導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇行政處罰與行政強制措施，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

從法理上講，作為某種具體行政行為的程序一旦違法，直接導致的是該具體行政行為違法，程序錯誤只能作為相對人該具體行政行為違法的一項理由，而不能單獨對某項行政程序提出訴訟請求。法院在司法審查的過程當中對具體行政行為審查的目的也是判斷該行為是否合法，而不是審查某項程序的違法與否，因為行政程序并不直接對行政相對人的權利義務產生影響。然而行政強制措施本身具有獨立的可訴性，其會對相對人的權利義務產生直接影響，并且它本身具有自己的一系列程序，強制措施的某一程序一旦違法即導致行政強制措施違法。我國《行政訴訟法》第十一條第二款也規定:對于限制人身自由或者對于財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的，公民、法人和其他組織可以提起行政訴訟。由此可見，行政強制措施是可以成為法院司法審查的標的，而不是判斷其他具體行政行為是否違法的理由。

(二)行政強制措施與行政程序的目的不同

行政強制措施目的是制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大，行政強制措施是一種行政管理手段，主要是限制行政相對人的實體權利，而行政程序的目的是保障行政行為的有效實施，是一種內部的程序價值，所以，行政強制措施不能歸于行政程序的范疇之內。此外，所謂程序應當是行政行為所依依據的方式、步驟、時限和順序等，程序是為保證行政行為順利進行而設計的，程序不能夠單獨存在其必須依附于特定的具體行政行為，具有內部性的特征，然而，行政強制措施本身具有獨立性、強制性、外化性的特點，目的是直接對行政相對人的權益產生影響，因此，行政強制措施不具有程序目的，不可能被其他具體行政行為吸收為程序。綜上，行政強制措施與行政處罰雖然存在先行后續的表象，但仔細剖析行政強制措施與行政處罰的關系，會發現行政強制措施在理論上和實踐中都不是行政處罰的程序，行政強制措施與行政處罰是行政處理的兩部分，具有可區分性，法院在司法審查過程當中可以將行政強制措施與行政處罰進行剝離，分別審查他們的合法性并作出判斷。因此，行政強制措施的違法并不代表行政處罰的某項程序違法。

二、行政強制措施與行政處罰的聯系

(一)行政強制措施對行政處罰的作用

1．行政強制措施是為行政處罰服務的。行政機關為了預防、制止或控制危害社會行為的發生，對相對人的人身、財產加以暫時性限制，使其保持一定的狀態，只有該狀態保持住，行政機關才能夠有時間、有條件履行行政處罰的手續，行政處罰的程序比較嚴格和復雜如果沒有行政強制措施作為保障，行政機關就沒有足夠的時間進行調查、取證、審批等一系列的程序，就有可能造成行政機關無法實施行政管理手段，同時容易使相對人違法后逍遙法外。行政強制措施追求效率性，程序簡便易行甚至可以事后補辦手續，［3］故而先強制后處罰能夠保證行政處罰的有效實施。2．行政強制措施常常是行政機關作出行政處罰的準備和前奏。例如，行政機關在作出財產方面的行政處罰之前，如沒收不合格的產品，一般都要做出扣押或查封的行政強制措施，這主要是為行政處罰作準備，只有實施了強制措施才能保全相對人違法的證據，同時，行政強制措施有利于防止違法行為人轉移、隱匿或銷售違法財產或物品，這就為行政處罰的作出留出了準備時間。行政強制措施是行政處罰的前奏，行政相對人受到行政強制后便會知曉隨后而來可能受到行政處罰，在這前奏階段行政相對人可以決定是否自動履行相關義務以免除隨后的處罰。3．行政強制措施的實施是行政處罰合法性的重要保證。行政強制措施具有證據保全的功能，行政機關作出行政處罰必須有確鑿的證據，因此，行政強制措施在調查取證階段尤為重要，例如，工商局在對某甲銷售不合格電纜違法行為進行處罰之前，作出扣押該批涉案電纜進行檢驗的行政強制措施，即是對證據的一種保全措施，如果沒有對證據的保全和調取過程，行政機關的處罰行為可能涉嫌違法。

(二)行政強制措施與行政處罰的銜接

1．銜接準備。行政強制措施與行政處罰銜接的準備階段大約在30天以內，最長不超過60天，我國行政強制法規定除限制人身自由的行政強制措施之外，查封、扣押、凍結這幾種行政強制措施持續時間最長不超過30日，情況復雜的，經行政機關負責人批準，可以延長，但是延長期限不得超過30日。在行政處罰的準備階段行政機關一般要完成調查取證、催告履行、聽取相對人陳述和申辯等程序，綜合以上程序的結果查明相對人的行為是否違背法律規定以及違法的程度，進而作出“罰”與“不罰”以及何種“罰“的決定。2．銜接的決定和實施。準備階段結束后即刻作出銜接決定并實施，行政強制措施與行政處罰是緊密連接的，行政機關一般不會在行政強制措施終止若干時間后，再進行行政處罰的，因為一旦二者脫節行政相對人逃匿或將財產轉移或隱匿，行政處罰失去執行的可能，行政機關的行政行為歸于失敗。

三、行政強制措施違法對于行政處罰合法性的影響

考察行政強制措施是否會對行政處罰合法性產生影響，可以按照行政強制措施的目的性分為兩大類。

(一)行政機關為收集行政處罰證據、依據而實施的強制行為違法，必然導致行政處罰違法

在行政處罰程序中必然要收集相對人的違法證據，在調查取證階段就有可能實施一定的強制措施，例如，在治安處罰的取證過程中就有可能運用到強制措施，比如對違法行為人的強制訊問、對違法工具的扣押，這種行政強制措施一旦超過法定的強度、限度，產生諸如刑訊逼供等違法情形，那么它所取得的證據必然是違法的，證據不合法行政處罰自然失去了合法的基礎。《行政處罰法》第三十七條第二款規定:“在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經行政機關負責人批準，可以先行登記保存，……”，此條款中的先行登記保存就是一種強制手段，強制扣留并保存行政相對人違法的證據，那么，這種具有強烈強制性特征的保存一旦違法也就代表著其收集證據的程序違法，證據違法行政強制措施自然就失去了合法的基礎。故此種“屬于某個主具體行政行為的輔或保障性措施，構成某個具體行政行為的組成部分的從屬性強制，如查封、扣押、凍結、強制傳喚、包括稅務機關的稅收保全措施等等。”［4］一旦違法直接導致整個行政處罰的違法。

篇2

中圖分類號：DF34　文獻標志碼：A　文章編號：1673－291X(2009)05－0221－02

一、目前公安實踐領域中對行政強制措施的認識存在的問題

(一)學理上對行政強制措施含義的理解

通常所言的“行政強制措施”在行政法學體系中指的是“行政強制”，是與“行政處罰”、“行政許可”、“行政征收”等居于同一層面上的具體行政行為。

1、行政強制措施的含義和特征。行政強制措施是指行政主體為了保障行政管理的順利進行，通過依法采取強制手段迫使拒不履行行政義務的相對人履行義務或達到與履行義務相同的狀態；或者出于維護社會秩序、公共安全以及公民人身、財產安全的需要，對相對人的人身、財產采取緊急的即時性強制措施的具體行政行為的總稱。

(1)行政強制措施的主體是作為行政主體的行政機關或法律法規授權的組織。適用行政強制措施的主體，應有嚴格的條件限制，都必須由法律、法規予以明確規定。行政機關或法律、法規授權的組織在其本身沒有直接采取行政強制措施權力的情況下，它們可以依法申請人民法院實施強制。

(2)行政強制措施的對象是拒不履行行政法義務的行政相對人或危及社會秩序、公共安全以及公民人身、財產安全的行政相對人。行政強制措施并非適用所有違反行政法律規范的相對人，但相對人必須是違反了特定的法律、法規，符合適用行政強制措施的條件。

(3)行政強制措施的目的是保障法定義務的徹底實現或維護社會秩序、公共安全以及公民人身、財產安全。其目的多在于控制，一般不具有懲罰性。

(4)行政強制措施的法律性質是一種具有可訴性的具體行政行為。行政強制措施屬單方行政行為，由行政主體單方面作出，無需相對方同意。但相對方不服行政強制措施，可以依法向人民法院提訟。

(二)公安行政強制措施的理論分類：

公安行政管理涉及治安秩序管理、出入境管理、戶政管理、消防管理等方面的業務內容，這些管理業務都涉及行政強制，但本文重點談治安秩序管理中的行政強制措施。

1、以其適用目的為標準，可將行政強制措施分為即時性強制措施和執行性強制措施。即時性強制措施簡單地說就是在緊急的情況下法律賦予特定行政機關的一種緊急處置權。其目的在于預防某些情況的發生或者制止某種危害行為。即時性強制措施的主要特征是具有緊迫性，行政處理和執行同步，相對方必須無條件執行，即先執行后爭訟，這一特征區別于行政強制執行。即時性強制措施包括強制帶離現場、盤查、約束、扣留、收容審查，使用警械和武器等。

執行性強制措施，是指行政主體為了保證法律、法規、規章以及行政主體本身作出的行政決定所確定的行政相對方的義務的實現，采取一定的強制措施，迫使拒不履行相應義務的相對方履行義務或通過其他法定方式使相應義務得以實現。執行性強制措施包括查封、扣押、凍結、劃撥、扣繳、抵繳等直接強制執行措施和代履行、執行罰等間接強制執行措施。

直接強制，是指在采用代執行、執行罰等間接手段不能達到執行目的，或無法采用間接手段時，執行主體可依法對義務人的人身或財產直接實施強制，迫使其履行義務或實現與履行義務相同狀態的強制執行方法。直接強制是一種實力較強的強制方式，因此其運用在不違背現行立法規定之外，還必須堅持一定的合理度。

代履行，又叫代執行，是指義務人不履行法律、法規等規定的或者行政行為所確定的可代替作為義務，由行政強制執行機關或第三人代為履行，并向義務人征收必要費用的行政強制執行方法。

執行罰是指有關行政主體在相對人逾期拒不履行法定義務時，對相對人處以財產上新的制裁，以迫使相對人自覺履行法定義務的行政強制執行方式。執行罰是多數國家均采用的一種強制執行手段。

2、以其調整的內容為標準，可將行政強制措施分為人身方面的強制措施、財產方面的強制措施和對經營活動(行為)方面的強制措施。

對人身方面的強制措施包括：責令嚴加管教、責令嚴加看管和治療、約束、責令不得進入體育場館觀看同類比賽、強制帶離現場、責令停止活動立即疏散、收容教育、收容審查、強制戒毒、強制性教育措施(勞動教養)、強制傳喚等。對財產方面的強制措施包括：查封、凍結、扣押、劃撥、扣繳、收繳、追繳、強制鏟除等。對經營活動方面的強制措施包括：責令改正、取締。

(三)法理上對行政強制措施的定位

具體行政行為的種類繁多，理論上的歸納一般包括如下：行政征收、行政許可、行政確認、行政監督、行政處罰、行政強制、行政給付、行政獎勵、行政裁決。

行政強制措施在一定情況下是獨立的具體行政行為，如預防性、制止性的行政強制措施大多數如此。但在多數情況下，行政強制措施是從屬性的具體行政行為，如執行性的行政強制措施大多數是從屬性的具體行政行為。另外，個別的行政強制措施既可以是獨立的具體行政行為，也可能成為從屬性的具體行政行為，如盤問、收審等。

有學者認為，行政機關申請人民法院強制執行不屬于行政強制的范疇，而應屬于司法強制。也有有學者認為行政機關申請人民法院強制執行，實質上是行政權的延伸，故應歸人行政強制的范疇。

(四)實踐中對行政強制措施的認識誤區

通過調查發現，實踐中很多人搞不清什么是行政強制措施，行政處罰與行政強制措施不分。實際上，行政處罰與行政強制措施的區別主要體現這些方面：

1、性質不同。行政處罰是對行政違法行為的事后制裁，是一種最終的處理結果，非經法定程序任何人不得改變。而行政強制措施是行政執法過程中的重要手段和保障，它既不是最終的處理行為，也不是制裁，適用過程中只要達到行政目的，行政強制措施即可解除。

2、目的不同。行政處罰的主要目的是為了懲戒行政違法行為，使行為人承擔一定的法律責任，以教育其遵守法律。行政強制措施的目的是為了預防或制止違法行為的發生或繼續，以及促使被強制人履行法定義務。

3、法律后果不同。行政處罰是為了最終制裁相對方的違法行為，因而在處罰內容上主要表現為課以或增加相對方的義務。行政強制措施的適用是為了保障行政執法的目的得以實現，其本身不給相對方課以或增加義務。

4、適用的頻率不同。行政處罰適用一事不再罰的原則，即一事一罰或一次性處罰，不能對同一事多次進行處罰。行政強制措施可以適用一次，特殊情況下也可以對同一相對方持續適用，直至達到行政目的。

5、訴訟結果不完全相同。行政強制措施是羈束的行政行

為，訴訟中對違法或適用不當的，人民法院只能判決撤消。部分行政處罰行為是自由裁量的行政行為，對其中顯失公正的，人民法院可以判決變更。

此外，二者實施的對象也不盡相同。行政處罰的對象是違法的行為人，而行政強制措施的對象不一定是違法的。

二、公安實踐中運用行政強制措施存在的濫用現狀問題分析

(一)濫用現狀問題之―――程序問題。這一問題的主要表現是不嚴格依照法定程序實施行政強制措施，或者實施行政強制措施不規范、任意實施。造成此類問題的主要原因有二，一是立法滯后，立法不健全，關于行政強制措施的法律依據過于分散。二是程序意識差，權力意識太強。

行政強制措施的一般程序，是指實施各類行政強制措施都應遵循的程序規定。如行政主體實施行政強制措施應給予相對人陳述和申辯的機會；除當場采取行政強制措施外，事前須經行政主體負責人批準，然后，由兩名以上行政執法人員實施等等。在對財物實施查封、扣押時，行政人必須出示執法身份證件，并當場交付當事人查封、扣押決定書。當場實施查封、扣押的，應當當場交付當事人查封、扣押清單，并應當在規定時間內補辦查封、扣押決定書，送達當事人。行政機關發現當事人的財物已被其他國家機關依法查封的，不得重復查封。

凍結存款應當由特別法規定的行政主體作出決定，并且不得委托其他行政機關或者組織作出該決定。行政主體凍結存款應當書面通知金融機構。

篇3

非訴行政案件執行，是指公民、法人或者其他組織既不向人民法院提起行政訴訟，又拒不履行已經發生法律效力的具體行政行為所確定的義務，行政機關或行政裁決確定的權利人向人民法院提出執行申請，由人民法院采取強制措施，使行政機關的具體行政行為得以實現的一種制度。

二、非訴行政案件執行難的普遍現象

作為工商機關的執法人員，在實際執法中，常常有這種感嘆：當事人如果拒絕履行政處罰決定，工商機關幾乎束手無策。雖然，法律規定對拒絕履行行政處罰決定的，可以申請法院強制執行。但在行政執法實踐中，由于許多原因所致，工商機關常常感到這種“執行”是那么的“遙遠”。只能是“望洋興嘆”，一個辛苦查辦下來的案件最后很可能會白忙。

三、非訴行政案件執行難的原因

導致非訴行政案件執行難的原因有多種，筆者主要從工商機關、當事人、法院等方面作一總結和闡述。

(一)工商機關作出的一些行政處罰決定存在缺陷，影響行政案件的強制執行。

1、行政處罰文書送達不規范。文書的送達關乎行政處罰決定是否生效的問題，也是法院審查非訴行政案件合法性的首要內容，如果該行政處罰決定尚無生效，該案件也無執行可言，因此。文書的送達直接影響著案件的執行。在實際辦案中，一些執法人員對文書的送達不是很重視，如應該留置送達的，卻使用直接送達；“被送達人”欄簽名的不是該案當事人，而是當事人的某朋友或某工作人員，但該簽名人無當事人的授權委托。《行政處罰法》第40條規定“行政機關應當在七日內依照民事訴訟法的有關規定，將行政處罰決定書送達當事人。”《民事訴訟法》第78條至第84條的規定。法律文書的送達方式有：直接送達、留置送達、委托送達、郵寄送達、轉交送達、公告送達等，送達規范是遞進規范。而不是選擇規范，法律文書的送達，應當首先適用直接送達。在該條無法適用時。才可以適用留置送達、委托送達、郵寄送達、轉交送達，只有在受送達人下落不明或其他送達方式無法送達的情況下才可公告送達。

2、個別案件仍存在事實認定不清、證據不足、適用法律不正確、程序不合法等現象。如當事人為非有限責任公司，但適用了《公司登記管理條例》進行處罰；處罰決定書中認定藥品廣告未經省衛生行政部門審查批準，但在案卷材料中，缺乏證據支持；直接適用其他部門的行政規章對當事人進行處罰：處罰決定書與聽證告知書同一天送達當事人，不給當事人申請聽證的機會等。

(二)當事人刻意逃避行政處罰，導致強制執行難以完成。

在實際執法中，一些案件的行政處罰作出后，當事人雖然未申請行政復議和提起行政訴訟，但是由于心存僥幸的心理，或者對行政處罰及處罰幅度心存不滿，便采取立即遷出企業住所、拒不執行行政處罰決定等對抗方式，由于從行政處罰決定生效到工商機關申請人民法院強制執行期間最長可達三個多月，當事人就可以利用較為充裕的時間逃離住所，隱匿或者轉移財產，使得工商機關的強制執行申請因被執行人下落不明或資不抵罰等原因而面臨被中(終)止的境地。

(三)申請法院強制執行存在時間過長、成本提高、標準不一等問題，容易造成執行難，影響行政效率。

1、申請法院強制執行的時間過長。《行政訴訟法》第66條規定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在規定期間不提訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行”，這就意味著行政機關實施行政處罰必須在處罰決定送達之日起三個月后才能申請法院強制執行，這顯然不利于對違法行為的及時制止和查處，其負面影響是顯而易見的，并可能造成違法行為的延續危害和違法者逃逸處罰。同時，行政機關為了確保行政處罰的實施，一般都作出了對到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款的決定，三個月后申請法院強制執行，處罰金額翻了兩番，使本來就難以執行的案件增加了更大的難度。

2、申請法院強制執行的成本增加。根據新實行的《訴訟費用交納辦法》第14條第(一)項第2目規定“執行金額或者價額不超過1萬元的，每件交納50元：超過1萬元至50萬元的部分，按照1.5％交納：超過50萬元至500萬元的部分，按照1％交納；超過500萬元至1000萬元的部分，按照0.5％交納：超過1000萬元的部分，按照0.1％交納。”相比舊的《訴訟費用交納辦法》，執行費用提高了2倍，執行成本的增加相對地提高了行政機關申請強制執行的成本。

3、人民法院的司法審查標準與工商機關的行政執法標準不盡相同。根據行政訴訟法司法解釋第95條規定，對申請法院強制執行的審查使用“重大違法”審查標準，即在行政處理決定存在“明顯缺乏事實根據：明顯缺乏法律依據：其他明顯違法并損害被執行人(相對人)合法權益”的情形時，裁定不予執行。但是，筆者在具體實踐中發現，由于對同一法律法規的理解不同、對同一事實認定的標準不同等原因，工商機關一貫以來的行政執法標準并不完全得到人民法院的司法認可。如關于行政強制措施和行政處罰的證據標準問題，強制執行機關認為行政強制措施與行政處罰有著本質上的區別，其具有緊急性、即時性、臨時性、非結論性以及非制裁性等特點，因此，對行政強制措施設定的證明標準不能過高，行政機關只要有合理的根據，或者主要證據充足，就可以對涉嫌違法行為財物實施扣留強制措施。但是，法院在審查行政強制措施時往往將行政強制措施和行政處罰的證據證明標準等同起來。從而提高了強制執行機關實施強制措施的證據標準，導致強制執行機

關在實施行政強制措施時處于被動位置。

四、解決執行難問題的幾點建議

解決非訴行政案件執行難問題，就目前的防控手段與機制條件而言，并非一朝一夕可以根本解決。鑒此，筆者結合實際，對工商機關非訴行政案件執行難問題的解決提出以下幾點建議：

(一)提高依法行政意識和水平，確保行政處罰的合法恰當。

行政處罰決定的依法作出和處罰適當。是確保執行成功的前提條件。一個事實清楚、證據充分、適用法律正確、處罰適當、程序合法的行政處罰的作出，需要正確的行政執法意識和過硬的行政執法水平。因此，工商執法人員一方面要樹立正確的執法意識。隨著社會主義市場監管環境的不斷變化，人民的法制意識不斷提高，工商部門要準確把握并緊跟時代節奏，其執法意識不能停留在“監管就是收費、執法就是罰款”傳統意識上，要切實擺正“公仆”位置，端正辦案態度，嚴格依法行政。另一方面要不斷提高行政執法水平。作為監管社會主義市場的主力軍，工商執法人員若不具備過硬的行政執法水平，難免會因法律知識不精或業務技能不熟而引起一些不必要的“麻煩”，從而影響行政處罰決定作出的正確性和合法性，因此，這就決定了工商執法人員要不斷加強自身素質的培養，提高行政執法水平，避免或減少有關問題的發生。

(二)完善內部機制，確保行政處罰的高效實施。

一是在申請、立案、審查、執行環節建立工商機關申請強制執行的“綠色通道”，專人負責，定期溝通。針對當事人有隱匿、轉移可執行財產動向，或者申請法院強制執行期限即將屆滿的，對申請特事特辦的提供便利，簡化辦事環節，提高執行強度與效率。二是完善并實現工商機關的內部信息溝通。充分利用新業務系統，實現新業務系統的登記監管方塊與執法監管方塊充分共享，提高信息系統的應用水平，確保執法辦案工作的順利開展。特別是發現當事人有注銷企業的傾向時。行政許可部門、案件承辦部門應當密切配合。加強案件防范與審查力度，避免當事人惡意注銷，逃避法定義務。

(三)加強部門的溝通協調，提高非訴行政案件的執行成功率。

篇4

“取締”，“取”的本義為取消，“締”的本義為連接。在《辭海》中“取締”解釋為“明令取消或禁止”，在《現代漢語詞典》中“取締”解釋為“禁止，取消”的意思。行政法理論上的“取締”是指執法機關依照法定權限和程序采取有效措施終止未依法取得許可（批準、核準和登記）的行政相對人擅自從事的有關生產、經營及其他活動或者合法主體從事的法律禁止的活動而采取的行政處理行為。

《無照經營查處取締辦法》（國務院370號令）是對“取締”這一行政行為提得最響、最明確的一部法規，也沒有對“取締”進行明確的解釋，但在第9條中規定：縣級以上工商行政管理部門對涉嫌無照經營的行為進行查處取締時，可以行使下列職權：（一）責令停止相關經營活動；（二）向與無照經營有關的單位和個人調查、了解有關情況；（三）進入無照經營場所實施現場檢查；（四）查閱、復制、查封、扣押與無照經營有關的合同、票據、帳簿或其他資料；（五）查封、扣押專門用于從事無照經營活動的工具、設備、原材料、產品（商品）等財物；（六）查封有證據表明危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環境資源的無照經營場所。

綜上所述，筆者認為衛生法律法規中“取締”的概念是縣級以上地方人民政府衛生行政部門依照法定權限和程序，通過責令停止經營活動、查封、扣押違反法律法規當事人的物品、經營場所等行政手段，以達到取消或禁止公民、法人或其他組織從事違反國家法律、法規、規章規定行為的具體行政行為。由此可以看出，衛生行政執法中的取締應具有以下特點：①行使“取締”的主體是縣級以上地方人民政府衛生行政部門；②行使“取締”對象是違反衛生法律、法規、規章規定的當事人；③行使“取締”的具體行政行為是責令停止相關經營活動，查封、扣押用于從事相關經營活動的物品或經營場所；④行使“取締”最終達到取消或禁止當事人從事違法活動的能力或行為。

二、取締在現實衛生行政執法中的理解和應用

由于對“取締”沒有進行明確的定義和解釋，致使不同的行政執法部門在現實的執法活動中，對“取締”的理解和應用也不同，主要表現有以下三種形式。

（一）認為取締是一種強制措施

行政強制措施是指行政機關在行使行政管理過程中，依法對公民人身自由進行暫時性的限制，或者對公民、法人或其他組織的財產實行暫時性的控制措施。這種觀點主張，行政機關在日常的行政執法檢查或巡查中，如遇到違反法律法規的行為依法需要進行取締的，往往就是對其涉及違法行為的財物（包括標志、牌匾等）進行查扣，對從事違法行為的場所進行查封，并向社會公告。

認為“取締”是一種強制措施的理由主要有如下三個方面：①《中華人民共和國行政處罰法》第8條設定的警告、罰款等七項行政處罰種類中，無“取締”這一種類；②1998年12月8日，衛生部在《關于〈醫療機構管理條例〉執行中有關問題的批復》中指出“衛生行政部門對未經批準開辦醫療機構或非醫師行醫的違法行為進行取締，是一種行政強制措施，不是行政處罰，不適用《行政處罰法》第42條關于聽證的規定。《食品衛生法》及其他衛生法律法規中涉及非法生產經營等予以取締的，請參照本批復執行”；③《〈中華人民共和國建筑法〉釋義》、《〈中華人民共和國藥品管理法〉釋義與適用指南》中均將取締確定為一種行政強制措施。

（二）認為“取締”是一種行政處罰

“行政處罰”在《中華人民共和國行政處罰法》中，沒有給予十分明確的定義，但該法第3條規定：“公民、法人或其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施”。這種觀點主張，衛生行政部門在實施“取締”時，按照《行政處罰法》規定的程序，進行調查取證，做出行政處罰決定，告知當事人應享有的各項權利和法律義務，當事人在法定期限內不履行“取締”行政處罰的，由衛生行政部門申請人民法院強制執行。

認為“取締”是一種行政處罰的的理由主要有如下三個方面：①無論是《傳染病防治法》、《執業醫師法》、《獻血法》還是《鄉村醫生從業管理條例》、《護士條例》等法律法規，均將“取締”列入法律責任一章，并和“沒收違法所得”、“沒收藥品、器械”、“罰款”等行政處罰種類并列；②“取締”的結果就是扣押財物、查封場所、取消或剝奪管理相對人的財產使用權和從事某種經營活動的能力，它和責令停產停業、吊銷執業許可證等行政處罰如出一轍；③無論是非法采集血液或組織他人出賣血液，未經批準擅自開辦醫療機構或非醫師行醫的，還是未經注冊在村醫療衛生機構從事醫療活動的，均屬于違反衛生行政管理秩序的行為，按照《傳染病防治法》、《執業醫師法》、《鄉村醫生從業管理條例》等法律法規的規定，由縣級以上地方人民政府衛生行政部門予以取締的行政行為，符合《行政處罰法》第3條的規定。

（三）認為“取締”是兼“行政強制措施”、“行政處罰”于一起的綜合性行政行為

持這種觀點的學者主張，〔1〕取締要采用行政指導、行政命令、行政強制、行政處罰等多種方法，取締可以表現為多種具體的行政行為的一種或其綜合。“實踐中的行政機關根據法律法規的規定，對違法行為進行取締時，應當通過行政處罰、行政強制措施和行政強制執行等手段共同完成”。行政執法機關在實施“取締”時，往往是強取、強拆、強封、強收，窮盡各種行政措施，來達到取消或禁止某種經營活動或某種能力的目的。

各項衛生法律、法規其立法宗旨均是為了保護公民的健康權益，各級衛生行政部門在日常監督檢查中，發現當事人違反法律、法規的規定，如不立即停業，其違法行為隨時有傷及公民身體健康的可能。衛生行政部門此時在履行“取締”責任時，必須要采取衛生行政強制措施，扣押其從事非法活動的物品，禁止其繼續從事非法活動，并告知群眾，自覺抵制此非法行為。同時啟動行政處罰程序，進行調查取證，制做現場檢查筆錄、詢問筆錄，錄制音像資料，提取相關物證（如處方、采血、診療器械、賬簿、進藥票據等），做出行政處罰決定，如當事人不履行處罰決定，申請法院強制執行。

三、對取締不同的理解和應用，在現實衛生行政執法中存在的問題

由于國家司法機關和衛生部對“取締”沒有一個十分清楚的規定，導致在現實的衛生行政執法中，不同的衛生行政部門、衛生執法人員，對“取締”的理解不同，表現的具體行政行為也就不同，使不同當事人同一的違法行為，在不同的地區，承擔的法律責任不同，難以體現法律的嚴肅性、公平、公正性。

（一）認為“取締”是衛生行政強制措施的衛生行政部門，在現實的衛生行政執法過程中會出現以下三方面的問題。

首先，衛生執法機關在實施“取締”這一法律行為時，在查扣藥品、醫療器械等物品，查封診療、采供血場所，實際上就是“取消”了當事人從事診療活動和采供血的這種能力，和《行政處罰法》中的停產停業同屬能力罰的范疇，應當適用《行政處罰法》中的聽證程序和一般程序。但衛生執法機構在實施“取締”時，認為“取締”是一種行政強制措施而不是行政處罰，向當事人不出具也無法出具強制措施文書，當事人知情權、陳述權、申辯權、聽證和等權利被當場剝奪，而且扣押藥品和醫療器械等物品和查封經營場所等行為無明確的法律依據，衛生行政執法部門“取締”的行政強制措施面臨被行政復議或而陷入被動。

其次，衛生行政執法部門只是一個行政機關，沒有限制人身自由的權力，也沒有相關強制警械，公安機關近幾年也不愿介入行政機關日常執法工作，使實施“取締”強制措施缺乏保障，往往在對非法醫療機構、采供血機構的藥品、醫療器械等物品進行扣押時會出現當事人阻撓、暴力對抗和一些，使衛生執法機關和執法人員陷入被動，甚至威脅執法人員人身安全，使“取締”行政強制措施難以實施。

最后，對違法行為先行采取“取締”行政強制措施，往往會打草驚蛇，使違法當事人有了思想準備，在“取締”后，衛生執法機關對違法當事人進行調查取證時，違法當事人會編織各種理由和借口，逃避、對抗調查取證，還會托關系、找熟人干預調查取證，使行政處罰難以進行和實施，違法行為得不到有效懲處。

（二）認為“取締”是綜合性具體行政行為的，在現實衛生行政執法中會出現以下三方面的問題。

首先，實施“取締”時，使用何種“衛生行政執法文書”。如取締未經批準擅自設立醫療機構或非醫師執業的，對扣押的醫療機構牌匾、標志、廣告牌、藥品、醫療器械等物品，衛生執法機關應當向當事人出具何種“衛生行政執法文書”，如使用“衛生行政強制決定書”，控制只是一個暫時的手段，那么按法定的程序，最終還要在法定期限內對以上物品解除控制，再次進行處分，還要進入行政處罰程序，將涉案的物品連同非法所得進行沒收。這樣使“取締”這一行政行為過于繁瑣。如不使用“衛生行政控制決定書”，《衛生行政執法文書規范》中則再無其他合適文書可用。

其次，在實施“取締”這一行政行為，扣押物品、查封場所時，如當事人阻撓、暴力抗法，扣押物品和查封場所無法實施時，衛生行政執法部門再進行調查取證實施行政處罰的可能性極小，申請法院強制執行也無理由和根據，使“取締”法律責任難以落實，違法當事人將會逃脫法律的制裁。

最后在實施“取締”時，無論是行政強制措施，還是行政處罰，均是具體的行政行為，應屬《中華人民共和國行政訴訟法》的受案范圍，衛生執法機關在實施具體行政行為時，應嚴格遵守國家的各頂法律法規，才能保證行政行為的合法性和公平、公正性，將“取締”作為“窮盡綜合性的行政行為”，在實施時，無論是在執法程序上，還是在適用法律上，均缺乏準確的法律依據，容易侵犯公民、法人或其他組織的合法權益，易形成行政訴訟和上訪案件，與構建合諧社會、維護社會穩定不相適應。

四、筆者對取締性質的基本觀點

要在衛生行政執法中正確適用“取締”，就必須準確把握各項法律法規的立法精神和法律法規設置“取締”的目的，無論是《傳染病防治法》、《獻血法》對非法采集血液或組織他人賣血的行為進行取締，還是《執業醫師法》、《鄉村醫生從業管理條例》、《護士條例》對未經批準擅自開辦醫療機構、非醫師執業或者未經注冊從事醫療活動、護士工作的行為進行取締，其目的是規范衛生秩序的管理，懲處違反法律法規的行為，保障公民的身體健康。所以在衛生行政執法過程中，必須嚴格遵守《行政處罰法》、《行政訴訟法》、《行政復議法》、《國家賠償法》等規范、監督行政機關行使行政職權的基本法，在保護公民身體健康的同時，還要保護公民、法人和其他組織的合法權益。權衡利弊得失，筆者認為，在履行各項衛生法律法規中“取締”這一法律責任時，應將“取締”做為一種行政處罰，嚴格按照《行政處罰法》的規定實施，理由如下：①《行政處罰法》在設置行政處罰種類中，雖沒有明確的設置“取締”這一種類，但在第8條明確規定：行政處罰種類還有“法律、行政法規規定的其他行政處罰”。“取締”就是《執業醫師法》等六部法律、法規所規定的，應當屬《行政處罰法》設置的行政處罰的一個種類。②《執業醫師法》第39條，《傳染病防治法》第70條，《獻血法》第18條，《鄉村醫生從業管理條例》第42條，在法律責任中，均將“取締”和“沒收非法所得以及藥品、醫療器械”、“罰款”等行政處罰種類并列，再次說明“取締”應屬一種行政處罰。③實施“取締”時，無論是扣押物品、查封場所，還是向社會公告違法行為，均是衛生行政執法部門依照相關法律、法規，剝奪當事人的財產權和從事某種活動的能力，是對當事人違法行為的一種懲處，符合《行政處罰法》第3條的規定，“取締”應屬《行政處罰法》規范和約束的行政行為。

五、如何在衛生行政執法中正確適用取締

“取締”是行政處罰，在衛生行政執法過程中要正確地運用“取締”，還需要貫徹執行相關的法律法規，并配套運用其他行政措施。

2009年6月1日實施的《中國華人民共和國食品安全法》第84條，對違反該法“未經許可從事食品生產經營活動，或者未經許可生產食品添加劑的”，沒有延續《食品衛生法》第42條對這一違法行為采取的“取締”措施，但保留了“沒收違法所得”和“罰款”等行政措施，說明“取締”這個較為含混的行政行為，在實際執法活動中操作難度較大。在執法過程中，要謹慎適用“取締”。發現違反相關衛生法律法規行為適用“取締”時，應當立即啟動行政處罰一般程序，進行調查、取證，制做現場檢查筆錄、詢問筆錄、采集證人證言和音像資料、人證和物證，案件調查終結后，及時做出處理決定。慎重使用“取締”。如確需適用“取締”的，下發“衛生行政處罰決定書”，并付之實施。一般適合“取締”的違法行為，行政管理相對人均無法出具法律、法規規定的合法證件，容易搜集其違法證據，花費時間和精力不會太多。

篇5

一、適用情形不同

《行政處罰法》與《行政強制法》分別對先行登記保存和行政強制措施作了規定。《行政處罰法》第三十七條規定，行政機關在收集證據時，可以采取抽樣取證的方法；在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經行政機關負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據。

《行政強制法》第二條規定，行政強制措施是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。城管執法工作中以對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制為主。

通過以上條文可以看出，先行登記保存從法律性質層面來說，它是行政處罰程序的組成部分，是一種證據收集的主要手段之一，是保證證據不被滅失或流失的一種重要措施。行政強制措施的定義對比先行登記保存，除“防止證據損毀”近似外，其適用更為廣泛，還包括了制止違法行為、避免危害發生、控制危險擴大等情形。它是行政機關直接作用于當事人財物上的強制力，比如說扣押。而先行登記保存只是登記保存的行為，體現不出強制力的存在。

二、適用對象不同

城市管理行政執法事件中采取行政強制措施主要是扣押，即對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制，其實施對象是財物。而先行登記保存的實施對象是證據，要成立證據，必須要符合關聯性、合法性、有效性三個基本特征。雖然現實中許多證據也是通過財物的形式表現出來，但財物卻不是證據的唯一的表現形式。《行政訴訟法》第三十一條規定，證據的表現形式有書證、物證、視聽材料、證人證言、當事人的陳述、鑒定結論、勘驗筆錄、現場筆錄。許多與當事人違法行為相關的財物如運輸工具等未必可以作為證據，而很多證據如未取得瓶裝燃氣許可證進行燃氣經營案件中的送貨單等書證就不是以財物的形式呈現。因此兩者不是包含與被包含的關系，在實踐中確有交集但并非完全重合。換句話說，先行登記保存的對象并不一定能成為扣押的對象。

三、控制方式

在《行政強制法》第九條中明確列舉的行政強制措施種類中并不包括先行登記保存，雖然第五項出現了“其他行政強制措施”的兜底條款，但是顯然，將先行登記保存納入兜底條款中的范圍會顯得比較牽強。因為行政強制措施強調的“強制”二字，在一定程度上體現了國家強制力保障效應，同時采取行政強制措施最后實現了對涉案財物暫時性控制的效果，就如上文所述的是對公民、法人或者其他組織的財物實施了暫時性的控制行為，要充分體現“控制”一詞在條文中的存在價值。

而在先行登記保存中，行政機關只是一個登記保存的行為，并未通過行政威懾方式對涉案的證據采取控制約束行為，也沒有實現對證據的暫時性控制。

四、行為性質不同

根據條文規定可以看出，先行登記保存與抽樣取證是并列存在的，是屬于收集證據的方法的一種，行使先行登記保存證據只是行政機關在行政處罰過程中所采取的一種取證手段，只是行政處罰這一具體行政行為中的一個環節，是整體與部分的關系，而不具有個體性和獨立性。可以說先行登記保存僅是一個行政事實行為，尚不足以構成具體行政行為，因此先行登記保存不具有獨立的可訴性。

而行政強制措施是獨立的限權性具體行政行為，是具有可訴性的。《行政復議法》第六條第二項和《行政訴訟法》第十一條第二項明確規定：公民、法人、其他組織對行政機關作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等行政強制措施決定不服的，可以提起行政復議或行政訴訟。《行政強制法》第八條也有規定有申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。

五、期限不同

《行政處罰法》中明確規定采取了先行登記保存措施后，應當在七日內及時作出處理決定，但此處的處理決定是針對保存證據的行為而言的，而不是對整個行政處罰作出決定。因此當期限滿七日后，先行登記保存措施自動解除。法條中沒有對先行登記保存設置延期規定，換句話說，先行登記保存的期限不具有可延性。而行政強制措施在符合法定條件的情況下可以延長時限。如平時工作中經常采取的扣押措施，一般不得超過三十日，但是情況復雜的，可以經過行政機關負責人的批準延長期限，但是延長的期限不得超過三十日，當然法律、行政法規另有規定的除外。

篇6

    對加處罰款的性質曾有三種不同的觀點：

    （一）滯納金說。

    這種觀點的多為行政機關。筆者在實踐中經常發現許多行政機關在作出的處罰決定的末尾載明“到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款”，但到申請執行時，在申請執行文書中又寫為“申請法院執行罰款XX元，滯納金XX元，在此行政機關將加處罰款等同于滯納金。誠然，加處罰款與滯納金有許多相同之處，如二者都不屬于行政處罰，而是一種行政強制執行措施，而且同屬行政強制執行措施中的間接強制措施，同屬執行罰范疇。但是二者又有不同之處，首先二者的適用依據不同，加處罰款一般針對不履行繳納罰款的行為，滯納金則適用于不履行行政征收決定的行為。其次，二者的比例不同，加處罰款按照行政處罰法規定的比例為每日百分之三，滯納金比例多為每日萬分之五。

    （二）行政處罰說。

    持這種觀點的以行政相對人居多。行政處罰中的罰款與加處罰款雖然最終的表現形式都是要求被處罰人以金錢上的給付，但二者的區別也很明顯：首先，適用的前提不同，罰款是行政相對人違反行政法律義務，行政管理機關根據法律規定科處相對人一定數額的金錢給付義務；加處罰款是行政相對人不履行行政處罰決定，行政機關根據法律規定科處一定比例的加處罰款，促使相對人履行行政處罰決定。其次，目的不同，行政處罰罰款目的是為了行政管理的需要對相對人的違法行為進行懲戒；加處罰款的目的是為了促使相對人履行行政處罰決定。再次，適用的階段不同。行政處罰罰款適用于行政行為程序中；加處罰款則適用于行政執行程序中。

    （三）執行罰說。

    此種觀點目前在理論界與實務界占大多數。執行罰是指行政法上的義務人逾期不履行行政機關作出的具體行政行為，行政機關迫使義務人繳納一定比例的強制金，促使義務人自覺履行行政義務的一種行政強制執行措施。行政強制執行措施可分為直接強制措施和間接強制措施，間接強制措施又可分為代履行和執行罰。“加處罰款”就屬于間接強制執行措施中的執行罰，執行罰一般適用于相對人不履行行政義務，又不適宜由他人代為履行的情況。

    筆者認為，將加處罰款定性為執行罰是比較符合行政法學理論的。首先，從加處罰款與滯納金、行政處罰罰款的區別可以看出三者雖在外在表現上有相同之處，但內在的性質是不同的。其次，從加處罰款在行政處罰法51條的條文中可以看出，它與第二項、第三項相并列，從邏輯上理解，只有同一屬性的才能并列，而行政處罰法第51條第二項、第三項內容是有關強制執行措施的規定，因此加處罰款也應是一種強制執行措施。再次，從行政法理上說，如果將加處罰款定性為另一個行政處罰，行政機關在行政相對人不履行義務時科處“加處罰款”則違反了行政法理上的“一事不再罰”原則。

    二、法院對行政機關一并申請執行行政處罰與加處罰款如何處理問題。

    在司法實踐中，加處罰款應否與行政處罰罰款一并執行一度引發爭議。有的認為，應當一并執行，這符合經濟、便利的原則。也有的認為，對行政機關適用加處罰款應當經法院先審查然后決定是否一并執行。還有的認為，加處罰款是一種間接強制執行措施，是法律賦予行政機關的行政強制執行權力，行政機關在實施執行罰與申請法院執行二者之間只能擇一行使。

    筆者認為，結合行政處罰法第51條的內容，從立法本意上看，加處罰款與申請法院執行這兩種強制執行措施行政機關可以選擇適用，這種選擇是單一選擇，還是可重復選擇？法律、司法解釋都沒有規定，但從選擇的本意上來說，選擇了其中一項強制執行措施，就不應再選擇另外一種。況且加處罰款并不是執行內容，而是一種強制執行措施。另外，從執行主體上看，加處罰款是行政處罰法普遍授權行政機關的一種行政強制執行權，執行主體應當是行政機關，而非法院。法律法規并沒有授權法院可以行使這一權利，因此人民法院無權行使。但由于我國行政機關強制執行措施的單一性，在行政相對人逾期不履行行政決定時，行政機關依法對相對人每日按罰款數額的百分之三加處罰款，在沒有其他強制措施相輔助的情況下，僅憑此種加處罰款是無法迫使相對人履行義務的。目前不賦予行政機關的重復選擇權則勢必難以保障行政決定的最終實現，行政管理將難以為繼。鑒于維護行政管理執法的需要，目前各地大多數法院對行政機關申請執行加處罰款一般都采取了一并執行的權宜做法，但這一做法實際上是一種“中國特色”的執行方式，綜觀世界兩大法系相關行政執行法，并沒有行政機關實施的執行罰是通過司法強制執行來保障實現的。許多學者對我國 “以申請人民法院執行為原則，以行政機關自行強制執行為例外”的二元制行政執行權力分配模式都提出了批評，二元制行政強制執行模式凸顯的弊端本文不再贅述。因此，筆者認為應當制定統一的《行政強制執行法》，將行政強制執行權賦予行政機關統一行使，同時規范行政強制執行程序、措施，完善行政強制執行的法律責任和救濟制度。

    三、加處罰款從何時開始計算問題。

    由于我國行政機關強制執行措施的單一性，使得設立加處罰款的立法目的根本難以實現。行政機關在沒有其他強制措施相輔助的情況下，僅憑加處罰款根本無法促使相對人履行行政決定。鑒于此，我國目前法院對行政機關加處罰款一般都一并予以執行。那么加處罰款究竟該從何時開始計算？在實踐中，有的以法院作出裁定之日開始計算；有的以相對人的起訴期滿開始計算；還有的以行政機關處罰決定中確定的履行期滿開始計算。

    持第一種觀點的人認為，行政機關對相對人加處罰款，從性質上說仍是一種行政權，法院對行政權應當進行司法審查，因此有必要對加處罰款進行審查，待審查后由法院裁定是否一并執行。因此，加處罰款的起算時間應從法院審查后作出裁定之日起計算，這樣也最大限度地維護了相對人的權益。持第二種觀點的人認為，根據有義務就有救濟的原則，行政機關在對行政相對人作出處罰決定后，相對人有提起訴訟的權利，根據行政訴訟法的規定，當事人在知道具體行政行為之日起3個月內享有訴權。因此，在相對人享有訴權的3個月的期限內，不應對相對人科以加處罰款，所以加處罰款應從相對人的起訴期滿之日起計算。持第三種觀點的人認為，行政處罰法第51條明確規定，當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以采取加處罰款的措施。因此加處罰款應從當事人逾期（行政決定確定履行的日期）不履行之日起計算。

    上述第一、二種觀點雖然有一定的道理，但是缺乏相應的法律依據和理論依據，從表面上看，這兩種觀點更能體現最大限度保護相對人權益。但是，這里相對人的“權益”是相對人不履行法律義務所形成的“利益”，如果對這種“權益”不加分析的予以保護，試問還會有誰積極地履行法律義務。加處罰款從當事人逾期不履行之日起計算的觀點至少有以下幾個方面理由支持：1、加處罰款從當事人逾期不履行之日起計算與行政訴訟法規定的“訴訟不停止執行”原則相吻合。我國行政訴訟法第44條規定“訴訟期間，不停止具體行政行為的執行。”正如前文所述，加處罰款是一種執行罰，即一種強制執行措施，因此，即使相對人在起訴期內提起訴訟，行政機關仍然可以根據“”訴訟不停止執行“原則對相對人實施加處罰款。雖然有人對”訴訟不停止執行“原則提出了不同意見，但加處罰款的規定是針對行政處罰罰款，即使執行了，也不會造成難以彌補的損失，或者損害社會公共利益。

    2、加處罰款從當事人逾期不履行之日計算符合行政處罰法51條設立加處罰款的立法目的。行政處罰法第51條規定加處罰款的目的是為了促使相對人積極履行行政義務，相對人不履行行政義務就會遭受更大的經濟上的損失，從而迫使相對人權衡利弊選擇對其更為有利的自覺履行。

篇7

上述當然并未窮盡所有由環境法律和行政法規設定的所謂“環境行政處罰”種類，但上述行為是否從性質上真的全都屬于行政處罰？是否符合我國的《行政處罰法》設置的實體標準與程序標準？這樣大量的環境行政處罰種類和方式的設置是否都符合環境管理的科學規律？是否達到了處罰設置的功能和目的？改變目前環境立法處罰種類設置的混亂和無效率，將對準確認定環境行政違法行為，保證環境行政處罰的準確適用，提高環境管理效率和效果有著重要意義。

2　界定環境行政處罰種類與其他行政行為

由于大量的環境立法并沒能從行政法理上準確把握住行政處罰的內在特性，而一概在“罰則”或“法律責任”章目之下給予籠統規定，致使理論認識和環境執法都對環境行政處罰和其他行政行為的邊界存在一定模糊性。如果環境行政機關作出的行為屬于環境行政處罰，那么行政機關就必須遵循《行政處罰法》所規定的處罰法定、事先告知、舉行聽證等要求，如果進入行政訴訟，人民法院同樣將按《行政處罰法》的標準來作合法性審查。如果行政機關作出的行為不屬于行政處罰，而屬于其他行政行為，那么它就受其他法的調整，如《行政許可法》或未來制定的《行政強制法》調整。因此首先界定環境行政處罰與非行政處罰之界限，不僅為行政法理問題，更關乎環境行政執法實踐。

2. 1　環境行政處罰與行政強制措施

行政強制措施系指國家行政機關為了維護和實施行政管理秩序，預防與制止社會危害事件與違法行為的發生與存在，依照法律、法規規定，針對特定公民、法人或者其他組織的人身、行為及財產進行臨時約束或處置的限權性強制行為。行政處罰與行政強制措施的主要區別在于：行政處罰是一種制裁性行為，而行政強制措施是一種保障性行為；行政處罰是一種最終處理的行為，而行政強制措施是臨時性的程序行為。

根據這一界線，我們就會發現，在本文第一部分所初列的“環境行政處罰”形式中，有些則不屬于“環境行政處罰”，而是“環境行政強制措施”。如《清潔生產促進法》第27條“產品和包裝物的強制回收制度”；《固體廢物污染防治法》第46條“指定單位按照國家有關規定代為處置”；《水污染防治法》第21條規定“在生活飲用水源受到嚴重污染，威脅供水安全等緊急情況下，環境保護部門應當報經同級人民政府批準，采取強制性的應急措施”等。

2. 2　環境行政處罰與環境行政執行罰

行政執行罰系指因當事人拒不履行已經生效的行政處理決定(包括行政處罰決定)，行政機關依法對其實施另一個處罰，以迫使當事人自覺履行，直到達到前一處理決定被履行時為止。從目的上說，行政處罰是旨在直接制裁一種違法，而行政執行罰是為了迫使當事人履行前一個處理決定而實施的保障性措施；從行為持續性上看，行政處罰是一次性的，而行政執行罰是持續性的；從行為性質上說，行政處罰屬于“基礎行為”，行政執行罰則屬于“執行行為”，兩種行為所處的行為范圍領域是不同的；從被規制的法律上看，行政處罰受《行政處罰法》的調整，而行政執行罰則受將要制定的《行政強制法》的調整。

由此可以分析，本文第一題所列“征收滯納金”“交納滯納金”從本質上屬于行政執行罰，因為它們都是當事人因不履行前一行政法上義務而引起的后果。

2. 3　環境行政處罰與責令糾正違法

當發現當事人有違法情景時，行政機關在對他依法實施行政處罰時，同時有權利和責任責令當事人糾正違法，這是《行政處罰法》第23條所明文要求的。但是，實施行政處罰與責令糾正環境違法完全是兩類不同的行為，彼此之間的主要區別在于：行政處罰是對違法行為人的一種制裁，而責令糾正違法是對違法狀態的一種處理；行政處罰是對違法行為人的一種懲罰，而責令糾正違法是對違法現狀的一種修復；從行為屬性上講，責令糾正違法是一種行政命令行為，不屬于行政處罰行為。

鑒上，在本文中所列的“采取補救措施”“責令停止建設”“責令停止使用”“責令停止開墾”“排除妨礙”等均不屬于環境行政處罰，而屬“責令糾正違法”之行為范疇。在實踐中，有的環境行政機關在《行政處罰決定書》中將責令糾正違法作為一種處罰的種類表達，則是錯誤的。

3　矯正環境行政處罰中罰款設置的泛化

我國每一部有關環境保護的法律、法規中幾乎都有“罰款”這一行政處罰方式的規定。當然，罰款較之停產、停業和吊銷許可證處罰對行為人的影響相對較小；但環境行政處罰中罰款設置泛化原因之一則是非正當化的立法取向(如增加部門收入)，加上有些罰款設置本身也不符合環境管理的科學規律，導致罰款設定低效益或者無效益，威懾功能受到限制，有必要給予矯正。

3. 1　矯正罰款設置中的非公正性

環境法律法規中雖設置了大量的“罰款”處罰方式，但細究之下，部分內容設置有待補充和完善。不妨舉例說明：《排污費使用和管理條例》第21條規定：排污者未按照規定繳納排污費的，由縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門依據職權責令限期繳納；逾期拒不繳納的，應處繳納排污費數額1倍以上3倍以下的罰款，并報經有批準權的人民政府批準，責令停產、停業整頓。但在實踐過程中，違反排污收費行為的罰款數量是各不相同的，小到幾百元錢，多至上萬元，如果一概以罰款1～3倍而論，有時罰款數額差距則很大，易造成處罰不公正等現象的出現。這種情況下，應進一步明確罰款范圍，可借鑒《刑法》的立法，將罰款范圍分為幾個層次，即對于逾期拒不繳納排污費的，排污費數額在10萬元以下的，處以應繳納排污費數額2～3倍的罰款；排污費數額在10萬元以上100萬元以下的，處以應繳納排污費數額1～2倍的罰款；排污費數額在100萬元以上的，處以應繳納排污費數額1倍的罰款，

3. 2　增強罰款設置的威懾性和代價性

環境立法中罰款設置的泛化和缺陷已經降低了罰款設置的威懾性和代價性，甚至罰款憑證成為行為人繼續從事違法行為的合法通行證。如罰款設置存在的普遍現象是部分處罰的額度太低，一般罰款額在20萬元以下。有的大型造紙企業治污設施每日運行費用在10萬元左右，而法律規定的處罰額度僅10萬元，企業寧愿受罰也不愿正常運轉治理設施，違法成本低、守法成本高、執法成本更高，嚴重影響了執法力度。

對嚴重的環境違法行為和連續的環境違法行為應盡量避免輕易設置罰款，轉而使用能力罰，可以選擇適用責令停產停業或者暫扣許可證、執照的處罰，直接督促行為人改正違法行為，直至違法行為消除，這對于提高行政執法的實際效果具有重要意義。同時，為行為人適時恢復原來的行為或者資格、能力留有一定的余地，避免簡單處以罰款所產生的罰款憑證成為行為人繼續從事違法行為的合法通行證的情形。

4　完善行政處罰之間及與非行政處罰的關系

科學合理的行政處罰種類應當是讓每一種處罰方式都能承擔最符合其設置目的之職能而使環境行政處罰方式和非行政處罰方式形成系統性和協調性，這也是保證環境行政處罰有效運行的前置條件，從該角度出發，應對下列兩個方面給予完善。

4. 1　設置“通報批評”這一申誡罰種類

我國《行政處罰法》第8條將行政處罰的種類列為七種，即：警告、罰款、沒收違法所得或非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證和執照、行政拘留、其他行政處罰，而“其他行政處罰”這一特殊的種類必須由法律和行政法規直接規定，顯然“通報批評”未被列入《行政處罰法》第8條，也沒有被環境法律、行政法規創設。但問題在于，在現實中卻有不少行政法規以下的規范，如地方性法規，直接規定了“通報批評”或“在媒體上公開”等，如《河北省環境保護條例》第12條。

本文以為，從以下原因考慮可通過環境法律和行政法規設置這一申誡罰形式：(1)“警告”的處罰方式《行政處罰法》已將其列為第一種處罰種類，作為申誡罰與“通報批評”具有相同或雷同的處罰功能；(2)對當前部分地方立法對“通報批評”的“違法”創設也可通過上位環境法律法規的設置給予解決；(3)“通報批評”作為精神罰或者影響聲譽罰，是環境行政機關向違法者發出警戒，申明其有違法行為，從而對違法者名譽、榮譽、信譽等施加影響。這種處罰方式對于糾正環境污染危害較小，或者初次環境違法行為具有適用價值。

4. 2　體現行政處罰現差別及與非行政處罰的連續

目前環境行政處罰種類之間地設置缺乏差別性，沒有區分不同環境違法行為的個性，如幾乎凡環境違法行為均不加以區別的設置了罰款。此外，一些非行政處罰方式，特別是責令停止違法行為，缺乏后續監督和處罰或設置連續性的處罰方式不當，如根據《環境保護法》第39條的規定，對逾期未完成治理任務的單位，可以罰款，或者責令停業關閉。該條設置的罰款方式并不科學，對于限期治理沒有達標者給予罰款的后續處罰設置，顯然又陷入為罰款而罰款的誤區，難以體現出行政處罰的功能和效用。

篇8

《行政強制法》第二十五條對行政機關實施行政強制措施的期限作出了規定，“查封、扣押的期限不得超過三十日；情況復雜的，經行政機關負責人批準，可以延長，但是延長期限不得超過三十日，法律、行政法規另有規定的除外。”第二十七條規定，“行政機關采取查封、扣押措施后，應當及時查清事實，在本法第二十五條規定的期限內作出處理決定。對違法事實清楚，依法應當沒收的非法財物予以沒收：法律、行政法規規定應當銷毀的，依法銷毀；應當解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的決定。”

篇9

    《中華人民共和國行政處罰法》第五十一條規定被處罰人逾期不履行處罰決定時,行政機關可采取的強制措施。根據該條規定,行政機關可以采取以下三項強制措施:(一)每日按罰款數額的百分之三加處罰款;(二)將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款;(三)申請人民法院強制執行。

    在被處罰人逾期不履行處罰決定時,行政機關可以采取加處罰款、抵繳、申請法院強制執行三項強制措施。筆者認為,而無論是從《行政處罰法》的立法本意來理解,還是依據該法第五十一條的表述進行釋義,這三種強制措施是并列的關系,應當由行政機關選擇適用,而不應可以重疊適用。因此,加處罰款不是原具體行政決定中規定的執行內容,而應當和申請法院執行并列,由行政機關選擇適用的強制措施。加處罰款不是一事二罰,但也不是與原行政處罰決定同時生效,是行政機關依據《行政處罰法》對被處罰人逾期不履行處罰決定的行為,作出的決定。假若行政機關未及時申請法院強制執行,而罰款的數額卻按日以3%的比例遞增,這將不利于保護被處罰人的合法權益。因此,為保障被處罰人權益,筆者認為,行政機關若要對加處罰款進行收繳,需根據被處罰人不履行行政處罰的事實另行制作行政法律文書,法院在處理一并申請執行加處罰款時,不能直接執行,需要對該加處罰款申請進行審查。

    二、一并申請執行加收滯納金

篇10

《行政強制法》第幾條將行政強制措施界定為五大類：“(一)限制公民人身自由；(二)查封場所、設施或者財物；(三)扣押財物；(四)凍結存款、匯款；(五)其他行政強制措施”。《行政強制法》第二條第二款又對行政強制措施進行了概括性定義，“行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為”。《行政強制法》實施之前，工商部門食品安全監管過程中的行政強制措施主要有三類：一是先行登記保存：二是查封、扣押設施、財物；三是查封場所。實施這些行政強制措施的主要依據是《行政處罰法》、《食品安全法》、《乳品質量安全監督管理條例》(下稱《乳品監管條例》)和《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》(下稱《特別規定》)等法律法規。《行政強制法》實施后，這些行政強制措施仍將在工商部門食品安全監管中適用，但是適用的依據、程序、方式、對象等將受到《行政強制法》的影響和制約。

二、《行政強制法》對工商部門食品安全監管的主要影響

(一)先行登記保存將受《行政強制法》的規制

在《行政強制法》出臺之前，理論界和實務界對于先行登記保存是否是一種行政強制措施一直存有爭議。比較《行政處罰法》對先行登記保存的定義和《行政強制法》對行政強制措施的定義，筆者認為先行登記保存有以下幾點與行政強制措施相吻合：一是適用的時間，都是在行政管理過程中適用，先行登記保存更明確是在行政管理過程中收集證據時適用；二是適用的目的，適用先行登記保存以“防止證據滅失或事后難以取得”為目的，這也是適用行政強制措施的目的之一：三是適用的方法，先行登記保存要求“當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據”，這是行政強制措施“對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制”的具體表現。基于此，筆者認為先行登記保存也是一種行政強制措施，受《行政強制法》的規制。其適用程序應符合《行政強制法》第十八條和第十九條的規定，而當事人也依法享有行政復議或行政訴訟的救濟權利。

(二)查封、扣押的期限受到嚴格的限制

目前《食品安全法》和《乳品監管條例》對查封、扣押的期限都沒有明確的規定，對于涉及查封、扣押的食品安全案件，只要最后能認定查封、扣押的設施或財物應予以沒收，那么查封、扣押在時間上就等于沒有限制。在沒有時限的情況下，如果涉案財物尤其是食品、原輔材料被排除涉嫌而應解除查封、扣押時，可能會因為查封、扣押時間過長導致過期，或因為保管不當而變質，工商部門可能要承擔賠償責任。但在《行政強制法》實施后，根據《行政強制法》第二十五條、第二十七條的規定，一般的案件查封、扣押時間不得超過三十日，情況復雜的案件經負責人批準后也不得超過六十日，并且要在上述時限內作出沒收、銷毀或者解除查封、扣押的決定。工商部門對于涉及食品安全的案件，多數情況下要沒收查封、扣押的財物，這也意味著必須要在上述時限內及時作出行政處罰決定，這就給食品安全監管執法的辦案期限上了一個“緊箍咒”。一旦查封、扣押期限屆滿就必須依法及時解除查封、扣押，并將財物退還當事人。

(三)實施程序更加嚴格

由于《食品安全法》和《乳品監管條例》都沒有關于行政強制措施實施程序的具體規定，因此，目前食品安全監管執法行政強制措施實施程序主要依據的是《工商行政管理機關行政處罰程序規定》(下稱28號令)，內容相對簡單、籠統。《行政強制法》充分體現了對公民、法人合法權益的保護，對于實施行政強制措施規定了更為嚴格的程序，不僅有“一般規定”，還有針對“查封、扣押”的特別規定。與28號令相比較，這些規定有些是新設定的，比如在實施行政強制措施時行政執法人員要聽取當事人的陳述、申辯：延長查封、扣押的決定應當及時書面告知當事人等。有些是進一步明確的，比如情況緊急需要當場實施行政強制措施的，行政執法人員應當在二十四小時內向行政機關負責人報告，并補辦批準手續。

(四)法律責任更加完善

《食品安全法》和《乳品監管條例》對實施行政強制措施的法律責任都未作明確規定，《行政處罰法》的規定也僅限于第五十九條，“行政機關使用或者損毀扣押的財物，對當事人造成損失的，應當依法予以賠償，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分”。《行政強制法》第六十一條、第六十二條、第六十三條、第六十四條和第六十八條都涉及行政強制措施，內容非常詳盡、嚴格。

三、工商部門貫徹落實《行政強制法》的主要措施

(一)提升辦案效率

如前所述，工商部門食品安全監管中經常會適用查封、扣押的行政強制措施。《行政強制法》對查封扣押期限已作了明確規定，期限不得超過三十日，情況復雜的，經批準可以延長三十日。值得注意的是，對于最長六十日的查封、扣押期限并不能想當然的按以往“工作日”的標準來計算。《行政強制法》第六十九條規定，“本法中十日以內期限的規定是指工作日，不含法定節假日”，換言之，筆者認為超過十目的期限應當理解為自然日。這樣一來，對案件辦結的時限要求就尤為嚴格，不在法定期限內作出處理決定可能會招致行政訴訟敗訴等不利后果。因此，提高工商部門食品安全監管執法水平，提升行政處罰辦案效率是當務之急。另外，食品安全案件經常涉及對食品質量的檢測。《行政強制法》第二十五條第三款規定，“……檢測、檢驗、檢疫或者技術鑒定的時間應當明確，并書面告知當事人”，但是工商部門并不掌握食品質量檢測的準確用時，因此要與檢測機構做好溝通并督促其在約定期限內完成檢測工作，才能避免延誤案件進程。

(二)嚴守法定程序

在以往的食品安全監管中，特別是在處置大規模突發性事件中，由于時間緊任務急，實施行政強制措施時經常忽視程序的合法性。由于《行政強制法》提出了更高的規范性要求，筆者認為首先應當重新審視以前的監管行為，及時予以修正規范。例如在清查含三聚氰胺乳制品的工作中，對某些商品采取了責令下架就地封存的措施，其實質也是“對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制”，現在看來其程序并不完全符合《行政強制法》的規定。如何保證清查工作中行政強制措施程序的合法性值得研究。其次，要進一步強化執法人員的依法行政意識，強化案件審核過程中對行政強制措施程序合法性的檢查，切實轉變重實體輕程序的錯誤觀念。

(三)梳理執法依據