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對高校行政辦公實施績效管理，既是突破舊的管理模式，增加學校自身競爭力的需要，也是提高整個高校行政管理辦公人員素質的重要途徑，它最終可以促使和引導學校與教職員工的個人發展達到雙贏的狀態，提升高校的整體競爭實力，最終與國際接軌，實現靠近、比肩乃至超越國際名校的戰略目標。

2、績效管理在我國高校行政管理中的應用現狀及問題分析

2.1應用現狀簡析

高校行政人員的績效管理是指為實現高校發展戰略和目標，采用科學的方法，通過對行政人員的行為表現、工作態度和工作業績，以及綜合素質的全面監測、考核、分析和評價，充分調動行政人員的積極性、主動性和創造性，不斷改善行政人員的行為，提高行政人員的素質，挖掘其潛力的活動過程。高校在發展戰略既定的前提下，遵循目標管理原則來構建行政辦公管理人員的績效管理體系，這樣更容易調節和帶動全體高校行政管理人員的積極性，管理效率將會明顯提高。

2.2應用問題分析

在我國高校普遍采用的目標管理法中，績效管理在高校行政管理中的應用當前還存在一定的問題，綜合體現在兩端環節（崗位分析和績效考核結果應用）忽略，中間兩環節（績效計劃和績效考核）實施不到位，這樣績效管理實施中，沒有形成持續推進的循環，由于沒有了“根本”，中間環節實施起來也就難免流于形式。實施中具體存在的問題包括：

2.2.1應用崗位職責不夠清晰

績效考核的依據是績效標準的制定,而標準的設定依據是崗位分析,我國高校行政管理中，實施過系統的崗位分析的院校為數不多。不做工作分析,那么崗位的職責就界定不清楚,績效考核就沒有一個科學的標準依據。

2.2.2對考核定位存在模糊與偏差

考核的定位,就是通過績效考核解決什么問題?？己硕ㄎ坏哪：饕憩F在考核缺乏明確的目的,僅僅是為了考核而進行考核?？己硕ㄎ坏钠钪饕w現在片面看待考核的目標上,對考核目的定位過于狹窄。

2.2.3缺乏績效反饋與溝通

現在大部分院校都在行政管理中實施了績效管理，然而實際收效遠遠沒有達到預期，大多數止于績效考核階段，并沒有延伸到罪關鍵的應用階段，更有甚者，某些高校行政管理中，對績效考核結果采取保密狀態或者選擇性公開狀態，這種信息的不對稱嚴重地影響了被管理者的參與興趣，對工作的改進與績效的提高根本起不到積極作用。

2.2.4缺乏開放式的持續改進的戰略思維

當前，績效管理方法在我國高校行政管理實施應用中，往往將績效管理的全過程視作一個“閉合環”，即將崗位設計、績效制定、績效考核、績效考核結果運用這四大步驟作為一個完結項目，績效管理缺乏整體的持續性和連續性。簡單分析，績效管理只是一種科學的管理方法，在高校行政管理中的應用如果僅僅將其視為一個階段性的工作項目，則對于我們的高校行政管理工作而言，明顯是舍本逐末。

3、我國高校行政管理中績效管理的應用舉措

管理本身是一個動態的過程，績效管理亦是如此；而績效溝通作為績效管理的核心內容，將高校行政管理的績效管理持續改進；績效問責作為對績效管理整個項目的監督，更是提升整體提升了高校行政管理的整體水平。

3.1服務第一

在實施績效管理的過程中，在崗位分析、制定績效階段，必須正本清源，將高校行政管理的服務職能擺在基本職能的首要位置，確立“以人為本”的管理、服務理念。

行政管理既有管理的職能，又兼有服務的職能。服務是行政管理工作人員活動的根本和最終的目的。目前，部分高校行政人員自我定位失當，存在“官本位”思想，服務意識淡薄。

3.2動態績效管理

動態管理是一種基于辯證思維的管理觀和方法論，是最能挖掘組織潛力和應對外界挑戰的新管理哲學。高校行政管理的動態管理是值得進一步認識的重要方面。動態管理為當今高校管理目標的實現提供了新的視角。

首先，由于高校必然會受到校外各種因素的影響，這也對學校目標的制定與達成和各種管理都產生動態影響，因此，高校行政辦公的績效管理必須遵循動態管理原則。

其次，高校行政管理中目前存在的種種問題也只有在動態管理的框架內才能得以妥善解決。高校教師的績效評價不僅要注重過去所取得的成績，更要注重對現狀和未來能力發揮態勢的考察和分析，這樣，才能更好地促進高校教師教學和科研的積極性。

最后，動態績效管理確定目標的合理性在于達到組織、個人與社會目標的統一。高校行政管理的理想境界應該是在宏觀的動態把握下富有活力和生機的管理體制。

3.3績效溝通

績效溝通是績效考核的核心。要使績效管理取得理想的效果，績效溝通猶為重要。

第一，重視績效溝通、建立溝通制度。高校的行政管理層要明確績效溝通在行政人員績效管理中的核心地位，把績效溝通作為提高行政人員工作績效的一項重要的工作來做。

第二，建立開放式的績效溝通網絡。高校行政人員的績效管理是一種信息量大，涉及面廣，工作環節多，目標要求高的活動。為了提高管理績效，有必要建立一個開放式的、全通道式的績效溝通網絡，使得被考核人員、制定戰略的高層決策者、人力資源管理部門、直線行政部門、其它的行政部門之間實現全方位的溝通。

3.4績效問責

高校問責制是指以績效為核心，對高校權力進行監督以及對過失權力進行責任追究。高校問責不僅是高校穩定與發展的一項保障制度，也是提升高等教育質量、實現高校公共服務以及增強高?；貞饨缒芰Φ闹匾緩?。

在美國，通過績效評價對高校校長的管理水平進行評價，已經成為普遍存在的管理實踐。當預期的績效沒有實現時，校長就有可能被董事會解雇。這是高校行政管理中的績效問責的一個具體層面。而在我國，一方面，由于市場經濟體制下多元高校利益主體地位的法律缺失，致使高校一方面以同體問責代替多元利益主體問責，另一方面內部問責又流于形式，甚至出現問責主體遷就問責對象的現象，從而偏離了高校問責制的航向，大大弱化了高校問責制的作用。另一方面，由于“法人治?！崩砟钕赂咝炔繖嗔Φ腻e位與失衡，導致內部權力無序，直接影響學校績效難以滿足相關利益者對高等教育辦學的公平、效益、質量的利益訴求。其結果是，法人的權責不對等，高校自治主體不明確，容易產生權力的泛化和責任的邊緣化，最終難以落實高校問責。

我國高校行政管理要走出上述困境，必須健全、落實高校行政管理績效問責制度?？冃栘熃Y果不僅是對于高校行政管理人員應擔負各項任務的監督，而且對于維持現狀和有過失的高校行政管理者應予以追究，從而提升高校行政管理組織和人員的整體業務水平。

3.5持續改進

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高校行政管理是人才培養、科學研究以及教學創新的基本保障，能夠更為直觀的反映學校的形象，對于高校未來生存發展有著深遠的影響。高校行政管理主要是為高校領導決策和管理提供服務，幫助領導干部決策做好相關協調工作，確保高校內部各個部門能夠保持密切的溝通，協調配合高校工作事務的開展。如何能夠更加科學合理的做好高校行政管理工作，對于提高高校教學質量，提升科研成效有著至關重要的作用。同新課標教育改革理念不謀而合，為素質型人才培養打下堅實的基礎。尤其是在當前教育事業體制改革的深入，加強高校行政管理工作的重要性愈加突出，如何能夠有效提高高校行政管理工作效率成為首要解決問題。

一、高校行政管理存在的問題

近幾年來高校擴招政策的實施，一些生存能力較弱的高校內吞并重組，促使高校規模明顯擴大，內部組織結構人員逐漸增多，致使很多人員工作流于表面，制度難以落實到實處。良莠不齊的人員素質問題尤為突出，致使高校行政管理工作開展受到嚴重阻礙，工作流程冗雜，工作十分隨意，行政管理工作效率總體水平偏低。具體表現在以下幾個方面。

1.組織結構設置不合理

當前我國多數高校內部行政管理仍然采用傳統政府行政管理體制，組織體系過于冗雜，一級管一級，形成一種倒金字塔的形式，導致了管理層人員過多，實際工作人員較少，工作效率始終難以提升。一些部門內部工作人員工作流于表面，難以全身心投入到工作中，而還有一部分部門工作人員長期處于超負荷工作狀態，兩方差異較為明顯，造成工作的不平等，不利于高校行政管理工作的有序開展，降低行政管理工作效率。

2.信息傳遞方式過于落后

高校行政管理工作中主要的內容就是對文件進行接收、存檔、下發和落實，盡管近些年來互聯網的高度普及，信息技術逐漸應用在教育事業，高校行政管理工作多是依靠計算機完成，在一定程度上減輕了高校行政管理工作壓力。但是仍然大多是工作內容仍然采用開會和紙質文件下發方式是像，尤其是高校黨政機關和學院之間的工作協調，更多的是在校園官網通知或是紙質文件傳達方式溝通和協調，這種現象很容易出現學院負責人對文件理解存在偏差，不同的人會有不同的理解。

二、提高高校行政管理工作效率對策

1.科學合理配置人力資源

在高校行政管理工作中，對人力資源的合理配置是尤為重要的，主要是由于高校內部工作人員較多，工作素質良莠不齊，部分工作人員過度清閑，部分人員過度忙碌。為了能夠有效解決工作不對等的情況，應結合工作崗位的實際需要合理配置工作人員，對于一些人員較多的部門，可以適當的將工作人員調到其他部門，合理配置人力資源，防止工作人員工作態度敷衍現象出現。

2.促使行政管理工作全面信息化

行政管理工作全面信息化主要是依托于互聯網，將互聯網作為高校行政管理工作開展的主要載體，有效傳遞信息，這樣能夠降低工作人員信息傳遞強度，防止不必要的麻煩，提高信息傳遞和共享效率，逐步將高校行政管理工作朝著電子商務方向發展，實現全面信息化管理。與此同時，應構建電子政府信息平臺，這樣高校內部事宜在信息平臺上進行溝通和交流，在一定程度上打破了傳統空間和時間的限制，進一步提高行政管理工作效率，為高校科研和實踐教學打下堅實的基礎。

綜上所述，由于高校擴張和重組，致使內部機構人員冗雜，工作人員專業素質良莠不齊，部門之間的協調存在局限，嚴重影響到高校日常行政管理工作的開展。作為人才培養、科學研究以及教學創新的基本保障，高校行政管效率高低還能夠客觀反映出整體形象，未來的發展前景，所以，針對其中存在的問題，高校應科學合理配置人力資源，構建信息化交流平臺，不斷提高工作人員專業素質和責任意識，為高校發展創造更大價值，謀求長遠發展。

參考文獻

[1]劉敏姬.從制度建設的角度思考高校行政管理效率提高[J].中山大學學報論叢，2012，13（7）：127-130

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一、證據的形式要求

證據作為一種物，總以一定的形式存在，讓人能以某種方式被認知與感受，獲得一種印象。工商行政管理機關行政處罰案件中的證據同樣具有物的屬性，以不同的形式存在。有的是實物，有的是聲音，有的是圖像，有的是文字記載內容等等。人們通過對相關證據的審查認識，確定所證明的當事人的某種行為事實是否具有違法性，是否理應受到行政處罰，且工商行政管理機關所作出的行政處罰這一具體行政行為是否具有合法性、合理性。作為能證明工商行政管理機關行政處罰這一具體行政行為具有合法性的證據，不同形式的證據，在法律上有法定的不同形式要求。

證據的形式要求是指證據以某種形式存在，必須符合特定的法律規定，是對證據外在表現的要求。工商行政管理機關在調查取證過程中收集到的證據種類很多，如現場檢查筆錄、對當事人的調查筆錄、當事人的陳述、證人證言、鑒定結論、書證資料、實物、視聽資料等等，這些不同的證據其外在表現各不相同，法律上對其形式要求也不一樣。

書證。書證是指以文字、符號、圖畫記載的內容來證明案件事實的書面文件或其他物品。書證具有書面形式，以其記載的內容來證明案件真實情況。根據證據規則，工商行政管理機關在行政處罰案件中所取得的書證應是原件，原本、正本和副本均屬于書證的原件；取得原件確有困難的，可以提供與原件核對無誤的復印件、照片、節錄本；提取的由有關部門保管的書證原件的復制件、影印件或者抄錄件的，應當注明出處，經該部門核對無異后加蓋其印章；調取的報表、圖紙、會計帳冊、專業技術資料、科技文獻等書證的，應當附有說明材料；工商行政管理關行政處罰案件中的詢問、陳述、談話類筆錄，應當有行政執法人員、被詢問人、陳述人、談話人簽名或者蓋章。如果國家法律、法規、司法解釋和規章對書證的制作形式另有特殊規定的，應遵照相關規定。

物證。物證是以物質的存在、外部特征或屬性證明案件情況的一種證據。物證多種多樣，其基本的表現形式是物品和物質痕跡。它以物質的存在、外部特征和屬性對案件起證明作用。它是客觀實在物，從靜態上對案件事實起證明作用。作為證據，所取得的物證應是原物。提供原物確有困難的，可以提供與原物核對無誤的復制件或者證明該物證的照片、錄像等其他證據。原物可以分為種類物與特別物。原物為數量較多的種類物的，可提取其中的一部分。

證人證言。證人證言是證人就自己知道的案件情況所作的陳述。證人證言證據在形式上要求，寫明證人的姓名、年齡、性別、職業、住址等基本情況；有證人的簽名，不能簽名的，應當以蓋章等方式證明；注明出具日期；并附上居民身份證復印件等證明證人身份的文件。

視聽資料。視聽資料是以錄音、錄像設備所反映的聲像、計算機儲存的資料以及其它科技設備與手段提供的信息，來證明案件真實情況的證據。視聽資料作為證據，應當提供有關資料的原始載體。提供原始載體確有困難的，可以提供復制件；注明制作方法、制作時間、制作人和證明對象等；同時聲音資料應當附有該聲音內容的文字記錄。

鑒定結論。鑒定結論是指委托具有鑒定資格的具有專門知識的人對案件中某些專門性問題進行鑒定后所作出的書面結論。鑒定結論作為一種獨立的證據，是鑒定人對案件中專門性問題提出的客觀理性的意見，不是感性認識，是就案件中專門性問題發表的意見，而不解決法律上的適用問題。鑒定人所作出的鑒定結論在形式上應當載明委托人和委托鑒定的事項、向鑒定部門提交的相關材料、鑒定的依據和使用的科學技術手段、鑒定部門和鑒定人鑒定資格的說明，并應有鑒定人的簽名和鑒定部門的蓋章。通過分析獲得的鑒定結論，并說明分析過程。

現場筆錄?，F場筆錄是工商行政管理機關辦案人員人員在依法行使職權作出具體行政行為過程中，對有關的現場、物品進行調查所作的客觀記錄。現場筆錄，應當載明時間、地點和事件等內容，并由執法人員和當事人簽名。當事人拒絕簽名或者不能簽名的，應當注明原因。有其他人在現場的，可由其他人簽名。

涉外證據。涉外證據是指在中華人民共和國領域外或在中華人民共和國香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣地區內形成的證據。在中華人民共和國領域外形成的證據，應當說明來源，經所在國公證機關證明，并經中華人民共和國駐該國使領館認證，或者履行中華人民共和國與證據所在國訂立的有關條約中規定的證明手續。在中華人民共和國香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣地區內形成的證據，應當具有按照有關規定辦理的證明手續。

二、證據的“三性”要求

行政訴訟法第31條規定，證明案件真實情況的一切事實，都是證據。由此可見，證據是指經過查證屬實可以作為定案根據的、具有法定形式的、能證明案件真實情況的一切事實。所有的有效證據，都應具備“三性”即客觀性、關聯性和合法性。

證據的客觀性，即證據必須客觀存在。證據可分為兩種，一種是客觀存在的物質，一種是被人們感知并存入記憶的事實。任何主觀的東西，如主觀臆想、分析、判斷，都不能成為證據。

證據的關聯性，即證據必須與案件有關聯。所謂有關聯，指證據必須與案件存在客觀聯系，并能證明案件的真實情況。

證據的合法性，即證據必須由法定人員依法定程序收集或提供，并經查證屬實。它強調證據必須由具有一定主體資格的法定人員收集或提供，并以法定程序查證屬實，以法定形式表現出來的與案件有關聯的事實。

工商行政管理機關在行政處罰案件中，結合證據的“三性”要求，對所調查取得的相關證據進行審查，使證據具有客觀性、關聯性、合法性，將所處理的行政處罰案件辦成鐵案。

對證據關聯性的審查。工商行政管理機關辦案人員對所有取得的證據必須進行逐一審查和對全部證據綜合審查，遵循職業道德，運用邏輯推理和生活經驗，進行全面、客觀和公正地分析判斷，確定證據材料與案件事實之間的證明關系，排除不具有關聯性的證據材料，準確認定案件事實。

對證據合法性的審查。主要審查證據是否符合法定形式；證據的取得是否符合法律、法規、司法解釋和規章的要求；是否有影響證據效力的其他違法情形。特別注意的是，在作出行政處罰具體行政行為后或者在訴訟程序中自行收集的證據及在行政處罰過程中非法剝奪公民、法人或者其他組織依法享有的陳述、申辯或者聽證權利所采用的證據，不具有合法性，不能作為行政處罰的有效證據。在鑒定結論中，因鑒定人不具備鑒定資格或鑒定程序嚴重違法或鑒定結論錯誤、不明確或者內容不完整的，亦不能作為合法證據予以使用。

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其次，我國現行的行政管理方式有待改進。市場經濟要求在一切行政管理活動中，必須堅持以法律手段為主，尤其是在對外活動中必須按照國際慣例辦事，與國際接軌。為此，必須盡快建立起一個統一的、穩定的、健全的社會主義市場經濟法律體系，提高政府管理人員的法律意識。中國在加入,-.的談判中，承諾按照,-.規則辦事/即應該按照被時間和實踐檢驗了的、被大多數國家和地區接受和公認的、迄今為止仍被視為公正和節約成本的國際規則辦事，再也不能片面強調所謂的“中國國情”“、中國特色”。過去，我們雖然也宣稱要按國際規則辦事，但往往是中國化的“國際慣例”，如我國目前雖然也實行了工程建設項目招投標制度這樣一些國際慣例，但由于缺乏有效的制約機制，在實際操作過程中往往不盡如人意。據國家有關部門對+0個國家投資項目的稽查發現，其中真正公開、公平招投標的只有’1，有"21的項目招投標失靈，未嚴格按照規定的要求進行。我們要切實改變行政管理方式，堅持以法律手段為主，建立一套規范的市場經濟法律體系，并使這套法律體系與國際上的規則相銜接，以便形成真正公平的市場競爭。就目前而言，必須系統地清理各部門的法律、法規，對那些不符合法治精神的法規、規章，必須逐步進行修改、補充、完善。

第三，我國行政管理的程序有待完善。我國至今尚沒有統一的行政程序立法，既缺乏行政程序的憲法規范，也沒有缺乏法典化的行政程序予以規則。并且在現有的行政程序立法中，往往重事后程序，輕事前和事中程序。行政程序的參與性弱，公開度低，對違反行政程序的責任追究制度不健全。行政程序的參與性的強弱和公開度的高低，是行政程序民主化程度的重要體現。在我國，相當一部分行政程序缺乏民主性和參與性，沒有說明理由、聽證程序，甚至于當事人沒有申訴權。市場經濟需要我們按照行政管理程序辦事，提高辦事的效率，真正做到政務公開和依法行政。這對我國現行的行政程序提出了新的要求，必須按照法治化的要求構建完備、透明、適應國際規則的行政程序體系。

第四，我國公務員隊伍的整體素質和行政管理水平有待提高。由于各種原因，我國公務員隊伍的整體素質和行政管理水平在很多方面還不能適應新時期市場經濟建設和社會管理提出的要求。從總體上來看，我國公務員隊伍的素質還不高，政府行政管理水平也比較低，開放市場后，國外企業進來了，要求與國內企業平等競爭，從而需要政府提供公平的競爭環境，尤其是對各級政府的行政管理能力、管理水平、工作效率和公務員的素質提出了更高的要求。特別是各級政府的決策水平和行政領導的決策能力，這也是政府面臨的巨大挑戰。所以說，在新的形勢下，我們必須不斷提高公務員隊伍的整體素質和行政管理水平。

二、完善行政管理對政府行為的要求

完善行政管理對政府行為提出了新的要求，這主要表現在以下三方面。首先，政府行為的民主性。在市場經濟中，企業而非政府才是唯一的經濟主體，企業的經濟自是其主體地位的真正體現。政府應將蠶食、侵奪企業的權利還給企業，政府行為的政治價值定位是追求民主。通觀歷史，國家權力重心下移是歷史的潮流和內在選擇，其趨勢表現為國家本位讓位于社會本位，官本位讓位于民本位。入世后，中國的這一歷史進程必將加快。民主在經濟緯度上表現為企業主位，在政治緯度上則凸現為人民主位，政府政治行為的民主性是其經濟民主性的集中體現，社會經濟主體的地位不斷強化和實現，必然促使其作為政治主體地位的強化和實現，這一歷史進程是不可逆轉的。按照市場規則運作決非僅在經濟框架范圍，更是政治觀念、制度設計及運作等方面的一系列變革。民主觀念下的傳統文化改造、構筑民主的生存土壤對我們而言決非輕松，更非過時。政府行為的民主性是經濟民主的迫切需要，這就要求我們的政治制度設計、運作符合民主的人文關懷，擯除傳統體制下的政府行為的非民主性及民主不充分性，加快由管理行政向服務行政的現代政治行為模式轉換。政府行為的民主性是其科學性的前提。廣泛、充分地實現民主，汲取社會力量和資源，才可能從根本上保證政府行為科學性的實現。

其次，政府行為的科學性。實行市場經濟，特別是加入世界貿易組織，并不僅僅意味著中國以更加開放的姿態融入世界經濟，更意味著政府應在全球視角下解讀其管理行為。隨著我國經濟與世界經濟的進一步融合，政府間的交融、溝通進一步加強。借此機會學習、借鑒它國政府行為所體現出的時代進步意義和科技成果，可以促進我國政府行為的科學性。電子政府與網絡政府的迅速成長，行政信息的快速膨脹、政府行為的公開性與透明性等都需要我國政府擺脫傳統的與計劃經濟體制相適應的陳舊管理模式和管理行為。同時，在加入世界統一大市場后我國與世界的交往將進一步加深，與此相適應，政府間交流也應上升一個更高層次，諸如選派優秀的公務人員出國學習、交流，邀請國外優秀的管理專家到我國講學，加強政府間信息的溝通等。政府行為的科學性體現的是與意識形態、價值觀念無關的實踐理性，是全人類共同的進化文明。從政府行為的行政成本而言，科技界乃至政府內部都應努力提高我國行政技術的科技含量。在追求政府行為科學性的過程中，努力降低行政成本，這也是企業化政府、廉價政府的內在要求。

第三，政府行為的法治性。市場經濟是法治經濟，法治文明的成熟性是市場經濟實現的必要條件。政府行為的法治性是市場經濟中社會主體對政府行為的必然要求，也是政府面臨的一次嚴峻挑戰。不論是具體行政行為，還是抽象行政行為，不但要符合形式法治的要求，更要符合實質法治的要求；不僅要符合實體正義的內涵，更要符合程序正義的內涵。在法治行政下，社會的主體地位從以往隱性、附從地位上升到顯性、主體地位。政府行為的法治性要求立法、司法、執法、普法等諸環節加強法治建設，即嚴格依法行政，樹立法律在社會生活中的最高權威和終裁的法治意識。政府公務人員應該率先垂范，任何對法治的破壞即是對正義的最大諷刺。政府行為的法治性應在開放性、全球性的視角下，面向世界，面向現代化，更多地與國際接軌，而非盲目自閉地強調特色。從形式法治到實質法治，從法制行政到法治行政，對我們而言仍有很長的路要走，就目前而言，要有效地控制政府權力、規范政府行為、構筑社會權利的保障機制，這是政府行為法治性實現的重要舉措。

在殘酷、激烈的市場競爭中，經濟市場化的集中要求是政治民主化、法治化及社會多元化，對政府職能、管理模式、管理觀念的準確定位是經濟市場化生存的外在需要。從政府行為的民主性、科學性、法治性層面上而言，民主性是靈魂，科學性是基礎，法治性是保障。

三、完善行政管理的途徑

適應全面建設小康社會，大力發展社會主義市場經濟的新形勢和依法治國的進程，建設法治政府，必須從以下幾個方面著手，完善我國行政管理體制。

首先，嚴格依法行政，將行政行為契合在法律和理性的框架之內。依法行政就要做到既嚴格地合法行政，又充分地合理行政。實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行；沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。行政機關實施行政管理，必須遵循公平、公正的原則。平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。自由裁量權的行使應當符合正當的法律目的，排除不相關因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當；行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現行政目的的，應當避免采用損害當事人權益的方式。

其次，轉變政府職能，深化行政管理體制改革。要依法界定和規范經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能；推進政企分開、政事分開，實行政府公共管理職能與政府履行出資人職能分開，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。行政機關應當根據經濟發展的需要，主要運用經濟和法律手段管理經濟，依法履行市場監管職能，保證市場監管的公正性和有效性，打破部門保護、地區封鎖和行業壟斷，建設統一、開放、競爭、有序的現代市場體系。要進一步轉變經濟調節和市場監管的方式，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。在繼續加強經濟調節和市場監管職能的同時，完善政府的社會管理和公共服務職能。建立健全統一、公開、公平、公正的現代公共服務體制，強化公共服務職能和公共服務意識，簡化公共服務程序，降低公共服務成本。

第三，加快行政程序建設，保證行政相對人的程序權利。行政機關實施行政管理，應當嚴格按照法定程序行使權力、履行職責。在行政管理過程中，要公平、公正、公開，聽取行政管理相對人的意見，要依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權，并嚴格實行回避的制度。要切實保證行政管理相對人、利害關系人行政管理相對人、利害關系人，事前陳述和申辯，事后申請行政復議或者提起行政訴訟，以及對重大事項，要求聽證的權利。行政機關行使自由裁量權的，必須在行政決定中說明理由。對行政機關違法行使權力侵犯人民群眾切身利益的，嚴格實行責任追究。通過法律化和制度化的完備規范，切實保護行政管理相對人的程序權利。

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工商部門作為政府重要的市場經濟監督管理和服務部門，承擔著規范市場主體準入、維護市場公平競爭秩序、依法保護消費者合法權益、服務和引導市場主體規范發展等諸多公共管理職能。由于缺乏系統的公正管理價值理念的引領，在實際工作中我們對公正管理的認識和實踐還存在許多不足。

（一）在管理關系的認知上，還存在不對等的觀念

受傳統“官本位”思想和強制性管理模式的影響，長期以來不少執法干部以“官”自居，在被管理者面前自我感覺高高在上，認為自己與行政相對人之間的管理就是“命令———服從”式的關系，習慣于自上而下進行命令強制式的管理，在管理過程中表現得盛氣凌人，反映到執法方式上就顯得工作方法簡單粗暴，管理對象一有抵觸便認為是刁民，隨意加重處罰，威風有余而威信不足，沒有站在雙方人格平等的基礎上面對管理對象，尊重和善待行政相對人的意識不足。

（二）在管理服務的方式上，還存在不民主、不公開的狀況

由于行政機關占有大量行政資源，管理者與被管理者之間信息不對稱，人民群眾在公共管理活動中往往處于被支配的地位，民主參與到公共管理領域的渠道不夠暢通。在作出涉及行政相對人的管理決策時，我們習慣從如何確保部門既定管理目標實現的角度去制定政策、措施，而沒有公正、民主地廣泛聽取群眾意見。一些管理行為可能會引發執法擾民、增加群眾反感等不利后果而得不到群眾的理解和支持。2008年《政府信息公開條例》頒布實施后，公開、透明成為管理活動的一項重要原則。工商部門政務公開工作取得了明顯進步，但是仍然有部分同志對公開、透明缺乏正確的認識，認為公開、透明束縛了手腳，給工作帶來了難度，在管理實踐中不愿意主動公開或有選擇地公開，逃避公眾對管理活動的監督。

（三）在管理運行的過程上，還存在不均衡管理的現狀

受現有管理資源不均衡的影響，我們的管理工作在空間、時間上還存在管理失衡的現象。從空間上來看，城區執法力量相對集中，示范街、示范店的管理較為規范，而城鄉結合部、偏遠鄉村的執法力量較為薄弱。從時間上來看，習慣于采用突擊性、專項性整治的模式，缺乏長效管理機制。

（四）在管理效果的體現上，還存在不公平的現象

公正管理最終要通過管理結果來體現。在當前工商行政管理工作實踐中，由于各種原因造成了不公平的結果發生。在公共服務舉措方面，出于對經濟中心、工作重心的傾斜，我們推出的服務創新舉措，常常圍繞大企業、大項目、大投入，開展了諸如跟蹤式、預約式、加急式、全程式、保姆式的特殊服務，而對如何創新手段服務小型、微型企業及弱勢群體缺少足夠的關注和探索。在維護公平競爭的市場秩序方面，盡管我們不斷努力提升執法能力和水平，但限于傳統的執法理念和手段，難以保證處處執法到位。在執法的自由裁量權行使方面，由于易受人情、關系等因素的影響，同樣的違法情形卻產生不同的處理結果，造成行政處罰畸輕畸重。我們日常管理的成效與人民群眾日益提高的公平訴求相比還存在一定差距。

二、工商行政管理工作中公正管理核心價值缺失的根源

（一）理念轉型滯后，公正管理的價值理念缺失

工商行政管理工作源于計劃經濟體制下的羈束型管理，側重于貫徹落實國家制定的有關經濟管理的各項政策，政策管制型的特征較為明顯。隨著市場經濟的日益發展，經濟主體日趨多樣，社會階層日益分化，利益訴求也向多元化方向發展，人民群眾對社會公平正義的企盼愈發強烈。在這樣的背景下，我國加快了法治型政府和公共服務型政府的建設，推進新形勢下政府職能的轉變。政府更加注重將以人為本的公正管理作為行政管理的核心價值追求。工商行政管理的工作轉型也是伴隨著政府公共管理職能的轉型展開的，工商行政管理工作已由過去的“政策管制型”向“依法管理型”和“公共服務型”方向轉變。但是我們的干部隊伍管理價值理念轉型還沒有完全跟上，沒有真正樹立起公正管理的價值目標追求。

（二）目標定位模糊，公正管理作為核心價值的地位尚未確立

在現代管理活動中，存在著多元化的管理價值目標追求，公正、自由、效率、秩序等都屬于管理活動價值目標體系之一。在整個價值目標體系中，居于主導地位的價值追求是核心價值追求。但是，不同的管理領域、不同的管理階段其側重點各不相同。例如，市場經濟活動主體的核心價值追求更傾向于效率，而公共管理活動領域更傾向于公正。長期以來，工商行政管理工作側重于具體目標任務的落實，強調工作中執行力的到位，許多同志的思想意識中存在著行政效率優先的觀念，而缺乏對公正管理目標價值追求的審視，對公正管理的價值認識高度不夠。也有同志盡管意識到工商行政管理工作中公正管理的重要意義，但僅僅停留在執法操作規范上，公正管理作為工商行政管理價值體系的核心和主導地位尚未確立。由于對管理的價值目標追求沒有準確清晰的定位，造成在工作方向上的偏差，我們的工作重點往往轉移到最能迅速體現工作成效的突破口上，有“抓大放小”、“急功近利”的工作傾向。

（三）實踐探索不夠，沒有形成系統的公正管理機制

當前，我們對公正管理的實踐和探索仍處于較為初級的階段，對如何實施公正管理的經驗比較缺乏，沒有形成系統的管理機制。

1.沒有形成公正管理的學習借鑒機制。一是對發達國家在社會公共管理領域追求公正管理的先進經驗缺乏學習和利用。二是對其他公共管理部門公正管理的經驗缺乏學習借鑒。三是缺少對現代企業管理實踐中先進管理經驗的學習和借鑒?，F代企業“人本管理”的思想和實踐中有許多公正管理的內容和要求，對我們從事公共行政管理應有很多啟發。

2.沒有形成公正管理的應用探索機制。日常工作中對公正管理的應用探索尚處在零星、自發的狀態，沒有系統、有組織、有意識地深入開展公正管理的實踐活動。

3.沒有形成公正管理的推動促進機制。缺乏一整套的規范和措施來激勵系統內部實施公正管理，從而不能持續有效地推進公正管理實踐的深入。

（四）資源分布不均，缺少公正管理的資源整合

公正管理的不到位，除了主觀方面缺少公正管理思想和理念的引領外，客觀上也與當前管理服務的資源配置不均有關。隨著市場經濟的發展，工商職能也在不斷豐富與發展。管理力量及能力的相對不足與日益提高的管理要求之間的矛盾越發突出，客觀上也使得我們有限的管理資源集中運用到重點對象上去，產生了不公正的結果。而由于缺少科學的資源整合，沒有針對性地解決好管理服務的不均衡問題。一是缺少城鄉資源的整合，城市地區管理力量相對集中，管理效果相對良好，農村地區的管理力量相對薄弱，管理不到位的問題比較明顯。二是缺少條塊之間的整合，“上面千條線，下面一根針”，機關處室按業務條線布置任務，基層工商分局（所）以塊為單位整體承接相應任務，基層人少事多的矛盾沒有得到有效解決，管理的體制、機制不夠優化。三是缺少事務投入的整合，有限的資源集中到辦大事、辦要事、辦急事上去了，沒有對全體的服務對象、全年的工作安排做到統籌兼顧。

三、工商行政管理工作中公正管理核心價值的基本要義

工商行政管理機關要樹立公正管理的核心價值理念，首先要對公正管理進行全面、系統的認識，充分理解公正管理的基本要義。結合學術界公正管理的理論和工商行政管理的特點，筆者認為，工商行政管理工作中公正管理的基本要義應包括以下四個方面：

（一）平等對待

古希臘哲學家亞里士多德認為：“所謂公正（公平），它的真實意義，主要在于平等”。公正管理中的平等觀應包含兩層意思：一是行政相對人之間的權利平等。平等主體平等對待，要尊重其平等的權利，給予其平等的機會。美國著名政治哲學家約翰?羅爾斯對社會的公平正義提出的兩個層次對我們很有啟發：“作為社會公平正義，首先要保護每個公民的自由平等權利，使每個人都有平等的生存、發展的權利。其次是要機會平等，在機會有限的情況下，機會應向全社會成員開放，每一個社會成員只要愿意，就有權利參與競爭去獲得機會。”二是行政主體與行政相對人之間的平等。盡管行政主體在行使行政職權時具有行政優越權，但是管理者與被管理者之間主體人格上是平等的。要努力做到行政權力與公民權利的均衡。

（二）公平合理

公正管理效果的顯現，需要達到公平合理的社會治理結果，并通過公民的切身感受和體會來實現。行使行政職權，作出行政行為，除了要遵循合法性原則外，還要遵循合理性原則。行政行為的內容要客觀、適度、合乎理性，要求行政機關合情、合理、恰當、適度地行使自由裁量權，不得濫用自由裁量權。公正管理追求公平合理的管理效果，要求我們既要確保實體公正，又要注重程序公正；既要實現個案的公平正義，又要兼顧人民群眾對公平合理的普遍認同。在管理中處理好法律與政策的關系，法、理、情的關系，努力實現法律效果與社會效果的有機統一。

（三）公開透明

公開透明是現代法治社會所必須遵循的一大原則，是現代政治制度的一大特征，也是社會公平正義的內在要求。對工商工作而言，公開、透明是促使工商行政管理職權公正運行的制度保障，也是杜絕“暗箱操作”、“”等腐敗行為的有力武器?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，它能使我們的管理工作在群眾的監督下更加規范、更加公平、更加具有公信力。同時，政務公開、信息公開才能保障公民的知情權，打破過去只能由行政機關掌握有關信息的特權，使公民能夠獲知有關自身以及社會公益的更多信息，為公民更多反映自身訴求、更多參與社會管理活動創造條件，形成行政主體與行政相對人的良性互動，提升我們公正管理的水平。

（四）及時高效

及時高效強調管理過程中的效率因素。傳統意義上的公正并不包含效率，但隨著公正理念內涵的不斷豐富，追求公正所付出的“成本”，對公正管理的影響愈發凸顯。正如西方古諺所云：“遲來的正義非正義”，經過曠日持久的過程才實現的公正，會使公正大打折扣。同志在紀念黨的召開30周年講話中指出：“堅持效率和公平有機結合才能更好地體現社會主義本質”。因此，工商行政管理中的公正管理應當努力實現公平與效率的最佳結合，不應將兩者割裂、對立起來。

四、圍繞公正管理的核心價值追求，做好新時期工商行政管理工作

在工商行政管理的實踐中，我們必須牢固樹立公正管理的核心價值追求，并以此為指導，積極推行合理有效的公正管理。

（一）加速理念創新，促成公正管理觀的全面形成

理念是行動的先導，是工作的指針。實現公正管理，必須要在廣大干部隊伍中形成全員全面的公正管理觀，真正使公正管理成為工作的價值引領和目標追求。這就需要加速理念創新，促成全員全面公正管理觀的形成。一是由權力本位、官本位、管制本位的管理理念向權利本位、民主本位、服務本位的公正管理理念加速轉變。從管理的來源、目的、本質認識上，順應現代社會管理的要求，將管理的根本出發點和落腳點轉到以公民的權利為本、民主為本、服務為本上來。二是使公正管理觀由簡單表層的認識向系統深入的理論體系轉變。公正管理具有深刻的理論根源和豐富的實踐成果，我們要通過學習理論、總結經驗、借鑒成果、結合實際，形成符合工商行政管理特點的全面深入的公正管理觀。三是使公正管理觀由個別的管理觀念向全體的核心理念和價值追求轉變。加強理念教育和培訓，使全體工商干部深刻理解公正管理觀，從而內化為心中的思想和理念，并自覺運用公正理念指導管理實踐。

（二）深化依法行政，弘揚公正管理的法治精神

社會主義法律通過民主程序制定，是最廣大人民意志和利益的體現，所體現的公正是絕大多數人公認的公正，是真正體現社會進步的公正。因此，工商部門實現公正管理的價值追求，需要按照社會主義法治理念的要求，在法治精神的引領下，進一步深化依法辦事、依法行政，使法律的本質要求真正執行到位。一方面要進一步深化公正管理中“實體正義”的要求，做到法律面前人人平等，反對法外特權，確保執法到位，依法維護公平的市場競爭秩序，對任何組織和個人的違法行為嚴格依照法律授權、法定依據、法定范圍公正作出具體行政行為。另一方面要進一步深化“程序正義”的法治意識，對于法律設定專門程序來保障當事人的陳述權、申辯權、申請回避權、聽證權、行政救濟權等，嚴格遵循法定程序，使當事人充分享有各項法定權利，感受到整個過程的客觀、公平、公正，從而在內心認同工商部門的管理行為，自覺服從處理決定。

（三）加強制度建設，推進公正管理行為規范化

公正管理不僅體現在外部管理活動中，同樣也體現在內部管理活動中。公正的內部管理能夠維持組織的正常運轉，激發組織的活力和保證實現組織成員的普遍受益。制度管理則是內部公正管理的根本保障。一要制定制度。按照公正的要求，建立健全內部的各項規章制度，使人事、財務、日常辦公、工作規程等有章可循，克服“人治化”的管理傾向，用制度管人管事。二要公示制度。將已經制定的制度向管理對象公示，便于管理對象進行監督。三要執行制度。如果已經制定的合理的制度僅僅是掛在墻上、寫進匯編、停留在口頭上，而沒有得到有效的遵從，這樣的狀況比沒有制度還要糟糕。制度的關鍵在于執行，在內部管理中必須要樹立制度的權威，公正執行制度規定，做到制度面前人人平等，規范面前人人遵從。

（四）創新管理方式，提升公正管理效能

新時期的社會管理任務更加繁重，工商部門必須秉持社會管理領域公正優先的原則，不斷創新管理方式，提高工作效率，提升公正管理效能，使公正的目標追求得以盡快實現。一是運用均衡式管理方式。面對不斷增加的管理任務，不能一味靠人力、物力、財力的不斷增加來解決問題，而要進行合理的資源整合。一方面要加強執法力量的整合，探索實施相對集中行政處罰權制度、12315統一調配制度等，有效整合人力資源。另一方面要加強工作任務的整合，科學制訂工作計劃，減少突擊性任務，實施長效監管。二是運用需求導向型管理方式。融入“以民為本”意識，更好地為人民群眾服務。傾聽群眾意見，研究群眾需求，積極為各類市場主體提供適需對路的服務。三是運用信息化管理方式。一方面依托信息化著力提高公共服務水平，推動完善工商部門門戶網站的各種服務功能，積極推進網上咨詢、網上投訴、網上登記、網上查詢等便民服務；另一方面依托信息化著力提高監管執法的科技水平，推動信息化手段在登記注冊、經濟戶口巡查、食品安全監管、廣告監測、公平交易執法等領域的廣泛應用。通過運用高科技的手段，實現高效能的監管。

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行政強制，是指行政主體為實現一定的行政目的，保障行政管理的順利進行，對行政相對方人身及財產自由、行為等采取的強制性的具體行政行為的總和。包括日常行政管理需要采取的行政手段、對涉嫌違法行為采取暫時控制性的強制措施、對違法行為的行政處罰等。

行政強制執行，是指公民、法人和其他組織拒不履行法律規定作為或不作為的義務和行政決定設定的新的義務，行政機關或人民法院依法采取強制措施，迫使其履行義務的具體行政行為。

行政強制執行的特征：

1、行政強制執行的前提：行政強制執行以行政相對方不履行法律規定的義務和行政機關依法設定的新的義務為前提。

2、行政強制執行的主體：根據法律、法規的規定，行政強制執行的主體有兩類，一種是行政機關依照法律、法規的授權對行政相對方直接采取強制執行措施，另一種由行政機關向人民法院提出強制執行申請，由人民法院執行。

3、行政強制執行的客體：行政強制執行的客體可以是物，也可以是行為，還可以是人。

4、行政強制執行不允許進行執行和解。所謂執行和解就是指在指執行過程中，申請執行人和被申請執行人自愿協商，達成協議，解決爭議，從而終結執行程序。在民事強制執行中，執行和解是法律允許的，但是行政強制執行，法律則不允許執行和解。

行政強制是推進行政監管的重要手段，行政強制執行是實施行政強制的根本保障，我國現行的行政強制制度是以申請法院強制執行為主，行政機關自己直接執行為輔的制度，工商行政管理機關直接強制執行只有加處罰，有條件地將查封、扣押財物拍賣抵繳罰款，個別規章規定對拒絕、拒絕行政監督行為實施處罰等少量的措施。

二、工商行政管理行政強制執行中的困惑和問題

工商行政管理機關肩負著監管市場的重要職責，為預防、制止或控制危害市場經濟秩序的違法行為的發生，必須確保其行政強制行為的有效實施。筆者作為工商行政管理機關的基層執法人員，在實際的執法中，感到行政強制執行難，困擾著工商行政管理職能的履行，行政強制執行在制度上和實踐中存在一些問題。

1、行政強制措施的設定權不明確。設定工商行政管理行政強制措施的有法律、法規和規章，在部門規章中設定行政強制措施的比較多，行政機關的權力是國家賦予的，行政強制措施作為行政機關重要的職權，在部門規章中自我設定行政強制措施顯得有些尷尬，如國家工商局頒布的《工商行政管理暫行規定》第四十三條第二款關于對拒不執行有關暫停銷售，聽侯檢查，不得轉移、隱匿、銷毀有關財物命令的，工商行政管理機關可以視情節給予處罰的規定，在實際執行中就感到有些名不正言不順，而且在這樣一部規章中的條款能否作為執罰的依據尚待商榷。對拒絕、抗拒工商行政管理的給予直接制裁，具有少數部門規章中有規定，法律、法規一般都沒有給工商行政管理機關設定該項權利。這種由部門規章自行設定行政強制執行措施做法，使行政機關行政強制權大打折扣。

2、行政強制的設置零亂。工商行政管理是一個綜合性的市場管理部門，涉及法律法規多，工商行政管理的行政強制措施的設定散見于多個法律、法規和規章，由于不同法律、法規、規章制定的時期和背景的不同，貫穿了不同的立法理念，因此而造成對違反市場秩序的行為，因主體的不同，違反的法律不同，而依法能夠采取的行政強制措施不一致。這種不一致不但沒有必要，而且又易造成實際運用的差錯。如屬于《企業法人登記管理條例》規范登記管理的企業，如抗拒監督檢查，工商行政管理機關則可以依據《企業法人登記管理條例實施細則》給予處罰，對工商行政管理行政處罰不自覺繳罰沒款的，可以依據該細則通知銀行，予以劃撥。其他性質企業的登記管理法規無此類規定，現在按《企業法人登記管理條例》登記的企業已很少，更多的是公司類企業，而《公司登記管理條例》卻沒有似的規定；《打擊投機倒把暫行條例》設定了查封、扣留、凍結銀行帳號、強制劃撥銀行存款等行政強制措施；《無照經營取締辦法》、《產品質量法》、《商標法》設定了查封、扣留的財物的行政強制權，《反不正當競爭法》設定了

對抗拒執法的處罰權，但對拒絕監督檢查的予處罰的規定不全面。大量其他法律、法規很少有查封、扣留、凍結銀行帳號、銀行劃撥、對拒絕和抗拒監督檢查行為給予處罰等很有必要的行政強制權的設定。《銀行法》實施后，實際廢止了工商行政管理機關由規章賦予的銀行凍結、銀行劃撥的強制執行權。面對如此零散、零亂的行政強制權的設定和或強或弱的行政強制權，執法人員容易憑經驗、憑感覺、憑需要而不是根據法律、法規采取相應的行政強制措施，造成亂作為。

3、行政強制行為缺乏應有的法律的保障。如工商行政管理機關依法行使職權，有關當事人應當接受和給予協助，但在實踐中拒絕檢查、抗拒執法的現象時有發生，實際中登記保全、封存、

查封等行政強制措施無法正常實施，對此有關法律沒有賦予工商行政管理機關對抗拒監督檢查行為直接給予制裁的權力，面對這類情況的違法行為，執法人員束手無策、望洋興嘆，使監管無法進行。雖然法律規定對抗拒、阻礙依法執行公務的，可以移送公安機關依據治安管理條例處罰，但在行政執法實踐中行政機關感到這種 “移送”是那么的“遙遠”，只能是“望梅止渴”。對沒有實施暴力的拒絕、抗拒監督檢查行為，如其移交公安機關處罰，不如同時賦予行政機關直接處罰權力，由行政機關直接依法制裁。另外，現行的工商行政管理機關直接強制執行的手段軟弱，很難

實現行政強制執行的終結。

4、行政強制的“軟”也在一定程度上導致行政強制的“濫”。由于工商行政管理機關行政強制執行的局限性和客觀因素造成的行政決定的執行難，行政執法人員為了實現行政目的，正門行不通，走偏門強行推進，這種做法在我們這樣一個人治氣氛較濃的國家的實踐中顯得十分湊效。這就可能造成了行政執法人員行政強制思想上的錯位和手段上的不規范。如工商行政管理機關經常參加的地方政府慣用的組織多個行政機關（甚至包括非行政機關）開展的集中整治行動，就是因為行政機關的強制執行的手段有限，只有靠多部門、多人員的氣勢強力推進行政監督，在這樣的整治行動中，往往強調的是結果，而不顧過程，其中的方式和手段能否確保依法行使是可想而知的。另一方面，行政強制的“軟”使行政處罰變成“行政協商”，處罰也流行了“折扣”，因而行政執法中常常出現討價還價的場面，失去了法律的尊嚴。

5、申請法院強制執行不暢。申請法院強制執行作行政機關最終最有力的強制執行手段，在實踐中存在不少問題，一是程序繁瑣，時間長，特別是申請法院強制執行需在行政決定的法定起訴期限屆后（一般三個月后），時間拉得過長，容易造成執行難，影響行政效率；二是法院在處理行政強制執行案件中隨意性較大，也不能保證行政決定執行的及時和到位，有時客觀上實行了執行和解；三是由于部門利益，法院向行政機關收取費用，申請強制執行還可能增加行政機關額外開支，行政成本的增加造成行政機關往往不愿向法院申請強制執行，還不如用“土辦法”好。

6、行政處罰文書的有效性與申請強制執行的矛盾。依據《行政處罰法》，行政處罰文書一經下達就是有效的法律文書，當事人應當在規定的期限內自覺履行，當事人對行政處罰不服申請行政復議或是提起訴訟的，行政處罰不停止執行。按照《行政處罰法》，當事人逾期不履行行政處罰決定，行政機關主要依靠申請法院強制執行。然而，《行政訴訟法》第六十六條：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在規定期間不提訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行”，這就意味著

行政機關實施行政處罰必須在處罰決定送達之日起三個月后才能申請法院強制執行，這顯然不利于對違法行為的及時制止和查處，其負面影響是顯而易見的，并可能造成違法行為的延續危害和違法者逃逸處罰。同時，行政機關為了確保行政處罰的實施，一般都作出了對到期不繳納罰款的，每日按罰款數數額的百分之三加處罰款的決定，三個月后申請法院強制執行，處罰金額翻了兩番，使本來就難以執行的案件增加了更大的難度，在實際中加處罰一般也難以兌現，這樣又失去了法律文書的嚴肅性。申請行政復議或提起訴訟不中止行政處罰的執行，與《行政訴訟法》第六十六條規定產生矛盾，《行政訴訟法》的這一規定，在一定的期限否定了行政機關行政決定的有效性，剝奪了《行政處罰法》賦予行政機關可申請法院強制執行的權利。筆者認為，《行政訴訟法》這一規定的立法目的是為了保護行政相對方的合法權益，而客觀上是放縱了違法者，違法者違法得不到及時查處，侵害了更多人的權益，背離了立法者的本意。

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工商行政管理是一門較為成熟的學科，其無論是在體系上還是在理論范疇上，都達到了可以揭示規律的程度，工商行政管理是一種管理行為，其具有一定的價值，能夠有效的實現行為與規范之間的高效統一?，F階段，工商行政管理理論還沒有形成一個完善的獨立體系，然而其卻在不斷的升華和改進，在社會市場經濟以及社會政治不斷發展和進步的前提下，其也在進行不斷的改進，相信在不久的將來，工商行政管理理論就會成為一門獨立的學科門類。工商行政管理理論中所包含的內容主要有概念、范疇以及基本的體系等，這一理論主要是在公共行政學的基礎上所發展得來的，因此，其具備公共行政學中的一些要點。針對工商行政管理理論進行研究的過程中，可以從市場以及其自身的管理職能等方面入手，深入到市場中，對市場中的一些行為進行監管和控制，保障消費者的權益，依據市場準入原則對商品進行有效的質量檢查，實施產權保護等，在這一系列的范疇內，可以看出工商行政管理理論的作用，針對工商行政管理理論的解釋以及規律的揭示，可以從工商行政管理行為以及規范的統一范疇內來進行解讀。

二、工商行政管理與市場

要想清楚的了解工商行政管理理論，就需要對工商行政管理與市場的關系進行入手，而所謂的工商行政管理與市場的關系，也就是政府與經濟的關系，可以說，工商行政管理與市場的關系就是經濟與政府之間關系的一個具體層面。政府對經濟有著宏觀調控的職能，其對經濟進行調控和干預的時候，需要遵循相應的價值和經濟規律，采取有效的干預手段，在遵循市場發展規律的基礎上，實現工商行政管理的有效開展，從而對市場進行合理的監督，保障市場經濟的正常運作。只有市場在失穩的情況下，政府才有理由干預市場經濟，而造成市場失穩的主要在于公平和效率，市場自身雖然有一定的調節作用，但是卻無法有效的克服來自市場外部因素的影響和干預，市場外部的干擾只能夠通過政府來進行消除和調整，政府利用其干預手段，對市場中的競爭秩序進行合理的維護，合理分配收入，調節市場準入份額，實現對宏觀經濟的有效調控，穩定市場經濟的發展環境。政府對經濟的管理是尤其必要性的，然而，政府卻不可以過多的干預經濟，其只能夠做到適可而止。其余的經濟就需要市場自身進行調節和干預。總而言之，政府與市場之間既不是放任自流的狀況，也不是完全干預的狀況，兩者在權利上是處于一種平衡的狀態，政府以及市場對經濟都具有調節的作用。

三、工商行政管理職能中管理與服務的關系

工商行政管理理論中，包含工商行政管理職能，所以對工商行政管理職能進行探討，可以在一定程度上了解到工商行政管理理論的要點。工商行政管理的職能有很多，但是其中的服務職能其是否具備，還有待進一步的討論。而針對工商行政管理的服務職能，也是各人有各人的見解。可以說，在工商行政管理職能中，管理和服務之間有著一種較為特殊的關系，而對兩者的關系進行梳理的時候，也需要能夠將服務加入到管理中，依據管理活動來對服務職能進行探討，從這一點上來說，服務職能無法離開管理而單獨存在，兩者之間是一種依存的關系。工商行政管理是國家在市場監管執法領域權力、法制的具體實現形式和貫徹執行者。作為上層建筑的組成部分，它必須積極為經濟基礎服務。上層建筑為經濟基礎服務就是要幫助和促進經濟基礎的形成、鞏固和發展，并及時調整使之適應經濟基礎的變化。因此，不能認為強化市場監管與為經濟發展服務相悖，強化市場監管執法也就是強化為經濟服務的職能。這種從上層建筑為經濟基礎服務的視角上所談論的服務是一種宏觀層次上的服務，可稱其為“大服務”。

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自我國設置公共管理碩士學位（MPA）教育以來，有關公共管理、行政管理、私人管理幾個基本概念及其相互關系的爭論一直不斷。直至今天依然是基本概念混亂不清，基礎理論膚淺薄弱，學術論著自相矛盾的現象相當普遍。本文試圖規范澄清公共管理、行政管理、私人管理幾個基本概念的含義，理順三者的相互關系，以促進我國的公共管理碩士學位（MPA）教育和研究健康深入發展。

一、公共管理概念

何謂公共管理？有人認為，公共管理（學）就是行政管理（學）。例如，夏書章教授就是這樣看的。他指出，行政管理學是從西方引進的，英文為administration，意為行政、管理，因此，有人把它譯為行政學，有人把它譯為行政管理學。因為行政天生具有公共性特質，因此，英文administration前通常有public加以限制、形容和修飾，所以，有人也把它譯為公共行政學，有人譯為公共管理學。[1]我理解夏老的意思，公共管理學與行政管理學僅僅是個譯名不同的問題，并無實質性的內容差別。如果我的理解是夏老的本意。那么，有幾個問題是值得商榷的。其一，假定行政、行政管理、公共行政、公共管理過去在外國表達的可能是同一個對象的含義，但是也不是對國外在這一個領域全部研究現狀和歷史的全面概括，至少它沒有能夠概括進去國外新公共行政、新公共管理、全球治理等理論。其二，既然我們把外國在這個方面的理論引進國內，那就遇到一個與中國歷史和現實相結合的問題，而夏老的看法沒有完成這項工作。其三，當前中國教育部在專業設置上把公共管理設為一級學科，把行政管理置于公共管理之下設為二級學科，表達了公共管理與行政管理有差別的意向，此時再把行政管理等同于公共管理，值得商榷。當然，夏老強調公共管理就是行政管理不僅在譯文上有他的道理，而且在實踐中更有重要的現實意義，因為行政管理即政府管理確實在公共管理中處于核心地位，扮演著主導者的角色；舍棄政府的行政管理，公共管理只是一句空話。

有人認為，公共管理不是行政管理，而是新公共管理。陳振明教授說：“說到底，公共管理與公共行政還是有相當大的區別的，而且它代表了公共部門管理研究的新趨勢。因此，我寧愿將公共管理視為一種傳統的公共行政和公共政策之后的新途徑、新范式，我稱之為‘第三種途徑’，而將前兩者分別稱之為‘第一種途徑’和‘第二種途徑’?！盵2]陳教授講的“第三種途徑”的“公共管理”，就是上世紀80年代在英、美一度很興盛的“新公共管理”，它是一種在“重塑政府形象”名義下以市場經濟學和公共選擇理論為基礎的以市場為導向的引入私人管理企業方法的公共事務管理市場化的公共管理模式。陳教授關注當今世界公共管理學科發展的前沿趨勢，令人欽佩。但是，他的觀點也值得商榷。其一，他把公共管理等同于新公共管理模式，忽視了公共行政和公共政策也屬于公共管理范疇，顯然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二，他只看到新公共管理引進私人管理方法的優點，沒有看到這種模式存在的缺點。據我觀察，當年在美國很興盛的新公共管理如今并不是很時髦的東西，相反，強調政府權威才是當今在美國起主導作用的公共管理模式。其三，有意思的是陳教授一方面寫文章贊揚宣傳西方新公共管理式的公共管理，另一方面由他主編的《公共管理學》卻講的是政府管理的內容，這種論著上面的互相矛盾表現了作者自己研究中的困惑。

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行政過程屬于公共管理的微觀范疇，主要表現為行政主體與相對方之間的互動。這種互動關系在形式上體現為管制、指導、協商、控制及監督等，在過程中表現為相對平衡與絕對失衡的不斷轉化，在本質上存在著許多種矛盾和悖論。如何通過科學的機制設計實現行政過程的動態平衡，既有效地維持公共秩序，又能切實維護公眾權利，是調整行政關系所要面臨的主要問題。

一、警惕行政關系的失序

經過30多年的改革開放，中國的經濟社會經歷了巨大變遷，但目前仍然面臨多重轉型的任務。在這段歷史性的發展時期，新情況和新現象不斷涌現，新問題層出不窮。為了抓住關鍵時期的發展機遇，在欣喜于取得的巨大成績的同時，也不能忽視一些值得引起關注的問題，比如行政關系有陷于失序的隱憂。

(一)失序與失衡

“失序”不同于行政關系的“失衡”。失衡是指行政主體與相對方在行政過程中的不對等關系?！耙话闱闆r下，在實體行政法律關系中，行政主體和相對方形成行政機關為優勢主體、相對方為弱勢主體的不對等關系；在程序法律關系和司法審查關系中，則形成另一種反向的不對等關系”…。失衡有可能是有序的，也有可能是失序的。如果行政過程中的主體都認可行政關系的失衡，或者如果不認可這種失衡，但局限于采取合法合理的方式尋求調整失衡狀態，那么行政過程會呈現出有序性。但如果行政過程的主體不認可行政關系的失衡，并且訴諸于不符合法治要求的方式尋求調整失衡狀態，那么行政過程會表現出“失序”。

在目前的行政過程中，行政主體在大部分情境中仍處于強勢地位，但這種相對優勢面臨越來越大的公眾壓力，甚至是(暴力)對抗，而且社會對行政行為的信任度在不斷下降，以致在某些領域出現了政府的公信力危機。另一方面．相對方的權利意識在不斷增強，維權技能在不斷提高，但現有制度框架內的參與機制和維權渠道尚不健全，使得一些本屬正常的政治參與和利益表達容易訴諸于極端之舉。面對越來越頻繁發生的對抗行為，公信力不斷下降的行政主體為了維護公共秩序．往往選擇以危機管理的名義去強力控制。

在強制與對抗的互動中，如果上級部門或領導認為下屬部門的行為有悖于公共管理的政治要求，會以指示、批示、批評、懲罰等方式介入行政過程，從而使行政關系的優勢轉向相對方。在整個過程中，行政關系的調整既不是自我糾正式的，也不是有序的，往往取決于特定問題、特定領導以及特定情形。

(二)行政關系失序的表現

以上海某些區出現的“釣魚式執法”為例。在很長一段時間里，面對執法機關的不正當執法方式，處于弱勢地位的相對方大多選擇忍氣吞聲，因為表達訴求的渠道非常有限，而且成本高昂。行政關系的失衡格局縱容了一些行政主體更加毫無顧忌地選擇執法手段，這也為互動關系的逆轉埋下了伏筆。當個別相對方選擇極端的方式表達抗議時，其他感同身受的相對方即刻予以響應，社會公眾由于驚詫于行政主體的肆無忌憚而為指責行政主體的公共輿論奠定了社會基礎。于是，行政主體至少處于輿論上的弱勢地位。在該事例中，行政關系調整的直接起因是個別相對方的極端行為，而非有序的參與和表達；實現行政關系調整的直接動力來自于上級部門的關注，而非相關主體的協商與討論。

又比如，近年來各地的城市管理執法工作(“城管”)普遍面臨一個三元困境：城管如何執法，才能既維護城市的市容市貌，又能讓城市小商小販合理生存。城市環境屬于公共產品，其供給要依靠行政主體的強制手段；小商販的存在既是民生需求，也滿足了一些社會需求；而對于小商販提供的商品和服務，社會公眾本身也是矛盾著的，在享用這些服務時會贊成小商販存在的合理性，而在其它時間，則希望小商販盡量不影響自己的工作和生活。在行政實踐中，這些矛盾都集中到行政主體和相對方的行政關系上，造成城管工作“一管就死、一放就亂”的局面，甚至出現“一管就有沖突、一放就有投訴”的現象。如此周而復始，不僅未能解決城市管理的根本問題，反而影響行政執法的公信力。

如果不正視行政過程中的關鍵問題，仍然以危機管理的思維沿用個案處理的方式，行政關系將會陷入失序的境地，其表現就是行政主體或者不作為，一旦作為就是強力控制，而相對方要么不參與，一旦參與就會釀成。

二、調整行政關系的不同思路

如何防范行政關系陷于失序，既使行政主體依法行政維護公共秩序，又能切實保障相對方的權利?在相關研究中，先后出現過管理論、控權論和平衡論等理論。

(一)管理論

管理論主張維護行政主體的優勢地位，認為行政過程的有序來自于行政主體的指導和相對方的服從。應該指出的是，管理論并非完全排斥對相對方權利的保障，而是將保障從屬于對行政秩序的追求。另外，也不能簡單地將管理論視為行政特權的等價物。因為如果法治相對健全，并且在行政過程之外設計了有效的利益表達機制，相對方的權益可以通過其他的渠道得到保護，那么行政主體的優勢地位依然是面臨實質約束的。

在實踐中，歐洲大陸一些法團主義文化的國家的行政管理過程更接近于管理論。在這些國家，行政主體在法定職責權限內享有絕對優勢，管理過程中的自由裁量權受到較為廣泛的認可。在政治運行中，致力于維護公眾利益的組織和集團是由國家和政府所創造并規范的。一方面，這些利益表達組織具有壟斷性，另一方面，這些組織在與行政主體的互動過程中享有較大的話語權。因而，行政主體在行政過程的優勢地位受到政治過程的約束，這也意味著行政關系的失衡由政治關系來調整。

(二)控權論

控權論主張限制或取消行政主體的主導地位，從而彰顯相對方的權利優勢。這種理論認為在大多數行政實踐中，行政主體不僅不能有效地解決公共問題，反而會滋生一系列問題，比如權力濫用、腐敗、限制相對方的自由等。所以，控權論主張政府最小化，認為大多數公共事務都可通過市場和私人組織得到解決。另外，控權論的基本假設是，行政過程是由各種利益集團相互博弈的活動所組成的，國家不具有主體性，只是一個各種勢力互爭雌雄的競技場。

自20世紀70年代末以來，一場被命名為“新公共管理”的運動席卷全球，一度壟斷了公共管理研究和實踐的所有話語資源。這場運動的基本思路就是控權論，主張公共管理的市場化、私有化和自由化。經過30多年的實踐，如今人們越來越深刻地認識到，這股潮流并不是放之四海而皆準的真理，它有其情境性，有其局限性。尤其對于眾多發展中國家而言，國家的空心化、公共管理的市場化和公共服務的私有化，并沒有實質性地促進公共福利的改善，反而引發了一系列嚴重問題，比如公共服務的有效供給不足、公共服務分配結構失衡等。

控權論在多元主義文化的英美國家(包括澳大利亞、新西蘭、加拿大等英語國家)較為盛行。在這些國家，政治活動的主體是各種利益集團，行政主體的管理行為受到多種主體的限制和監督。主流的社會文化和法律體系都主張對公共權力保持質疑和挑戰的態度，因而行政主體的自由裁量權是一種被普通公眾所廣泛擔憂的存在物。如何限制行政主體的權力，確保相對方的權益免受行政主體的肆意侵害，是這些國家在行政管理方面的主要議題。

(三)平衡論

平衡論是中國行政法學界的創新，認為無論對行政主體還是對相對方，都應在法治原則的統治下加以制約和激勵，以實現兩者在利益關系上、法律地位上，以及在制度、機制的構建和運作等方面的平衡。從理論上說，平衡論主張既要保障行政管理的有效實施，又要防止公民權利的濫用或違法行使。具體而言，平衡論“既不同意控權論過分強調行政程序、司法審查的作用，也不同意管理論過分強調命令、強制手段的作用，……主張綜合運用行政法的各種手段：既在必要的場合運用命令、強制手段，同時在大多數場合盡量避免采用行政命令、行政制裁、行政強制手段，淡化權力色彩”。

作為一項本土化的創新，平衡論在中國行政關系的研究中得到了廣泛關注。從文化角度看，平衡論的思路符合中國的中庸文化，主張通過調和來解決矛盾，而不是訴諸于零和的博弈與對立。從社會發展的實踐來看，平衡論試圖在政府與市場、行政主體與相對方之間取得平衡，符合中國在轉型時期的政治社會生態。

盡管平衡論的響應者眾，但質疑聲也不少。其中與管理實踐關聯度最高的質疑來自于具體的平衡機制：如何既制約行政主體濫用權力(相對方濫用權利)，又激勵行政主體積極作為(相對方積極參與)。主張平衡論的研究者詳細探討過公務員制度、行政指導等具體的平衡機制。在此，筆者著重分析參與式績效管理作為一種平衡機制。

三、參與式績效管理

要實現行政關系的有序調整，既不能只突出行政主體的權力優勢，也不能只強調相對方的權利本位。就此意義上，我們贊成平衡論兼顧制約機制和激勵機制的觀點。不過，行政法領域的研究者忽視了績效管理的平衡功能。

(一)績效管理的發展與不足

績效管理是管理實踐的重要工具，也是現代管理學的重要議題。比如，早在19世紀末20世紀初，紐約市就嘗試用現代方法測量和評估行政部門的績效。但是，由于行政行為具有目標多樣性，行政過程的委托關系具有多層次性，不同行政主體的產出難以橫向比較，以及公共產品缺乏類似市場這樣的價格發現機制，因而相比企業績效管理，政府績效管理實踐進展更為緩慢。在新公共管理運動的影響下，政府績效管理廣泛地采用企業績效管理的理念、方式和工具，比如顧客導向、平衡計分卡、績效合同、績效規劃等。不過，從已有的案例材料看，這些工具的引人并未顯著改善政府績效管理的實踐。

近些年來，研究者逐漸認識到，績效測評工具的有效性在很大程度上取決于工具是否與問題以及環境相匹配。如果政府績效問題主要表現為公共服務供給不足，大規模地采用績效合同，并推行公共服務的市場化，那么不僅不能改善公共服務的供給，反而可能導致公共服務“嫌貧愛富”，使公共服務喪失應有的公益性。如果整個國家所處的階段是快速發展時期，一味地模仿其他國家的限制政府活動范圍的績效管理方式，不僅不能促進經濟社會發展，反而會使整個社會陷于斷裂，因為這些國家的社會組織尚無法承接起政府轉移出的功能。

(二)參與式績效管理

自20世紀80年代以來，中國的政府績效管理先后采取過崗位責任制、目標管理、效能監察、政風行風評議、服務承諾等形式。這些做法在提高行政效率、健全行政監督等方面取得了一定的成效，但是也存在諸多尚待改進之處。比如，大多數績效管理形式都是封閉性的，沒有設計公眾參與的渠道。近年來，一些地方政府在公眾參與政府績效管理方面做了一些有益的探索，比如群眾評議政府、社會滿意度調查等。在目前中國的政府績效管理中，公眾參與最多的環節是對具體行政部門的評估。以南京市為例，該市自1999年以來，一直堅持“萬人評議機關”的做法。每年年底，南京市政府向市民發放評議問卷，要求對所有的政府機關進行打分排名。北京、珠海、杭州、?？凇y川、昆明等城市都先后開展過“萬人評議機關”的活動。

作為政府績效管理的一種理念，參與式績效管理主張社會公眾應有效地參與到對政府績效的測評和管理過程。公眾參與績效管理的方式有很多種，比如對施政目標的討論，對評估體系的建議，對具體行政主體的評估，對績效結果運用的監督。所以，參與式績效管理并不僅僅局限于“萬人評議機關”的形式。從行政關系的有效調整角度看，公眾對具體行政主體的評測僅僅是一個起點，并沒有窮盡參與式績效管理的內涵。

如果缺乏政府信息公開作為配套工作，公眾的評測失去了基本的信息基礎，只能依據感性認識．不僅不利于行政主體改進工作，反而可能消耗公眾的參與熱情。比如在不少地方的“萬人評議機關”活動中，將所有行政部門不分類別地排列在一起，導致直接提供公共服務的部門普遍得分較低，而主要服務于政府內部的部門得分較高。南京市2001年群眾評議政府的活動中，得分第一的部門是市委辦公廳，得分最低的部門分別是市政公用局、市房地產局、市容局、市規劃局等；北京市2003年群眾評議政府的活動中，得分最高的部門是市鄉鎮企業局，得分最低的部門分別是市交通委、市建設委、市城管執法局、市政管理委、市規劃局等；昆明市2008年群眾評議政府的活動中，得分第一的部門是市政協辦公廳，得分最低的部門分別是市規劃局、市城管局、市建設局等。

由于各個行政主體的工作難以進行簡單的橫向比較，因而群眾的評議大多數只能作為評估各個部門實際工作的參考材料，這就引發了一個如何對群眾評議做出反饋的問題。如果給出積極反饋，比如南京市2002年根據群眾評議結果調整了幾個部門的領導班子，就會面臨“群眾感知是否為充分統計量”的問題，畢竟各個部門的法定職責對群眾感知有直接影響。但如果不對群眾評議結果做出積極反饋，那么群眾對評議活動的參議熱情就會快速消退，從而使評議活動陷入名存實亡的尷尬處境。

所以，參與式績效管理不是簡單地將公眾動員起來定期為行政主體給出評測分數，而是包括目標設定、體系設計、信息生產、結果使用等環節的全過程參與。那么，為什么說參與式績效管理有助于行政關系的有序調整?

(三)參與式績效管理促進行政關系的調整

1．參與式績效管理對行政主體而言，既是控制機制，又是激勵機制。績效目標為行政主體的管理行為設定了目標，指標體系則引導行政主體按照預定方向實施管理。如果公眾的合理訴求能夠被納入到政府績效管理體系中，行政主體的管理行為對公眾需求的回應度就大大提高。不過，應該指出的是，行政主體的管理目標應該融合公眾需求和部門法定職責，即行政主體在開放性條件下保持相對的管理自主。其中原因在于，公共需求的表達有其內在矛盾性，而且正如“阿羅不可能定理”所揭示的，多種多樣的公眾需求應該有一種提煉和合成過程，才能形成真正的社會公共利益。

在具體操作上，可以根據脆弱性和敏感度的強弱程度，將行政主體的行為分為四種類別，每一種類別所對應的公眾參與形式分別是：廣泛協商、自主決策、自由裁量和聽證會。如果某一公共問題的敏感度強但脆弱性較低，則可以考慮召集相關公眾的代表參與討論，比如舉行聽證會。這樣既可以節約管理成本，也能滿足公眾參與的需求，而且將行政關系的矛盾控制在一定范圍之內。這一類管理行為包括價格管制、區域性的環境問題、城市市容管理等。如果某一公共問題的敏感度和脆弱性都很強，就必須預先準備好公眾廣泛和深度參與的方案，因為這一類問題往往是引發行政關系失序的主要領域。這一類管理問題主要涉及社會治安、動拆遷、民生問題等。所以，對于公眾參與，行政主體應該在開放性條件下保持相對的管理自主，既充分了解各種公共需求，吸納其中合理之處，又要主動建立有效的利益合成機制，避免行政過程的不連貫性。從這種意義上說，參與式績效管理既有助于控制行政主體的方向，又能使行政主體保持一定的自主性。

2．對相對方而言，參與式績效管理既是控制機制，又是激勵機制。通過設定相應的渠道，將公眾訴求的表達引導到討論績效目標和監督績效結果等方面，使公眾參與呈現出有序性。

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一、工商行政管理理論學科分類

理論學科分為自然科學、社會科學兩大類，而哲學則是自然科學和社會科學的概括和總結。

二十世紀九十年代中后期以前，工商行政管理屬于行政學，行政學中的公共行政學已成為獨立的分支學科，工商行政管理理論屬于公共行政學的范疇。而行政學又是政治學的一個分支，政治學隸屬于法學，而法學又是社會科學的一個門類。

二十世紀九十年代中后期，教育部調整了我國高等教育學科專業目錄，新設置了管理學門類，管理學門類下設公共管理學，而行政管理學是公共管理學的一個分支學科。工商行政管理理論屬于行政管理學理論范疇。這一變化意味著該專業的人才培養模式由傳統的學術型(理論型)向應用型(實務型)轉變。

為了更清晰地明確工商行政管理理論在社會科學中的位置，請看下表!

二、對工商行政管理理論的認識

一門成熟的學科，其概念、范疇、體系結構、基本原理，應達到解釋實踐和揭示規律的程度。

工商行政管理理論的研究應該包括工商行政管理行為(事實)、工商行政管理規范(價值)，以及行為與規范之間的關系和如何實現行為與規范的統一。

到目前為止，工商行政管理理論尚沒有成為一門獨立的分支學科，但是，在社會主義市場經濟和政府職能不斷發展和完善的條件下，經過長期的實踐、探索和理論升華，工商行政管理理論很可能成為一門具有中國特色的獨立的分支學科。工商行政管理理論的基本概念、范疇、體系結構和基本原理，都是建立在公共行政學的基礎之上，即應符合行政管理學的基本原則。從政府的職能人手，即從研究政府與市場、政府與社會的關系人手，進而深入到政府的經濟管理職能，再細化到工商行政管理職能，如市場主體準人、退出監管；市場主體的交易行為和競爭行為監管：消費者和經營者權益保護；知識產權(商標權)的確認和保護等，從中得出工商行政管理理論的概念、范疇、體系結構和基本原理，并從工商行政管理行為與規范之間的關系和如何實現行為與規范的統一，達到解釋工商行政管理實踐和揭示工商行政管理規律的程度。

三、工商行政管理與市場

工商行政管理與市場的關系就是縮小了的政府與經濟的關系。政府一方面要遵循價值規律和經濟規律，另一方面又要干預和管理經濟。同樣，工商行政管理既要尊重市場自身的規律，又要對市場進行監管。政府干預經濟和監管市場的理由是市場失靈。市場失靈的原因在于效率和公平。市場的外部非經濟性和不公平問題是市場自身無法克服的，必須由政府提供公共產品以消除市場的外部性問題；維護市場競爭秩序：調節收入分配；穩定宏觀經濟環境。政府管理經濟是必須的，但是，如果政府干預經濟過多，做了它不該做也做不好的事情，也會破壞正常的市場機制，總之，在政府與市場、政府與社會關系問題上，政府既不能是一個自由放任、無所作為的弱政府，也不能是一個無所不管的全能政府，而應該是一個能夠實現政府的行政權力與市場及社會的自身調節能力之間的結構性均衡的政府。

四、經濟學理論概述

公元前250年，蘇格拉底的學生色諾芬著《經濟學》，是研究莊園經濟的，也稱為家庭經濟學。歐洲中世紀。國家經濟問題在政治學和倫理學中進行研究。中國古代的經濟一詞，指“經邦濟世”，也屬政治學范疇。15世紀末，歐洲自然經濟瓦解，商品貨幣關系建立，使得國家的致富問題、政府的財政稅收問題日益重要起來。這以后的經濟學大家，以斯圖亞特、亞當。斯密、李嘉圖、西蒙斯第為代表，研究社會經濟問題，并使用政治經濟學概念，稱為古典經濟學派。1890年，英國馬歇爾著《經濟學原理》，研究消費、需求和資源的優化配置，以及商品的價值(效用)，稱為新古典經濟學派，被稱為經濟學的創始人。1936年，凱恩斯的《就業、利息和貨幣通論》《文通論》，以國民收入總量分析為主要方法，研究政府同時實現充分就業、物價穩定、長期經濟增長和國際收支平衡四大經濟目標，實現了從微觀經濟學到宏觀經濟學的過渡，稱為宏觀經濟學派。經濟學成為“社會科學之王”，而經濟學所要解決的問題只有一個：如何選用有限的資源來生產有價值的商品，并把它們進行合理分配。換言之，如何確立有效的原則和機制，使資源配置得最優，以盡可能地避免閑置和浪費，這是人類社會與生俱來的基本經濟問題。

五、政府職能轉變

政府職能轉變的路徑選擇，應本著克服改革阻力，降低改革成本的原則，最優化的路徑是法治化。職能轉變的法治化是克服改革阻力的克星，法治化是權力再分配的有效平衡機制，法治化具有公開、公正、穩定和可預見的特點，為各種利益群體所最能接受。

政府職能轉變法治化，首先要以制度建設為先導。要完善各項規章制度，做到依法行政。要憑制度規則規范和引導人們的市場行為和社會行為，而不是憑權力。要以制度規范自身。用法律制約權力，嚴守公共權力行使的邊界，絕不允許有任何的專橫和恣意。