導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇海洋環境存在的問題，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2015）09-0256-02

一、我國海洋環境保護法律的建立和發展過程

1.產生背景及現狀

隨著人類社會進步，海洋資源的開采，海洋環境的壓力日益增大，海洋污染加重，為了使海洋環境免受污染，這些已是國際社會達成的共識，海洋環境污染問題僅僅靠個別國家的整治遠遠不夠，這需要世界各國共同合作，需要建立一整套完善的海洋環境保護的國際法規，國際海洋環境保護立法起步較晚，但發展迅速，近數十年來，國際海洋環境保護立法以國際與區域協定為主，輔以國際慣例與一般法律原則，最終在《聯合國海洋法公約》的整合下，構建了比較完整的國際海洋環境保護法律框架。

同時美國、加拿大和英國在海洋環境保護方面都進行相關的環保實踐：三個國家都有相對統一的海上環保執法機構，能夠統一行使海上行動，都有各自的海洋環保法律體系，注重加強在海洋環境的各方面之間的合作。

九十年代以來，在我國海洋環境方面污染十分嚴重，在渤海、黃海、東海和南海四個海域中，渤海和東海污染程度較重，在我國受污染海域，主要集中在入海口污染程度相對嚴重，近幾年的海洋沉淀物污染的潛在風險較低，但部分近岸海域沉淀物受到比較嚴重的污染，尤其是一些河口、海灣的污染較重，我國海洋生態所能承受的范圍已經達到極限，因此需要我國進行大力整治，以實現我國海洋經濟的持續發展。

2.發展過程

上世紀五、六十年代，我國在海洋事業方面制定了一些法規，只是為了加強海事行政管理，卻沒有頒布一些關于海洋環境保護法律法規，總的來說，還是在一定程度上起到了保護海洋環境的作用，為以后制訂海洋環保法律奠定了一定的基礎。七十年代，我國為防止沿海岸海水受石油污染，1974年1月國務院正式批準試行《中華人民共和國防止沿海水域暫行規定》，在對沿海水域環境保護方面做出了明確的規定，這成為中國海洋環境保護法史上的重要轉折。八十年代，我國國家議事，議程層面已經將海洋環境保護的問題，正式提到議面上來，自1982年4月國務院頒布《海水水質標準》標志著我國在海洋環境保護法制建設有了更加迅速的發展，也進一步完善我國海洋環境保護法律體系。九十年代以后，我國在海洋環境保護方面更加重視，制定了一系列有關環境保護的法律法規，更加推動中國海洋環境保護法律體系的形成。目前我國現行的海洋環境保護體系形成了以《憲法》為核心的有關海洋保護的規定為依據，以《環境保護法》為基礎，以專門的法律法規為主體，以有關海洋環境保護的行政法規為補充，同時與國際公約相協調的海洋環保法律體系。

二、我國海洋環境保護存在的問題及原因

1.立法滯后

我國現行的海洋環境保護法制建設存在相對滯后性，其原因在于海洋環境本身具有不可逆性，隱顯性和災害放大性，這些特點客觀上要求我們須在立法上要有提前預知性，超前性，同時這種立法也告訴我們不能只等到發生了污染環境的時候才想到進行立法，可能在立法過程中會有更多的事情又接連發生，這樣只能使海洋環境受到更大的損失，希望立法部門能及時發現，相關政府部門提高警惕。

2.立法空白

我國早在1979年提出要對海岸帶進行管理立法，在實施建立海洋環境保護體系開端之時就被提出反對意見，結果導致海洋環境保護仍未制定，我國海洋環境保護體系是隨著我國經濟法制建設的發展而建立起來的，在初步建立階段總會有很多不足和立法空白，相比發達國家，如美國、法國等均制定符合本國實際的海洋環境保護法律體系，加強對海洋環境進行治理。

另外，還有一些重要的海洋環境標準沒有確立，如海洋生態健康標準，生物多樣化的標準等等，這些也需要我們進行重視，同時還有法律與法律之間還有很多矛盾和沖突，也需要進一步解決。

3.執法不嚴

海洋環境保護需要多個部門進行規范化管理，涉及多方面的問題，光僅僅靠一個部門進行處理是不夠的，但是問題就來了，盡管我國規定了各海事部門的職權范圍，明確分工職責，但仍然存在部門與部門之間相互交叉問題?！拔妪堉魏！钡木置婢托纬闪?，環保部門，海洋部門，海事部門，漁政部門和軍隊環保部門共同參與海洋環境治理，這樣一來，產生辦事效率低下的現象，整體影響海洋環境保護，海洋環境污染治理的效果。

自從《海洋環境保護法》頒布實施以來對解決海洋環境保護中出現的新問題，新情況有著重要意義，促進我國海洋經濟健康發展，可是也存在一些不足之處，有些規定模棱兩可，不符合國際要求。當然我國的法律應根據本國國情出發，具體情況具體分析，一切從實際出發、實事求是，但是，海洋環境保護法規中，有很多技術規范的內容，我們如果沒能及時發現，甚至不管不問，必然會影響到法律的執行，例如《環境保護法》和《水污染防治法》的沖突，《環境保護法》第二十八條規定，“排放污染物超過國家，還有地方規定的污染物排放標準的企業事業單位，依照國家規定繳納超標準排污費”，也就是說，《環境保護法》規定企業繳納排污費，就可以超標排污，而2008年修訂后頒布實施的新《水污染防治法》中第九條就規定：“企業應遵守污染物排放標準和總量控制指標提出的禁止性要求，不得超過國家或地方規定的排放標準和總量控制指標排放水污染物”，同時，《水污染防治法》第七十四條規定：“違反本法規定，排放水污染物超過國家或者地方規定的水污染物排放標準，處應繳納排污費數額二倍以上五倍以下的罰款”，二者之間存在著沖突，如果不及時發現、及時修訂，那么就不能找到明確的法律依據，一旦發生相關的事故，就容易發生糾紛。

三、針對我國海洋環境問題的應對措施

1.加強立法、有法可依，完善法律存在的不足

針對立法空白的現象，應當加強對海洋環境立法的完善和填補，必須堅持實事求是，從實際出發，從中國的實際情況出發，制定和完善與《海洋環境保護法》有關的法律法規，堅持與時俱進的方針，使之能真正反映出中國現階段海洋環境保護狀況。針對一些特殊情況進行特殊對待，總結過去一些法律經驗，進行整合完善，切實加強對我國海洋環境的治理。

除此之外，針對某些條目存在立法空白進行適當補充修改，真正做到依法治海，有法治海，實現海洋的可持續發展，同時要發揮地方制訂法律法規的積極性，因地制宜地制訂和頒布有關環境保護的地方性法律法規。同時將地方法律法規同憲法的法律相結合，進一步實現發生糾紛矛盾，通過法律進行制約，減少法律法規的立法不足所引起的各種法律糾紛，從而提高我國對海洋環境保護的治理和監管工作。

2.符合國際公約的要求，及時查漏補缺避免法律之間沖突

我國在海洋環境保護方面的立法還有不符合國際公約的要求的地方，因此我們在制定法律時要向國際法律看齊，取長補短，建立本國健全的有關海洋環境保護體系的法律法規，實現法律的公平公正，同時要防止出現個別法律法規之間步調不一致的現象，以避免出現法律之間的矛盾和沖突。

我國的法律質量還達不到國際公約的認可，很多國家也同樣不認可中國的在海洋環境方面的法律法規。面對這樣的困境，我們更應該加強對立法質量的標準化和國際化方向發展。進一步增強我國在世界上關于海洋環境方面治理監管。同時要積極參與世界海洋環境保護的相關活動，努力在維護海洋環境，保護海洋環境的國際活動中提供自己的一份力量。

另外，還應學習借鑒國外其他國家在海洋環境方面的經驗，同時根據我國目前的實際情況，不斷完善法律法規，真正實現海洋強國的道路。

3.進一步明確職責，執法必嚴，加強執法部門之間的分工協作

各部門分工明確，有序執法，針對出現“多龍治?！钡默F象，各海事部門應加強部門之間的分工，確定海域管理，確保規范化管理，有序執法，強大執法隊伍，加強監督任用專業海事人才，引進專業海事裝備，組建強有力的執法隊伍，做到執法必嚴，執法及時，提高我國海事執法能力，壯大執法隊伍。

我國目前在海洋方面依然有很多不足，需要我們進行及時改進，如果不及時處理，很多關于海洋法律法規將不會強有力地執行下去。通過各部門之間的協調，做到分工明確，細致合理，執法嚴格有序，處理海洋問題合理，從而得到人民認可。不斷在我國海洋環境保護方面實現我國發展海洋強國的目標。

四、海洋環境展望

隨著我國經濟迅速發展也帶動了海運業的繁榮，我國海洋資源豐富，在海洋環境事業方面的糾紛法律案件日益見多，海洋環境法律法規的完善屬于國家海洋事業的組成部分對國家治理海洋，管理海洋具有重要作用。因此我國必然會建立一套完整的海洋環境法律體系來維護國家海洋環境，從而更大程度上促進我國經濟的發展。也會針對現在海洋環境方面存在的一些問題進一步去改進，多方面入手，更好地完善海洋環境保護法律體系，提高法律質量，促進國民經濟和海運經濟的發展，維護國家的海洋權益。相信通過我們的共同努力，在不久的將來一定能呈現出一片潔凈、健康、生機勃勃的蔚藍海洋。

參考文獻

[l]《聯合國海洋法公約》

[2]楊紫煊.《經濟法》.（第二版）北京大學出版社。

[3]譚永烈.《淺議海事立法與執法》《中國水運》.2002年4期。

[4] 鹿守本.《海洋管理通論》

[5] 實建剛.《海洋環境保護概論》

[6]《海事法規匯編》.（上下卷）人民交通出版社.

篇2

[中圖分類號]D912.6[文獻標識碼]A[文章編號] 1673-5595（2013）01-0054-05

科學合理的海洋環境執法體制是海洋環境執法機制有效運轉以及海洋環境執法效能充分發揮的根本保證，但由于受傳統海洋行政管理模式的影響，中國現行的海洋環境執法體制在執法職能分配、執法機構設置以及執法監督體系的設計方面還存在弊端，這不僅使中國海洋環境執法力量分散、執法效率低下，還嚴重阻礙中國海洋環境執法效果的全面實現。為此，必須在具體分析中國海洋環境執法體制現存弊端的基礎上對其進行重構，如此方能徹底消除中國海洋環境執法體制的弊端，促進中國海洋環境執法活動的健康發展。

一、中國海洋環境執法體制概述

盡管目前學界對于海洋環境執法體制還未形成統一的概念，但顧名思義，海洋環境執法體制無非是與海洋環境執法有關的體制，為此，可以從探討海洋環境執法以及體制的概念入手來界定海洋環境執法體制的概念。依據學界的通說，海洋環境執法是指海洋環境管理機關為保護國家海洋環境與資源，依據海洋環境與資源保護的相關法規來行使國家賦予其海洋環境管理職權的一種專門的行政管理活動；而依據《現代漢語詞典》的定義，體制是“國家、國家機關、企業、事業單位等的組織制度”。[1] 據此，海洋環境執法體制可以定義為：它是指以海洋環境保護為目的，為保障海洋環境執法活動的順利實施而圍繞海洋環境執法職權分配、海洋環境執法機構設置以及海洋環境執法監督體系設計所形成的有關海洋環境執法機構的組織制度體系。

作為海洋環境管理活動之一，海洋環境執法既是海洋環境管理機關執行海洋環境法規的活動，更是海洋環境管理機關行使海洋環境管理權的直接體現，因而，一國海洋環境管理權限的分配模式也會直接影響該國海洋環境執法體制的建立。據此，要分析一國的海洋環境執法體制，首先應了解該國的海洋環境管理模式。依據《中華人民共和國海洋環境保護法》第5條的規定，中國采取的是分散型海洋管理模式。①依據此種模式，中國把海洋環境管理權按行業、分層級地分配給多個部門行使。中國現行的這種海洋環境管理模式是中國分部門管理模式由陸地向海域自然延伸的結果，但由于此種管理模式只注重行政區劃和各自部門的需要，卻忽略了海水的流動性以及海洋環境的整體性，致使這種在陸地上運作良好的環境管理模式根本無法適應中國的海洋環境管理要求。[2]

受這種分散型海洋環境管理模式的影響，在中國無論是海洋環境執法職能的劃分，還是海洋環境執法機構的設置都處于一種分散狀態而顯得雜亂無章。依據中國的海洋環境執法體制，目前中國的海洋環境執法權限主要由國家海洋局、國家海事局以及國家漁業局三個部門享有。為了行使海洋環境執法權，上述部門又分別組建了中國海監、中國海事以及中國漁政三支執法隊伍負責具體的海洋環境執法任務。此外，中國地方政府也相應成立了各自的海洋環境執法機構?？梢?，當前中國海洋環境執法主體眾多、力量分散。目前這一問題已成為學界的共識。除此問題外，中國海洋環境執法體制在執法職能分配、執法機構設置以及執法監督體系建設方面還存在其他弊端，下文將予以具體論述。

二、中國海洋環境執法體制的弊端

中國分散型的海洋環境管理模式直接導致了海洋環境執法體制在執法職權分配、執法機構設置以及執法監督體系建設方面的弊端，使執法職權交叉、執法功能弱化，執法主體眾多、執法力量分散以及執法監督缺失、執法隨意散漫等問題在中國海洋環境執法領域長期存在，直接阻礙了中國海洋環境執法活動的順利進行，弱化了海洋環境執法對中國海洋環境的保護作用。

（一） 中國海洋環境執法職權分配不合理

由于目前中國的海洋環境執法權由海洋、海事以及漁政三個涉海部門行使，致使中國海洋環境執法職權在上述三個部門的分配在所難免，但由于目前中國海洋環境執法職權的分配不盡合理，使中國的海洋環境執法出現了一系列問題。具體而言，當前中國海洋環境執法職權的分配除了會增加海洋環境執法成本、降低海洋環境執法效率之外，還存在職權劃分不清以及職權配置不純等問題。

中國石油大學學報（社會科學版）2013年2月第29卷第1期王超峰：中國海洋環境執法體制的弊端與重構首先，中國現行的海洋環境執法分權執法模式違背了海洋環境整體性的要求，會增加海洋環境執法成本，降低海洋環境執法效率。受海洋環境一體性的影響，盡管中國將海洋環境執法權分散于多個部門行使，但卻無法割裂上述部門在海洋環境保護中的相互制約關系。在此情況下，如果缺乏其他部門的配合，即使其中一個部門再盡力執法也無法完成對海洋環境的保護任務；而與此相應的是，即使其他執法部門都盡力執法，但只要其中一個執法部門失職也同樣無法完成對海洋環境的全面保護。②這就使得各涉海部門之間的溝通和協調變得尤為必要，但為溝通和協調所做的工作則勢必會浪費寶貴的執法資源。此外，分權執法模式也會造成多頭執法，這也為執法部門相互推諉、逃避執法責任提供了借口，這是因為中國海域遼闊，再加上海洋環境破壞因素的多元和交叉，因而在現實中要查明海洋環境危害事件與哪一個執法部門的失職相關十分困難，從而也難以追究哪一個執法部門的責任。在此情況下，中國海洋環境執法機構的工作積極性以及責任心都會大大降低，從而影響執法質量。

其次，中國海洋環境執法職能的劃分存在交叉重疊和界分不明問題。以《中華人民共和國海洋環境保護法》為例，該法在授予各海上執法部門執法權時采用了船舶和水域兩個標準。依據該法第5條規定，漁船在海事局所轄港區水域造成的污染既歸海事局管理，又歸漁政局管理；而非漁業、非軍事船舶在漁港水域造成的污染既歸漁政局管理，又歸海事局管理。[3] 但該法并沒有明確規定在職能交叉重疊情形下各相關部門享有的管理職責和權限，致使中國海洋環境執法部門在處理上述交叉問題時無法合理確定各自的職責范圍。在此情形下，如果涉事部門都積極行使執法權，則容易導致海洋環境執法沖突，降低海洋環境執法效率；而如果雙方互相推諉，都不愿履行執法職責，則放任了海洋環境違法事件的發生。

再次，中國海洋環境執法職權的分配存在非純化問題。按照中國現有的海洋環境管理和執法體制的設計，承擔中國海洋環境執法功能的機構在承擔海洋環境執法職能的同時，還承擔著其他的海洋執法任務。在此種情況下，中國的海洋環境職權分配體制就難以保證海洋管理部門把主要精力放在海洋環境執法方面，并且一旦海洋環境保護與海洋經濟發展發生沖突時，還有可能出現其他利益優先而環境利益退后的局面，從而使上述機構的海洋環境執法職能更加弱化，難以實現海洋環境執法目的。③此外，中國海洋環境執法職權的非純化配置也難以保證國家的投入能充分用于海洋環境執法設施和執法隊伍的建設，無法滿足中國海洋環境專業化執法的要求，不利于提升海洋環境執法質量。

（二）中國海洋環境執法機構設置不科學

中國海洋環境執法機構設置不科學主要表現在以下兩個方面：一是執法機構不統一，執法力量分散；二是執法機構附屬于其他部門，難以保證獨立執法。這兩個問題不解決，都會影響中國海洋環境執法的效果。首先來看中國海洋環境執法機構的不統一問題，受中國分散型海洋環境管理模式的影響，中國的海洋環境執法機構設置也處于分散狀態，中央一級的海洋環境執法權由中國海監、漁政以及海事三個部門行使，而且為了行使自己的海洋環境管理權力，中國地方的海洋環境管理機構也相繼建立了自己的海洋環境執法隊伍，從而形成了多部門共同執法的格局。如今，海洋環境執法機構不統一已成為中國海洋環境執法面臨的主要問題，嚴重制約著中國海洋環境執法活動的順利進行。由于各海洋環境執法機構互不隸屬、各執其法，不僅人為割裂了中國一體化的海洋環境，造成海洋環境執法力量的分散，而且也容易導致重復建設，造成人力、物力、財力的巨大浪費。此外，中國海洋環境執法機構的不統一也導致了中國海洋環境執法主體不明確、執法職責認定不清，不僅容易產生重復執法，誘發執法沖突，也可能導致執法真空地帶的出現而放任海洋環境違法事件的發生，從而影響中國海洋環境執法的成效。[4]

除了海洋環境執法機構不統一，中國海洋環境執法機構還存在不獨立現象。具體來說，中國海洋環境執法機構的不獨立主要表現為中國現有的海洋環境執法機構對其他政府部門具有較強的依附性，缺乏獨立執法的基本物質條件。比如，在中央一級，中國的海洋環境執法機構都附屬于其他的國家行政部門，上述海洋環境管理部門在行使海洋環境管理職權時，如其行使的海洋環境管理職權與其他的用海活動發生沖突，則難免會受到其上級管理部門的制約；而在地方一級，由于地方海洋環境管理機構都由地方政府設置，其在人事、財政方面更是完全依賴于地方政府，一旦其履行的海洋環境保護職責與地方的海洋經濟發展發生沖突，地方海洋環境管理部門一般都會屈服于當地政府的壓力而讓步，從而導致執法不嚴、違法不究的現象發生，損害海洋環境執法的權威性和公正性。④

（三）中國海洋環境執法監督體系設計不完善

由于當前中國海洋環境管理的重點依然是對破壞海洋環境行為的管理上面，而對海洋環境執法主體本身的執法問題還缺乏必要的關注，也沒有創設相應的體制來監督中國的海洋環境執法主體，致使中國海洋環境執法監督體系處于不完善狀態。鑒于當前中國專門的海洋環境執法監督體系的缺失，對中國海洋環境執法機構的監督只能延續傳統的監督模式，即主要依靠行政機構的內部監督、行政相對人的維權監督、立法機關的執法檢查以及司法機關的事后監督幾種形式，但這幾種監督途徑都無法適應對中國海洋環境執法機關的監督要求。具體來說，首先，對于行政機關的內部監督途徑而言，由于依靠行政機構的內部監督本身就存在缺陷，再加上中國海洋環境執法主體眾多、執法職權劃分不清，在此種情況下，各海洋環境管理機構對自身進行監督的愿望和力度都會大大減弱，難以保證監督效果；其次，對于人大的監督而言，由于其監督不是常態化的，再加上海域面積遼闊，人大的監督者親臨現場監督的可能性和頻率都比較小，難以真正發揮監督作用；再次，對行政相對人的維權監督來說，由于在中國環境執法體制中普遍存在規制俘獲現象，致使行政相對人和海洋環境執法主體之間具有利益關聯，使行政相對人和海洋環境執法主體處于同一利益鏈條中，在此種情況下，行政相對人的維權監督就難以發揮作用；[5]最后，對于司法機關的事后監督來說，由于司法機關的監督具有滯后性，只有海洋環境執法主體嚴重違法而被提訟時才能發揮作用，而且事后監督重在補救，難以發揮常態化的監督作用。

由此可見，由于受到中國海洋環境管理體制以及執法區域的內在特征的影響，再加上上述監督方式自身的局限，目前上述幾種執法監督形式無法適應海洋環境執法的現實特點，也無法實現對中國海洋環境執法進行監督的任務。

三、中國海洋環境執法體制的重構

如上文所述，中國海洋環境執法體制的弊端主要源于中國分散型的海洋環境管理體制，因此，要消除中國海洋環境執法體制的弊端，就要在統一中國海洋環境管理職權的基礎上，通過合理分配海洋環境執法職能、系統設置海洋環境執法機構、完善海洋環境執法監督體系等環節來重構中國的海洋環境執法體制。

（一）合理分配中國的海洋環境執法職能

要消除中國海洋環境執法職能分配環節的弊端，就要合理分配中國海洋環境執法職能。針對中國海洋環境執法職權交叉重疊問題，解決的思路有兩個：一是通過立法對當前存在交叉的職權進行明確界分，但此種思路難以解決部門分權模式下海洋環境執法成本較高以及海洋環境執法質量較低問題；二是走海洋環境執法職能的統一化之路，實現海洋環境執法職能的集中化行使。所謂海洋環境執法職能的集中化，就是要改變中國海洋環境執法職能行使的分散狀態，由統一的部門獨立行使海洋環境執法職能，如此不僅可以消除執法職能交叉重疊問題，提高執法效率，也能適應海洋環境一體化管理的要求。

此外，針對中國海洋環境執法權的非純化問題，則要通過權力分離和重組來實現海洋環境執法職能的純化，使海洋環境執法主體只承擔海洋環境執法這一項職能而不再承擔其他的海洋執法任務，從而保證海洋環境執法的專業化發展和海洋環境執法隊伍的專業化建設。而要實現中國海洋環境執法職能的集中化和專一化行使，就要改變中國現行的海洋環境執法權限的分配模式，把中國的海洋環境執法職權統一交予一個部門專門行使，而這有待于中國統一的專門的海洋環境執法部門的建立。由此可見，中國海洋環境執法職能的重新分配需要和中國海洋環境執法機構的重新設置協同進行。

（二）系統設置中國的海洋環境執法機構

為了落實中國海洋環境執法職能的集中化和專一化行使，同時也為了消除中國海洋環境執法機構設置環節存在的弊端，首先就要考慮中國海洋環境執法機構的統一問題，把中國的海洋環境執法權力交由統一的海洋環境執法機構行使。由于目前中國的三個海洋環境執法機構都身兼數職，沒有一個是專門的海洋環境執法機構，并且在行業管理模式下，上述部門都有自己的歸屬行業和部門利益，把海洋環境管理權和執法權交由其中任何一個部門都難免使海洋環境保護工作受到部門行業利益的影響，進而影響中國海洋環境保護的效果，因此，為了實現中國海洋環境執法的集中化和專一化，必須在系統整合中國現有的海洋環境執法力量的基礎上組建一個統一、專門的海洋環境執法機構。具體而言，中國應抽調中央和地方的海監、漁政、海事部門的海洋環境執法力量，成立一個專門的海洋環境執法機構，統一負責中國的海洋環境執法工作，從而建立一支上下一體、協調統一的執法隊伍，以徹底改變中國海洋環境保護領域的多部門管理、多部門執法的混亂局面，提高中國海洋環境執法的效率和水平。[6]

此外，在考慮中國海洋環境執法機構統一問題的同時，還應考慮中國海洋環境執法機構的獨立性問題。具體來說，要保證中國海洋環境執法機構的獨立，必須從兩個方面對中國的海洋環境執法機構進行升級。一是在中央一級，要提高海洋環境執法機構的級別，把海洋環境執法機構設為直屬國務院領導的部級單位，使海洋環境執法機構脫離現有各部委的管轄，賦予中國海洋環境執法機構同其他的海洋執法機構同等的級別和地位，以保證中央一級海洋環境執法機構能夠在國務院的領導下獨立處理海洋環境執法問題而不受國務院其他任何部委的限制。二是在地方一級，主要是要處理好地方海洋環境執法機構與地方政府之間的關系，使地方海洋環境執法機構在人事、財政方面脫離地方政府的控制，為此，可以實行中央海洋環境執法機構對地方海洋環境執法機構的垂直領導和直屬管理，使地方海洋環境執法機構的執法經費、設備配置以及人員任免等都由中央一級的海洋環境執法機構負責，從而使地方海洋環境執法機構在開展海洋環境執法時無后顧之憂，保證地方海洋環境執法機構的獨立執法。

（三）全面完善中國的海洋環境執法監督體系

為了解決中國海洋環境執法監督的缺失問題，需要從多渠道、全方位來建立和完善中國的海洋環境執法監督體系，通過相應的制度設計來提升中國海洋環境執法監督的針對性和有效性。針對中國海洋環境執法區域廣、執法機動性大的特點，在對中國海洋環境執法監督體系的設計過程中，除了要繼續充實和完善中國現有的海洋環境監督機制外，還應把公眾參與機制、客觀考評體系和責任追究機制引入中國海洋環境執法監督體系，以充實中國海洋環境執法監督力量，完善中國海洋環境執法監督體系。

第一，在公眾參與機制方面，中國應制定相應的制度來為公眾參與提供必要的條件和路徑。具體而言，首先，要通過信息公開制度來保證公眾的環境信息知情權；其次，要通過保障新聞媒體的報道權來實現公眾對中國海洋環境執法活動的全程及時監督；最后，還應允許公眾對海洋環境執法效果進行評判，允許公眾對海洋環境狀況、海洋環境違法事件以及海洋環境執法人員的工作狀態和工作效率發表自己的意見或建議。同時，海洋環境執法部門應建立相應的采納和反饋機制，以激發公眾參與海洋環境執法監督的熱情，充分發揮公眾的監督作用。

第二，中國還應建立海洋環境執法客觀考評體系。由于海洋環境執法區域遠離人們視野，對海洋環境執法活動進行全時監督難以實現，因此，在注重對中國的海洋環境執法活動進行過程監督的同時，還應注重客觀考評體系的建立，以便為中國的海洋環境執法效果提供客觀的考評尺度。為此，中國可以把一定時期海洋環境違法事件的發生率和發現率、海洋環境質量改善與否等客觀因素作為對海洋環境執法機構進行考評的標準，以此標準對中國的海洋環境執法情況進行評估，增強海洋環境執法監督的客觀性。

第三，作為中國海洋環境執法監督的重要一環，中國海洋環境執法體系還應引入明確的責任追究機制，對海洋環境執法人員在執法過程中出現的違法違規行為，要制定明確的處罰措施，以增加海洋環境執法人員的外部執法壓力，提高海洋環境執法監督的嚴肅性和威懾力。

通過上述幾方面的綜合設計，可以進一步完善和充實中國的海洋環境執法監督體系，提升中國海洋環境執法的質量和水平。

四、結語

綜上所述，要消除中國海洋環境執法體制的弊端，就要通過對中國海洋環境執法職權的重新分配、對中國海洋環境執法機構的重新設置以及對中國海洋環境執法監督體系的完善設計等來重構中國的海洋環境執法體制。但就如中國當前的海洋環境執法體制是由中國的海洋環境保護法所確認和維持的一樣，本文對中國海洋環境執法體制的重構設想也只有在得到中國海洋環境保護法規的確認之后才能真正付諸實踐，因此，為了理順中國的海洋環境執法體制，解決中國海洋環境執法面臨的問題，中國立法部門應盡快修改中國海洋環境保護法中的相關規定，將文中所述的重構策略融入中國海洋環境立法之中。如此，中國海洋環境執法體制重構的目的方能真正實現，而中國海洋環境執法體制現有的弊端也才能徹底消除。

注釋：

① 依據中國《海洋環境保護法》第5條的規定，中國在海洋環境保護領域實行的是“分部門、多層級”的分散型的管理模式，在中央一級，海洋環境管理職權主要由環保部、海洋局、海事局、漁業局、軍隊五個部門享有，而各地方政府也根據本地的實際設立了眾多海洋環境保護機構，形成了“多龍治?！钡木置?。

② 例如，中國漁政部門負責對漁業水域環境的維護，但如果其他海域的海洋環境惡化了，鑒于海水的流動性，中國漁政部門即使盡力執法也難以獨善其身，而同樣是由于海洋的整體性，在中國某一海域發生的海洋環境問題在理論上都能波及到中國其他海域的環境。

③ 例如，中國海監部門既承擔著海洋工程項目的管理職責，同時也承擔著海洋環境保護職能，當其管轄下的海洋工程出現危害環境事件時，就會出現經濟利益和環境利益由同一個部門取舍的問題，這一點從渤海油污事件中中國海監部門的反應速度上可見一斑。

④ 從近年來經媒體曝光的地方政府違法用海從而破壞海洋環境的事件中可以看出，當地的海洋環境執法部門受制于地方政府而無法對其違法行為進行執法監督是導致上述違法事件發生的重要原因。

[參考文獻]

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[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.51.167

1 大連市海洋環境現狀綜述

1.1 地理位置概況

大連位于中國遼東半島最南端，主要有黃海流域和渤海流域兩大水系。淡水資源總量為每年37.86億立方米，其中地表水資源為34.2億立方米、地下水資源為8.84億立方米，兩者重復水資源量5.8億立方米。自2014年起，其海事局管轄海域新增4600多平方公里。成為東北、華北、華東以及世界各地的海上門戶。同時大連是重要的港口、貿易、工業、旅游城市；也是中國東北主要的ν餉嘔?、侗眮唶H航運中心、國際物流中心、區域性金融中心。

1.2 海洋環境現狀

由于大連市的海洋環境資料有限，而其與黃海、渤海相接，故著重以大連市環渤海黃海地區為主要研究對象。

隨著城市工業化程度的加強，路源污染物的排放越來越多，造成海域污染日趨嚴重，海洋環境日益惡化。中國沿海各種類型的主要污染源有200多處，就渤、黃海沿岸有100多處。由于大連市與渤海和黃海相接，可見其海洋環境污染情況十分嚴重。數據顯示，近幾年大連市近岸海域污染形勢相當嚴峻。全市約50%實施監測的入海排污口超標排放污染物。

2012年大連市近岸海域海水質量一般。按照監測站位計算數據（如圖1、圖2所示），符合二類水質標準海水站位比例為39.7%，較2011年上升18.3%；符合三類水質標準海水站位比例為26.3%，較2011年下降6.2%；符合四類水質標準海水站位比例為5.8%，較2011年下降18.2%；劣于四類水質標準海水站位比例為28.2%，較2011年上升6.1%。受強降水影響，劣于四類水質站位增多。劣于四類水質海域主要分布在大連灣、青堆子等近岸海域，主要污染物為無機氮和活性磷酸鹽。

分析圖1和圖2可知，雖然大連市符合二類水質的站位比例相對較高，但劣于四類水質和三類水質的站位仍占據了較大的比例。和2011年相比，2012年雖然二類水質有明顯良好的上升趨勢，但劣于四類水質的比例也在不斷地攀升，三類水質和四類水質的站位也在呈現下降的狀態。由此可見，大連市的海洋水質還是有很大的問題。因此，大連市的海洋環境污染相對復雜。

同時，調查顯示市30個入海排污口的排污狀況及重點排污口鄰近海域的環境質量狀況進行的監測與評價結果表明：有15個排污口向所在海域超標排放污水，占監測排污口總數的50%。在所監測排污口中，凌水河重點排污口的入海污水對海域環境造成的危害或潛在危害最大，一般排污口中營城子工業園區排污口的入海污水對海域環境造成的危害或潛在危害最大。監測結果表明，凌水河入?？卩徑Ｓ蛞咽艿絿乐匚廴綶1]。

1.3 環境問題綜述

綜合上述，無論是從海水質量還是海水中的排放物來看，大連市的海洋環境現狀并不樂觀。分析可知，當前大連的海洋水質較差，污染物排放量相對較多，并且存在一些潛在的海洋環境問題。但就目前來看，海洋環境問題主要存在于海洋環境的水質污染等方面。因此采取適當的海洋環境保護是必要的，而且迫在眉睫。

2 海洋環境存在的問題

總地來看，目前大連的海洋環境基本上還是處于良好狀態。但在某些沿岸的海灣、河口及局部海域，如大連灣、渤海灣等環境污染比較嚴重；某些海洋水產資源衰落，漁獲量減少，少數珍貴海產品受損，一些海洋水產資源質量受到影響；部分灘涂荒廢，濱海環境遭到損害。就大連海區而言，渤海沿岸污染較嚴重，黃海次之。污染和損害大連市海洋環境的因素主要有：陸源污染物、船舶排放的污染物、海洋石油污染、人工傾倒廢物污染、不合理的海洋工程和海洋開發和重金屬污染等[2]。

3 環境治理與過程中金融支持之間的問題綜述

為治理海洋環境問題，我們需要有一定的金融支持。但是現階段我國對海洋環境方面的金融支持力度還是相當地薄弱。綜合黃海渤海地區和大連實地金融投資與海洋環保指標的定量評價結果，表現出以下問題。

（1）資金雖然是海洋環境保護的基礎保障，但是現階段的海洋環境保護的現實中，各種形式的資金投入與海洋環境情況并未表現出較強的紐帶關系，金融支持在直接增強海洋環境承載力的功能上存在一定限度的路徑阻礙，海洋環保中金融支持的效果有待改善。

（2）無論政府投資型還是企業投資型金融模式，資金投入作用于海洋環境系統均體現為一個緩慢的過程，當年的海洋環保資金投入并不能對海洋環境產生直接迅速的影響。政府或者企業的海洋環保投資存在時滯性。但不同類型的資金投入作用于海洋環保時滯性存在著明顯的差異。相對于海洋環境檢測等固定資產占比例較高，技術，人力資本密集型的項目投資，海洋污染治理投資對海洋環境影響的時滯期較短。

（3）無論政府支持型還是企業支持型海洋環保投融資模式，滯后期的海洋環境指標對當期資金投入量的預測能力較弱，過去年份的海洋環境綜合評價狀況對其決策參考價值很小。從另外角度來說，投資主體在考慮海洋環保經費投入量時，決策者的資金投放計劃和投資額度尚有很大的隨意性，缺乏一個明確的投放標準和規律性的資金籌資規劃。

（4）與政府投資對海洋環境的微弱影響相比，企業投資因其資金投放領域的狹窄性，以及缺乏海洋環保系統不同項目間的整體協調性等，其作用效果更加不理想[3]。

4 金融支持對策與治理效果展望

海洋環境保護的金融支持政策體系在海洋生態系統和海洋氣候變化的復雜性在增加人們對其規律的認知難度的同時，也直接決定了海洋環境的治理和海洋環保產業的發展將是一個漫長的過程。在這一發展過程之中，海洋環境的富足和海洋環保產業的資金瓶頸并存，資本如何形成已經成為海洋環保產業發展的主要約束力量。

那么，如何將海洋環境資源潛在的優勢轉化為海洋環境保護產業發展的動力，并加快形成良性的資本和資本利用循環機制成了現階段的主要任務。但是，海洋環境問題畢竟是一個龐大的工程體系。特別是在大連市，其政府對海洋環境保護的金融投資中凸顯的資金利用明顯不暢通，具有明顯的時滯性以及資金籌劃與協調問題，并非單純地依靠資金注入就能一蹴而就，這些問題的產生，在很大程度上還是源于社會各界以及政府對該方面的資金供給的缺失，資金循環的周期過長以及沒有形成一套的金融支持體系。因此，造成該產業的金融支持問題存在明顯的缺陷。提出以下解決方案。

4.1 建立藍色信貸體系

藍色信貸就是要圍繞著藍色經濟開展信貸服務業務，并建立一套完整的體系。其重點就在于嚴格控制那些高耗能、高污染和產能過剩企業的貸款。積極地配合國家產業政策支持的行業，例如：海洋環保、海洋生物、海洋技術等新興的海洋環保企業。增加海洋環保產業的信貸投入比例，提高海洋環保開發的中長期貸款額度，形成良好的信貸機制。特別要增加對海洋環保高新技術企業的支持力度，以此來緩解高新技術創新創業和研發的資金不足的壓力。

4.2 探索海洋環保金融相關的金融衍生品

在地區經濟活躍、資金充裕、區域內業務創新和跨區業務發展動力都較強的城市和地區，可以在海洋金融創新方面進行探索，緊緊抓住海洋環保產業的發展優勢、特征和規律，有針對性地開發和創新產品與服務，最大限度地實現資源的優化配置和風險的有效管理。例如：金融期權。海洋環保企業公開發行金融期權，期權標的3年以下最為合適。近海海洋環保指標在規定數值以下，公司可以承諾以實現流通的票面價格到期回收該期權。當然，期權的相關數值的設定需要經過仔細的核算，確定該環保指標與企業經濟效益有必然的聯系。此外，公司因此可以發行針對某項經濟技術研發相關的風險債券。

為了改善海洋環境，技術研發和技術裝備是必不可少的。二級技術的研發和技術裝備的成果需要應用于相關企業而產生收益，以此為基礎，對風險投資人發行風險債券，在一定的時期內一項技術成果能成功，則由此產生的收益中的較高比例用于補償投資者。而一旦技術研發和技術裝備不成功，則風險投資的成本將血本無歸。依托企業這樣的一個運作載體實現融資的目的。這將更加有利于激發具有經濟頭腦的人研制出來更多更實用的與海洋環保有關的金融衍生工具。

4.3 以政策為導向，建立環保產業相關的金融機構

為更好地促進海洋環保產業的發展，應當逐步建立起以政府為主導、以市場運作為導向、以金融支持和風險控制為目的的海洋環保金融機構。現階段應盡快建立政策性環保產業信用擔保機構和政策性環保銀行。

（1）建立信用擔保機構

建立政策性環保產業信用擔保機構是環保產業政策性金融體系的基本內容，政策性信用擔保機構可以調動商業性金融對環保產業信貸融資的積極性。環保產業信用擔保機構的組件可以采取兩種模式：

一是以政府為主要的牽頭人，市場化運作。這種模式主要是以政府出資為主，市場籌資為輔建立信用擔保機構。它具有獨立的法人資格，突出環保產業導向，按照市場的具體規律運作，但不以營利為目的，而是秉承著保本微利的經營原則。

二是混合組建，市場化運作。這種模式主要是以政府和其他專業性商業擔保公司為主要的共同出資人。同時還吸收其他市場主體投資組建信用擔保機構，它具有商業擔保和信用擔保的雙重特征，實行合作經營。先有政府根據政策標準和市場原則保薦擔保對象，然后由商業擔保公司按市場化要求進行擔保。這種模式的擔保機構在講求社會效益的同時，也把追求自身的效益放在首位。

這兩種模式下，都可以很好地體現出政府財力的支撐作用和其組織協調作用，也能更好地發揮市場在資源配置中的基礎作用。同時，擔保機構權、責、利的有效統一也可以較好地解決出資人和人的問題，使更多的環保企業從中受益。

（2）建立環保銀行

借鑒發達國家環保銀行的經驗，建立政策性環保銀行。政策性環保銀行主要是配合政府的環保產業政策，為專門的國家環保產業提供資金上的資助，保障國家環境政策的執行和環保項目的實施。

其主要以政府注Y和政府資本為主，可以允許中央政府和地方政府共同注資，也可以考慮國家環保基金會控股，各省環?；饡h?；鸸?、地方政府和私人企業參股。根據國際經驗和我國現有的政策性銀行的主要資金來源，除了政府財政資金外，還要注意提高其融資能力，擴大融資渠道，發行債券（國家債券、海洋環境債券）、借款（國外政府以及其他機構的優惠信貸等）等。政策性環保銀行應當根據其特定的業務章程，具有一定的市場理性，謹慎地選擇支持對象，甄別貸款項目，更大限度地發揮政策性資金的邊際效率和引導作用。

參考文獻：

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1.海洋溢油對海洋環境的危害

海洋溢油造成的海洋環境污染是海洋環境污染的主要體現，是石油污染環境的常見原因。石油污染海洋的具體情況與表現是多樣的。有的海洋溢油是由于在海洋油氣開發等海洋工程中的溢油，例如2011年的蓬萊溢油事件。有的海洋溢油是由于是船舶溢油造成的，例如2002年“塔斯曼?！陛喓Ｑ笠缬途褪且驗榇霸诤Ｑ蠛叫兄邪l生碰撞造成的石油泄漏。有的海洋溢油是由于陸源造成的石油泄漏，例如2010年大連的港口石油輸油管爆炸造成的石油泄漏。石油污染海洋的原因也是復雜的，有的是因為海洋工程責任事故造成的溢油，或者是由于違章作業造成的溢油，有的是由于突發自然災害造成的溢油。2011年的蓬萊溢油事件，被國家海洋局認定為是生產責任事故造成的海洋溢油。

石油污染海洋環境，其危害表現在對海水水質的污染、對海洋生物以及海洋生態環境的破壞、對海洋漁業的破壞以及對海水養殖業的破壞。石油污染造成的損失即包括對海洋漁業、海洋養殖業等海洋經濟造成的直接經濟損失，也包括清理海洋油污、封堵溢油點等措施所支出的費用，還包括未來恢復海洋生態所需要的投入。海洋生態的恢復需要更長的時間，石油污染對海洋環境的實際危害往往也不是短時期內能夠完全體現出來的。

在近年我國發生的石油污染海洋環境事件中，2011年的蓬萊溢油事件是典型的事例。根據國家海洋局的信息，我們可以了解蓬萊溢油的初步情況。盡管在最初的有關信息中，存在著信息不完整、不全面的問題，也能夠初步反映出此次事件所造成的海洋環境污染基本情況。蓬萊溢油事件的危害，首先在于造成我國渤海海洋水質以及海洋生態的損害，其次還在于造成對海洋漁業及沿海養殖業的損害。溢油事件造成的海洋生態損害的具體情況，將隨著事態的發展與處理的進程而逐漸清晰。隨著對蓬萊溢油事件造成的海洋生態損害調查的深入，溢油事件造成的海洋生態損害情況會更加準確。

2.海洋溢油污染問題的法律規制及其完善

因海洋溢油對海洋環境的巨大危害，依法治理海洋溢油問題就成為保護海洋環境的關鍵。國際社會以及有關國家在依法治理海洋溢油方面取得了一定的成果。有關海洋溢油污染的國際公約主要有：1954年《國際防止海上油污公約》，1969年《對公海上發生油污事故進行干涉的國際公約》，1969年《國際油污損害民事責任公約》，《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》。美國在海洋環境保護法律方面， 1990年美國制定了《油污法》，作為治理海洋石油污染問題的重要法律。

我國治理海洋溢油污染問題的法律，存在的主要問題是對海洋溢油污染以及海洋生態保護的規定不夠具體，法律對溢油污染環境的處罰力度不夠。我國關于海洋石油污染的法律主要有：1989年的《環境保護法》、1999年修訂后的《海洋環境保護法》，法規主要有1983年的《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》和《防止船舶污染海域管理條例》、2006年的《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》。在《環境保護法》中，沒有對海洋溢油污染問題做出任何規定。《海洋環境保護法》的內容涉及海洋溢油應急計劃、海洋生物與海洋事態系統、海洋漁業與養殖業、海洋工程中的油污處置等方面。其中的有關海洋溢油污染問題的規定很籠統，例如該法雖然規定了國家主管部門有權對破壞海洋生態的責任人提出損害賠償，但損害賠償的范圍與內容卻不清楚。在溢油污染海洋環境的處罰規定上，《海洋環境保護法》規定的對破壞海洋生態的罰款最高為10元，對海洋石油勘探開發中污染海洋環境的罰款最高為20萬元。這樣的罰款規定過低，不能夠達到處罰的目的。破壞海洋生態環境所造成的損失，在億元以上的常見，海洋生態的恢復期又很長，僅罰款10萬元，無濟于事。海洋工程造成溢油污染的罰款規定也太低，對大公司也不痛不癢。因此，我國有關海洋環境保護的法律，在溢油污染方面應當予以完善。

在未來的有關海洋環境保護法律的修訂中，一方面，要加大對包括海洋溢油污染問題的法律治理的力度，既要完善有關法律制度中的內容，加大對污染海洋環境的處罰力度，又要加強行業環境執法工作以及及其對海洋環境執法者的法律責任，要在立法與執法上同時加強對海洋環境的保護。另一方面要做好有關法律之間的協調，既要做到《環境保護法》與《海洋環境保護法》等專門涉及海洋環境保護的法律之間的協調，統一規定海洋溢油污染、海洋生態保護等內容，又要注意這些有關海洋環境保護的專門法律與國家基本法律之間的協調與統一，特別是做好與民事訴訟法的統一。在當前修訂民事訴訟法的過程中，要體現出海洋環境保護領域的特殊訴訟問題，特別是海洋生態損害賠償訴訟的特別問題。

基金項目：中央高?；究蒲袠I務費專項基金項目，項目號HEUCF20121308。

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[中圖分類號] P76 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X（2014）-3-231-1

0引言

隨著我國海洋石油開發工作的迅猛發展，我國的海洋石油產量迅速增加，促進了海上運輸、近海港口建設等海洋經濟的發展，但是其給海洋環保帶來的威脅和風險也與日俱增。據統計數據顯示，在“十一五”期間發生的海洋石油開發污染事故中僅溢油污染事故就有四十一例。這些事故使海洋環境中的生物走向滅亡，影響了海洋生態平衡，同時也給海洋石油開發單位帶來不可估量的的經濟損失，嚴重制約了海洋經濟的發展。例如，2011年8月，鬧得沸沸揚揚的康菲石油公司的渤海灣溢油事故致使渤海灣沿海地區的海洋經濟遭受嚴重的破壞，康菲石油公司也因應事故付出了巨大的經濟代價，僅經濟賠償款就高達10億元。因此，必須重視海洋環保工作，使在海洋石油開發高速發展的同時，也能維持海洋生態平衡。

1海洋石油開發對海洋環境的影響分析

1.1海洋石油開發的歷史

世界上的海洋石油的開發始于19世紀后期，而我國是在20世界50年代末才進入海洋石油開發領域的。1979年以前，在技術和資金的限制下，我國海洋石油開發呈爬坡之勢。1979年后，由于外資的引進，我國的海洋石油開發迅猛發展。如今，我國的海洋石油開發已經進入了高速發展期，在某些技術領域已經走在國際前列。

與陸地石油開發相比，由于海洋環境的變化多端，不確定的威脅因素太多，海洋石油的勘探開發會碰到更多的技術難題。因此，必須研發一些高效經濟的技術來面對這些難題。多纜多震源勘探技術、高分辨處理技術、小曲率半徑水平鉆井技術、極地海域鉆井技術、數控成像技術等技術是我國常用的一些勘探開發技術。

1.2海洋石油開發對海洋環境造成的問題分析

對于污染物，海洋可以通過稀釋、微生物分解等方式對其進行處理，從而達到自凈的效果。但是海洋自凈化能力是有一定限度的，如果污染物濃度過大，海洋無法將其消化吸收，海洋環境就會因無法自凈而遭受污染。在海洋石油開發中常出現的環境問題主要有以下三點：一是因排入海洋的污染物過多而造成的海洋水體污染；二是海洋生態平衡被打破，最突出的體現是海洋生物的生境受到威脅，甚至使有些海洋生物由于生存環境的破壞而走向滅亡；三是有些海岸工程建設的合理性有待提高，使海岸環境和海岸生態系統受到嚴重的影響，無法實現可持續發展。

1.3海洋石油開發與環境保護的關系

因全世界都重視海洋，海洋經濟在國民經濟中所處地位非常重要，上述的海洋環境問題對人類生產和生活已經構成了嚴重的威脅。海洋環境保護不但有利于實現海洋資源的可持續利用，還可以減少治理海洋污染問題的巨大費用，提高海洋石油開發的綜合經濟效益。因此，海洋石油開發人員務必做好在海洋石油開發過程中的海洋環境保護工作。海洋保護工作是建立在充分的現場調查研究的基礎上的，在充分了解海洋環境存在的問題之后，制定和執行相應的海洋環境保護法規以調整海洋石油開發和環境生態間的關系。

2應對策略分析

2.1海洋石油開發的環保技術研發

海洋石油污染一方面來自于海上石油生產設施和海運航線上的船舶，另一方面來自與沿海工業生產的污染物排放。要做好海洋環保工作，必須防患于未然。因此，科技研發人員在海洋石油開發環保技術的開發上投入了很大的力量，研發出了一些高效的環保技術，為海洋環境保護做出了重大的貢獻。下面介紹一些海洋石油開發過程中常用的環保技術。

海上石油生產設施在生產過程中，會排出含有有害物質的鉆井排棄物，如泥漿和鉆屑等，這些廢棄物如果直接排放會對海洋環境產生不同程度的污染。目前，我國的污水處理技術主要是“隔油―浮選―過濾”技術和“聚結―浮選―活性炭吸附―砂濾”技術。這種技術主要去除處于游離態和機械分散狀態的油，除CODcr的效果不明顯。水力旋轉技術、聚結粗粒化技術和生化技術是現今研究的熱點技術。水力旋轉技術主要通過與大罐沉降、過濾工藝相結合，實現原油預脫水和污水除油。它有著凈水除污效果良好、處水量大、操作簡單易行等優點。開發各種高效旋流器是高技術重點的研究方向。進行污水處理時一般需要加入藥劑，但污水藥劑有可能對海洋環境產生二次污染，因此，應該研究不需外加化學試劑的污水凈化技術。聚結粗粒化技術很好地克服了傳統污水處理技術存在二次污染的缺點，主要利用粗?；牧嫌H油疏水的特性來進行除油。該技術的設備占地面積小，基建費用較低，但由于其出水油含量較高，需要利用其他處理技術對其進行進一步的處理。生化處理技術是通過可降解石油類物質的微生物如高效原油降解菌、嗜熱功能菌來，對污水降解處理。該技術主要用于常規方法處理后的污水的程度處理。該技術的環保性能更好。

在海運航線上的船舶方面，科技人員積極研究了船舶污染防治技術，通過在船舶中使用油水分離器，很好減輕了船舶對海洋的污染。

2.2完善監管監督機制

首先，加強海洋環保的基礎設施建設，提升環境監測能力，從而使海洋污染問題準確及時地被發現。其次，強化海洋環保的立法和執法力度，使海洋石油的合理開發得以實現。再者，對于生態環境脆弱的區域，要將陸地污染物排放量和海上污染的指標盡可能地降低，并建立生態環境保護區，從而提高其生態環境的穩定性。

2.3環保理念宣傳

目前，許多人的海洋環保意識比較淡薄。因此，要使海洋環保工作的順利實現，實現海洋資源的可持續利用，必須讓環保理念深入人心。應該通過宣傳海報、電視廣播、宣傳展板等形式，讓人們樹立起海洋環保理念，強調海洋環保是與個人的利益是息息相關的，讓人們自覺保護海洋環境。

2.4增強從業人員環保意識

對于海洋石油開發的工作人員，要加強對他們的培訓，提高他們的環保意識，讓其在工作過程中嚴格遵守相應的操作規程來開展工作，避免因誤操作或環保意識匱乏而造成海洋事故和海洋污染。

3結語

海洋環境中有著豐富的物產資源和能源，這些東西是人們生活中必不可少的，而現今海洋環境卻受到了嚴重的威脅，污染事件不斷發生。因此，做好海洋環保工作勢在必行。

參考文獻

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根據《聯合國海洋法公約》，島嶼或島是指四面環水并在漲潮時高于水面的自然形成的陸地區域。我國擁有6536個面積大于500m2的海島，海島總面積約80km2。海島四周被海水包圍，成因、形態和價值各不相同，但都與其周邊相關海域一起形成了特殊的生態環境體系。20世紀80年代以來，我國在經濟快速發展中，由于偏重海島海域的經濟開發，而忽視了對海島海域環境的保護，造成目前海島海域環境污染較為嚴重的局面。

我國作為海洋大國，近40年來，與海洋相關的法制建設已得到重視，在海洋法公約等國際法基礎上，我國關于海洋的綜合立法和單獨立法陸續出臺。一些海洋、海島和海域環境保護立法的研究也在不斷地深入，研究成果逐步為各級立法機關所采納，海域環境保護立法處在逐步完善的過程中。

盡管如此，由于各種原因，與主要海洋國家相比，我國海域環境保護立法，尤其是在海島海域環境保護立法上仍相對落后。值得注意的是，20世紀中葉以來，國際環境保護立法中出現了一些適應海洋發展需要的新原則和新理論，例如風險預防原則，可持續發展原則、海洋綜合管理理論、環境影響評價機制以及生態修復原則等。但我國現行海洋環境保護立法中對上述原則和理論的借鑒和體現還顯不足。我國需要將海島及其周邊海域作為整體，綜合考慮其資源開發、環境保護和生態可持續發展等問題，建立立足國情并與世界接軌的環境保護法律框架。

一、我國海島及周邊海域的環境問題

由于海島生態系統十分脆弱、穩定性差、易遭到損害且被認知度不足，一旦受到人為的破壞，就難以或根本不能得到恢復。目前我國海島及其周邊海域存在的主要環境問題有：第一，資源開發無序。很多無居民海島上存在掠奪式的開采現象，采石、挖沙、挖掘珊瑚礁和貝殼堤、砍伐樹木和捕捉島鳥等，都嚴重干擾和破壞海島資源。第二，海島海域生態失衡嚴重。由于非法開發及陸源污染物的影響，在華東、華南的海島周圍海域赤潮頻發，不顧及海島的環境容量，超負荷接待游客，加劇了海島及周邊海域污染、干擾海島生物的繁衍棲息和生存、造成了海島及周邊海域生物資源和生態系統失衡。第三，監管不力。海島具有四面環水的自然特點，這也就決定其與大陸之間交通不便，經濟交流不暢，國家對海島進行法制監管存在困難。我國相當一部分海島仍存在著炸島、炸礁，修建實體連島壩和海島大面積圍墾等嚴重改變海島自然屬性的行為。

二、我國的相關立法及存在的問題

在經濟高速發展和海島資源全面開發中，我國政府非常重視海洋和海島開發中的可持續發展問題，逐漸加強了海洋、海島相關立法。1992年聯合國環境與發展大會通過了《21世紀議程》，中國政府作出了履行《21世紀議程》等文件的莊嚴承諾，于1994制定頒布了《中國21世紀議程》，提出了可持續發展的戰略、對策及行動方案。我國第一部關于海島保護與管理的綜合性法律《中華人民共和國海島保護法》（以下簡稱海島保護法）于2010年3月1日開始施行，這填補了我國海島保護法律體系的立法空白，與《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱環境保護法）、《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱海洋環境保護法）一道初步建立起海島及海洋環境保護的法律、法規體系，并在規范海洋環境保護行為中起到一定作用。但是，我國海島及海域環境保護發展過程中還有很多方面尚未成熟，表現在立法上就會出現一些立法空白，例如，嚴重改變海島自然屬性的行為，海島及周邊海域自然礦產資源的勘探，魚類資源開發及合理捕撈，旅游資源的開發等影響海島海域環境的問題都亟需法規制度建設。

三、思考與探究

在海島和海洋環境保護領域，我國現行的法律體系已明顯不能滿足海島海域環境保護對立法的需求。在國際層面，一些理念和原則被逐漸引入國際海洋環境保護立法中。因此，應該放眼世界，針對我國海島海域環境的現狀，在我國現行相關立法的基礎上，借鑒先進的立法原則和技術來改良整個海島及海洋保護立法體系，以達到國內海島海域環境立法與國際相關先進立法的無縫對接。

第一，在我國海島海域環境保護立法中規定風險預防原則，以彌補法律法規制定的滯后性。風險預防原則最早產生于20世紀60年代的德國，并逐漸發展到區域海洋環境保護領域，在1984年的第二屆國際北海保護會議中獲得共識并被采納，會后發表的《倫敦宣言》中，第一次系統地論述了風險預防原則。1992年《里約宣言》中的第十五項原則對風險預防作了最為權威的表達 。1990年以后生效的所有關于海洋環境保護的國際性法律文件幾乎都就風險預防原則進行了規定，例如《波羅的海海域環境保護協定》及《聯合國跨界與高度洄游魚類種群公約》等。隨著風險預防原則在國際及各國立法中逐步被借鑒和采納，其適用范圍也從海洋環境保護領域逐步擴展到環境法的其他領域，并日漸成為國際環境法的一項基本原則。風險預防原則是近二十幾年來國際環境立法中最具創新性，最具影響力，且最重要的新興概念和原則，現今許多國家在國內海洋環境立法中都引入風險預防原則，例如《比利時海洋保護法》、《加拿大海洋法》、《英國防止石油污染法》及《澳大利亞環境和生物多樣性保護法》等。然而，在我國現行環境法、海洋環境保護法和海島保護法中都還沒有規定風險預防原則，但在2002年10月通過的《環境影響評價法》中風險預防原則已有體現，該法規定建立環境預測和評估機制，提出預防或減輕不良環境影響的對策和措施。國內法學界，尤其是在環境法學研究領域，對風險預防原則不乏探討，經過多年研究，學者們對風險預防原則的基本內容、基本構成和內在邏輯性已經有了十分清晰的闡述和分析。也有學者提出，未來我國有必要在對海洋環境保護法修訂時引入風險預防原則。但我國傳統“治理已造成損害的環境污染”的環境價值理念與該原則有所沖突，因此，我國有必要制定出“以法為準，預防為主，防治結合，綜合治理”的基本政策以應對不斷出現的新的環境問題。

第二，探討將海洋綜合管理理論應用于海島海域環境保護立法之中，健全和完善我國的海域環境保護立法。海洋綜合管理是政府對特定海域涉海事務進行管理的高層次形態，20世紀30年代起源于美國?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》序言中指出，各海洋區域的種種問題都是彼此密切相關的，有必要作為一個整體來加以考慮。有學者對其可行性提出了質疑，因為海洋難以用一種單一的海洋綜合管理系統來管理。我國學者最早于1997年闡述了海洋綜合管理的概念、客觀基礎及其與行業管理的關系。海洋綜合管理的“綜合”是把海洋區域作為一個資源和使用者的完善系統來管理，是國家通過各級政府對海洋的空間資源環境和權益等進行的全面的統籌協調的管理活動，以在整個國家或地區建立起海洋綜合管理的立法框架。此外，對海洋綜合管理模式的選擇應適合各個國家自身的特點，例如，中國由于歷史的原因，在海島管理中存在一些職責交叉、條塊分割以及權力和義務混亂的局面，因而我國有必要調整國家海洋管理模式，建立并實行以綜合管理為主，分級分部門管理相結合的管理體制。

第三，要充分考慮海島及海域環境的可持續發展，針對我國海島海域環境劣化的現實，開展海島海域環境修復的立法。我國海島保護法已提及對遭受建設工程項目破壞的海島進行修復，但是在海島保護法和海洋環境保護法中沒有涉及海島及海洋環境生態修復的規定。我國政府和相關部門在制定相應政策提出加強海島生態保護與修復力度的同時，應盡早將生態修復作為保護海島及海洋環境的重點內容進行立法，使得我國海島海域生態可持續發展有法律的保障。當然，在海島海域生態修復的立法過程中，必然面臨著問題和挑戰，一方面選擇何種方式對海島及其周邊海域進行修復需要跨學科深入研究；另一方面，要保障相關法律有效施行，制定法律法規的目的還是在于并付諸實施。未來的法律要在加大整治和修復力度，推進景觀保護，嚴格控制污染物排放，加大海島監管力度，打擊非法活動，促進海島生態保護和可持續利用的基礎上，配合行政法律規定，明確相應機關的權力和責任，切實推進海島及其海域生態修復。

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一、問題的提出

現階段，可持續發展概念在國際社會已經達成普遍共識，環境保護也是可持續發展的重中之重。聯合國頒布的《二十一世紀議程》指出：海洋是全球生命支持系統的一個基本組成部分，也是有助于實現可持續發展的寶貴財富。然而，我國的海洋環境管理中仍然存在諸多問題，如監督執行不到位，海洋環境政策的制定和管理缺乏一致性，海洋環境的管理體制不到位而形成的陸海管理脫節等，這些問題的出現都對海洋環境管理的信息溝通產生不利影響。海洋環境信息不僅影響涉海政府部門利益，而且與企業和社會公眾的利益也息息相關，能否準確、及時地獲得相關的海洋環境信息，關系到我國海洋環境能否得到有效保護以及各個利益相關者的利益能否得到實現。由此我們可以得出，海洋環境信息是合理利用、管理和發展海洋的關鍵因素。相反，如果我們在大規模、大力度，抑或是無序狀態的海洋開發活動下，海洋環境將難以承受，最終將給海洋環境造成嚴重的破壞，而海洋環境的破壞，又必然會影響、制約經濟社會的發展。

按照系統論的觀點，海洋環境信息溝通機制，是指建立的一整套關于海洋環境的信息收集、分析、處理、反饋的制度和運行體系，以保障海洋環境保護中信息溝通順利實現為目的。主要包括政府系統內部的溝通，即政府內部各機構、組織、部門和層級之間的橫向和縱向信息傳播、交流活動；政府與外界的溝通，即政府與社會大眾、媒體、非政府組織等之間的外部有效溝通。以政府為信息溝通的核心主體，通過一定的媒介，實現政府系統內部的良好溝通以及政府與社會大眾之間的外部有效賢ǎ進而保持社會的穩定，促進經濟的發展，提高人們的生活水平。

二、當前我國海洋環境管理中信息溝通機制的現狀

（一）我國海洋環境管理的信息溝通工作取得一定進展

進入新世紀以來，隨著政府對海洋環境保護的逐步重視，我國在海洋環境保護管理方面得到迅速發展，特別是在信息溝通領域，以更加透明的方式與社會溝通有關的各種信息。在制度法律上，國家環?？偩譃榱送苿印肚鍧嵣a促進法》的實施，于2003年9月的《關于企業環境信息公開的公告》則是一個要求企業公開環境信息的法律措施。2008年，我國頒布并施行了《中華人民共和國政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法（試行）》。通過立法等措施督促政府和企業公開環境信息，可以提高政府和社會效率，節省社會勞動。

（二）我國海洋環境保護信息溝通存在的問題

第一，環境保護信息協調機制不完善，信息溝通不暢?！翱缃纭币辉~概括自然和社會現象諸要素之間邊界模糊以及盤根錯節、錯綜復雜的互動關系。[1]海洋生態環境是跨界特性比較典型的領域之一。伴隨海洋生態環境跨界特性這一情景特質的是行動主體的多元性，各主體參與海洋環境保護，信息溝通和共享尤為主要?，F實中，存在不同層級政府間，政府、企業、公眾的信息溝通不暢的問題。

中央政府注重整體的經濟發展與環境保護的和諧統一，而地方政府是地方利益的代表者，存在地方保護主義，其第一要務是發展本地區的經濟。同時，地方政府會隱瞞海洋環境的污染信息，免于中央政府的懲罰。污染企業雖然損害了整體的環境，但卻給當地政府帶來了巨大的財政收入，這種狀況就形成了地方政府違背中央政府政策的現象，加劇了中央和地方之間信息溝通不暢的問題。其次，在政府各個涉海部門之間，各部門為了自身利益最大化，必然盡力占有更多信息，作為利益交換的“砝碼”，使自身在部門間處于更重要的地位，這就導致了各涉海部門在海洋環境管理中的信息溝通不暢等問題。

此外，政府、企業、公眾之間信息缺乏溝通。三者中，政府擁有更充分的信息。從公共選擇理論來看，政府不只是“政治人”，更是“經濟人”，政府也會考慮自身的利益。政府及其部門可以利用其掌握的信息，從企業那里得到“好處”。再者，政府大多數海洋資源保護相關的政策往往針對企業，限制企業的污染行為。企業為了逃避政府的監管，往往上報假的環境信息來隱藏自己的污染行為。公眾具有知情權和監督權，但公眾的權利往往被忽視，這直接導致政府對社會事務進行單方面管理。政府憑借其強大的組織優勢大大降低了信息搜尋成本，取得比公眾更充分的信息。有資料表明，我國政府掌握絕大多數的信息資源，但只有20%是公開的。企業通過隱瞞自身的污染信息，不僅可以逃避政府的處罰，也能避免在社會公眾之間產生不良口碑的現象，不至于影響企業的利益。

第二，環境突發信息對外通報機制有待完善，外部交流薄弱。海洋環境突發事件發生過程中，政府通過一定的媒介實現政府與社會的良好溝通，對于遏制謠言、維護社會穩定、提高救災效率、防止行敗都有積極、正面的作用。我國在外部信息交流方面還有待完善，具體表現在：一是媒體的尷尬地位。在我國現行體制下，媒體作用的發揮受制于自身的地位，大多數媒體要依附于各級人民政府或有關部門，媒體如果要開展工作并發揮作用，往往要先得到有關政府部門的認可和授權，不然就無法發揮相應的作用。二是信息的外部交流不足。受傳統政策因素的影響，我國在國際交流方面一直比較閉塞，缺乏對外信息交流的經驗，尤其是環保信息管理經驗嚴重不足。相應的，我國也沒有建立有效的災害信息對外交流機制。

三、促進我國在海洋環境管理機制中信息溝通的建議

信息溝通作為海洋環境管理中的重要組成部分，對海洋環境保護的方式、人員配置等有著重要影響。因此，不斷促進我國海洋環境管理溝通機制的發展，力爭把我國海洋環境管理水平提升到新的臺階就顯得尤為重要。

（一）完善信息管理系統，推進我國海洋環境管理信息平臺建設

當前，信息管理系統對信息溝通起著基礎作用，信息系統是否完善直接關系著信息溝通的質量，進而影響救災決策的科學性。我國要完善的信息管理系統應是一個開放的信息交互平臺，支持數據、語音和視頻業務，能夠實現信息交換和資源共享，同時建立完善的信息安全體系和相應的各子系統，進行跨行業、跨部門、跨地區的信息資源重組共享的系統?？梢园央娮诱兆鳛槠脚_，建立各個地方、各個部門的海洋環境信息共享的數據資料庫，確保系統可以進行相互交流與溝通，便于信息及時更新，實現政府間信息的交流與共享，增強彼此間的信任和各級政府及各部門的合作意識，從而達到提高政務協作能力的目標。與此同時，政府電子化應保證信息公開透明，包括海洋環境的基本狀況，管理相關措施和進展、成果。除此之外，還應該包括海洋環境災害等的突發事件和責任主體。相關法律法規應通過電子網絡化平臺公開，盡力消除政府間信息不對稱的情況，實現社會公眾的有效監督。為加強社會大眾輿論力量對企業環境治理的約束力度，我們要著力推進企業環境信息的公開化，使政府和社會公眾可以及時通過企業網站了解其對海洋環境恢復治理的有關情況，這也便于企業間相互監督。另外，政府可以對企業環境行為進行評定，設置ABCD檔，并通過網絡媒體公布評定結果和相應獎懲措施，便于社會各界進行監督。

（二）建立溝通綠色通道，健全政府部門之間的信息溝通機制

現階段，海洋環境問題大多與海洋環境信息相聯系。如果說海洋環境信息能夠得到充分、有效的利用，那么許多海洋環境問題都是可以解決的。其中，最重要的就是進行政府和企業的信息公開。企業需要大量與環境保護相關的信息來實現企業利潤最大化；政府需要充足的環境信息來進行決策，統一管理。因此，我們在認真執行現有的法律制度的同r，應不斷完善信息公開的法律體系。我國目前有兩套海洋環境監測網絡，兩套監測網絡重復建設造成了經濟資源的巨大浪費，影響了整個海洋環境管理體制運作的效率。因而，我們可以通過建立資源“共享”系統，來改善政府信息不對稱現象。對企業的信息公開方面，我們可以建立相關網站，在網上及時更新環境信息，使公眾可以隨時查詢，讓社會公眾監督企業，以此來實現企業環境信息的共享。

另一方面，政府、企業、公眾三者需要建立起協商合作關系。政府是國家意志的執行者，在整個海洋環境管理中對總體設計、組織、協調和支持起著重要作用。企業是海洋環境的保護主體，也是污染主體。企業可以通過技術改造，通過采用清潔能源的生產技術，減少污染源，成為海洋環境的保護主體。社會公眾主要在海洋環境管理中起著監督政府和企業的作用。因此，三者之間做到協調統一，才能將海洋環境管理中的信息不對稱現象控制在一個合理的范圍內。

（三）建立有效的海洋環境突發事件信息對外通報機制

當前，經濟的發展和科技的進步使世界的聯系更加緊密，中國離不開世界，世界也離不開中國。為了更好地融入世界，促進共同發展，我國應該建立有效的災害信息對外通報機制，積極參與國際組織在危機管理方面的擴展合作，同時加強與國際組織在災害信息方面的溝通協調。[2]

在發生海洋環境突發事件的過程中，政府要充分利用媒體的優勢，將突發事件的情況及時、準確地發給媒體，通過媒體，實現與社會公眾的信息公開與自由溝通，充分調動群眾的積極性與參與熱情，特別要帶動企業和第三部門積極地參與到突發事件處理活動中。同時，我們應該加強國際交流，充分利用國外的援助和支持，以提高我們的管理水平。

在信息對外通報中，政府新聞發言人處于重要地位，他是直接面對媒體政府官方解釋或立場的窗口人物。因此，要完善新聞發言人制度以增加政府與媒體、公眾之間的信息溝通，促進政務公開，贏得政府在突發事件中的公信。同時，信息的對外通報要充分利用各種手段，不但要有效利用傳統媒體，還要運用手機報、博客、播客、微博等新的信息傳播平臺，通過利用新媒介技術來組織信息、管理信息，實現信息公開的目的，更好地構建海洋環境突發事件的信息對外通報機制。

四、結語

隨著《中華人民共和國政府信息公開條例》的實施，我國海洋環境管理信息溝通工作取得了一定的進展，但是還存在信息共享、外部通報機制不健全等不足。希望通過建立信息溝通綠色通道、強化信息內部共享和對外通報等措施，來完善我國的海洋環境管理信息溝通機制，促使我國在實踐中不斷積累和提高信息溝通管理經驗，相信我國在海洋環境管理領域會更加成熟完善。

（作者單位為海南大學 ）

[作者簡介：趙冉（1992―），女，安徽合肥人，海南大學碩士研究生，研究方向：企業管理。劉湘洪（1966―），海南熱帶海洋學院副院長，博士生導師，研究方向：行政管理?；痦椖浚罕疚南岛Ｄ鲜「叩葘W?？茖W研究專項項目“海南省海洋生態環境協同治理機制研究――基于整體治理的視角”（Hnkyzy-201404）成果。]

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海洋環境質量及環境保護；沿海城鎮污水和垃圾處理設施的建設運行；沿海企業超標排放、傾倒垃圾等違法排污；入海排污口設立及污染物排放；海岸和海洋工程等海洋環境保護；沿海開發帶（區）環境保護；沿海漁業污染防治與環境保護；海上石油開采、碼頭與船舶污染防治等情況。

任務分工

縣環保局：作為海洋環境保護執法檢查工作的牽頭部門，負責海洋環境保護執法檢查工作的組織協調，制定工作方案、分解任務、組織實施；負責海洋海岸工程及陸源污染防治工作情況的檢查，匯總分析自查結果，起草全縣的自查報告，及時向縣政府匯報執法檢查工作情況。

縣發改局：負責涉海工程及沿海開發帶（區）項目立項、建設情況的檢查。

縣財政局：負責海洋污染防治投資情況的檢查。

縣農牧水產局：負責入海農業面源污染情況、沿海漁業污染防治及環境保護情況的檢查。

縣國土局：負責海洋環境質量狀況、海岸開發利用及人工海岸狀況的調查，海洋工程環境保護等情況的檢查。

縣交通局：負責碼頭污染防治情況的檢查。

南戴河管委：負責沿海城鎮污水、垃圾處理設施運行情況及生活污水、垃圾向海域排放情況的檢查。

縣監察局：負責執法檢查工作的監督，對不作為、監管不到位的單位及人員進行責任追究。

縣旅游局：負責船舶污染及防治情況的檢查。

時間安排

（一）自查階段（2009年8月底前）?？h政府成立領導小組，組織相關部門制定自查工作方案，分解任務，按照檢查的主要內容，組織各部門認真開展海洋環境保護執法檢查自查工作，參照《海洋環境保護自查報告提綱》，形成自查報告。

（二）接受省復查階段（2009年9月1日至30日）。各相關部門按照職責，對自查中發現的海洋環境保護工作中存在的問題和不足進行認真整改，做好準備工作，接受省檢查組的檢查。

（三）接受國家核查階段（2009年10月1日至31日）。在做好自查和省復查的基礎上，進一步完善各項海洋環境保護措施，做好各項準備工作，接受國家對我縣海洋環境保護執法檢查的核查。

工作要求

（一）加強組織領導。縣政府成立以主管縣長為組長、縣政府相關部門負責同志為成員的縣海洋環境保護執法檢查工作領導小組，領導小組辦公室設在縣環保局。各相關部門都要將任務分解落實到相關科室，負責承辦具體工作。

（二）認真組織實施。各部門要根據職責分工，做好海洋環境保護執法檢查的各項工作，并對“十一五”以來本部門開展海洋環境保護的對策、措施及成果進行總結。總結及本次執法檢查的結果和相關資料及時報送縣領導小組辦公室。

（三）整治環境違法行為。按照《環保法》、《海洋環境保護法》及相關法律法規要求，對發現的環境違法行為要嚴肅查處，尤其是群眾反映強烈的海洋環境污染和生態破壞問題，要作為重點予以查處，切實維護群眾權益。

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《條例》出臺一是激活了《海洋環境保護法》，極大促進了海洋環境管理事業。《海洋環境保護法》是一部涉及海洋污染控制和海洋生態系統保護等諸多內容的綜合性的環境法律。由于這部法律對海洋環境問題作了較為全面的規定，涉及海洋環境管理的諸多內容，諸如對陸源河口及排污口、海洋石油平臺、海洋傾廢、海洋工程、海岸工程、船舶及港口等六大主要污染源的控制，對海洋養殖業的合理規范，對珊瑚礁、紅樹林和海洋自然保護區等海洋生態系統的保護等等。但多是原則規定，可操作性不是很強，需要較多配套的行政法規對其中涉及的各方面內容予以明確具體的規范。而《條例》是自《海洋環境保護法》修改后出臺的第一部配套的行政法規。這部法規的制定為具體、有效實施《海洋環境保護法》創造了良好的開端。二是更進一步實現以法規的強制力推廣和強化人們的海洋環境保護意識。一個時期以來，海洋工程存在著較為嚴重的無序、不科學建設的問題。最為突出的是亂圍填海、炸島、違法設置排污口等，尤其是用垃圾填海，導致了海洋生態系統破壞嚴重的隱患，隨著污染物在海洋中的不斷擴散和污染物化學反應的不斷加劇，將嚴重影響未來我國的海洋環境?！稐l例》的出臺，將有助于依法嚴格管理和控制不合理的海洋工程項目建設，有利于教育人們熱愛海洋，提高全民海洋環境保護意識。三是為建設海洋經濟強省和實施海洋可持續發展戰略奠定了良好而重要的基礎。實踐證明，不合理、不科學的海洋工程建設已經給我省的海洋生態環境系統造成了極為嚴重的損害和破壞，直接影響著我省海洋經濟強省的建設與海洋可持續發展戰略的實施?！稐l例》的出臺，有利于遏制違法的海洋工程建設，養護海洋漁業資源，保障海洋生態系統安全，促進海洋經濟與海洋環境相和諧。

二、《條例》的主要內容和實施中應當重視或解決的問題

《條例》共計八章59條，是在認真總結涉海工程環境污染防治實踐經驗的基礎上制定的，從海洋工程污染預防、海洋工程建設和運行中的污染控制到海洋工程的排污管理、海洋工程造成的污染事故的預警和控制，實行了全過程的監督管理，并明確了相應的法律責任，即：事前評價（報告書編制內容、單位的相關資質、評價中的部門協作機制、環評權限、重新評價等），事中監視監測，事后監督（后評估、排污費征收、總量控制、三同時制度、排污報告制度、廢棄拆除設施的報批制度），責任承擔。針對實踐中存在的問題，完善了海洋工程環境影響評價制度，加強了對海洋工程建設、海洋工程運行過程中污染損害海洋環境的監管，加大了對海洋工程運行后排污行為的監管，細化了有關海洋工程污染事故的預防和處理措施。從總體上講，《條例》有幾個方面的突破：一是明確了海洋與海岸工程界定（第三條內容）；二是落實了“一條龍”管理原則。實現海洋工程污染防治、環境保護的全過程；三是深化了監督檢查的權限與范圍。從操作層面上講，將海洋工程環保管理的原則、內容都具體化、程序化了，可操作性很強。第一，關于海洋工程建設前的海洋影響評價制度。在海洋工程建設之前進行海洋環境影響評價，從源頭上控制和減輕海洋環境污染?！稐l例》規定，一是要求海洋工程必須做環境影響評價，并明確規定了評價的原則和要求；二是明確了海洋工程建設環境影響報告書和核準的權限和期限；三是完善了海洋工程環境報告書重新核準的規定。第二，海洋工程在建設和運行過程中對它的污染損害的監管措施。加強對海洋工程建設運行過程中污染損害的監管，是防止海洋工程污染損害海洋環境工作的中心環節，因此《條例》做了四項規定。一是明確海洋工程保護設施“三同時”制度，二是對海洋工程環境的影響實行后評價制度。三是補充了對不同海洋工程污染損害海洋環境的特別管制措施，比如圍填海工程的核準權限與聽證要求等。四是明確凡是使用期滿需要棄置、拆除或者改作他用的海洋工程要經過海洋行政管理部門的批準。第三，海洋工程運行后對它的排污行為要進行監管。這是防治海洋工程污染海洋環境中的一個關鍵，也是規范日常排污行為的需要。因此《條例》做了四方面的規定。一是明確要求海洋工程排污必須進行報告。二是海洋工程排污核定和排污費收支要實行嚴格的監管。三是對海洋油氣勘探開發中的廢物加強管理。四是對污染物的排放實行限排和禁排制度。第四，關于海洋工程污染事故的預防和處理。為了防止減少海洋重大污染事故的發生，及時處理海洋工程污染損害海洋環境的突發事件，提高應急反應能力，《條例》做了三方面的具體規定。一是明確海洋工程污染損害海洋環境應急預案的編制要求。二是規定了污染事故的報告制度。三是對污染事故的應急處理做了具體明確的規定。此外，《條例》還根據《海洋環境保護法》的規定，進一步深化了行政監督檢查權，明確了違法行為的法律責任，強化了海洋主管部門的行政執法檢查手段。為了有效的防止企業污染損害海洋環境，《條例》進一步明確了民事責任，要求造成海洋環境污染事故的建設單位必須排除危害，造成損失的要賠償損失，以加大違法行為的成本。

但是回過來講，盡管《條例》對海洋工程建設項目的污染防治問題做出了較為明確、具體的規定，但仍有一些不足與應注重之處。如①《條例》中沒有明確定義海岸線，而海岸線是劃分海洋工程和海岸工程的基礎，也是明確海洋工程主管部門和海岸工程主管部門職責劃分的依據之一。②排污口的設置管理。根據《海洋環境保護法》的規定，排污口應當深海設置、遠距離達標排放。這樣就涉及到離岸排放的管道，使得排污口的建設既涉及陸源污染控制也涉及海上污染控制，既涉及海岸工程管理的有關問題，也涉及海洋工程管理的有關問題，以及其他海洋環境監督管理部門諸如海事、軍隊等的有關管理職責。③圍填海、灘涂改造、海上堤壩等工程。這些工程建設一是可能造成對海島、海岸線的破壞，使海洋生物的棲息環境受到嚴重的惡化；二是造成海洋生態系統和海洋資源的嚴重損害，最突出的問題是破壞濱海濕地、紅樹林；三是可能造成對海洋環境或者海洋生態系統的污染。有些地方圍填海工程使用的填海物質是工業固體廢物或者城市垃圾，使得潛在的污染將會對海洋生態系統造成巨大的破壞。④挖沙、炸島采石、海上水產加工船等問題。⑤公眾參與、聽證（對象、程序、內容、意見采信）制度和征求有關部門意見（第十條第二款）。⑥編制環境影響報告書所使用的調查監測資料應符合國家海洋主管部門的要求（我省海洋環保條例已有明確，要通過海洋計量認證的業務機構所采集的數據）。⑦《條例》實施初期環境影響報告書審核、核準的銜接。

三、《條例》實施過程中注意處理好的幾個關系

在貫徹實施好《條例》中，應堅持①求真務實、勇于創新②把握新情況、研究新問題③體現連續性、提倡開創性④集思廣益、群策群力等原則，處理好“三個關系”：

1、注意處理好《條例》和現行的有關法律法規的關系，深化理解，搞好銜接。《條例》是根據1999年新修訂的《海洋環境保護法》來制定的，對海洋工程污染損害海洋環境專門做了一章，海洋工程這個概念在1999年《海洋環境保護法》修訂之后作為法律的概念提出來的。但是和老的海洋環境保護法的配套條例，比如1990年出臺的《海岸工程條例》正在修改尚未公布。因此，這就有可能出現新的海洋工程條例和海岸工程條例之間可能有些條文不一致。而《海洋環境保護法》與《建設項目環境影響評價法》比較，有些地方表述也不盡相同，如海岸工程項目的審核，在《海環法》中要有海洋主管部門審核的意見，而在《環評法》中只說了海洋工程項目的環評按《海環法》規定執行,沒有提涉到海岸工程環評的程序，等等。因此，在貫徹實施《條例》過程中必須按照《立法法》的規定，專業法優于一般法、新法優于舊法，新的法規和舊的法規規定不一致時應該適用新的法規的要求來執行實施。

2、注意處理好行政管理部門之間的關系，協同合作，服務經濟。海洋工程污染防治工作涉及的面比較廣，影響因素也比較廣，涉海管理部門也比較廣，有環保、海事、漁業、軍隊等，這就更需要各部門按照各自的職責，各司其職，各負其責，陸海聯動，軍民共管，互通信息，密切配合，形成合力，確?！稐l例》的各項規定落到實處。

3、注意處理好與行政相對人的關系，即管理和服務的關系?！稐l例》對海洋工程項目環評的許可監督、執法部門賦予了很大的管理執法權，同時也對其的管理執法行為或者說行政行為做了很多規范，如核準內容、核準時間、環保設施驗收、污染事故的報告與處理、排污費征收等等，明確了相應的法律責任，這些都為進一步加強對海洋工程的監督管理，有效防治海洋工程污染損害海洋生態環境，保障海洋經濟可持續發展的提出了要求。一方面規定了很多行政審批，要加強管理，同時又要求行政實施人要嚴格按照《行政許可法》，為行政相對人提供更多、更好的服務。所以，我們各級海洋行政管理部門應當遵循依法便民的原則，提高辦事效率，提升服務水平，為保護好海洋生態環境，促進海洋經濟的健康、快速發展貢獻智慧和力量。

四、當前需要做的工作

1、加強學習培訓和宣傳貫徹。一是《條例》與相關法律法規，二是《海洋工程環評技術導則》與有關環評規程、監測規范等。

2、加強配套制度的修改完善與調研建設。如：《浙江省涉海工程環境影響評價管理規程》、《浙江省海洋工程環保設施驗收辦法》和《海洋環保聽證管理》、《海洋工程環境影響后評價》、《海洋工程設施棄置拆除管理》等。

3、加強海洋工程監控技術設備與人才建設。建設一個環評技術專家庫和一支“三同時”監測、驗收、監督的專家技術隊伍；加大海洋環境監測臺站調查監測儀器設備的改造、提升，加快業務技術人才的培養、引進。

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[中圖分類號] P618.13 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X（2015）-7-347-1

海洋環境實際上是一個重要的系統。海洋環境遭受破壞，有可能引發多種后果，特別是海洋石油勘探開發如果不能妥善處理勢必會對海洋環境造成損害。油污染事故如果特別嚴重，將會使海洋環境承受無法估量的損害。

1目前海洋石油勘探開發環境保護基本情況

我國沿海海域發展到今天已經受到了一定的污染，特別是海域有機物污染愈演愈烈。海洋生態環境遭到了嚴重的破壞，海洋生物資源大量減少，沿海地區頻繁出現過“黃潮”、“赤湖”等現象。對海洋環境加強治理與保護已經迫在眉睫。我國海洋石油勘探開發活動近幾年來越來越頻繁，作業隊伍主要分布在東海、渤海、南海海域。每年都有大量的含油污水被排放進海，對海洋資源、海洋環境帶了了嚴重的破壞。所以在對海洋石油勘探開發過程中，如何做好環境保護成為個當前必須認真思考的嚴肅課題。

2勘探開發海洋石油過程中產生的污染源對環境帶來的破壞

勘探開發海洋石油對海洋環境可能造成危害的污染源具體有：

（1）石油平臺擱淺、碰撞、火災、爆炸等所致的排油;

（2）石油開采平臺采出水的排放;

（3）石油鉆井平臺鉆井泥漿、鉆井水的排放超標;

（4）在生產過程中石油鉆井平臺發生井噴;

（5）石油平臺排放的機艙污水、壓載艙水、生活污水，沒有妥當處理好生產生活垃圾;

（6）石油平臺作業生產需要各種油料在轉駁、運輸、使用、貯存中發生的溢漏;

（7）石油平臺進行試油作業產生污染;

（8）石油平臺對各類化學使用處理劑產生的污染;

（9）輸油管線發生破裂而帶來的泄漏;

（10）壓縮機停機、設備故障、處理裝置超載等作業發生故障導致的非故意排放。溢油具有嚴重的危害，會對海岸活動、海洋生物、漁業、特殊海生物集居處、海水養殖業等都會產生不利的影響。

3海洋石油勘探開發過程中如何做好環境保護

海洋環境保護工作在我國起步時間不是很早，所以在環境保護方面與國際先進國家比較，在管理體系、法制建設、防污意識、應急反應、技術設備等方面差距顯著。國內的海洋石油勘探開發事業在近年來取得了顯著的發展，海洋環境保護工作已經正式起步，由弱發展到強，被重視程度不斷提高，越來越完善。我國石油勘探開發企業與海洋職能部門一起努力，對國外成功的管理經驗積極借鑒，立足于國內現實情況致力于與我國國情相適應的現代化海洋環境綜合管理模式探索，目前和國際先進國家比較，在管理模式上的差距整不斷縮小。

3.1以對海洋環境保護法規有效貫徹為基礎。

對各種環保制度加強完善，對組織機構法規建立并不斷健全是行為得以落實的依據，同時執行法規也以組織落為基本保證。為我國海洋石油勘探開發環境工作主要以《中華人民共和國海洋環境保護法》為法律依據。在海洋石油勘探開發環境保護方面國家還出臺了一系列政策規定如《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》、《海洋石油勘探開發溢油應急計劃編制和審批程序》、《海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》、《海洋石油勘探開發化學消油劑使用規定》等，明確了如何對排污進行收費、以及相關的技術標準等。國家海洋局各分局，結合本海區管理工作實際特點，出臺了相應的管理制度與規定，均比較詳細。發展到今天，國內海洋石油勘探開發方面關于環境保護的法律體系總體上已經形成。海洋環保工作以些法規政策為規范與指導。

3.2加強職工培訓，在宣傳教育方面加大力度，增進海洋環境保護意識

重生產、輕環保是我國海洋石油勘探開發職工隊伍普遍存在的一種現象，因此對職工加強技能與環保知識培訓，加強力度宣傳教育環保制度與法規十分重要。各級領導干部與專業人員從事海洋石油勘探開發在環境保護方面必須加強自己武裝，對各項環保法規認真學習，對環保業務知識刻苦鉆研，促進海洋環保管理水平不斷提升。

3.3加大力度建設環保設備，實現技術革新，促進海上防污能力不斷提高

現代科學技術實現了快速發展，著深刻影響到了基礎能源產業的發展，海洋石油勘探開發也包括在其中。很多國外大型石油企業開始展開以獨立開發或聯合開發的形式，介入中國海洋石油勘探開發市場，國內借鑒并引進了國外先進的環保設施與勘探開發技術，這對建設國內海洋環保設備產生了積極的促進作用。一方面要在建設環保設備方面加強，石油企業在環保技術問題方面需要提高重視。例如有的企業排放的含油污水始終未能達標，在技術攻關方面必須進一步加強，加大資金投入，對這類問題從根本上解決。海洋石油勘探開發如果發生溢油事故，將會嚴重破壞海洋環境，其危害性實難以估量的。海洋開發活動越來越頻繁，大型溢油事故的危險顯著提高，所以，作業者與主管部門都對溢油事故如何預防與處理必須提高重視。為了更好地對大型溢油事故處理，提升這一方面的能力，非常有必要建立區域性的溢油聯合響應組織。各油企業應當合作投資，對溢油漂移跟蹤預測軟件進行開發，進而可以實現對海面溢油軌跡隨機模擬、模擬跟蹤、確定溢油源、分析風險等。油公司、作業者對溢油應急計劃需要認真編制，并對相關應急設備認真配備，并定期演習海上溢油，使現場操作工作者具有較強的應變能力。

4結語

海洋石油勘探開發過程中不斷加強海洋環境保護非常關鍵，這也是保證我國海洋石油事業實現可持續發展的重要基礎。為了對海洋環境惡化做好控制，避免災難發生，確保子孫后代依然能夠享受海洋資源的賜予，在勘探開發海洋石油過程中，作業者應當對各項海洋環保法規自覺遵守，在現場監督管理方面加大力度，促進海上環保技術能夠不斷提高，將海洋環境保護落實到實處。

參考文獻

[1]王勇智;我國海洋工程海洋環境影響后評價指標體系的研究[D];中國海洋大學;2010年.