎上，在未開展農村低保制度的地區建立農村特困戶救助制度，由此中國農村形成了低保制度和特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。這一制度安排也在事實上為順利實現“全民低保”目標奠定了基礎。黨的十六大以來，我國確立了構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村兩大戰略目標，中央和地方政府對民生的關注被提升到空前的高度，農村低保制度的建設步伐因此明顯加快。到2006年底，建立農村低保制度的省區市已經達到24個，2007年6月底，全國31個省區市都已經建立了農村最低生活保障制度，覆蓋了2,068萬人。2007年7月11日，國務院發出《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，明確提出要在全國農村全面建立低保制度，并確保在年內將最低生活保障金發放到戶。至此，先經地方政府實踐探索，后經中央政府正式確認，中國農村最低生活保障制度最終得以全面確立施行，這是中國政府繼全面取消農業稅等重大惠農政策之后的又一項具有歷史性意義的重大決策。

二、農材低保制度演進趨勢

1農村低保制度將是一項長期的制度安排

中國國家層面的農村低保制度的確立迄今只有不到3年，但應看到，這項制度絕非權宜之計，而將是一項長期的制度安排。首先，從理論上講，對于任何一個社會，即使在保證起點公平的前提下，由于人的個體差異，會導致獲取資源能力上的不同，最終導致人的經濟情況的差異。而要完全地保證起點公平，人類至今的社會實踐還沒有找到這樣一種制度能夠實現這一目標。因此，無論從人道主義還是社會和諧的角度出發，對于整個人類社會來說，不管是經濟發達國家還是發展中國家，實施基本的社會保障制度都將是一項長期的制度安排。除此之外，對于社會主義國家而言，共同富裕是終極的發展目標，在這一目標的指引下，保障人民的基本生活水平是應有之義，對此，作為最重要的具體實施手段之一的低保制度也將是長期的；其次，從國際經驗看，社會保障制度始于20世紀初，迄今全世界已有139個國家和地區建立了這一制度。今天，在許多國家和地區，社會保障是政府為促進社會福利所做努力中最核心的部分。在許多工業化國家和前社會主義國家，在國家的公共支出中，社會保障是占份額最大的項目。在發展中國家，社會保障在公共支出中的比重也在增加；再次，從我國的國情看。雖然經過六十年的社會主義建設，特別是改革開放三十年來的經濟發展，我國農村的貧困得到很大改善。“按照中國官方的貧困標準計算，中國農村的貧困率(人口數量比例)從1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，農村貧困人口數量從1.52億下降到2,600萬。按照世界銀行的貧困標準(按2003年農村價格計，平均每人每年888元人民幣)計算，中國的扶貧成就則更為顯著。從1981年到2004年，在這個貧困線以下的人口所占的比例從65％下降到10％，貧困人口的絕對數量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困”。但是，由于中國人口數量龐大，處于貧困線的人口絕對數仍然很多，而且，隨著扶貧工作的深化，這部分貧困人口的致貧原因極為復雜，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，單純依靠他們自身的發展并不能解決脫貧的問題，這也在客觀上要求低保制度保持長期性和穩定性。綜合上述幾條理由，我們認為，農村最低生活保障制度將是我國今后相當長的歷史時期內的一項重大而長遠的制度安排。從某種意義上講，農村貧困將是我國的基本國情，最低生活保障制度也會成為一項基本的國家制度。

2保障標準將逐步提高

我國農村低保制度建立伊始，受政府財力所限，低保制度標準較低。但2007年國家《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》中指出，農村最低生活保障標準要隨著當地生活必需品價格變化和人民生活水平提高適時進行調整，這也是國際慣例。隨著我國基本公共服務均等化和城鄉一體化改革進程的加快，保障力度勢必持續加大。就近期動態來看，這種趨勢已經比較明顯。兩年以來，由于中央政府和地方政府的高度重視，我國農村低保的標準也在不斷提高。到2D08年年底，全國農村平均低保標準是人均988元／年，月人均補差是49元。2007年，云南省決定起步階段先將國家統計局公布的上年家庭年人均純收入低于693元的228.4萬農村絕對貧困人口全部納入農村低保范圍，救助標準為月人均30元。從2008年1月份和7月份起，該省按每人每月10元的標準兩次提高了補助水平。其它省、市、區的政策動態也表現出了相同的趨勢，有的地方(如遼寧省大連市)甚至開始建立城鄉低保標準自然增長機制，今后根據物價特別是生活必需品價格變動情況，城鄉低保標準每年都將有所提高。

3低保制度覆蓋面將繼續擴大

美國近10年來，每年享受貧困線救助的人相當于總人口的14.5％。目前，我國的農村低保覆蓋面僅有6.15％。這說明在使農村貧困群體分享社會、經濟發展的成果方面，我們的差距還是相當明顯的。

造成這種現象的主要原因是現階段我國政府的財力還比較有限。受財力所限，我國在低保制度建立之初設定的政策標準還比較低，這使許多應該得到制度保障的低收入農民家庭暫時被排除在制度框架之外。在現有政策實施過程中，同樣也是受財力所限，符合政策標準的困難農戶未能做到“按標施保”和“應保盡保”。上述兩個方面的因素導致迄今為止，中國農村低保制度的覆蓋面還遠遠低于理論數字。可以預期，將來隨著政府財力的不斷增長，農村低保標準將逐步提高，更多的低收入農村家庭將加入到低保制度覆蓋范圍之內，符合低保標準的困難家庭也將應保盡保，低保制度的實際覆蓋面將繼續擴大。

三、低保制度對農村扶貧開發工作的影響

1積極影響

總體上和長遠來看，農村低保制度的全面實施對我國扶貧開發工作的影響是積極的。主要表現為兩方面：一是作為一項兜底性的制度安排，直接減少了絕對貧困人口，分擔了扶貧開發的一部分壓力；另一方面，低保制度也提供了物質條件，使扶貧開發工作從維持生存的包袱中解脫出來，專注于發展目標的實現。低保對象主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活困難的農村居民。將這部分人群從扶貧對象中分離出來，不僅可以減輕扶貧開發工作負擔，更重要的是，扶貧對象的特征更加趨向“同質化”，這一變化將更加有利于探索制定富有針對性的激勵和約束機制及相關政策，從而促進發展目標的實現。

2對扶貧開發工作的挑戰

農村低保制度大面積實施前后，對于扶貧開發工作的政策走向一度出現思想波動，甚至有人提出“全面實施低保制度后還要不要扶貧開發”的疑問。在2007年國務院副總理回良玉的重要批示以后。上述思想波動問題基本已經解決。

但是，爭議的塵埃落定，卻意味著新的挑戰也隨之凸顯出來。主要體現為：隨著農村低保制度的全面建立，扶貧開發的目標和任務不再是解決貧困人口的溫飽問題，而是要著力于促進貧困人口增加收入，促進貧困地區發展。在這一新的形勢下，應當堅持實事求是的原則，按照與時俱進的要求，盡快對低保制度實施后的工作思路和政策作出調整。具體包括：一是扶貧開發工作的目標和職能必須重新界定；二是為了確保完成自身職能和發展目標，必須進行積極探索和創新，盡快確立“發展型”的激勵和約束機制；三是雖然扶貧與低保性質有不同，職能有分工，但實際工作中又存在交叉或重疊，如何進行組織協調和政策銜接，也是一個迫切需要解決的問題。本文只對前兩個問題進行分析和探索。

四、低保制度背景下農村扶貧開發工作的重新定位

1傳統扶貧開發工作：兼顧“扶貧”與“低保”雙重目標

我國的傳統扶貧政策雖然以“扶貧開發”、培育貧困者的自我發展能力為目標，但在國力匱乏、貧困人口大量存在的情況下，此一政策實際上同時承擔著人道主義救濟和推動區域經濟發展的雙重職能。這兩項職能的性質不同，其實現的機制也應不同。對于前者，資源分配的主要依據是“貧窮”——只要足夠貧窮，達到一定的標準，政府就不能袖手旁觀；而對于后者，問題就要復雜得多，但無論如何，扶貧資源的分配必須至少考慮兩項內容，一是貧困，扶貧資源必須瞄準其對象——貧困者；二是扶貧資源的分配必須有助于發展目標的實現。那種只能照顧到貧窮，而無助于脫貧目標實現的政策應該予以摒棄。但是，當貧困人口(尤其是極端貧困人口)大量存在、而扶貧資源又極度匱乏的時候，要將有限的扶貧資源集中賦予其中的“發展的貧困者”，不僅存在操作上的障礙，而且勢必面臨巨大的政治壓力。因此，現實的政策選擇必然是，扶貧開發既要發展，又要救濟，發展與救濟目標同時兼顧。

篇7

第一章

總則

第一條

為了規范農村扶貧開發工作，加快農村貧困地區和貧困人口脫貧致富，促進區域協調發展，根據有關法律、法規，結合本省實際，制定本辦法。

第二條

本辦法適用于本省行政區域內的農村扶貧開發活動。

本辦法所稱農村扶貧開發，是指國家和社會各界通過財政支持、產業扶持、掛鉤幫扶、生態補償、社會捐贈，完善基礎設施，改善生產、生活條件和教育、醫療、衛生條件，促進就業創業等措施，幫助扶貧對象提高自我發展能力、實現脫貧致富的活動。

第三條

農村扶貧開發應當遵循政府主導、群眾主體、社會參與、因地制宜、綠色發展、精準施策的原則。

第四條

各級人民政府負責本行政區域內農村扶貧開發工作，建立健全農村扶貧開發工作協調機制，協調解決扶貧開發工作中的重大問題，制定和落實農村扶貧開發規劃、目標責任和考核評價制度，將農村扶貧開發目標任務完成情況作為各級人民政府和相關部門及其負責人考核評價的重要內容。

縣級以上人民政府農村扶貧開發工作機構具體負責農村扶貧開發工作的組織、指導、協調和檢查督促工作，其他有關部門在各自職責范圍內做好農村扶貧開發相關工作。

第五條

各級人民政府應當在每年的10月17日國家扶貧日組織相關部門和社會各界開展宣傳教育等活動。

第六條

鼓勵支持境內外企事業單位、社會組織、個人等社會力量以多種形式依法參與農村扶貧開發。

對在農村扶貧開發工作中做出突出貢獻的單位和個人按照有關規定給予表彰獎勵。

第二章

扶貧對象

第七條

扶貧對象是指按照國家和本省規定的現行標準識別、認定的貧困戶、貧困村和省級扶貧開發工作重點縣。

設區市人民政府可以根據本轄區經濟社會發展總體水平，按照不低于國家和省級現行標準線，制定本轄區內貧困戶、貧困村和扶貧開發工作重點縣的扶貧標準。

第八條

扶貧對象實行動態管理，建立有進有退的管理機制。貧困戶、貧困村和省級扶貧開發工作重點縣識別、認定和退出應當按照國家和省的有關規定執行。

第九條　貧困戶按照下列程序確定：

(一)村民委員會在本村公布貧困戶申報公告;

(二)農戶向村民委員會提出申請;

(三)各行政村召開村民代表會議進行民主評議，形成初選名單，由村民委員會和駐村工作隊(駐村、包村干部)核實后進行第一次公示，經公示無異議后報鄉(鎮)人民政府;

(四)鄉(鎮)人民政府對各村上報的初選名單進行審核，確定貧困戶名單，分別在各行政村進行第二次公示，經公示無異議，報縣(市、區)扶貧開發領導小組;

(五)縣(市、區)扶貧開發領導小組對鄉(鎮)上報的名單進行審查確認后，在各行政村進行公告。

村民對審核結果有異議的，可以自審核結果公示之日起七日內向鄉(鎮)人民政府提出復核申請，鄉(鎮)人民政府應當進行調查、核實，并在五個工作日內公示復核結果。

農戶申請有困難的，可以由村民小組或者其他村民代為提出申請。

第十條

貧困戶的退出由村民委員會組織民主評議后提出，經村民委員會和駐村工作隊(駐村、包村干部)核實、擬退出貧困戶認可，在村內公示無異議后，報鄉(鎮)人民政府審核，報縣(市、區)扶貧開發領導小組審查確認后，在所在鄉(鎮)和行政村公告退出，同時在建檔立卡貧困人口中銷號。

第十一條　貧困村的貧困發生率降至2%以下，且符合省定貧困村脫貧標準的，由鄉(鎮)人民政府提出擬退出村名單，在鄉(鎮)和所在村公示無異議后，報縣(市、區)扶貧開發領導小組審查，由縣(市、區)人民政府批準后，向社會公告退出，并報設區市扶貧開發領導小組備案。

第十二條　省級扶貧開發工作重點縣的貧困發生率降至2%以下，且達到省定脫貧標準的，由縣級扶貧開發領導小組提出退出申請，設區市扶貧開發領導小組初審，省扶貧開發領導小組審核，向社會公示征求意見。公示無異議后，報省人民政府按照規定程序批準退出。

第十三條

達到現行脫貧標準的扶貧對象，按照規定程序退出后，脫貧攻堅期內繼續執行現行的扶貧政策。對提前退出的省級扶貧開發工作重點縣給予表彰獎勵，對提前退出的貧困村各地可制定相應獎勵政策。

第十四條

健全和完善扶貧開發建檔立卡信息管理系統。貧困戶、貧困村信息由鄉(鎮)人民政府采集，省級扶貧開發工作重點縣信息由縣級人民政府扶貧開發工作機構采集。采集的信息應當真實、準確。

第三章

扶貧開發措施

第十五條

縣級以上人民政府應當將農村扶貧開發納入本行政區域國民經濟和社會發展規劃，并制定農村扶貧開發專項規劃。

縣級以上人民政府制定其他專項發展規劃，應當與本行政區域農村扶貧開發專項規劃相銜接，優先保障農村扶貧開發需要。

第十六條

縣級以上人民政府對居住在偏僻自然村、地災隱患點、生態與自然保護區等生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發且有搬遷意愿的農村人口，加快實施造福工程易地扶貧搬遷。

各級人民政府應當多方籌措資金，對造福工程易地扶貧搬遷對象的建房和集中安置區的基礎設施建設給予資金補助。

扶貧開發工作機構應當根據實際情況，會同有關部門確定造福工程易地扶貧搬遷對象范圍;國土資源部門應當優先保障造福工程易地搬遷用地需求;城鄉規劃主管部門對涉及造福工程易地扶貧搬遷的鄉(鎮)、村，應當優先按照規定的權限和程序編制或者修改鄉(鎮)、村規劃;造福工程易地扶貧搬遷相關規費的減免應當按照相關規定執行。

第十七條

縣級以上人民政府對居住在危房中的農村建檔立卡貧困戶、分散供養五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶實施危房改造。

第十八條

鼓勵各類金融機構開展金融扶貧，發展扶貧普惠金融，為扶貧對象提供符合貧困地區貧困戶特點和需求的金融產品和服務方式。

加大信貸投入，運用國家扶貧再貸款政策，實行比支農再貸款更優惠的利率。

扶貧開發任務較重的縣級人民政府應當建立扶貧小額信貸風險擔保金，為貧困戶提供無抵押小額貸款擔保。

第十九條

貧困地區縣級人民政府應當制定特色產業發展規劃，發揮區域和資源優勢，培育壯大特色主導產業，統籌發展農產品加工、電子商務、林下經濟、鄉村旅游、休閑農業等農村產業，加快建立一批貧困戶參與度高的綠色生態特色產業基地。

縣級以上人民政府有關部門應當加強對龍頭企業和農民專業合作社的培育，發揮龍頭企業和農民專業合作社對貧困戶的組織和帶動作用，建立健全其與貧困戶的緊密利益聯結機制。

第二十條

縣級以上人民政府有關部門應當為農村貧困家庭勞動力提供農村實用技術、職業技能培訓和公共就業創業服務，增強就業技能;加大對貧困地區返鄉農民工和返鄉大中專畢業生創業的扶持力度，拓展貧困家庭勞動力就業空間。

第二十一條

縣級以上人民政府教育部門應當實施教育扶貧工程。各級教育經費應當向貧困地區、老區、少數民族地區傾斜，鞏固提高教育發展水平。

第二十二條

縣級以上人民政府及其有關部門應當加大科技扶貧力度，加快技術成果轉化，選派科技人員開展科技服務，強化貧困地區基層農技推廣服務體系建設。

第二十三條

縣級以上人民政府及其有關部門應當實施文化扶貧工程，推動文化惠民項目向貧困地區傾斜，推進基層綜合性文化服務中心建設，加強文化供需對接。加強貧困地區鄉風文明建設，倡導現代文明理念和生活方式。

第二十四條

縣級以上人民政府應當實施健康扶貧工程，將建檔立卡貧困人口納入醫療扶貧范圍，資助其參加城鄉居民基本醫療保險，對貧困人口就醫費用給予救助幫扶。

第二十五條

縣級以上人民政府及其有關部門應當建立健全與農村扶貧開發相銜接的最低生活保障和特困人員供養等社會保障制度。對因災因病等陷入暫時性貧困人口提供受災人員救助或者臨時救助;對計劃生育特殊困難家庭實施關懷救助;對符合低保條件的貧困人口實行政策性兜底保障，對符合扶貧條件的農村低保對象實行扶貧脫貧。

第二十六條

優先實施農村貧困地區交通、水利、電力、漁港、飲水安全、危房改造、土地整理、農業綜合開發、廣播電視、通信等基礎設施建設，推動農村信息化推廣應用，改善農村貧困地區生產生活條件。

第二十七條

探索建立貧困村、貧困戶資產性收益增收機制。對財政專項扶貧資金和涉農資金投入設施農業、光伏發電、鄉村旅游等項目形成的資產，具備條件的可折股量化給貧困村或貧困戶，帶動貧困村和貧困戶尤其是喪失勞動能力的貧困人口獲得穩定收益。

第二十八條

縣級以上人民政府應當將扶貧開發與生態文明建設緊密結合，加大貧困地區的生態保護和修復力度，視財力情況逐步提高生態公益林和天然林補償標準。完善生態保護補助獎勵政策，建立地區間橫向生態補償制度。

第二十九條　縣級以上人民政府應當采取“干部駐村、部門幫扶、資金捆綁、政策支持”辦法，建立健全駐村幫扶工作機制，實施整村推進扶貧開發。

將貧困村優先納入城鄉環境綜合整治范疇，大力開展貧困村村莊整治，加快推進貧困村人居環境建設。

第三十條

完善省級扶貧開發工作重點縣掛鉤幫扶制度，落實山海協作、對口幫扶工作，推進產業園區共建，加大山海干部交流力度，健全服務協調機制，幫助解決發展中的困難和問題。

第三十一條

縣級以上人民政府及其有關部門依照國家有關規定，可以與有關國家和地區、國際組織、區域組織及其他機構開展農村扶貧開發交流合作。

第四章

資金與項目管理

第三十二條

農村扶貧開發資金來源：

(一)中央和地方財政專項扶貧資金;

(二)行業扶貧資金;

(三)國家機關、國有企事業單位的定點幫扶資金;

(四)金融機構的扶貧貸款;

(五)公民、法人或者其他組織捐贈的扶貧資金;

(六)其他用于農村扶貧開發的資金。

第三十三條

省級財政和設區市級財政加大對省級扶貧開發工作重點縣財政扶持力度;各級財政應當在現有村級組織運轉經費保障政策基礎上，加大對貧困村的財政扶持力度。

省級財政部門應當探索建立省市縣三級扶貧專項資金在線監管系統。縣級以上人民政府應當將財政專項扶貧資金和扶貧項目管理經費列入本級財政預算，歸并可以整合的相關扶貧資金和相關涉農資金，統一規劃，集中使用，提高資金使用效益。

第三十四條

財政專項扶貧資金應當按照因素測算、資金績效、考核評價、年度扶貧開發項目實施計劃等進行分配。重大項目應當按照國家和省有關規定，報同級人民政府審定后實施。

行業扶貧資金由行業主管部門依據農村扶貧開發規劃、行業規劃和任務進行安排。

社會捐贈資金的安排使用應當尊重捐贈者的意愿，向捐贈者告知資金使用情況，并依照有關法律、法規進行管理和監督。

第三十五條

縣級以上人民政府財政部門、農村扶貧開發工作機構應當會同有關部門，對財政專項扶貧資金的使用和管理進行績效考核評價。

第三十六條

縣級以上人民政府應當依據農村扶貧開發專項規劃，科學論證，因地制宜確定和落實農村扶貧開發項目。

農村扶貧開發項目實施單位應當根據項目管理要求，制定項目實施方案，承擔項目責任，建立合同管理，執行公示公告、竣工驗收、績效評價、檔案登記、后續管理等制度。

經批準的農村扶貧開發項目不得擅自變更。確需變更的，應當報原批準部門審批。

第三十七條

縣級人民政府應當建立農村扶貧開發項目資產管護制度，按照誰受益、誰管護的原則，明確管護主體和管護責任。

農村扶貧開發項目所形成的設施、設備和資產依法受到保護，任何單位和個人不得損壞、非法占用或者擅自處置。

第五章

監督檢查

第三十八條

有扶貧開發任務的縣級以上人民政府應當定期向同級人大常委會報告農村扶貧開發工作情況，自覺接受同級人大及其常委會的監督。

第三十九條

縣級以上人民政府農村扶貧開發工作機構以及發展和改革、審計、財政部門應當開展對扶貧政策措施、扶貧規劃執行、財政扶貧資金管理使用、扶貧開發項目建設管理落實情況等專項檢查和監督。

第四十條

縣級以上人民政府農村扶貧開發工作機構和統計調查部門應當建立農村扶貧開發統計監測體系，加強動態監測評估。

第四十一條

縣級以上人民政府有關部門或者機構在履行監督檢查職責時，可以依法采取下列措施：

(一)要求被檢查的單位和個人說明情況，提供農村扶貧開發活動有關賬冊、單據、文件、記錄和其他資料;

(二)檢查與農村扶貧開發活動有關的場所;

(三)責令被檢查單位和個人停止違法行為，履行法定義務;

(四)對可能轉移、隱匿、銷毀的與違法行為有關的財物，可以申請有關部門先行登記保存。

第六章

法律責任

第四十二條

違反本辦法第三十六條第三款規定，擅自變更扶貧開發項目的，由縣級人民政府扶貧開發項目管理部門責令改正;情節嚴重的，應當停止項目實施，由有關部門依法追究相關責任人的責任;造成損失的，依法賠償損失。

第四十三條

違反本辦法第三十七條第二款規定，損壞、非法占用或者處置扶貧開發項目設施、設備和資產的，由縣級以上人民政府農村扶貧開發工作機構或者有關部門責令限期改正，并依法予以處理;造成損失的，依法賠償損失。

第四十四條

承擔農村扶貧開發工作任務的單位和個人不履行職責，未完成農村扶貧開發任務，造成不良影響的，由同級人民政府或者上級主管部門予以批評，責令限期完成，并依照有關規定追究相關責任人員的責任。

第四十五條

縣級以上人民政府有關部門、農村扶貧開發工作機構及其工作人員在扶貧開發工作中濫用職權、玩忽職守、貪污受賄、徇私舞弊的，由其所在單位、上級主管部門或者監察機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第七章

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中圖分類號：F81 文獻標識碼：A文章編號：1671-1297（2008）07-08-01

一、我國用于扶貧的公共財政項目和資金支持

（一）我國用于公共服務均等化的轉移支付資金情況

我國公共財政支出結構中，支持政府扶貧的專項資金主要包括中央財政扶貧專項資金、地方配套扶貧資金和針對貧困個人的社會保障（包括社會福利和社會救濟）支出，均屬財政轉移支付。

（二）農村扶貧計劃

農村扶貧政策主要靠中央政府出資和規劃，表現為以下四個特點：

一是將地區經濟增長和貧困人口脫貧結合，通過地區經濟增長為貧困人口提供各種市場機會和就業機會；二是從救濟式扶貧到開發式扶貧轉變，針對有勞動能力和生產資料的貧困人口，通過支持貧困地區和貧困人口的農業和非農業生產等多種創收活動來提高收入消費水平，同時通過農村基礎設施的建設來改善貧困地區生產生活條件；三是區域瞄準，確定592個貧困縣，中央絕大部分扶貧項目和投資主要針對貧困地區，而不是直接針對貧困家庭和貧困人口；四是政府主導與社會參與結合，1998～2001年中央和地方政府財政投入占扶貧總資金約為83％，并制定扶貧政策；政府鼓勵民間慈善機構的援助，與政府扶貧相比，民間扶貧規模小，其活動比較專一，集中在有優勢的專業領域，更具創造性和效率。

2001年我國制定的《農村扶貧開發綱要（2001～2010年）》縮小瞄準區域，確定14.8萬個貧困村，將整村推進、產業化扶貧和勞務輸出轉移作為新的扶貧干預途徑。

（三）城鎮扶貧計劃

城市扶貧主要針對失業下崗職工及處于社會底層缺乏工作能力的人群，須由地方政府負責建立有效的社會保障制度。城鎮最低生活保障制度是城市扶貧的最主要手段之一，低保資金來源于地方財政部門，納入財政預算并列為社會救濟專項資金支出，由地方民政部門進行工作管理。不同城市低保的覆蓋范圍和補貼標準差異較大。到目前為止，城市低保制度已經基本覆蓋了所有城市和縣政府所在地鎮。據民政部統計，截至2004年3月，全國936萬城市居民家庭中的2249萬人正在享受低保補貼。

截至2003年底，全年我國各級財政支出最低生活保障的資金達156億元。

二、對我國公共財政支持扶貧的政策建議

（一） 加大公共財政扶貧資金的投入

一方面，從國際比較角度看，1997年美國的貧困發生率約為13.8%(處于貧困線以下的人口占總人口比重)，援助貧困人口的財政支出占聯邦總支出的比重為12.94%，資金供給比重與貧困人口需求比重相當，而1999年，我國中央三項扶貧資金僅占中央財政總支出的1.98%，當年貧困發生率約為9％，資金供給遠遠不及貧困需求。另外，前文提到我國的貧困線標準低于國際標準，如果按國際標準劃定貧困人口比例，那么我國的貧困發生率肯定高于9％。

另一方面，我國扶貧政策著重傾向于解決農村貧困區域的發展問題，而針對農村貧困人口的無償投入存在較大缺口。據我國扶貧專家估算，要穩定地解決一個農村貧困人口的溫飽問題，年人均資金投入一般應達到1500～2000元（世界銀行標準為年人均5000元）。筆者按人均1500元計算，2004年初農村貧困人口為2900萬則應投入435億元，而當年中央財政扶貧投入為122億元，加上地方配套資金（假設地方均實現30％的配套額，實際僅為15％～17％）和扶貧貸款約為200億元，2004年扶貧資金缺口至少約為75億元。

同時，地方配套資金不及要求比例，且扶貧專項資金漏出問題嚴重。我國地方政府對中央專項扶貧資金的配套額均未達到30％的要求，同時省級財政又要求貧困縣及所在市提供配套金，市縣兩級財力不足以支持配套資金是普遍存在的，因此筆者建議降低30％的配套標準，通過中央加大轉移支付力度確定其扶貧的主導地位。

（二）需要基本的社會保障項目對城鄉扶貧進行補充

在農村地區，中國農村家庭在面臨各種風險時非常脆弱，有證據表明疾病和殘疾已成為重要的致貧因素，巨額醫療費用或勞動能力的喪失使許多家庭陷入貧困。因此農村地區急需建立基本的社會保障體系，特別是最低生活保障補助和基本醫療保險制度。目前全國有2000多個縣級行政機構建立了農村最低生活保障制度，保障對象達985萬人，約占農村貧困人口總數的42%。筆者認為，最低生活保障制度是解決貧困生存生活基本問題的首選保障方法，只有保障了其生存權，其他扶貧措施才能收到相應的效果。在農村地區，政府需加大社會保障支出，立即在全國范圍內建立農村最低生活保障制度，特別是“八七計劃”劃定的貧困縣，關注已脫貧和尚未脫貧人群。

城市扶貧應更加關注階層貧困人群，主要通過社會保障的完善將不同的貧困群體納入保障體系，特別是老年人的養老保險、失地農民的社會保障和農民工的社保問題等。

參考文獻

[1]David N .Hyman.公共財政：現論在政策中的應用（第六版）[M],中國財政經濟出版社,2001.

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一、目標、基本原則及時間要求

（一）目標。通過兩項制度的有效銜接，充分發揮農村低保制度和扶貧開發政策的作用，保障農村貧困人口的基本生活，提高收入水平和自我發展能力，從而穩定解決溫飽并實現脫貧致富，為下一步制定新的十年扶貧規劃提供有效依據，為實現到2020年基本消除絕對貧困現象的目標奠定基礎。

（二）基本原則。堅持公開、公平、公正，合理確定農村低保和扶貧對象，堅持群眾自愿、政府支持、社會各界幫扶和農民自力更生相結合，實現對農村貧困人口的全面扶持。

（三）時間要求。此項工作按上級要求在年12月底結束。

二、工作內容

（一）明確扶持對象。農村低保對象，是指家庭年人均純收入低于1110元的農村居民，主要是因病、因殘、年老體弱、喪失勞動能力以及由于生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民。扶貧對象是指家庭人均純收入低于新定扶貧標準1500元以下，有勞動能力和勞動意愿的農村居民，包括有勞動能力和意愿的農村低保對象。

（二）科學設置標準。按照國家和我省新確定的扶貧標準，測算識別規模，市確定我市今后十年內識別規模為0.5萬貧困人口。參照省市扶貧辦對貧困人口指標的確定方案及要求，并結合我市實際，將貧困人口分解到有扶貧任務的鄉鎮。具體人口數為：鄉9個村1750人，鄉5個村1750人，鎮4個村1000人，鎮2個村500人，

（三）規范識別程序。要統一組織，使農村低保和扶貧對象識別工作在時間和程序上同步進行。嚴格按照申請、收入核查、民主評議、審核審批等程序和上墻公示要求，認定農村低保和扶貧對象。對兩項制度涉及對象的申請，村民委員會要按照各自的識別指標分別進行調查核實，集中進行民主評議，經鄉（鎮）政府審核后，報市民政部門審批。村民委員會、鄉（鎮）政府以及市民政部門，要及時向社會公布民主評議意見、審核意見和審批結果。市、鄉（鎮）殘聯組織要主動參與各級政府和有關部門對扶持對象中涉及殘疾人內容的識別和審核，協助民政部門落實殘疾人的普惠、特惠政策。

（四）落實扶持政策。對農村低保對象，要力爭做到應保盡保，按照政策規定發放最低生活保障金；對扶貧對象，要根據不同情況，享受專項扶貧和行業扶貧等方面的扶持政策。采取產業開發、扶貧異地搬遷、雨露計劃培訓、危房改造、扶貧經濟實體股份分紅、小額信貸、互助資金、教育免費及補助、黨員干部和社會各界幫扶等形式，確保項目直接到戶、實體帶動到戶、資金落實到戶、幫扶措施到戶，真正使扶貧對象受益。對農村低保和扶貧對象中的殘疾人要提供重點幫扶。

（五）加強動態管理。市民政部門，以及鄉（鎮）政府分別建立農村低保和扶貧對象檔案，并會同統計、殘聯等部門，加強對農村低保對象、扶貧對象的動態管理，兩項制度涉及的對象同步進行調整。采取多種形式，定期或不定期地了解農村低保和扶貧對象的生活情況，對于收入達到或超過農村低保標準的，要按照規定辦理退保手續；對已實現脫貧致富的，經過民主評議和公示無意見后，要停止相關到戶扶貧開發政策；對收入下降到農村低保標準以下的，要適時將其納入低保范圍；對返貧的，要適時將其納入扶貧對象。要在現有貧困戶建檔立卡和農村低保檔案管理系統的基礎上，逐步完善農村低保和扶貧開發數據庫，做到信息互通，資源共享。

三、保障措施

（一）加強組織領導。市政府成立由民政、財政、統計、殘聯等部門參加的試點工作領導小組，日常工作由民政部門負責，其他部門要積極配合，主動參與。

為保證我市兩項制度試點工作的順利開展，市成立由市政府辦公室黨組成員、市政府法制局局長武建朝任組長、市民政局黨組書記孫桂林、副局長任建偉任副組長，由民政、財政、統計、殘聯等部門分管領導任成員的“兩項制度銜接試點領導小組”。領導小組下設辦公室，辦公地點設在民政局。辦公室主任由扶貧辦主任王辰寶兼任。工作人員由市民政、財政、統計、殘聯等部門臨時抽調，集中辦公。

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第一階段是從1978年到1985年的體制改革推動扶貧階段。農村處于溫飽線以下的人口由1978年的2.5億人減少到1985年的1.25億人，貧困線標準也從1978年的100元提高到1985年的206元。陜西未解決溫飽的貧困人口由1978年的1200萬人，減少到1985年的605萬人。

第二階段是從1986年到1993年，全國范圍內開展了有計劃、有組織、有針對性的大規模扶貧開發，農村處于溫飽線以下的人口由1985年的1．25億減少到1993年的8000萬，貧困線標準也從1986年的206元提高到1994年的625元。陜西未解決溫飽的貧困人口由1985年的605萬人，減少到1993年的500萬人。

第三階段是1994年到2000年的扶貧攻堅階段。國務院制定了《國家八七扶貧攻堅計劃》，農村處于溫飽線以下的人口由1993年的8000萬人減少到2000年的3000萬人，貧困線標準也從1994年的625元提高到2000年的865元。陜西未解決溫飽的貧困人口由1993年的500萬人，減少到2000年的382萬人。

第四階段是進入新世紀以來，制定了中國第一個扶貧綱領性文件《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010）》，這一階段全國扶貧開發的目標由解決剩余貧困人口的溫飽問題轉入穩定解決貧困人口溫飽并以增加貧困人口收入階段，我國貧困人口從2000年的9422萬人減少到2010年的2688萬人，貧困線標準也從2000年的865元提高到2010年的1274元。陜西的貧困人口由2000年的817萬人，減少到2010年的246萬人。

第五階段是進入新世紀以來的第二個十年，制定了新的《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》，扶貧開發工作開始從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距，實現不愁吃、不愁穿，保障義務教育、基本醫療和住房的“兩不愁,三保障”的新階段。中央決定將農民人均純收入2300元作為新的國家扶貧標準，那么對應的扶貧對象規模約為1.28億人。陜西省制定了2500元的扶貧新標準，而收入在2000元以下的村還有7400多個，收入在1600元以下的低收入人口還有558萬。

我國扶貧開發的特點

以陜西為例，新階段前十年，陜西省扶貧開發工作以科學發展觀為指導，堅持開發式扶貧方針，圍繞增加貧困人口收入，大力實施整村推進、移民搬遷、產業扶貧、能力建設、外資扶貧、社會扶貧等六大工程，專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧攜手推進。

一是堅持黨的領導，實行政府主導。陜西省相繼出臺了十年《規劃》、加強扶貧工作的《決定》、加強扶貧資源整合的《意見》、實施千企業千村扶助行動的《意見》等一系列政策性文件，每年召開一次扶貧開發工作會議，省級領導帶頭包抓扶貧點，為扶貧開發深入推進提供了強有力的組織領導保障。

二是扶貧規劃的項目全面實施完成。陜西省對10491個村實施了整村推進扶貧，搬遷貧困人口133萬人，培訓轉移貧困家庭勞動力39萬人，在1450個貧困村建立了互助資金組織。

三是專項扶貧投入大幅增加。累計投入中省專項財政扶貧資金64.13億元，其中年度省級財政扶貧資金10年翻了3.5番，2011年達到6.2億元。

四是社會扶貧深入發展。在實施黨政機關事業單位“兩聯一包”扶貧的同時，開展“千企千村扶助行動”，動員2687家規模以上企業結對幫扶2830個低收入村。

五是貧困地區農村社會保障制度框架初步形成。新型農村合作醫療、新型農村社會養老保險試點、義務教育階段“兩免一補”、農村中小學生“蛋奶工程”等民生工程在貧困地區得到先試先行。

六是增收減貧成效顯著。貧困地區農民人均純收入10年增長3.2倍，年均增長12.4%，超過了陜西全省的增長速度，2010年達到3617元。農村貧困人口由2000年的817萬減少到2010年的246萬，貧困人口占農村人口的比例由33.1%下降到11.5%。

扶貧開發工作遇到的問題

一是貧困人口規模依然龐大。

二是集中連片貧困地區的矛盾比較突出。秦巴山區陜西包含29個縣、六盤山區陜西包含7個縣、呂梁山區陜西包含7個縣、陜北白于山區、黃河沿岸土石山區、渭北旱腰帶和秦嶺北麓地區偏遠農村，覆蓋60個縣區、1061多萬人口，自然環境惡劣，基本條件落后，公共服務水平低，群眾增收脫貧的難度較大。

三是低收入群體發展機會少的問題比較突出。宏觀經濟的增長成果未能自動地向貧困地區和貧困群眾傾斜。貧困問題表面上看是收入差距大，而實際反映的是能力低和發展機會少。一些富裕的人群掩蓋了大部分人的貧困，一些平原、縣區的富裕掩蓋了山區的貧困。

四是行業扶貧發展滯后的問題比較突出。在專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧三位一體的格局中，行業扶貧處于自發狀態，制度性、計劃性不強。扶貧缺少乏統籌協調機制，作用需要進一步發揮。

五是返貧現象比較突出。自然災害頻繁、市場變化莫測，脫貧成果難以鞏固，致貧返貧困因素較多。據統計，貧困村遭受嚴重自然災害的幾率是其它地區的5倍，全省正常年景返貧率10%，災年可達到15%。