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篇1

隨著我國高等學校教育事業的快速發展，為了逐步建設國際性一流高等院校，國家不斷增加對高校的資金投入，在國家財政資金投入金額有限的階段只能長期階段性投入專項資金來重點扶持有發展潛力、教育突出、專研技術等高等教育學院。國家投入專項資金建設專項研究教育，其目的主要是：專款專用、重點投入、重點支持，對于專項建設項目應該講求建設效益，然而據統計我國85%的高等院校普遍只注重申請到國家財政撥款專項資金的投入，卻無法保障專項資金管理的實用效益和效率，最終會導致無法實現高等教育學校發展戰略。可見，優化高等院校專項資金管理是具有極為重要的意義。

一、高校專項資金的特點與類別

高校專項資金是由國家相關部門（教育局）和高校根據國際和我國教育、國際教育實際情況探討得出除基本支出以外的國家資金撥款投入，這資金具有專定項目和用途的性質，一般包括高校修購和購置、科研研究、重點學科建設、重點實驗室建設、師資隊伍建設、課程建設等。我國專項資金一般具有特點是：來源廣，國家財政撥款是社會各界人士對教育捐款；專項申報和專用，對需要資金進行專門申報和根據申報情況進行實際專用；時效性強，專項資金普遍是當前的高等院校急需迫切的建設項目，資金也要求必須在規定時間內使用或財政收回；政策性強，專項資金審批必須按照項目范圍、內容、性質等嚴格執行，不得隨意更改專項資金使用范圍。

我國高等院校專項資金按同一性質大概分為以下幾個大類：根據資金來源不同可分為國家財政撥款、地方撥款、自籌資金、社會各界人士捐贈款等專項資金；根據科研項目可分為國家科研項目、省級科研項目、校級科研項目；同一類專項資金又可分為不同的項目如，實驗室專項資金建設中有金融實驗室、財政實驗室、會計實驗室；根據國家政策可分為，“教育振興行動計劃”科研項目、“211”工程專項、“985”工程專項等等。

二、高校專項資金管理現狀分析

近年來，隨著經濟和社會快速發展高等教育資金投入數量持續增加，自上個世紀90年代后到現今教育資金持續投入過程中我國高校教學質量、科研能力、人才引進、高校設施更新和添設、學科教學水平顯著提高，然而專項資金支出占高校總體預算資金比重巨大，且我國高校專項資金管理和使用中存在很多問題，制約了專項資金效益的發揮，也一定程度上影響各界人士對教育投資的熱忱。目前，我國財政教育專項資金本身存在管理和申報機制不完善、專項項目使用混亂、資金匱乏等諸多問題，假如專項資金的使用效益受到嚴重影響，那么其資金使用效率和效益將大大折扣。我國高等院校執行完專項任務后有結余，但由于高校項目繁多和相關部門無時間進行管理，造成了專項資金沉淀現象嚴重，有的高校有時候竟然挪用專項資金結余數，這種現象違背了我國專項資金的使用目標也占用了國家財政資金。我國專項資金管理中的績效考核管理制度未受到高等院校投資者和管理者的重視，使得績效考核管理制度不夠合理、完善、有效。我國專項資金下達直至執行期間存在很多變化，比如購置實驗室設備專項資金為了采購更加先進設備但有可能因為時間的變化而導致設備已過時或不投產，又或者價格發生差異，這樣在一定程度上對高等院校專項項目建設的成效產生很大影響，但是國家的專項資金績效評價管理不健全使得專項資金才會出現后續變化。

三、高校專項資金管理存在問題

（一）高校專項資金監管控制職能缺陷

據統計，我國79%的高等院校并不積極地研究、分析專項資金項目管理，僅僅沒有采取措施完善專項資金管理制度，而且消極被動的應付專項資金管理工作。高等院校只是將專項資金管理工作的要求簡單停留在基本使用程序上不出問題，也不科學合理地支配專項資金資源。專項資金的專項特殊性質決定了其不屬于正常高校資金，專項資金金額的來源特點，使得其不能算高校正常資金，高校為了更好建設校園需要資金量是遠遠不足，這樣容易形成高校管理者缺乏建設專項資金監管職能，即使有監管職能，也沒有真正使用其控制職能。高校管理人員對專項資金管理的心存其他顧慮、故意缺乏監管的認識，使得我國高校在專項資金監管控制上的職能缺失日漸嚴重。我國專項資金項目的批復、執行程序和績效考評等決定權屬于上級教育部門或財政部門，那么高校就由對專項資金“全能”管理者轉變為“旁觀者”，加之高校的管理模式和體制對專項資金管理職責缺乏明確認識，那么高校就會對專項資金在監管控制環節上采取“旁觀者”的態度，致使高校組織層面上的監管控制職位缺陷問題不斷出現。

（二）一、二級職能分離，不利于專項資金績效評價管理體系健全化

如今，我們高校專項資金績效評價管理體系沒有過多的關注使用和執行情況，還停留在形式上的建立，僅僅重視是否申請成功、投入規模和制定分配等。由于專項資金來源的復雜性、多樣性、多面性，使得高校對專項資金管理績效評價得不到統一的標準，評價指標也缺乏可比性、可操作性和可量化性，這樣一來不容易科學合理的評估專項資金對社會效益和長遠有利的影響。

（三）注重專項資金取得，輕視專項資金的使用管理

在我國，高等教育學校快速發展和競爭力日益激烈情況下，我國高校的辦學資金不夠用，這樣以來專項資金成為高校辦學資金的主要來源，因此高校寧可不惜動用所有高校資源來成功申報專項資金就不足為奇了。在專項資金申報申請、預期使用計劃和預算報告等方面往往虛化，這些申報資料看起來都是很漂亮，致使專項項目資金申報成功。當專項資金一旦進入高校賬戶，高校往往對專項資金的執行與申請時承諾的不一致，高校也對不一致給予了認為合理的解釋，但是這種不一致卻無從判斷也無人過問，這樣情況下縱容了高校占用專項資金用于其他用途的現象持續發生，資金效益受到影響，會加劇高校資金緊張的不良結果。

（四）高校內審機制未形成，專項資金管理缺乏審計監督

我國高校是專項資金管理的主體之一，其從專項項目申報到執行完畢的各個環節都起著重要管理作用，其中作為重要環節的審計機制卻得不到重視，即使有重視，也只是僅限于對財務票據表面的合規、合法、合理性進行審計，內審人員也不能參加專項項目前期申報和專項資金運用、耗費等整個運作過程缺乏甚少了解，可見，根本沒有形成內審機制。內審機制未形成，使得專項資金使用情況偏離前期預算、甚至背離前期預算的情況屢屢發生，經常出現專項資金支出隨意性較大，無法達到對專項資金使用的科學性、效益型進行全過程深層次內審監督。各高校內審水平差，內審人員數量少、不專業、能力不強且都是身兼數職，難以滿足高校專項資金迅速發展的需求。我國高校專項資金管理的許多事項發生都具有很強的隱蔽性，根據傳統審計方法和手段是難以發現問題。

四、優化高校專項資金管理的措施建議

（一）建立有效的專項資金績效評價管理體系，實現一、二級整體化管理

績效評價管理體系是一種目標管理也是責任管理，在很大程度上能夠促進專項資金的管理和客觀公正的評價其使用情況，進而提供合理科學的專項資金使用決策的依據。政府上級單位或機構和高校都對專項資金績效評價管理體系進行整體有效的建立，實現一、二級整體化管理，有利于規范高校專項資金的管理和使用，進而提高資金使用效益。具體操作如下：一是建立健全高校績效評價和預算制度，建立專項資金使用原則、目標、審批程序、評價指標、組織管理、獎懲措施，從制度上保證專項資金管理工作有章可循、有據可依，構建完整的專項資金績效制度體系。二是建立科學、合理的、適時的專項資金評價指標體系，能夠客觀工程的評價專項資金的使用情況。時時進行評價能夠督促專項資金更好的、有效、科學、合理的運作。建立一套能夠反映不同類別專項資金評價指標體系，達到績、效與預算相統一的管理目標，使得專項資金績效評價體系具有完整性、系統性、可操作性。對于沒辦法量化評價考核的項目，應該參考咨詢專家意見，從而不斷更新設計科學有效的評價指標體系。三是形成專項資金績效評價反饋與改良科學循環機制。在專項資金運作過程中，對每個階段收集校內專項資金使用信息進行績效評價反饋，建立專項資金績效信息資料庫并對反饋內容進行調整改善，逐步形成專項資金績效評價長期效益的機制。

（二）健全高校組織結構系統，承擔更多財務管理與監控職能

隨著高校專項資金量越來越大，高校財務部門不能只作為 “出納”來負責費用收取、日常票據報銷等簡單工作，高校其他部門應該進行全面調整，健全內審部門、專項管理人員等，特別是財務部門的組織結構系統化，才能促進高校財務管理與監控職能的健全。財務部門對專項資金的申報、執行到結束、審計、績效反饋都應該提供全過程的財務監控職能服務，具有操作者、管理者和協調者。采取以下方法：一是對高校內外制定專項資金管理招聘高素質財務人員、業務人員、管理人員，使得高校專項資金得到很好的管理；二是由上級政府部門或者機構派人員對專項資金的運行進行考察和指導，這些人員不僅要綜合考慮高校實際和規劃情況等因素對有爭議的事件做出妥當的解決，而且要盡量依照專項資金申請報告和預算報告進行衡量考核；三是培養一批復合型人才（較高管理水平、較高工作效率、實際操作能力、全面財務、公關等能力的職員），對復合型人才的培養既能節約專項資金，還能對專項資金的預算、運作使用、反饋等進行全面、有效管理控制。

（三）嚴格控制專項資金的支出和全過程管理

從項目管理角度講，高校應該對支出管理加強預算執行力度，并增強專項資金使用全過程控制，根據“誰使用、誰管理、誰負責”原則，各級部門應該各司其職，保證專項資金支出的必要性，而不是隨意性，并做到開支范圍、負責人簽字、決算編報等流程嚴格控制。設立系統的監督內容，依法確保專項資金的支出合理化、合規化，使得高校能夠把監督和管理有機結合，進而建立管理與監督工作相適應的監督管理組織體系。

（四）開展專項資金使用過程中的跟蹤審計

我國專項資金投入渠道和方式不同，因此要根據不同的來源投入對專項資金提出不同審計目標、方向、控制。高校專項資金跟蹤審計是內部控制及監督體系中的重要組成部分，為提高經濟效益、規范管理及風險預警等方面具有不可替代作用，對高校專項資金開展內部跟蹤審計能夠使得高校規模發展和經濟效益起到至關重要杠桿效果。首先，應該明確不同類別專項資金的內部審計內容，確保審計管理覆蓋到整個專項項目資金過程。其次，對專項資金管理每個階段的審計重點，申報預算材料是否真實、合理、可行性；專項資金支出范圍要求，支出程序是否專款專用、專項管理、有無超支（超支是否合理）及挪用情況等。最后，使用審閱測評法協助檢查專項資金的內部審計，利用跟蹤審計法查清專項資金各明細的來龍去脈及重點支出項目的跟蹤，采用審計調查法調查專項資金使用部門的帳外線索，核查有無挪用、截留等問題。還可以采用專項資金銀行存款核對法原則，從專項資金銀行賬戶入手，查明資金收支的合法性、賬務處理的合規性和金額記錄的正確性，這些是基本內部審計進一步核查。

總之，解決并進一步優化我國高校專項資金管理具有重要意義，高校不但要重視專項資金申請，更要注重資金的管理，確保專項資金投資、使用、產出達標更有效益，也能充分發揮高校人才素質質量的培養，發貨高校的社會服務作用，促進高等教育學校實現全面、長遠、穩定的發展。

參考文獻：

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中圖分類號：F239.41

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)13-0135-02

1　高校修購專項資金設置的背景

高校修購專項資金就是用以改善辦學條件的一種基礎性專項資金。是國家財政在年度教育事業費預算中安排的專項用于高校的房屋修繕、儀器設備購置和基礎設施維修改造的資金，包括中央高校修購專項資金和中央與地方共建高校專項資金。高校修購專項資金資金來源有兩部分：國家撥款和學校自籌經費。其中，國家撥款與自籌經費匹配比例為8:2。

2　高校修購專項資金管理對高校發展的重要意義

首先，能夠提高高校財務管理人員對修購專項資金的預算意識，保證預算執行的嚴肅性，可以使得高校的修購資金擺脫長久以來使用的隨意性和無計劃性。

其次，高校修購專項資金的設立和使用找到了高校發展的“熱點”、“難點”問題，專門開辟資金渠道，用于解決共建高校發展的困難，實行項目管理，專款專用，高校的教學、科研條件得到了較大的改觀。

最后，提高了資金使用效益，既保證了高校基礎設施的更新需要，又保證了高校重點支出需要，為高校的長期發展準備了充足的后勁力量，從而促進了高校事業發展。

3　我國高校修購專項資金管理的現狀及存在的問題

從目前我國高校修購專項資金管理的過程來看，高校修購專項資金從項目立項論證、立項論證參數的選擇到經費申請程序及申報文本格式等都進行規范化和標準化的管理。

具體的過程為：財政部要求教育部每年月將編制項目預算的任務下達到各高校，高校按照項目管理辦法編報項目文本，經教育部初審，由財政部和教育部共同委托中介機構進行評估，財政部根據評估報告和教育部的申請，核定并編入下一年的年初預算。(見下圖)

各高校在向教育部和財政部申請修購專項資金之前，首先還必須通過校內財經會議商討決定。以“211工程”某部屬高校為例，校內修購專項資金申報的流程圖如下：

該校成立了以校長為組長的“修購專項資金管理領導小組”，從申請立項、工程設計、招標實施、現場施工和竣工驗收每個環節都落實責任人，嚴格管理程序。具體做法是先由后勤處，設備處或基建處申請修購項目，上報財經委員會經過討論其申報項目的可行性之后。由校務會上作出決策，最后由財務處執行決策，按規定程序于每年的八月上報教育部。

總的來說，目前大多數中央級普通高校對教育部批準的修購專項都能按照要求執行，確保了一定程度上的專款專用，但是，在實施過程中，還是存在這一些問題；

(1)從項目的經費審批來看，教育部批準的用于修購專項資金的經費到位的時間較晚，在很大程度上影響了高校修購專項項目的進度，此外，還往往與學校申報的數目不相符，一部分原因可能跟高校編制預算時沒有考慮財政資金投入額度有關，由于預算支出過大，超出了財政承受的范圍。另一部分原因跟教育部對預算的審批制度以及財政能力有關。由于經費跟初始要求的不一致，導致了在使用過程中的一些問題。

(2)從預算的編制方法來看，目前我國大部分的高校采用的是零基預算，對預算編制過粗，有的項目編制文字說明過于簡單，對于項目的立項、實施說明沒有具體化，對該項目實施所達到的預期社會效益、經濟效益、效益持續力、主要受益者等，沒有具體的數字說明，有的甚至忽略了項目的效益性，使得項目實施意義不明，在實際操作方面不好實現。預算編制粗放，不利于立項評估，不利于獲得財政部門的支持，不利于項目的實施和追蹤問效。

(3)從經費的使用情況來看，個別項目學校在可行性報告中為了爭取更多中央專項資金支持而夸大配套資金規模，在實際建設中沒有能力按計劃落實，影響了項目實施進度。還有一些學校由于各種原因(其中就包括教育部資金審批與原始要求的不一致這一原因)，在使用修購專項資金時，沒有按批準的項目及預算執行。有的是擅自變更了項目，有的是中途調整了項目，有的是項目未能按實施進度進行。

(4)從項目單位管理權限來看，有些高校由于分工不明確，權責不明晰，修購專項資金往往被分管基建、設備、后勤的校領導及相關職能部門分塊管理，“政出多門，交叉管理”。由于政出多門，主管負責人的多頭領導，多個主管部門的交叉管理，往往造成項目建設或者是顧此失彼，有始無終；或者是重復建設，浪費嚴重；不能做到統籌兼顧，保證重點；不能使學校有限的資金用在最為需要的地方。不僅如此，項目建成后由于管理權限不明確，也會出現固定資產管理上的很多漏洞。

(5)從項目完工審計這一最后的環節來看，對于很多高校來說，校內評估體系尚未健全，高校每年對修購專項的竣工決算報告采取的是不定期報送，這不利于高校在項目完工以后對執行情況的了解，及時總結。

4　改善我國高校修購基金管理的建議

(1)事前準備階段的項目管理：詳細論證、細化規定。

預算編制細化是部門預算改革的要求。各高校在申報項目時，項目單位預算準備期要充足，嚴格按照項目的申報程序進行論證和申報、申報資料必須齊全，真實，對項目的可行性進行認真的分析，并據此編制詳細的預算，提高項目支出預算編制的完整性、準確性和規范性。嚴格遵守修購專項資金的申報程序，對項目申請資料進行詳細的審核。

由于固定資產維修和購置，尤其是固定資產大修和中型儀器設備購置所需資金數額均較大，對高校的發展有重大影響。因此，在安排修購基金支出計劃和進行修購基金支出具體管理時，應注意以下幾個方面的問題：

一是固定資產維修和購置要分清輕重緩急，要以保證固定資產達到正常使用要求，滿足高校工作基本需要，有計劃的安排固定資產維修和購置項目；二是在購置大中型儀器之前，要加強可行性論證工作，要分析更新、添置設備所生產的社會效益和經濟效益。屬于為教職工提供服務的設備，還要考慮高校相關設備布點情況和社會需求總量，以免重復購置，造成設備閑置和資金浪費。確需購買的，也要在多種類型設備中選擇性能較佳、費用較低的設備，以先選的設備替代落后的設備，通過技術進步推動事業的發展。

(2)事中實施階段進行的項目管理：按章使用、明晰責權。

首先，在使用時必須注意以下幾個方面：1、嚴格遵守規定的使用范圍，保證專款專用；2、講究使用效益，對維修舊固定資產，購置新固定資產的經濟合理性進行可行性論證之后，對確定了維修或者購置的固定資產項目，應制定多套方案加以比較、以便選擇最佳方案，對于大型的維修或購置

項目，應采用內外招標的方式；3、修購資金的使用應該據實列報、單獨核算、專項結報。在最后這一階段，搞好修購專項資金的會計核算的意義非常重大，為修購基金管理及時提供準確可靠的會計信息，是管好用好修購基金的重要保證。固定資產維修和購置，尤其固定資產大修和大中型儀器的購置要按項目進行管理和核算。

其次，項目高校的多層次項目管理體系要落實。爭取做到權責明晰。各高校應根據校內管理權限和管理層次劃分，分別建立起校長、分管財務副校長、計財處長、二級單位財務負責人和基層財務人員等若干層次的各級經濟責任制，并落實到人，將權利與義務相結合，使各級領導、各有關單位在項目管理上既要按規定行使權利，又必須按規定履行責任。建立項目負責人制度，分管財務校長和項目負責人分別對項目的合理性、效益性和風險性負領導責任和直接責任。

(3)事后完工階段進行的項目管理：及時總結、嚴格審計。

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財政專項資金申請到撥付的流程為：（1）財政部門下達文件發出申報專項類型、起止時間、注意事項等要求。（2）高校將編制完成的項目申報文本及項目支出明細預算上報財政部門。（3）財政部門隨機抽取專家對項目可行性進行認證研究，審定金額，根據建設內容和預期績效目標進行篩選。 （4）財政部門是終根據財力大小，按照輕重緩急原則，合理安排項目資金。做好財政資金管理工作，對于充分發揮財政專項資金的使用效益具有積極和現實的意義。但目前，財政專項資金存在管理不完善、項目混亂、資金匱乏等諸多問題，具體如下：

（一）財政方面問題 主要包括：

（1）財政專項資金撥付環節多、時間長，名目繁多，管理困難。學校的專項資金從學校申報到上級部門審批再到財政部門進行認證研究，最后撥款，整個過程手續較多，時間較為漫長，有的可能要半年甚至更久，導致本年度申請的項目可能第二年年初才能實施，所以影響了項目正常實施，不能如期發揮效益。另外，由于高校的基本支出大部分資金就是依靠財政撥款，用以保證學校的正常開支。學校為了提高科研與教學的質量，增強學校各方面實力，出于不同的發展方向而向財政部門申報各種專項資金，形成了專項資金項目個數不斷增多，項目類別不斷擴大的現象，項目資金有的數十萬，有的上百萬，增大了管理的難度。

（2）專項資金沉淀現象嚴重，經費結余沒有及時清理。專項資金撥付后資金到了學校，學校將資金落實到項目用款部門，許多用款部門認為爭取來的款項是屬于自己的錢，可以自由支配使用；有的在申報時候按預算編報，實際執行任務后有的多余，再加上學校項目繁多，科研部門與財務部門沒有精力去管理，在沒有相關規定的情況下就形成了結余；也有的受政策變化、計劃調整、項目績效差等原因導致項目中止或撤銷形成結余，以上這些專項結余從幾十元到上萬元甚至于上了十萬元，項目資金是專款專用，結余資金不能挪用，所以匯總起來專項資金嚴重沉淀。

（3）專項資金績效考核管理制度不夠合理、完善。現今的專項資金依然重投入、輕產出。隨著社會突飛猛進的發展，專項資金下達直至執行很多情況將會發生變化，比如實驗室專項中的設備，很有可能因為時間的變化而導致原型號已過時或不生產，又或價格發生了很大的差異，執行專項時一般都會按先進的設備采購，導致型號、價格差異，而在項目考核評價時又必須按下達時的標準購置來考核，這對想采購更加先進的設備項目來說就增加了考核不合格的風險。

（二）高校方面問題 主要包括：

（1）在申報定位方面，以資金定項目，影響資金使用效益。從政府層面看，希望財政專項資金能充分發揮資金使用效益，在預算過程中要求項目細化和準確，利于監督和考核，提高績效，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的效果。但就高校而言， 特別是“自我造血”功能較弱的高校，自籌資金量少，資金壓力大，更希望從政府獲得更多財政支持并有更多的自由支配權。因此在申報定位方面，首先考慮的是能拿到多少錢，先明確資金、再組織項目，財政項目資金多，就做大項目，資金少就做小項目，而沒有從高校學科建設、人才培養、科研研究等方面的具體項目出發，先論證項目，根據項目建設需要確定申報資金額度，以項目定資金。這種純粹以為獲取資金來確定項目的做法， 項目建設目標不準確，論證不充分，預算比較粗放，導致項目實施困難，建設效果不佳，資金使用散亂，嚴重影響財政資金的使用效率。

（2）在申報額度方面，就高不就低虛報項目，以爭取更多資助。由于申報單位實際情況與財政專項評審專家掌握情況之間的差異，事實上評審專家在短時間內很難對項目經費安排的合理性和可行性作出十分正確的評估，加之專項經費總量的限制，在財政審查過程往往會采取不論申報額度高低，先根據財政專項總量按比例砍一刀再說，這似乎成為大家的共識。因此，高校在申報額度方面，總是能多報盡量多報，就高不就低虛報項目，準備讓財政審查時砍一刀，多報多砍，但實際獲得經費也多，少報少砍，但實際獲得經費也少。為達到上述目的，申報單位可能不顧建設實際需求，多報項目，甚至一些不必要的項目也申報湊數，巧妙包裝，目的只是為了多要專項經費。一旦項目獲得批準可能就存在資金浪費問題，加之項目調整審批手續比較繁瑣且不易獲得審批，導致許多不是急需甚至是不必要設備也得按申報書要求進行采購，也嚴重影響財政資金使用效益。

（3）在申報內容方面，一般項目重復報，套取資金現象較嚴重。財政部門每年資助的項目個數成千上萬，資金上億元， 對于同個學校有無申報與往年重復的項目很難審計，這就給高校申報同個項目上年被砍資金增加了機會，高校采取了換湯不換藥，把申報項目名稱稍加改動，具體內容與原來相差無幾，繼續寫上上年未審核通過的儀器設備，或實驗內容，有時甚至是該項目的儀器挪用到其他研究項目上來套取國家財政資金。另外，由于在政府采購目錄中，物品一般是劃分為一般類和專用類，一般類包括電腦、筆記本、數碼產品等。這些產品說起來是為項目使用，當然也可以為私人所用。專用類是只能用來項目研究，一般批大型儀器設備，專用器材等是對個人使用沒有多大意義的物品。這就往往令很多申報人經常申報一般類物品， 從而達到公物私用的目的。

（4）在申報文本方面，匆忙拼湊，書寫不夠規范完整。從財政部門下發通知到高校上報項目一般時間規定在15天左右，由高校收到文件到各個院系或職能部門需要占用一定的時間，所以項目申報部門要在較短時間內制作一個較大的項目，項目當中要填寫立項報告，項目預算支出，還要寫項目申請可行性報告，難免會出現格式寫得不規范，內容不完整，東拼西湊的現象。

二、高校財政專項資金管理加強對策

（一）規范專項資金的項目管理 要實行“立項科學、管理規范”的財政專項資金管理體制，嚴格控制新增專項資金。上報部門申報預算項目要有充分的立項依據、設定項目具體任務和預期績效目標，并明確完成任務和實現目標所采取的措施，財政部門應嚴格立項、篩選、論證制度，組織專家組進行可行性研究和評審，出具可行性研究報告和評審報告，建立滾動的部門項目庫和財政項目，對于已經實現項目目標或已經到期的項目，以及支持方向與學校發展方向相偏離的項目，要予以取消。對于項目支持方向、扶持對象和用途相同或相近的項目，要予以整合、歸并，按照“存量調結構、增量調方向、以增量調存量”的思路來優化現有項目分散、類別繁多的項目組合。同時，財政和主管部門應加快專款撥付進度，盡可能減少資金撥付環節和資金撥付天數，縮短鏈條，使專款當年撥付項目當年見效。

（二）加快清理、整合財政專項資金的步伐 對于財政專項資金清理主要包括：項目實施完成形成的結余；項目支出進度超過預算確定期限一年以上而形成的結余；滯留賬上超過三年以上不用的專項資金結余等。學校要建立財政資金結余管理的長效機制，財務部門及教學、科研管理部門對財政專項應進行定期的檢查，凡是出現以上結余情況的歸學校安排下一年度的專項資金使用或收歸財政統一安排。

（三）設置清晰、規范的業務流程 要讓項目相關人員熟悉專項資金申報、使用和決算業務流程包括申報的資料、批復下來的正式文本、報賬內容、項目期限，最后是項目績效考核，要充分做好各個階段前期準備，明確各個階段的周期，做到有理有條、忙而有序；在會計核算規范上，要對專項資金設立單獨的經費卡，實行專卡專用，單獨管理，規范報賬流程和憑證單據管理，及時入賬，嚴格按照專項的批復文本執行財務支出。要嚴格按照固定資產管理制度規定采購固定資產，建立固定資產明細賬；在項目管理上，采取項目精細化管理，項目內容可分為政府采購類和非政府采購類，非政府采購具體可以有一般性物質采購、差旅費、會議費、燃料動力等內容。在實行專項的一般日常性管理的基礎上，還要對財政重點項目、金額較大的項目進行“重點專項”管理，包括項目執行率既完成進度、使用情況、存在問題及其原因等進行分析管理。對于金額達到一定標準的項目實施合同化管理，明確各自的職責，確立責任約束機制。

（四）建立專項資金績效考核評價體系，加強專項資金管理

績效考核評價體系內容為對項目實施過程的考評以及對項目完成情況的考評，把握項目的效率性和有效性。通過定量考評和定性考評相結合的方法，評價指標包括項目完成工作量、完成進度、完成質量、資金支出情況、財務制度執行情況、取得效益等。各項目主管部門、設備采購部門、財務部門、審計監查部門通過專項資金績效考核評價體系加強專項資金使用全過程的監督管理，保證項目資金安全、規范、有效運轉，強化各部門管理使用專項資金責任意識，樹立績效觀念，提高項目決策的科學性和資金管理水平。

（五）提高財務人員管理水平，建立科學的項目管理制度 設置專門項目管理財務人員，努力提高財務人員的管理水平，利用現代化信息技術設計個性化的合理項目管理指標，建立科學的項目管理制度。

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中央財政支持地方高校發展專項資金投入以來，2010～2014年中央財政投入重慶三峽學院用于重點學科建設、教學實驗平臺建設、科研平臺與專業能力實踐基地建設、人才培養等22個項目的專項資金共計5，700萬元，在一定程度上緩解了學校辦學經費緊張的壓力，有效推動了學校的建設與發展。

重慶三峽學院中央與地方共建項目中，有古典文獻學、中國語言文學、區域經濟學等3個省級重點學科建設，投入中央專項資金350萬元；有庫區建筑綜合實驗中心、信號檢測與網絡化信息處理實驗中心、三峽庫區污染控制技術專業實驗室、現代電子智能儀器創新實驗室、三峽庫區農業生態安全實驗中心、三峽庫區鹽氣化工工程技術中心、機械自動化技術實驗中心、輸配供一體化電氣工程及節能技術實驗室、機械零部件檢測實驗中心、工程結構與力學實驗中心、三峽庫區山地城鎮園林園藝實驗中心等11個教學實驗平臺，投入中央專項資金3，290萬元；有三峽庫區機電類人才實訓中心、三峽庫區教師職業技能實訓基地、三峽庫區運動訓練及體育人才培訓基地、三峽庫區運動訓練及體育人才培訓基地、三峽庫區水處理工程實訓中心、化工過程工程實訓中心等6個科研平臺與專業能力實踐基地，投入中央專項資金1，860萬元；有高層次人才隊伍與創新團隊建設、高校教師應用能力培養平臺等2個人才培養項目，投入中央專項資金200萬元。

截至目前，2010～2013年度投入重慶三峽學院的4，100萬元中央專項資金已全部使用，主要用于各項目的基礎設施建設、實驗室建設、儀器設備購置等。2014年度投入的1，600萬元專項資金尚未使用，但已按照重慶市政府采購相關規定，完成了項目設備的招標工作。（表1）

二、中央財政支持地方高校發展專項資金運行管理中存在的問題

中央財政支持地方高校發展專項資金對緩解地方高校在優勢學科建設、行業特色辦學、高等教育事業發展經費不足方面起到了十分重要的作用。然而，隨著社會經濟文化的不斷發展、高等教育規模不斷擴大，專項資金運行管理中存在的問題卻日益顯露出來。

（一）重前期申報、輕后期管理。在我國西部欠發達地區，地方高校辦學經費不足十分明顯，地方高校爭取中央專項資金支持成為擴大辦學資金的重要來源。因此，為成功申報中央專項資金，各地方高校絞盡腦汁、舉全校之力，不惜調動一切可以動用的社會資源。很多地方高校特別重視項目論證、申報和預算編制等前期環節，卻忽視后期資金使用的監督、管理環節。以重慶三峽學院為例，該校在中央專項資金的財務報銷上對原始票據及憑證本身的合理、合規性要求較為嚴格，而忽視了專項資金經費開支過程的監督管理。從而導致資金開支偏離預算、支出不實、擠占挪用、儀器設備重復購置等現象較為突出，造成了中央專項資金使用管理上的本末倒置，嚴重影響了專項資金的使用效率。

（二）資金投入規模小、使用范圍窄。隨著高等教育事業的快速發展，地方高校面臨擴招后貸款建設新校區的債務負擔沉重及在校生生均財政投入增長有限等壓力，而中央財政資金缺乏全面、統籌的支持政策，財政轉移支付的規模、支持范圍和投入重點都遠遠不能滿足地方高校發展需要，因此沒有實質性解決和緩解地方高校發展中的資金難題。另外，地方高校對中央專項資金的使用范圍較窄。中央專項資金主要用于申報項目的基礎設施維修改造、基礎實驗室建設、儀器設備購置等硬件建設，而對機制創新、學科建設及人才培養等高校發展急需的軟件建設支持較少，與高校在實際發展中的需求存在較大差距。

（三）配套資金不足，使用效率低下。中央財政支持地方高校發展專項資金項目要求中央專項資金與地方配套資金達到1∶1的配套比例。地方財政配套比例主要用于支持項目的基礎設施及配套設施的改造、支持項目持續發展經費的配套，如大型儀器設備維護費等。然而，諸多地方高校的配套資金遠遠達不到這一比例，甚至在項目執行中，由于地方財政配套資金不落實或落實不及時，導致項目建設無法按照規劃的標準完成現象較為普遍。以重慶三峽學院為例，2010～2014年，中央專項資金投入高達5，700萬元，而地方財政資金尚無投入，只有學校自籌投入配套資金776萬元，配套比例為0.136，遠遠低于規定的比例。另外，由于資金管理不到位，導致資金使用效率低下。

三、完善中央財政支持地方高校發展專項資金管理措施

（一）完善項目申報與管理，落實崗位責任制。地方高校應高度重視項目的申報與管理工作，落實崗位責任制。具體可從以下兩方面著手：一方面設立項目申報與管理的專門機構，負責項目的日常申報與管理工作。具體而言，在組織申報環節，應統籌考慮學校發展規模和教學發展規劃，實行科學規劃，在此基礎上擬定具有前瞻性和科學性的項目規劃方案；另一方面加強相關制度建設，建立健全項目申報與管理制度、落實項目責任制度等。具體而言，可采取“管、辦分離”的原則，定期組織召開會議，通報項目執行情況，審核項目實施方案和工作計劃，檢查項目進展情況，對項目建設中遇到的重大問題進行協調和處理，從而強化專項資金的監督管理。

（二）明確專項資金建設與使用內容。中央專項資金的建設與使用內容主要應從省級重點學科、科研平臺與專業能力建設、教學實驗平臺、人才隊伍建設等方面著手進行。在省（市）級重點學科建設與使用上，應以經批準的省（市）級重點學科、重點研究基地、重點實驗室等項目為基礎進行建設；在科研平臺與專業能力實踐基地建設與使用上，應重點建設有特色、高水平、符合地方經濟文化及社會發展需要的科研平臺與專業能力實踐基地；在教學實驗平臺建設與使用上，應以特色專業為依托，完善教學實驗體系、教學大綱制定與修改等。大力支持承擔全校性基礎課程實驗教學的實驗教學體系建設、實驗室建設、實驗教學管理體制改革等；在人才隊伍建設與使用上，應優先進行人文社科基地的高層次人才引進和隊伍建設、省（市）級重點學科、重點實驗室建設。

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近年來，國家對高職院校教育經費的投入不斷提高，主要體現在專項經費的撥付數量和撥付方式的變化上。一方面，專項經費的投入量逐年增加，在學校的發展和建設中起到了基礎性和導向性作用。另一方面，專項資金所涉及的內容不斷豐富，從原來的實訓基地建設項目，逐步擴展到專業建設、人才強教、科研創新、人才質量培養、基礎設施改造、校園文化建設、安防工程、大學生素質提高等多方面內容，其深度與廣度覆蓋了學校各個領域。同時，專項資金的使用，也由原來的全部為硬件（性）采購類專項，逐步過渡到軟件（性）與硬件（性）相結合的模式。尤其是近期出臺的基礎設施改造和人才質量培養定額管理項目在改變了批復方式的同時，結余資金在執行周期內還可再次執行使用，給予高職院校更大的自主選擇權。與此同時，為防止專項資金使用中的浪費和舞弊行為，財政部門針對專項經費的管理力度也不斷深入，手段日益成熟。通過對專項經費中會議、培訓、出國、差旅、印刷甚至結余經費的一系列事前、事中管理措施的實施，進一步規避了專項經費使用風險。為進一步提高專項經費使用效益，規范專項經費合理使用，本文根據實施的具體情況，就專項經費使用過程中仍需改進的問題加以探討。

一、高職院校專項資金管理中存在的問題

（一）項目申報前期工作不到位

學校內部二級單位是專項預算與執行、應用與開發的主體，是專項提出的起點，也是專項執行結果應用的終點。專項申報質量的好壞取決于二級單位的重視與精心策劃，尤其是從事專項預算工作人員的責任意識和風險意識。然而，專項申報先期工作不到位，或申報條件不具備就盲目申報在現實工作中大量存在。一是項目立項不從實際出發，脫離專業建設要素，造成績效目標不真實，后期難以執行或執行時變更過多，形成重復建設、低水平建設或只建不用。二是不考慮團隊執行能力，盲目申報，造成專項申報的工作量過大或條件不具備，年末無能力完成。三是失去項目主導權與控制權。項目的設立不從校方利益出發，而以企業利益為重。申報單位不主動調研，而將項目預算交于企業，甚至由企業代替填寫項目申報文件、參與項目評審、驗收等環節。由于該企業一家獨大，缺乏競爭，價格虛高、項目不實等風險將伴隨項目執行的方方面面，更為嚴重的是有可能出現企業套取項目資金，產生關聯交易等舞弊行為。

（二）校內評審工作流于形式，把關不嚴

鑒于項目預算的嚴肅性和重要性，學校需通過校內評審工作實現申報項目的論證和把控。然而評審專家先期準備工作不足，對項目缺乏了解，僅僅依據校內評審答辯程序安排的項目申報人的陳述完成項目合理性、合規性的評價不夠嚴肅。深入實質性問題得不到應有的關注：如新項目與往年項目的關聯性，是否形成重復建設；項目內容合理性，即是否以適用夠用為原則，是否考慮設備的先進性和適用性相結合；項目自身結構的合理性，即項目實施中配套設施的合理性，消耗材料配置的合理性；資金預算的合理性，即項目預算是否是建立在廣泛調研的基礎上，實質性的問題未解決，往往導致校內評審的方向和目標發生蛻變，脫離了學校的發展規劃，而以通過財政評審的目的，使校內評審工作流于形式。

（三）定額管理項目評審中介機構中立性難以保證

專項資金定額管理是自2014年度財政開始執行的新的措施。該措施加大了學校專項資金管理的自主度，但該類項目評審工作也需引起高度重視。由于評審費用全部由校方自行承擔，評審中介機構也由校方自行選擇。很明顯，校方是此項交易的強勢方，而中介機構則處于弱勢。校方和中介機構之間存在內部交易的可能性大，中介機構應有的中立性不能保證。

（四）執行后財政績效考評力度不足

目前，對高職院校的專項績效評價的組織通常是由財政選擇相應有資質的中介機構對所抽選項目進行績效評價的組織和實施，中介機構主要負責與校方、專家、上級單位的溝通以及資料收集工作。但其中還存在一些問題：

（1）不注重現場考評，僅收集書面資料。一般來說所選中的每個中介機構負責幾個學校的績效評價，需要在限定時間內完成對被評價方的資料收集。但資料僅限于書面資料，即便是實訓基地建設等項目，也沒有實地察看所建項目具體的運行情況。

（2）參評樣本數量過少。目前對每個被考評單位僅僅抽取一至兩個項目參與績效評價，抽選項目樣本過少，缺乏代表性。

（3）參評樣本對非采購項目重視度不夠。根據經驗，選擇的樣本多以信息建設和實訓基地建設等采購項目為主，而對非采購項目很少關注，隨著財政專項資金撥付方式的變化，非采購項目資金逐年增長，而僅僅關注政府采購項目仍然缺乏代表性。

（五）對于績效考評結果的利用

由于財政組織的績效考評抽選樣本過少，缺乏代表性，僅以個別項目績效考評的結果衡量學校整體項目的執行情況并在此基礎上實施獎懲有失偏頗。對于參與校內績效評價的其他項目來說，由于各類項目的績效目標不統一，成果各異，績效評價缺乏統一衡量的標準尺度，難度較大，致使校內績效評價往往以獎為主，處罰措施不到位。

二、高職院校專項資金管理的改進措施

（一）推進校內項目資源庫建設，加強校內評審機制

校內項目評審的前提是大量符合學校發展規劃的項目資源的存在，因此，高職院校應以學校的發展重點及發展方向為基礎，引導、推進校內項目資源庫的建設。并在此基礎上，建立健全學校內部的公開、公正、透明的評審機制，依據規劃性、急需性、合理性等優先原則，同時兼顧到實施條件和團隊可執行能力等方面，控制和把握現有存量資產、以往專項的使用情況和參與預算企業質量等關鍵點。形成項目資源優劣性、急需性的排序，確保評審機制有效性。除此之外，需要注意的是校內評審工作必須建立在調研和有準備的前提下，不成熟時還應多次論證。

（二）加強專項預算管理

專項預算管理是在專項策劃與立項階段所實施的一系列的管理工作，是融合到學校各項工作之中的系統工程。專項管理的能力水平，反映的是對學校教育思想和目標的理解及整體管理的能力和水平。從學校層面需要同時注重專項預算的規劃性和需求性兩個方面。規劃性要求專項的申報符合學校整體規劃與發展布局，適應本校人才培養方案、專業定位的需要，甚至需要考慮到本地產業結構調整的規劃，防止與學校整體建設目標出現偏差。需求性要求一方面認識到專項申報分步實施的需求，不同年度有不同的側重點，哪些具有急需性，應作為優先申報立項的項目；另一方面認識到建設中分類考慮的需求，例如，實訓基地建設項目又可細分為基礎性實訓項目、綜合實訓項目、生產性實訓項目、產學研與社會服務一體的實訓項目等，只有分清這些具體項目之間的邏輯關系，才能把握輕重緩急。項目預算的實施必須嚴肅，項目預算做的扎實可信，項目設計合理適用，項目執行就順利，對于項目功能的開發與應用能夠起到決定性作用。反之，預算環節不細致，就會埋下不規范或違規的隱患，甚至可能成為違法的禍根。

（三）保持項目財政評審的權威性，加強中介機構評審的中立性

針對財政定額類項目，雖然學校資金自主支配的力度有所提高，但有效財政資金監控還是必要的。一方面專項評審費用應由財政合理提供，另一方面參與評審的中介機構的選擇權應交由財政，中介機構對財政負責，不對學校負責，確保其中立地位。

（四）提高財政績效評價和校內績效評價效率

1.從財政角度來說。

首先，財政績效評價流程中必須注重關鍵控制點描述，并要求中介機構嚴格執行。二是加大現場考評力度，中介機構除收集書面資料外，必須親臨現場，將現場實際情況以圖片、錄像等格式進行保存，以便專家考評時細節點的掌控。三是加大抽取樣本數量，確保專項總體金額的覆蓋率。四是確保所抽取的樣本金額結構與項目單位專項結構保持一致，做到科學抽樣，有效抽樣。

2.從校內績效評價來說。

鑒于校內績效評價涉及專項數量多，績效目標不統一，成果多樣性的特點，可以針對不同性質的項目采取不同的績效評價方法。科研創新項目應關注是否促進專業發展、提升教師隊伍和促進科技成果轉化等方面；實訓基地和專業建設等項目應關注項目功能的開發與應用，提高團隊的可執行能力等；軟件開發項目應關注開發內容是否符合單位自身的設計理念和應用需求。同時可以借鑒財政績效評價的方法，以財政最終批復的詳細預算明細為準，執行中偏差作為重要核減標準。

（五）針對績效評價的結果實施相應獎懲措施

學校應充分利用績效考評的結果，對于在項目預算、執行和使用效益方面較好的單位和負責人予以獎勵，在次年申報項目時作為重要的支持條件。同時對于執行較差的項目予以通報，并不得參與學校下一年度的項目預算，并相應地實施經濟處罰，強制項目負責人認真申報與執行。

參考文獻：

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由于專項資金來源的多元性和范圍的廣泛性，加之專項資金具有投入量大、占用時間長的特點，導致專項資金的管理相對比較復雜，也更容易暴露出問題。

(一)專項資金績效評價體系不健全，導致績效管理缺乏方向性專項資金由于用途不同，其評價標準、評價指標和評價方法也應該有所區別。目前，高校專項資金的績效評價主要是針對資金執行效率進行的評價與結果驗收，缺乏全面的經濟性、效果性的評價；指標的設計也僅限于一般性，缺乏分類的、具體的評價指標。績效指標體系對績效評價具有指導性的作用，也對績效管理具有方向引導作用，績效評價體系的缺失勢必弱化其對專項資金的監督、管理機能，導致專項資金使用效益難以充分實現。

(二)專項資金管理缺乏戰略規劃，使用分散，導致專項資金管理績效不明顯目前，很多高校在管理國家專項時，僅僅只考慮部門的局部利益或短期用途，缺乏長期目標與戰略規劃。很多高校為了完成國家任務，提高執行率，就將專項資金分散到各個項目，而每個項目都不具有系統性、連續性，這種做法不能充分發揮專項資金的功能，導致專項資金的使用浪費嚴重、專項資金使用效益低下。

(三)專項資金管理組織程序不規范，加劇了專項資金管理的無序性高校專項資金管理普遍存在“政出多門，交叉管理”的現象，缺乏統一的組織與程序規范，導致高校專項資金管理多頭領導，分工不明確，權責不清晰，加劇了專項資金管理的無序性，從而導致專項資金支出的低效性。

(四)專項資金的監督機制不到位，導致高校擠占挪用專項資金現象時有發生一些高校在申報專項時缺乏充分論證，或者僅以拿項目為目的，“投機”取資。撥款到位后，只有進行“隱性”置換，改變專項資金的原有用途；有些高校以財政撥款不足、經費超支為由，擠占挪用專項資金用于行政經費。專項資金的監督機制與管理有著同等重要的地位，監督機制不到位或者力度不夠，都將促使違規行為放大，嚴重影響專項資金的使用效益。

二、高校專項資金績效管理引入BSC的必要性與可行性

平衡記分卡(BSC)理論作為一種重要的績效管理工具，由于其應用與實踐效果良好，已經在世界范圍內廣泛推廣。平衡記分卡的管理理念是將(企業)系統的戰略目標分解為客戶(服務對象)管理、財務管理(財務考核)、內部業務流程管理、學習與成長(組織與成員的學習與進步)等四個方面的績效目標，并將目標層層分解，再進行相應的考核。其基本原理就是通過各層面目標的分解與指標考核，把部門目標與系統總戰略目標相聯系，把短期目標與長期目標相聯系，把單一的財務目標與非財務目標相統一，讓各個部門以及成員在戰略目標的指引下，相互驅動、相互促進，形成一系列因果關系鏈，從而展現組織實施戰略、修正戰略、實現戰略總目標的完美過程。平衡記分卡通過各個層面的因果聯系，保證了組織的有序、協調、平衡發展。平衡記分卡不僅展現了目標驅動的全過程，而且包含了精細過程考核衡量。

(一)高校專項資金特殊性的要求高校專項資金由于經費來源渠道廣泛、種類繁多、用途專一的特點，因此評價標準很難一致，給評價高校績效評價指標體系設計增加了難度。

應用平衡記分卡可以為高校專項資金管理的各個管理環節提供績效目標設計的共同方法和統一的理論框架。通過該框架將高校專項資金各層次的管理目標進行系統整合，并在總目標的約束條件下，形成逐層分解落實的部門目標，這些考核指標分別用于衡量部門與個人努力實現總目標的進展情況，以及激勵邁向成功的長期動力，從而有利于促進相關管理部門相互協調、配合，服務于高校整體目標，使專項資金績效目標與高校發展戰略目標保持一致，促進辦學目標及綜合效益的實現。

從技術層面看，高校專項資金的績效評價不僅要考慮財務性的定量指標評價，而且要照顧到過程管理中的合規性、程序性等非財務指標的評價。平衡記分卡正是從定性與定量多角度來考核績效成果，能夠很好地滿足高校專項資金績效評價的需要，因此，引入平衡記分卡也是基于高校專項資金特殊的管理技術的要求。

(二)專項資金績效評價全面性的需要長期以來，高校專項資金績效管理采用目標管理(NBO)的方法，所謂“只管結果，不問過程”，或者簡單地以財務指標替代整體評價，都有失科學性。平衡記分卡(BSC)不僅關注目標及結果，同時關注目標管理的內部控制流程，還要對專項資金的使用效率、合規性、合理性、效益性及其長期影響等各個方面進行動態追蹤評價。因此平衡記分卡能夠更加全面更加準確地評價專項資金績效，是一種將戰略目標融入績效管理過程的方法。該方法采用多視角制衡機制，將傳統的目標評價轉化為系統的績效管理，將績效衡量指標與戰略規劃相結合，滿足了專項資金績效評價全面性的需要。

(三)優化高校專項資源配置的需要平衡記分卡理論強調平衡的理念，使用績效衡量信息幫助制定統一的績效目標，進行資源分配及優化；它強調績效的衡量與資源配置并不直接表現為高校某一時點的狀況，而應更加注重高校自身的可持續發展能力和潛在價值創造能力；由于績效衡量指標與戰略規劃相結合，保持了資源基本配置與發展建設等之間的平衡，克服了管理者片面追求局部利益與短期利益，而不惜犧牲整體利益與長遠利益的行為，從而優化了高校專項資金的資源配置效益，提高了政府公共財政效率。

平衡記分卡績效管理工具以其獨特的戰略管理視角和系統平衡的方法有效地滿足了高校專項資金績效特殊性的需要，充分體現了平衡記分卡在高校專項資金績效管理中應用的必要性與可行性。

三、平衡記分卡在高校專項資金績效管理中的運用

平衡記分卡的設計是從確定目標層人手，然后針對不同的目標層，設計影響其結果及目標的關鍵績效指標(KPI)，繼而根據指標的執行結果與目標值的衡量，開展分析與檢討，查找漏洞與失誤，激勵先進與優勢，達到最佳績效管理目標。針對專項資金特殊屬性，不同專項資金由于其使用目的不同，目標層及相應KPI也有差異。因此，筆者運用平衡記分卡對某高校“十五”期間“211工程”(2001－2005年)專項資金績效管理進行實踐，為高校其他專項的

績效管理提供范例。

(一)高校專項資金的平衡記分卡基本邏輯框架“211工程”專項是國家用于支持教育部重點大學的學科發展進行的專項投資，主要用于重點學科建設、公共服務體系建設、師資隊伍建設、實驗室及科研建設等相關項目。該校“十五”期間國家批復預算規模為8030萬元，其中國家撥款為3115萬元，其他經費由學校自籌解決。該校的長遠發展戰略目標是建設成為在相關專業領域具有國際影響力的研究型大學。結合學校戰略目標，高校專項資金的投入及績效管理與評價都應該圍繞這個總發展方向進行，參照BSC的管理原理，本文將該校“211工程”專項的績效管理分為以下四個維度：

(1)管理維度：目標就是實現高校專項資金使用過程的合規、合法、合理，包括制度設置、資金使用、資金監督三個方面。KPI反應高校是否將資金用于重點學科建設、公共服務體系建設、師資隊伍建設、實驗室基礎設施建設等“211工程”專項確定的學科及發展相關項目，有否存在挪用資金、不招標等違規、違法行為，資金管理、內部牽制、監督制度的建立及遵守程度等。

(2)效益維度：目標就是實現高校專項資金投入產出成果最大化。包括：科研成果、教學成果、基礎條件成果三個方面。KPI包括“211工程”相關的科研成果(論文、發明專利等)、人才培養及基礎條件建設的達標率、經費自給能力、科研成果產出成本、人才產出成本等。

(3)效率維度：目標就是實現高校專項資金投入及成果產出的最佳速度，但不是最快速度。反應高校在使用專項資金過程中的行政組織能力、執行能力。KPI包括專項資金執行率、配套資金到位率、基礎設備使用效率、人才產出率、科研成果產出率等。

(4)學習與成長維度，目標是提升高校自我發展與自我革新的潛力和動力。該指標與高校總體發展目標相適應，主要包括人才培訓環境與管理溝通、協調環境。KPI包括學科結構提升率、人才結構改善率、科研成果結構優化率、設備利用效率增長率等具體指標。這種增長是指以“九五”“211工程”專項為基礎進行的對比。

該校“211工程”專項平衡記分卡的邏輯框架如圖l：

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關鍵詞 ：財政專項資金；績效評價；謹慎性原則；資金到位率；資金支出率

隨著國家對高職教育的大力支持與推進，財政對高職院校的專項資金投入也越來越多。財政專項資金投放效益隨之成為社會焦點，專項資金的使用單位不可避免地面臨財政部門對財政專項資金的績效評價，甚至可能面臨審計部門對財政專項資金的績效審計。

在專項資金使用過程中，高職院校必須加強對專項資金的管理，從項目立項申報至項目完成驗收，都要有可查實的財務資料，以供事后接受項目績效評價用。筆者從績效評價的角度，對財政專項資金的管理做如下分析與探索。

一、財政專項資金的績效評價內容

財政專項資金的績效評價是指由財政部門對財政專項資金的使用效益如何以及使用單位對專項資金的監管是否有效進行檢查與評價，揭示財政專項資金使用過程中可能存在的問題，籍此促進財政專項資金的有效監管，并提高專項資金的使用效益。

1.評價項目申報立項。財政專項資金項目的申報立項，必須有充足的前期立項論證以及合法的申報立項程序。立項論證應該包括：該項目立項是否脫離本地實際，違背發展規律，是否存在盲目立項的問題；該項目是否具有可行性；使用單位是否擁有該項目所需的技術支持；該項目預期經濟效益如何；該項目一旦立項可能帶來的風險是什么。項目的申報立項必須有合法的申報程序，績效評價主要檢查項目申報程序是否合法，是否虛假申報立項或重復申報立項；檢查項目資金預算情況，有無高估預算、虛列開支等。

2.評價專項資金管理情況。財政專項資金經上級部門的批復后，必須有項目整體規劃、項目實施計劃及詳細的項目預算。專項資金績效評價時，據此檢查資金分配是否與上級部門批復的項目名稱、投資額度相符；檢查各環節應到位、已到位資金數額是否及時真實；檢查資金使用部門是否貫徹有關國家規定，是否嚴格執行有效的財務審批制度，是否建立了健全有效的內部控制制度。

3.評價專項資金使用績效。主要檢查項目執行過程中，財政專項資金的使用范圍與用途是否符合相關的國家法律法規，是否存在截留、挪用、虛報等情況；資金使用單位是否本著厲行節約的原則進行項目資金的成本核算與管理，是否存在隨意擴大項目規模或提高建設標準等情況；項目的實質進展與財政專項資金的撥付進度是否一致，是否存在項目進展緩慢、資金閑置的問題。

4.評價項目完工情況。項目竣工，當對照該項目的申報立項書，驗收該項目的是否保質保量準時完成。保質保量并準時完成項目，是財政專項資金項目驗收的三個基本要素，缺一不可。該環節的績效評價主要檢查項目產生的實際經濟效益是否與申報立項書的效益相符，是否存在因項目質量不符合要求而造成損失浪費；是否存在已完工項目閑置或使用率低等問題。

二、專項資金績效評價主要指標

財政專項資金績效評價指標因績效評價的時間、地點、目的、對象不同而有差別。從總體上看，基本指標有：

1.資金情況評價指標。用于評價資金落實情況、資金支出情況、資金管理情況等。情況分配、撥付、管理的效益性。主要指標有：

①資金到位率。實際到位金額/年度安排資金，即到位資金額占年度安排資金比例。該指標用于衡量資金是否及時足額收到；

②專項資金進度比。即資金到位率占項目完成進度的比例。該指標可衡量資金運作與項目進度是否相匹配；

③資金違法違規率。即資金管理使用環節中違法違規部分占該環節專項資金總額的比例。該指標衡量資金使用的違法違規程度,尤其是擠占挪用程度。

2.項目執行績效評價指標。用于評價項目實施績效。

主要指標有：

①資金支出率。即專項資金實際支出金額占實際到位金額的比率。該指標衡量項目實施中資金使用效率；

②資金節約（超支）率。節約資金占計劃成本的比率。該指標用于衡量項目實施過程中有無擴大成本，是否存在損失浪費等問題;

③項目進度比。即項目的實際進度與計劃進度的比率。該指標主要衡量項目建設的效率情況。

3.項目完工績效評價指標。用于評價項目完成后所產生經濟效益、社會效益等。主要指標有:

①項目質量合格率、優良率，用于衡量項目是否高質量完成, 各項指標是否達到預期要求；

②師生受益率。實際受益師生占師生總數的比率。

③社會滿意度。即社會公眾對項目質量、效益的滿意程度。

三、財政專項資金管理應把握的基本原則

1.對財政專項資金的使用要堅持事前、事中、事后監管相結合的原則。大部分專項資金項目跨期較長，影響資金效益的因素存在于各個環節。事后監督無疑是“馬后炮”，專項資金管理必須將事前立項申報，事中資金管理和項目執行，事后項目績效能力監管結合起來。

2.在專項資金管理上要堅持謹慎性原則。專項資金政策性很強，其績效因條件、環境等的不同而有所不同。因此，在資金管理上不能一概而論，應客觀謹慎。從專項資金下達單位起，就要嚴格依據法律法規和項目計劃、方案進行，項目資金專款專用，專賬核算，留有足夠充分而詳細的數據備查，以降低接受績效評價時可能存在的風險。

四、專項資金管理要點

基于財政績效評價，高職院校的財政專項資金管理應著重以下幾點：

1.項目申報立項應有立項部門與財務部門的共同參與，批準立項的申報書財務部門留檔備查，并將此專項資金必須遵循的相關財經法律法規留檔，以從項目源頭加強專項資金的事前監管。

2.項目資金下達學校后，項目資金使用部門提出資金使用計劃，并由財務部門形成針對該專項資金的區別于日常預算的專項資金預算。

3.針對專項資金，財務部門應有以專款專用、專賬核算為原則的專項資金管理辦法。從專項資金使用的內部控制、財務審批流程以及業務核算等方面加強對專項資金使用的管理。

4.項目使用使用部門應當建立專項資金使用臺帳，隨時掌握項目進度與資金使用進度是否匹配，是否符合立項申報書以及資金使用計劃。如有不一致的情況，應當及時做出有效調整。并與財務部門共享此信息。

5.加強項目成本的控制。財務審批支付時嚴格按照資金使用計劃的開支范圍與預算額度，本著厲行節約的原則加強成本監控。

參考文獻：

[1]財政支出績效評價管理暫行辦法.（財預[2009]76號）.

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一、引言

為促進高等教育區域協調發展，提高地方高等教育質量，中央財政設立支持地方高校發展專項資金，支持地方高校的重點發展和特色辦學。專項資金主要用于地方學校重點學科建設、教學實驗平臺建設、科研平臺和專業能力實踐基地建設、公共服務體系建設以及人才培養和創新團隊建設等。中央財政專項資金下達高校后，地方財政應按規定比例落實配套資金，專項資金與配套資金均列入地方高校財務預算計劃，實行統一管理和核算。

為了響應《中央財政支持地方高校發展專項資金管理辦法》（財教〔2010〕21號）的通知精神，完善中央財政對地方高校發展的支持政策，探索和建立保障有力的地方高等教育投入新機制，江蘇省財政進一步加大了對地方高校的財政投入。同時，地方學校也積極籌措資金用于相關的配套條件建設，并積極引導社會資金投入，形成中央財政支持地方高校發展專項資金及省級配套資金（下稱“高校發展專項資金”），支持高等學校事業發展，提高地方高等教育質量。

二、專項資金來源、項目分配及實施流程

2010～2012年期間，鹽城工學院（以下簡稱我校）共申請實施12個專項基金承擔項目，實際獲得專項資金4266.9萬元，其中：中央財政專項資金800萬元，江蘇省財政專項資金2780萬元，我校自籌資金686.9萬元，專項資金12個項目承擔。我校財務處對各項目建立獨立的項目號，以便對專項資金和配套資金實施專戶核算，專款專用。項目情況見表1所示。

為了規范資金的使用，學校特制定了以下的實施流程。

（一）動員部署

組織相關人員認真學習省財政廳、教育廳有關文件精神，建立相應的工作機構，明確各自的工作責任，制定詳細的工作方案，為項目實施作好各項準備。

（二）組織實施

1.各個項目工作組根據下達的經費，編制項目調整預算計劃（采購計劃）。項目調整預算計劃由項目負責人和歸口職能部門審核后及時交財務處匯總。

2.財務處將匯總的預算調整計劃提交學校領導小組審核，并將經審核同意的預算調整計劃方案于年底之前報送省財政廳、教育廳備案，同時反饋給各項目負責人。項目執行計劃一經確定，一般不作調整，確有必要調整的，須經學校領導小組同意并報省財政廳審核。

3.學校國資處在項目工作組的協助下，根據經批準的設備采購清單，按照省財政廳、省教育廳及學校有關規定和程序組織招標采購。項目所在單位負責組織設備的驗收、安裝和調試工作。

（三）項目驗收和追蹤問效

各項目工作組于定期向學校領導小組書面報告項目建設情況，學校對項目的執行、運轉情況進行檢查、考評，并及時向省財政廳、教育廳作專題報告。

三、專項資金項目經費管理

根據《中央財政支持地方高校發展專項資金管理辦法》有關專項資金的使用管理和監督的有關規定，我校制定了以下專項資金項目經費管理辦法。

1. 學校成立專項資金項目建設工作領導小組，由校長擔任組長，分管教學、科研和學科建設工作的副校長擔任副組長，成員由學校學科建設辦公室、教務處、科技處、人事處、財務處、國資處、監察處、審計處主要負責人及各項目的主要負責人組成，統一領導、協調專項資金項目實施工作。在領導小組下，再按建設項目成立工作小組，具體負責各個項目的規劃建設、資金使用管理等工作。

2. 實行項目負責人制度。校長為項目總負責人，對中央財政支持地方高校發展專項資金的使用、管理和監督負總責。學校學科建設辦公室、教務處、現代教育技術中心分別負責重點學科類、教學實驗平臺類、公共服務體系類各類項目執行的指導、協調、審核和匯總。各項目負責人作為項目實施主體代表，主要負責擬訂設備采購計劃、參與招標采購、組織設備的驗收、安裝和調試等。

3. 加強采購管理，規范采購行為。在使用專項資金采購儀器設備的過程中，學校嚴格執行政府采購相關管理辦法及學校有關物資采購的各項規定，切實維護學校利益和政府采購招標投標活動當事人的合法權益。

4. 學校招標采購的資金支付，全部采用國庫集中支付方式，實行財政專戶管理，資金單獨核算、專款專用，嚴禁挪用。

四、專項資金管理和使用中存在的問題分析

為了進一步規范和提高專項資金的使用效率，根據省財政廳對我校2010～2012年度高校發展專項資金管理使用情況的檢查結果，查找和分析了我校2010～2012年期間專項資金的管理使用、項目實施中存在的問題。

（一）未嚴格按預算執行的問題

2010～2012年期間，我校所承擔的12個中央財政支持地方高校發展項目，不同程度存在超預算、無預算問題，涉及金額2699.65萬元，且未能及時按規定程序報批。為完善相關手續，現按實際執行情況補充報告備案。

（二）列支與項目無關的支出問題

原計劃應在2012年實施的5個項目，提前于2011年實施并發生支出109.82萬元，分別是：生態環境材料科研創新平臺建設項目33.2萬元、工程訓練中心建設項目2.86萬元、汽車制造與檢測教學實驗中心項目43萬元、力學土建教學實驗中心項目27.9萬元、應用化學重點學科建設項目2.86萬元。上述支出，已按規定要求進行了調賬。

分析我校2010～2012年高校發展專項資金管理存在問題的原因，主要為：

一是在編報項目計劃時，前期調研論證不夠充分，導致預算不精確。

二是為全面完成項目計劃，在財政資金不足的情況下，直接增加了學校自籌資金用于解決缺口。

三是考慮到設備采購，尤其是進口設備采購程序多、周期長，為及時完成項目計劃，部分項目實施時間有所提前。

五、進一步加強專項資金管理的措施

為規范項目管理、加快項目建設步伐、確保資金使用效益，針對2010～2012年高校發展專項資金管理中存在的問題，結合項目實際，我校認真總結經驗，吸取教訓，進一步強化管理，制定了進一步規范使用高校發展專項資金的具體措施。

1. 加強項目預算編制管理。編制項目預算之前，應進行必要而充分的調研論證，科研、教學、物資和財務等部門應做好指導服務工作，項目預算力求達到全面、精細、準確、可行。

2. 加強項目預算執行管理。所有項目必須嚴格按照既定預算執行，未經批準不得做任何調整。在項目執行過程中，科研、教學、物資、財務等部門應會同項目負責人定期召開例會，對照項目規劃和預算計劃，及時檢查執行情況、分析計算差異、提出改進措施，及時履行相關手續，形成預算執行反饋報告。

3. 加強財務監管，規范報賬流程。在項目實施階段，財務部門要按照項目單獨核算，加強監管，確保專款專用。堅持嚴格審核把關，所有支出內容及相關票據必須符合規范要求，所購設備清單和金額必須符合上報項目規劃及預算計劃，否則一律不予報銷。

4. 加強項目管理。將項目建設和項目管理列為學校重點工作，將項目資金列入學校年度財務預算。明確每個項目的責任單位、責任人以及項目的完成時限，建立健全從申報立項、編制規劃和預算到過程管理、結果評價等覆蓋各個工作環節的制度體系，促進項目管理更加規范、更加有效。

篇9

一、高校財政專項資金的來源及特點

用于專項事業的財政專項資金是公共財政支出的重要組成部分，高校財政專項資金是指在政府年度預算中安排的用于高等教育事業發展，為完成既定目標任務及落實國家補貼政策而撥付的具有特定用途的資金，其特點是“來源于政府，用于特定事項，需單獨按項目核算”。專項資金與特定的項目相對應，專款專用，是項目目標實現、政策落實的資金支撐保障。

就目前而言，高校財政專項資金有兩類，一是高校年度預算中安排的項目支出經費（又稱預算內專項），與基本支出經費統稱為財政補助收入，每年初按經費使用額度撥付，主要包括：重點課程及學科建設項目經費、人才引進、房屋維修、設備購置、“兩基兩輔”建設經費等；二是作為政府部門預算的專項經費的再次下撥，主要有中央財政撥款、主管部門（如教委）撥款和其他單位撥款，資金直接撥付到高校專用存款賬戶，如中央地方共建項目資金，市級專項資金，國家級、市級重點學科或精品課程建設專項資金，學生各類幫困獎助學金專項等，名目繁多，不一而足。這些專項資金保障了學校的發展，特別是學校在教學基礎設施改善、特色專業實驗室建設、師資隊伍建設和人才引進等方面起了積極的推動作用。

在實際操作過程中，高校財政專項資金也存在一些政策上和操作上的問題。本文結合筆者工作實際，就遇到的問題作一研究，并提出相關建議。

二、存在的問題

1.盲目申報。表現為立項論證不夠嚴密或缺乏科學依據。項目的成形可能源于某項突發事件或為了多爭取些財政專項經費用于彌補日常人員經費和公用經費的不足。財政性資金主要是教育經費撥款和各類以項目冠名的撥入專款，而撥入專款屬于教育主管部門的專項。教育經費撥款中屬于基本支出的人員經費和公用經費因編制數和學生招生數的限定而增長緩慢，因此，各高校教育經費撥款的增量部分主要集中在項目經費上，即經常性專項和一次性專項，而且項目支出占教育經費的比例遠遠超出了基本支出，所以各高校為了多爭取一些教育經費撥款，采取盲目申報、擴大各類專項經費也似在情理之中。

2.大預算小批復。高校在申報項目時，往往缺乏深入細致的調研，在主觀上也有意將專項資金的預算數放寬，而主管部門在審批階段為了平衡各學校的利益，往往以學校為單位進行資金“切塊”分配、劃撥，很容易忽略對項目本身的優劣和績效評估，加上某些高校千方百計在放寬預算，主管部門不得不按盤子分菜，造成大預算小批復的現象，其結果就導致了某些高校原先設計的項目資金預算結構很可能將完全推倒重來的被動局面。甚至也有些撥入專款集中在第三、第四季度下撥到高校，但校方事先并無預算，大量專項資金集中下撥，極易造成資金沉淀。凡此種種，既耗費了大量的人力和時間，也影響了項目的有效執行。

3.分散下撥、財務滯后。許多專項經費都是按條線通過主管部門各職能處室直接組織高校相關職能部門進行申報，項目評審通過后將審核批復的文件分散下發到高校各職能處室，高校財務部門往往是資金到賬后去尋找經費入賬依據，經查詢才知道資金來源，設置項目賬，落實項目實施部門或人員，并按項目預算明細列支經費。這種財務管理滯后的情況不在少數。分散下撥還會導致專項經費的投向與高校原有的預算安排發生重復，如學科建設經費有中央地方共建資金，市級、市教委重點學科建設經費，市級專項資金和高校預算內專項安排資金等，往往造成重復建設，預算執行困難，資金使用效率低下。

4.重立項輕結項，重撥款輕監管，結項結題不結賬已成普遍現象。按照本市有關規定，預算內專項資金結余應上繳財政或經財政批準后方可使用，但由于項目類別太多，造成檢查成本高且難度大，往往難以完全貫徹既有規定，在客觀上造成一方面大量資金沉積，另一方面項目結項后將經費挪作他用，彌補公用經費的情況屢屢出現。近兩年，市級財政雖然對專項資金的結余、結轉設置了明細核算科目，但要厘清歷年的項目余額與核算科目余額一一對應，在操作上還是有很大難度的。即使聘請社會中介機構審計，但由于社會中介機構對高校的會計制度并不熟悉，也只能事倍功半。

5.難以全面評價。很難拿出一套令人信服的可以公正客觀評價項目績效的指標，且因項目的屬性不一和執行環境各異，即使有考評方案也不可能涵蓋全部項目。比如，財政每年對教育高地高水平專項、學生幫困助學專項、醫療補助專項、東方學者專項等實施抽查審計，但這些檢查僅停留在賬面或原始憑證上，僅關注專項經費使用是否規范，是否建章立制，而很少到師生中去實地考察，也很少關注實際的使用效益，如專業實驗室的使用效率、學術講座的受益面、精品課程受歡迎的程度、學生救助幫困力度及公平等方面。

6.資源分配不公，項目經費執行率低下。主管部門曾提出教育經費的投向要實現“由投入學校改為投向學科，由一次性向經常性專項投入”的兩個轉變，這對提升學科競爭力、穩定經費投向無疑是件好事，但從會計收支匹配的核算原則來看，大量經費投向學科，學科又各自為政，經費封閉運行，相應的人員經費、公用經費、人才培養和人才引進支出卻無法對應由學科承擔的科目，且往往由于學科帶頭人與學院（部門）負責人不一，這樣反而弱化了學校的統籌能力，造成教育資源分配不公，項目經費執行率低下。

三、對策建議

1.科學管理，交叉論證。一般來說，項目的形成需經過立項、論證、申報、審批、使用、監督、驗收與績效評價等過程，因此在項目形成的源頭必須投入足夠的時間和精力，完善相關的機制。建議通過建立校內外專家互評論證機制，包括出具項目的可行性分析報告，嚴格規定項目執行的時間節點和驗收標準；設置嚴密的程序，從經辦人、職能部門負責人到分管校長、校長層層把關；建立完善專項資金的項目規劃、論證與決策、項目組織管理、項目招投標管理、項目合同管理、項目總目標控制以及項目竣工驗收與績效評價等一系列制度設計，建立一整套科學的管理機制來指導項目的管理。

2.公開程序，公示績效。目前學科建設、信息化建設兩個預算內專項須通過專家評審才能申報，但通過率極高，似有走過場之嫌。建議將各高校項目的申報數量、項目金額以及最終評審結果、整改要求在市教委門戶網站上公布，評審程序予以公開，項目最后績效予以公示，使項目的申報、評審的過程、績效的情況均公開、透明，接受公眾的監督和各高校之間的相互監督。本人曾在瑞士弗萊堡大學法學院參觀他們的辦公室和資料庫，滿屋的書架上都是學科的書籍和獲獎成果展示，這些通過學校的公共資源平臺可以查詢到每位教授獲得的經費資助情況、教學科研情況，以及指導學生、帶教青年老師的人次，甚至在不同級別的刊物上發表的論文數和專著數，成果被采納被應用的記錄等。這種信息公開的方式完全可以借鑒，至少在我們教育系統內可以相互知曉各學校的學科、人才優勢，知曉教育資源的分布和投入產出情況。

3.集中下撥，分散管理。考慮到各高校的經費需求情況不盡相同，如有的高校教學基礎設施總體建設已告一段落，而有的高校可能前幾年把財力集中投放在新校區，老校區的基礎設施維修改造才剛開始，因此建議改變目前分散下撥給各職能處室的方式，而采取根據學生人數或專業數，預先告知下年度項目經費或撥入專款的大致方向和額度的方式，設定若干個共性的、內容寬泛的專項名稱，給學校足夠的統籌平衡空間來規劃資金的使用，以提高專項經費的執行率。在集中撥款的前提下，主管部門職能處室進行分散管理則更能發揮項目管理的優勢和權威性。例如，市教委有關處室曾組織檢查教育高地項目的執行情況，有關高校教務處與財務部門形成合力落實執行財政政策，職能部門主動要求清理、集約、管理好歷年教育高地結余資金，對財政清理項目結余資金起到了實質性的推動作用。

篇10

隨著收支兩條線、綜合財政預算、國庫集中收付制度、政府采購、績效評價等公共財政管理改革的深入推進，對行政事業單位的預算管理提出了更高的要求。作為預算管理中的“重頭戲”—項目資金管理，更需要不斷進行探索與完善，切實提高財政資金的使用效益。

一、行政事業單位項目預算管理中存在的主要問題及形成原因

近年來，各預算單位在預算編制和預算管理等方面逐步規范和完善，使財政資金使用效益有了較大的提高。但是，在實際執行過程中仍存在預算編制不夠細化，專款未能完全專用以及預算執行的制度化及績效評價等方面仍比較欠缺，具體表現為：

(一)專項資金安排較為籠統，編制標準不夠細化

財政部門在安排預算時，沒有真正體現零基預算，往往是根據各預算單位歷年項目情況和財政財力情況進行安排，造成財政部門資金分配權力過大、缺乏剛性約束和有效監督。此外，由于當前公用經費定額不夠明確，而且定額偏低，各預算單位從部門利益和個人利益出發，普遍存在把公用經費納入專項經費核算，甚至擠占、挪用項目資金。部分預算單位在編制預算時未能考慮單位的長遠事業發展，缺乏統籌規劃，忽視資源整合，往往是能多報預算就多報預算，在政府采購等預算上也缺乏整體安排，導致預算執行上出現使用效益欠佳的情況。

(二)專項資金執行隨意度較大，績效意識不強

部分預算單位存在“重編制，輕執行”的觀念。部門預算批準下達后，存在隨意變更和調整項目支出用途的情況。當前除購置等專項資金外，其他專項資金下達預算指標時，僅限于金額和項目名稱，未附具體項目，或雖有具體項目，但未附項目明細預算，導致項目執行單位用款隨意性較大，專款未能專用。財政部門在考核預算執行率時，往往只是按支出情況進行考核，有些預算單位為了完成當年的預算指標，同時也為多爭取次年的預算額度，存在年終突擊花錢、突擊采購等不正常現象。

(三)預算編制和執行缺乏效益評價和監督機制

項目績效評價作為提高項目預算管理的重要手段，近幾年雖然取得了一定的成績，但總體上看，預算績效管理工作仍缺乏完善的法律依據和統一的可操作的規范流程。財政部門對預算撥款的效益評價也有些力不從心，監督往往流于形式，直接影響了財政監督的權威性和有效性，助長了財政支出的浪費和違紀現象。從實際工作看，雖然對項目預算的編制、執行已經出臺了諸多規定，但有些預算單位在具體操作中往往以各種理由來規避制度約束，使得預算項目未能完全達到制度所設計的目標。此外，預算執行監督的手段、方式還比較缺乏，只有決算及事后審計，缺乏事中監督，預算整體監督力度相對較弱。

二、加強財政專項資金管理，提高資金使用效益的相關對策

(一)突出重點，加大專項資金預算和管理力度

在預算編制和執行環節，由于量大面廣，要做到全方位和全過程監督，往往不太現實。項目預算資金在年度預算中的比重較大，財政部門應當重視項目資金預算的管理，并列為預算管理的重點，從嚴從緊控制項目支出預算。

一是要改進預算編制方法。預算編制要保持與國民經濟和社會發展規劃相一致，與單位履行職能及發展計劃相協調，與當地財力相適應，統籌安排各項資金，而不是簡單的基數加增長。進一步加強零基預算、綜合預算，細化各項采購標準，完善資產配置預算編審制度，以及完善執行中預算調整的審核機制，維護預算的嚴肅性和權威性。

二是要強化全面預算。統籌事業發展和長遠規劃，確保資源整合，避免就部門論部門、就項目論項目、為編制預算而編制預算的現象。專項資金使用單位在項目規劃和立項時，要樹立大工程、總預算概念，促使專項資金發揮最大效益。如某省級電子政務社會保障工程社會保險信息系統工程（以下簡稱“金保工程”）建設項目，由于領導重視、在項目規劃嚴格貫徹“整合資源、集中資金、統一實施”原則，推動省市縣三級金保工程均緊緊圍繞該主規劃統籌建設、網絡共用、資源共享，形成覆蓋全省勞動和社會保障業務的電子政務工程，既大大節省建設費用，充分發揮應用軟件開發及維護的規模效應，也避免了因標準不統一、網絡無法互聯造成的資金浪費，項目績效非常明顯。

(二)發揮合力，進一步完善部門預算的執行管理

財政部門、專項資金管理部門和使用單位要切實加強財政專項資金管理，建立財政專項資金籌集、撥付、使用的內部監督制約機制，對使用項目進行全過程監測，及時反饋實施中出現的情況和問題，確保資金運行安全，提高資金使用效益。同時，進一步完善國庫集中支付制度，擴大直接支付范圍，防范和化解專項資金支出風險，確保專項資金專款專用，杜絕資金支付中的漏洞。各部門做到相互配合、相互補充，形成合力，保障專項資金使用的專用專項性和效能績效性。

財政專項資金使用單位在積極爭取資金的同時，要切實管好、用好專項資金。在預算執行過程中，應建立一套適合本單位的內控體系，靠制度來實現規范管理，如嚴格貫徹執行有關財務制度和政府采購制度，采購、實施、使用、保管等各環節都責任到人，嚴格按章辦事，防患于未然，降低行政成本，提高財政資金的使用效益。在項目完成后，應及時向財政部門、主管部門報送專項資金使用、管理情況及其實施效果，跨年度項目應上報項目的當年開支情況和項目的完成進度，并接受財政、審計、監察等有關部門的監督檢查，發現問題，及時糾正和處理。