導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇基層社會治理水平，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

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前言

我國正處于經濟社會發展的關鍵期、矛盾凸顯期，在農村基層也存在著各種危機，且有的時候、有的地方還比較激烈，政府作為公共事務的管理者，推進農村基層社會綜合治理責無旁貸。農村基層是我國體制架構的基礎環節，但人們對于基層規范治理和法治治理的關注相對來說還遠遠不夠，強化農村基層社會綜合治理中的政府責任是有效推進農村基層社會治理、實現農村基層社會治理現代化的重中之重。

1、推進農村基層社會治理現代化的政府責任機制存在問題的原因

1.1政府管理部門及官員責任意識欠缺

第一，體制性因素對政府管理部門和官員意識產生影響。政府現有的以由上級集中控制和統一分配資源的體制決定了推進農村基層社會綜合治理中的機制結構要素是向上級負責，而這一責任體制的形成使得政府責任的實現方式與實際工作情形發生斷裂，突出對上級責任的認識與注重，而忽視了對民眾責任的重視。第二，對責任內涵認識不清導致責任意識的缺乏。部分政府管理部門及官員沒有形成正確的責任觀念，對推進農村基層社會綜合治理的政府嚴峻責任認識不到位，甚至認為責任制度是用來約束被管理者而不是約束自己的。第三，責任的執行觀念不強、責任執行力不夠是責任意識缺乏的突出反映。責任的落實需要較強的執行理念，將責任部署到位、落實到位、實施到位是對責任意識最好的詮釋，提高責任執行力和履職能力是增強責任意識的根本。

1.2政府管理過程封閉及信息溝通不暢

第一，政府推進農村基層社會綜合治理的過程公開和信息暢通的體制不健全。從形式上來看，近年來頒布了一些法律法規，雖然有很多涉及到推進農村基層社會綜合治理的過程公開和信息暢通的相關內容，但比較零散、規定抽象，沒有形成一套完善健全的體制機制。第二，缺乏對推進農村基層社會綜合治理中政府管理信息公開的特別規定，操作性不強。第三，政府在推進農村基層社會綜合治理中過程封閉及信息溝通不暢的責任得不到追究。現有的制度和體制對政府部門不公開過程、不暢通信息應付的責任規定不明確，過于抽象和含糊，沒有形成嚴格的制度保障機制和責任追究機制，使得政府推進農村基層社會綜合治理過程封閉和信息溝通不暢成為常態。

1.3政府責任管理體系不健全

第一，沒有建立一個“橫向到邊、縱向到底”的政府責任管理體系，加強農村基層社會綜合治理的責任管理體系比較粗糙，管理每一個環節的責任沒有做到具體化、規范化和制度化。現有的加強農村基層社會綜合治理的責任管理體系沒有以現實為基礎，不是針對現實中的薄弱環節制定出來的國家層面的政府責任管理總體設計。第二，責任管理體制因循守舊，缺少革新，政府在推進農村基層社會綜合治理的手段和方法探索上積極性不高。事實上，作為承擔管理責任的政府及其工作部門，是管理的主要機構，親自擔任農村基層社會綜合治理的領導組織工作，對農村基層社會綜合治理工作的問題和缺陷也是最清楚的，是最有能力實現基層社會治理制度創新和方法創新的主體，而現有的責任管理體系限制了部門和責任人員創新精神的發揮，不能有效激勵部門和人員的積極性和創造性。第三，責任管理體系不能隨著經濟社會變化而不斷變化。政府的責任管理體系是國家權力運行體系和行政管理體制的重要部分，它應當在國家不斷變化的政治、經濟、社會環境中，實現自己的更新、變換、調整與升級。

2、推進農村基層社會綜合治理政府責任機制的落實

2.1推進農村基層社會綜合治理的政府內部責任機制的落實

第一，政府在加強農村基層社會綜合治理中的矛盾防范和準備責任機制的落實。農村基層社會綜合治理工作做得到位，能夠最大限度的避免危害社會穩定的事件爆發，或者在基層社會治理過程中能夠最大限度的將社會矛盾帶來的危害程度降到最低。居安思危，切實抓好準備。有些矛盾不可避免，必須為之做準備，如同諾亞在下雨之前就造好方舟。這意味著政府管理者在推進農村基層社會綜合治理中就必須積累可用資源和提升處理能力，降低個人、組織和社會的脆弱性，在矛盾發生以后做到快速反應、有效處置，從而能夠降低矛盾的損害程度，及早達到社會的有序治理狀態。第二，政府在加強農村基層社會綜合治理中的監測與預警責任機制的落實。科學研究表明，社會矛盾爆發之前的臨界期是處理社會矛盾、規范社會治理的最有利時機。盡早發現矛盾跡象爆發苗頭，并在早期將其消滅，能夠阻止矛盾向社會危害蔓延，能夠最大限度地避免或減少矛盾給社會穩定、社會秩序及政府管理活動帶來的威脅與損失。

2.2推進農村基層社會綜合治理的政府外部責任機制的落實

第一，健全和完善推進農村基層社會綜合治理的法制體制。首先，要完善憲法條款。“憲法的內容及其地位和作用決定了憲法和憲法的至上權威是保證權力服從法律，從而實現法治的關鍵。”要在憲法中增加關于政府推進農村基層社會綜合治理的條款。此外，還要逐步完善其他與政府推進農村基層社會綜合治理密切相關的法律制度。當然，法律法規的制定、修改要注意增強針對性和可操作性；各種制度規定要統一、配套、協調，相關措施要落實好，按照法治要求，做到推進農村基層社會綜合治理的法制的執行到位。第二，建立推進農村基層社會綜合治理的問責制。建立問責制的主旨，就是通過問責來落實政府的責任，強化政府的責任意識，避免產生“不負責任”現象。問責即“追究責任和承擔責任”，其核心在于要求政府及其官員必須對其行為負責。推進農村基層社會綜合治理問責是對全過程中政府行為及其后果的問責，包括過錯問責（決策問責、政治問責、法律問責）和績效問責。這些問責方式意味著，政府日常決策失誤或強行推行農村政策而引發矛盾或造成重大損失，政府在推進農村基層社會綜合治理過程中未能維持社會穩定、導致事態惡化并造成惡劣影響，政府在推進農村基層社會綜合治理中沒有履行法定職責和義務并有失職失責或違法行為，政府組織或其工作人員在推進農村基層社會綜合治理中未達到應有的績效水平，均被追究責任。

3.結語

強化推進農村基層社會綜合治理中的政府責任是有效推進農村基層社會綜合治理的重中之重。在推進農村基層社會綜合治理過程中，政府不要懼怕直面現實問題，要勇于承擔政府應承擔的責任，這樣既可以推進農村基層社會綜合治理的有序發展，又可以實現政府公信力的提高和良好政府形象的構建。

參考文獻：

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改革開放30余年來，我國社會結構的一大變化是大量社會成員由“單位人”轉變為“社區人”。大量社會成員身份的轉變，給我國基層社會管理帶來了諸多難題。其中最為突出的問題是隨著單位制的解體，原有的單位組織管理網絡弱化，而我國社區發展明顯滯后，尚不足以承擔基層社會管理重任。一些基層的社會糾紛和社會矛盾由于不能及時解決或處理不當，影響了當地社會的安定團結。社會結構的深刻變化要求社會管理體制的創新。面對日益復雜的現實情況，必須轉變基層的社會管理體制并加以完善。

二、從“管制”到“治理”：完善與創新基層社會管理體系的理論基礎

“管制”和“治理”是管理社會事務的兩種不同行為方式，二者在諸多方面存在著差異。

一是行為主體及權威來源不同，從一元到多元。傳統的“管制”強調政府在社會管理中的絕對地位，管理行為的主體及權威的全部來源都只能是政府，呈現出典型的一元化特征。而“治理”雖也需要權威，但來源渠道不一定是政府，更強調政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作，更多的是依靠合作網絡的權威，是一個多元參與的結構體系。

二是權力運行的向度不同，從自上而下到上下互動。“管制”的權力運行方式總是自上而下，依靠政府的政治權威，通過強制的行政命令，對社會事務進行單一向度的管理。而“治理”則非常強調權力的上下互動，強調通過合作、協商、參與等方式實現對社會事務的管理，是一種建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，其權力運行的向度是多元的、雙向互動的。

三是社會參與程度的不同，從強調服從到鼓勵參與。政府“管制”因推崇權力的唯一性及絕對性，非常強調社會對其絕對服從，排斥社會參與，以便政府對社會控制及管理的順利實施，但也造成社會參與性及政府回應性的嚴重不足。“治理”則強調合作網絡的構建，重視公民社會的培養，鼓勵多元參與，強調民眾通過社區、NGO、NPO等社會組織與政府對話，表達自身利益訴求，廣泛參與社會事務的管理。

四是管理方式的不同，從控制、規制、法制到服務、協調、回應。“管制”強調政府對社會的絕對控制，強調結構規制和行動規制，實行統一化管理，較少容忍差異性、多元化的存在。“治理”體系則是一個多主體平等參與的對話網絡，以服務于各成員為宗旨，以成員的共同利益為追求目標，強調通過合約參與者的自律行為、互動性減少規制成本，增加公共事務的回應性。

從“管制”到“治理”，不僅是行為方式的轉變，更體現了價值理念的嬗變。通過治理的實現，政府對于基層社會事務將由直接管理、控制變為引導、協調多元參與。所以，治理是一個更契合現實的理念，是一種更能實現基層社會管理良性運行的行為方式。

三、從“依賴政府”到“發展社區”：完善與創新基層社會管理體系的路徑選擇

當前，我國正處于發展的重要戰略機遇期，同時也是社會矛盾集中凸顯期，要想在基層實現總書記提出的“協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定”等社會管理的基本任務，就必須創新并完善我國城市基層社會管理體系，完成從“政府管制”到“社區治理”的重大轉變。

首先，要以轉變政府職能為首要前提。一方面，政府必須厘清行政事務與社區自治事務、政府委托事務與社區自治事務的邊界，實現國家權力運作模式由“統制”、“管制”向治理、自治的轉變，實現由政府絕對主導向引導、疏導的轉變，實現由行政命令向協調、溝通的轉變，實現由直接提供服務向購買服務的轉變，實現由管理向服務的轉變，最終實現由“全能政府”、“管制政府”向“有限政府”、“服務政府”的華麗轉身；另一方面，政府應該專注于指導和幫助社區成立社區組織，為社區提供法律法規及政策方面的支持，幫助社區大力提高其自治能力，在資金投入、設施建設、人員配備等方面給予社區大力支持，確立社區在基層社會管理中的主體地位。要改變“管制”模式下，政府直接向社區提供公共產品的做法，變“服務生產者”為“服務購買者”，通過鼓勵、扶持一批NGO、NPO等社會組織，使之有能力承擔生產公共產品、提供公共服務的重任，促使政府實現從“全面干預社區”到“政策引導扶持”的職能轉變。

其次，要以多元參與為實現途徑。一方面，要激發和培育社區居民的公共精神和參與意識，強化社區居民的公民意識和身份認同，構建社區公共意識。要推動社區制度規范化、配套化建設，完善社區居委會及業主委員會的建設，暢通社區居民利益表達渠道，從軟件和硬件兩方面來推動社區居民的積極參與；另一方面，要積極培育和發展NGO、NPO等社會組織，政府取消對其進入社區的政策，并從財政、稅收、準入登記等方面對其提供政策及資金上的支持，鼓勵其獲得在社區內開展活動的持續資源，規范相關社會組織行為，實現政府、社區、居民與社會組織的良性互動與良好合作。

再次，要以加大投入為實現保障。一是要加大人員方面的投入，加強專業人員培訓。政府要選派一部分具有社區管理及服務專業知識、掌握專業技能的人員進入社區，更要加強對現有社區服務工作人員的專業培訓，通過關于社區管理及服務知識的教育培訓，建設一支高水平的社區管理及服務人才隊伍，努力夯實基層組織，壯大基層力量。二是要加大資金方面的投入，將更多的財政資源投入基層社區。加大政府財政轉移支付能力，財政預算支出適當向社區傾斜，另外可以通過政策導向，引導企業、社會組織等對社區建設進行投入，實現社區建設資金來源的多元化。三是要加大物資方面的投入，加快社區基礎設施建設。對原有的社區基礎設施加以修繕，并興建一批新的設施，如社區活動中心、社區服務中心、社區游樂健身設施等。

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黨的十八屆四中全會《決定》指出，全面推進依法治國，基礎和重點都在基層，基層治理法治化水平直接關乎社會穩定大局，意義十分重大。

一、基層社會治理法治化是現代社會治理的應有之義

現代社會治理的核心就是法治。法治一方面通過調節其特有的結構調節社會關系，并在此基礎上對社會治理的合法性加以解決。另一方面法治通過國家強制性保障社會治理活動的法律權威性；最后法治通過確定邊界和底線使社會治理活動有可預期性。法治中國建設的重點和基礎就是基層社會治理法治化，社會矛盾和沖突多發于基層，集中體現于基層治理中，伴隨著社會轉型和經濟轉軌，加速推進基層社會治理法治化已成為現實問題。基層社會治理法治化于現代社會治理和國家治理能力現代化而言有著無法替代的作用，主要體現在可以提高社會治理方式的創新程度，充分調動各方面積極性，實現社會治理資源的整體優化。換一個角度來講，基層治理法治化是體現和反映國家治理能力的“風向標”。

就我國當前國家治理能力和治理體系建設實際情況來看，基層治理法治化所起的作用是關鍵性和基礎性的，同過去以“管控思維”為主體的社會治理方式相較而言，法治化治理方式能夠最大程度實現人民群眾的利益訴求并在最大范圍內聚集民意。法治化治理方式通過制度建構方式，運用法律手段，可以最大限度杜絕管理部門、管理人員的“不作為”、“亂作為”，真正實現“運用法治思維和法治方式化解社會矛盾”等目標。

二、社會治理的法律屬性包含法治思維和法治方式

從理論而言，社會治理是一項公共職能，為了實現這一公共職能，社會治理的主體可以采用行政命令，行政計劃、行政處罰等一系列管理手段。因此，“社會治理”在很大程度上可以講本質上就是公權力的行使，是行政行為的實施。在現代法治國家，只要是權力的實施行使，就必須受到法治約束，只要是權力的意思表示就必須符合法治精神。社會治理采取的行政行為本質就是法律行為，這是社會治理的法律屬性。這一點從根本上決定了社會治理中必然包含法治思維和法治方式的普遍運用。具體而言，體現在以下方面：一是運用法治思維和法治方式實現社會治理主體的法治化。就社會治理的國家公權力而言，管理職能之間的空缺、重疊和沖突都需要運用法治思維、法治機制和法治方式協調、溝通和解決；就社會治理的社會公權力而言，公共職能與國家職能的界限、分工、沖突需要運用法治思維和法治方式明確、指導和協調。二是運用法治思維和法治方式確保社會治理行為的法治化。社會治理行為作為一種行政行為，體現了行政行為一般性原理，體現著自由裁量權的運用。而且現實中，在社會治理中，這種自由裁量權的行使會直接面對尖銳的利益沖突、強烈的價值碰撞和巨大的社會訴求，其運用得當與否將最直接影響國家形象及公民的法治信仰。三是運用法治思維確保社會治理責任的法治化。有權力就有責任，責任是權力的本質屬性，而且這種責任應當且必須是一種法律責任。法治思維與權力思維的差異之處就在于是否承認權力的最高性。法治思維認為法律的權威高于權力，公權力的行使者必定需要承擔相應的法律責任。

三、運用法治思維和法治方式推進基層社會治理存在的問題

（一）存在制度障礙

雖然國家層面和地方層面都有關于基層社會治理的法律、法規、規章和條例。但從現實情況看，實現社會治理法治化面臨著嚴重制度障礙：其一，現在制度已經相對落后。我國原有相關法規是適應傳統社會管理模式而形成的，社會管控思維嚴重，與基層社會治理法治化要求的法治思維和法治方式相去甚遠，出發點和制度建構的主要做法完全不同，無法適應當前社會發展。其二，立法相對滯后。進入新時期以來，特別是黨的十以后，實施由“社會管理”向“社會治理”，由“行政色彩”向“法治主導”轉變以來，許多地方在實踐中已經做了許多有益嘗試，且取得了一系列富有創新意識的成果，但是相應的立法工作卻顯得滯后，特別基層自治組織、基層治理機制合法性問題，涉及老百姓利益保障問題的許多方面仍未納入法治保障軌道。其三，法規效力層級不足。從目前現實情況來看，從國家立法層面來看，有關基層社會治理的法規較少且缺乏可操作性。許多地方通過地方政府立法對現實矛盾加以調節，但是這些地方性法規效力不高，甚至因為沒有先例可循，在一定程度上違反相關上位法規的問題。使運用法治思維和法治方式推進基層社會治理的基礎不復存在，何以談其效果和作用？

（二）運用法治思維和法治方式的能力不足

黨的十八屆四中全會《決定》提出：“黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。”因此，全面推進依法治國，關鍵在黨，關鍵在人，關鍵在于提高各級領導干部的法治思維和依法辦事能力。當前基層社會治理主體，特別是一些黨員干部運用法治思維和法治方式的能力不足，一方面體現在黨員干部的法律知識儲備不夠、依法治理的傳統和氛圍缺失，另一方面是在客觀上大量存在許多領導干部不愿意用法治思維和法治方式，而是采取行政手段的“短、平、快”，更有甚者提出法治方式讓其“畏首畏尾”，在一些場合發表進一步加強社會管控的傳統思維。

（三）行政手段的路徑依賴

隨著經濟社會發展，特別社會結構和利益需求呈現多元趨勢越來越明顯的背景下，行政手段難以“一招定天下”，需要多種手段協調，其中法律手段應該成為主導，如前所述，行政手段應在法律框架設立的范圍內發揮效用。過去中國，在人-單位-國家這樣的架構下，通過上行下達執行行政命令實現社會治理確實有著無法比擬的優勢，但是面對社會主體的多元化和社會分層的現實情況，過分依賴行政效率只會導致基層社會治理陷入僵局，而且極易導致權力尋租，導致腐敗。這樣的路徑依賴極易發生打著“發展壓倒一切”等片面觀點的旗號，時不時發生突破法律邊界的行為，甚至侵犯公民權利，認為改善了群眾生活，盡管違法但是可以被理解。如此種種，突破法律邊界和底線，不惜一切代價和手段處理矛盾糾紛，最后結果往往是進一步激化矛盾，是短視行為，于長遠發展有百害而無一利。

四、運用法治思維和法治方式推進基層社會治理的有效路徑的思考

（一）最關鍵的是領導干部要具有法治意識和法治觀念

通過自覺學習，增強憲法法律至上的理念，通過法治思維進行思考，將依法治國、依憲治國的理念內化于心；通過比較法治思維、法治方式與人治思維、人治方式在治國理政方面的優劣，使領導干部充分認識運用法治思維和法治方式治國理政的必要性，改變過去那種“以言代法”、“以權壓法”的“人治”思維模式，以法治眼光看待一切，明確法定職責必須為、法無授權不可為，決不允許任何領導干部有超越法律的特權，始終牢記法律底線不可觸碰、法律紅線不可逾越；通過干部教育培訓等多種形式，潛移默化地影響領導干部的法治精神、法治意識和法治信仰，使領導干部成為法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。

（二）重視正面引導和反面警示兩方面作用

榜樣的力量是無窮的，要充分運用正面典型的引導作用，使領導干部養成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治習慣。同時對反面典型的警示、警戒作用不能忽視，應在組織、人事管理等重點領域堅持給人治亮“紅燈”，只有這樣才能促使所有領導干部自覺提高運用法治思維和法治方式的能力。

（三）要在領導干部政績考核上強調法治指標

正如黨的十八屆四中全會公報指出的：“提高黨員干部的法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容，納入政績考核指標體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容。”因此要將法治指標納入對各級領導干部的考核之中，把法治建設成效納入政績考核指標體系，各級組織部門要把是否具有法治思維、法治方式和法治能力作為考察干部的重要內容，提拔重用那些運用法治思維、法治方式的領導干部，通過激勵機制，促使更多領導干部積極運用法治思維和法治方式解決問題。

（四）要積極營造法治環境

推進法治文化建設，努力營造穩定有序的法治文化氛圍，使領導干部習慣法治思維，習慣用法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定，使其養成良好的法治思維習慣，形成優秀的法治思維品格，養成良好的法治能力，形成推進依法治國的良好法治氛圍。

崇尚憲法和法律的權威，根據法律思考，把法律當成思考、解決問題的出發點和歸宿。法治思維在現階段主要指限制、約束權力任意行使的思維。法治思維改變了一些領導干部思想中存在的重權力輕權利、重治民輕治官、重管理輕服務等思維誤區；法治方式指領導干部遵循法治原則和法治精神依法治理，通過制定、執行法律，運用法律方法治國理政的行為方式。法治思維與法治方式的核心是用權利制約權力，加強對權力運行的監督和制約，強化對權力行使的約束和規范，約束公權力、保障私權利。

總之，我們需要提高領導干部的法治素養，堅持法治導向，提升法治能力，推進基層社會治理法治化建設。

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一、社會轉型期基層社會治理面臨的挑戰

（一）社會結構轉型的挑戰。改革開放以來，我國社會結構發生了重大變化，這些變化主要表現在人口結構、家庭結構、就業結構、城鄉結構和社會階層結構等方面。

（二）利益多元化的挑戰。改革開放前，我國實行計劃經濟，在計劃體制下，中國社會形成了一個高度均衡、以平均主義為特征的利益格局。改革開放以后，我國確立了個體利益的合法性，極大地調動了群眾的積極性、主動性和創造性。在個體利益凸顯以后，中國社會的利益關系從高度均等逐步演變成一個利益多元化的格局，不同群體、不同階層之間的利益訴求分化越來越大。面臨群眾利益訴求多元化，利益協調過程中遇到的情況將日益復雜，協調難度將日益加大。

（三）民生建設帶來的挑戰。目前，我國已經進入到發展型社會，在這個發展的新階段，人們對公共產品的需求開始全面快速增長。這些年，從中央到地方各級政府加大了公共產品的投入，人民群眾享受到的公共服務水平有了很大提高，但是目前人們所需要的公共產品還存在著大量短缺，公共服務的有限導致了很多問題特別是民生問題的凸顯。

二、淄博市社會治理創新的做法和主要成效

（一）全面實施“三大工程”，夯實社會治理根基。一是全面實施以網格化走訪、網格化服務、網格化代辦為主體的網格化治理工程。全市統一設立“鎮辦―村居（社區）―基礎網格”三級網格，將機關干部、“兩委”成員、政法干警等下沉到基礎網格，一網多格、一格多員、一員多責。截止目前，各級網格員已走訪群眾110萬余戶，提供服務60萬余次，代辦各類事項55萬余件。二是全面實施以視頻監控全覆蓋為主體的信息化建設工程。整合全市各級各部門和社會視頻資源，集中建設集信息采集、視頻監控、調度指揮等功能于一體的全天候視頻監控系統。三是全面實施以市、區縣、鎮辦、村居（社區）四級社會管理服務中心為主體的社區化服務工程。市、區縣和鎮辦建立社會管理服務中心，村居因地制宜建立社區服務中心或服務站（點），整合政法、綜治、、維穩、民政、社保、計生等職能部門進駐各級社會治理服務中心，將與群眾生產生活密切相關的7大類90余項服務治理事項全部下放，為群眾提供窗口化、一站式、綜合。截止目前，各級社會治理服務中心已接待群眾115萬余人次，辦理業務112萬余件。

（二）落地貫通“四大體系”，提升社會治理能力。一是構建社會穩定風險評估體系。把社會穩定風險評估作為科學發展、項目實施的前置條件，建立了市、區縣、鎮辦和重點村居、企業社會穩定風險評估機制，對重大決策、重要政策、重點工程項目和重要改革事項，進行合法性、合理性、可行性、安全性全面評估，實現了“被動求維穩”到“主動創和諧”跨越。二是構建社會矛盾排查調解控制體系。全市建設立了由法院、公安、司法等10多個部門組成的社會矛盾化解專項小組，建立矛盾糾紛排查化解協調會議制度。三是構建公共安全防范體系。堅持網上網下相結合，全面推行“六小警務”、“一村一警”做法，全面落實責任民警、日常化巡查制度，完善信息預判預警、安全隱患排查整治、常態化治理、依法嚴打和社會治安防控“五項機制”，形成了全覆蓋、全時段、網格化、數字化“兩全兩化”的公共安全防范體系。四是構建社會穩定督查考核獎懲體系。加強量化考核和動態管理，全市建立了“任務分解、責任到人、督導檢查、調度通報、觀摩評比、打分排名、考核獎懲”責任體系，實現了責任落實、督導、倒查、追究“一條龍”。

（三）完善提升“兩大保障”，激發社會治理活力。一是強化法制宣傳實踐。在全市集中開展“學三法倡四德促五進”法制宣傳教育實踐活動，通過干部培訓、媒體專欄、知識手冊、手機短信、宣講團等形式進行宣傳教育，把法制宣傳教育延伸到基礎網格、到戶到人，讓法律走進群眾的日常生活二是強化過硬隊伍建設。以品牌政法隊伍建設為突破口，從改進作風、提升能力、增強素質入手，在全市機關開展“服務發展、服務群眾、服務基層，爭創優秀服務機關”主題實踐活動，著眼于打造“認真、專業、務實、廉潔”品牌政法隊伍。

三、推動基層社會治理創新的對策建議

目前，通過“三四二”工作格局的設置，淄博市對現有社會服務和治理體系進行了資源的優化整合，有效地解決了傳統社會管理和服務所存在的資源配置重復浪費和效率低下的問題，社會治理創新工作取得了實質性進展，但同時還面臨著社會治理的組織和人才基礎薄弱、政府和社會的邊界需要進一步明晰、為民服務效能需要進一步提高的問題。推動社會治理創新需要以理念創新為動力，以方式方法轉變為核心，以基層基礎建設為支撐，提高社會治理現代化水平。

（一）推動社會組織融入基層治理創新。目前我家處于發展的初級階段，需要激發社會組織活力，促進社會組織發展壯大起來。一是改革體制機制，也就是打破“雙重”管理體制，降低社會組織準入門檻。對于行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，不需要業務主管單位了，直接到民政部門備案登記。二是限期脫鉤。就是轉變官辦社會組織的身份，讓社會組織真正回歸民間，目前推進的是限期實現行業協會商會與行政機關脫鉤。三是向社會組織購買服務。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交給有資質的社會組織來完成。四是加大培育力度。現階段，我國的基層社會組織還處在初級階段，因而，政府應繼續堅持培育和發展的理念，為基層社會組織的成長提供必要的扶持。

（二）預防和化解社會矛盾。目前我們國家正處在工業化、信息化、城鎮化、市場化深入推進的過程中，既是發展的戰略機遇期，又是社會矛盾凸顯期。從大量的社會實踐看，當前矛盾糾紛呈現出主體多元化、涉及領域廣泛化、訴求反映方式激烈化以及觸發低、突發性強的特點。第一，促進社會公平正義。就大的制度設計和政策框架而言，應當立足于社會公正的理念，切實維護每一個社會成員的基本權利。這樣才能理順社會各個群體之間的利益關系，從而最大限度地化解社會矛盾。第二，提高民生保障水平。只有大幅度地改善民生，才能夠從源頭上減小社會矛盾產生的幾率，減弱社會矛盾的“烈度”，從而有效地穩住社會的基本面。

（三）提升社會服務效能。完善基層社會治理，工作的著力點應該放在社區，增強城鄉社區服務功能。一要堅持群眾觀點，始終尊重群眾意愿。這是提升為民服務水平的首要前提。實施民生工程需要在廣泛征求民意、全面摸清需求的情況下實施，這樣，民生實事才能真正辦到群眾心坎上，群眾才會滿意。二要用心用腦用力，沉到一線抓小抓細抓實。這是提升為民服務水平的關鍵所在。基層工作千頭萬緒，都直接關系群眾切身利益。干部只有沉到一線，從細處入手、從小處抓起，把關系群眾切實利益的每一件事情都放在心上、抓在手上、落在實處。三要健全完善長效機制，提高廣大黨員干部為民服務的熱情。這是提升為民服務水平的不竭動力。為民服務是一項經常性工作，不能因干部調整、人員變化而使聯系斷了線、服務打了折，必須健全和落實長效機制，一以貫之地抓執行，使為民服務成為每一名黨員干部分內職責。

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中圖分類號：C939 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）08-0179-3

進入21世紀以來，伴隨著電子網絡與信息技術的發展與應用，以“電子化”為特征的“電子化環境”日益凸顯。電子化既是一種技術，也是政府所面臨的一種行政環境。作為一種技術，電子化為基層政府提升管理效率提供了基礎；而作為一種行政環境，城市基層政府必須主動適應電子化的要求，創新現有的社會管理模式，以更好地服務于社區民眾。電子化環境下的社會管理的本質是要求政府順應社會對政府社會管理的要求，建立起以公眾需要為主導社會管理體制。即，一方面，城市基層政府要完善公眾參與機制以提升公共政策的質量與執行效果；另一方面，要求政府創新公眾參與的方式和方法，尤其要重視電子化環境下的公民參與渠道的建設，并拓展公眾參與社會管理的領域，使政府的決策和管理更加規范、透明，更能符合民意和反映實際。

一、城市基層社會管理的基本特征

城市是人類社會生活的載體，也是人類走向文明邁向成熟的重要表現形式。據相關資料統計，我國近70%的財富是由縣級及以上城市創造的。伴隨著我國城鎮化進程的加速，城市將日益成為經濟和社會發展的重要承載基地，據城鄉建設部提供的相關數據顯示，我國的城鎮發展已取得了階段性的成果，城鎮人口總量已經達到6億之多，預計在“十二五”期間，我國的城鎮化率將突破50%大關，開始真正邁入城市化社會。當然，盡管從城鎮人口規模上來看，我國已經位居世界第一，但是，從城市基層政府管理水平和能力方面來看，仍亟待提升。目前，近50%的城鎮化比率這一數字與世界發達國家近80％的城鎮化率相比還有相當的距離。這種差距的存在，意味著我國未來巨大的城市發展空間，也意味著城市基層政府正逐步面臨更多、更為復雜且責任更為重大的社會公共事務及其管理。在這種歷史背景下，城市基層社會管理模式正發生深刻地變化，具體而言，正呈現以下兩大基本趨勢與特征。

（一）社會管理參與主體的多元化

社會管理參與主體多元化是指在社會管理決策中，政府不再是唯一的決策主體，公眾或其他社會組織也能夠對政府決策起到重要的影響。實踐證明，政府并非萬能，同時，由于市場失靈也是一種普遍存在的現象，因而使得公民社會的興起成為可能，也構成了必要。公民社會作為現代社會的一支新崛起的力量，正影響并改變著公共治理的格局。公民社會是指處于“公”與“私”之間的但同時又在一定程度上獨立于政府與市場之外的一些社會公共領域，其所指向的是特定的社會公共利益。公民社會已構成整個社會極為重要的一極，它不僅在某些方面可以彌補政府以及市場的不足，更為重要的是，它的形成對政府將構成有力的監督、制約甚至于限制，并可在一定程度上影響并促進政府公共政策的完善。

公民社會的興起，意味著傳統的通過對權力和權威的運用來實現管理目標的“政府管制模式”必然要被以共同治理為基礎、以善治為目標的“新公共治理模式”所取代。由于傳統的政府管制模式過多地強調政府對社會公共事務管理的主導作用，因而不可避免地在某種程度上忽視或損害有關民眾或群體的利益訴求。而新公共治理模式則強調政府在管理過程中要重視各“利益攸關者”（Stakeholder）之間的利益關系，主張通過相關主體之間的有效互動，來實現對社會公共事務的有效治理。即政府不再依賴自己的權威親自主導對某一社會公共事務的管理，而是將自己的角色從“劃槳者”向“掌舵者”轉變，借助于新的工具、技術和管理方法，從而實現對社會公共治理過程及結果的有效引導與適當控制。

（二）強調“以公眾為中心、以公民為本位”的社會管理

城市基層社會管理的核心是以“公眾為中心，以公民為本位”，寓管理與服務之中，這是現代民主社會對政府的基本要求。政府必須積極履行其特有的社會義務和責任，包括實踐公共利益，尊重憲法與法律，追求專業的卓越，展現個人的正直、誠實和廉潔等。

要實現上述目標，政府必須創新觀念，并實現社會管理方式和方法的創新。要徹底改變以往的行政管理手段和方式，運用更為民主的管理方式和方法，通過與民眾進行平等對話與溝通，共同協商解決相關社會問題。與此同時，它要求政府完善相關法律制度，做到依法管理和服務。

事實上，城市基層政府社會管理，離不開公眾的有效參與。而政府的核心責任就是要為公眾搭建一個有效的參與社會管理決策的平臺。一方面，通過公眾參與來增強其參與意識與能力；另一方面，參與本身可以使公眾意識到參與社會管理既是公民的一種權利，也是一種基本的義務和責任。通過完善參與機制，拓展參與渠道，吸收公眾的意見和建議，借此構建公正、透明、高效的政府。

二、電子化環境對城市基層社會管理創新的意義

電子化環境下的城市基層社會管理不是簡單地將信息與網絡技術應用于社會公共事務管理過程中去，也不是一般意義上的政府管理電子化，它是新的管理環境下的政府社會管理變革，這種變革的核心價值觀是最大限度地實現公眾利益。正如奧斯本（Osbrone,1992）曾指出，的民主政府是為它們的公眾服務而存在的，為公眾服務而非為官僚服務理應成為政府社會管理的基本準則。因此，在電子化環境下，政府應改變傳統的社會管理模式，取而代之以新的以善治為目標的社會管理，并借助于現代電子信息技術，來改革政府與社會之間的溝通方式，并通過及時回應民眾需要，來提升基層政府的合法性基礎。

（一）電子化環境為城市基層社會管理多方參與提供了技術支持

城市基層社會管理必須以社區居民參與為基礎。這是因為，基層社會管理所面臨的問題極為復雜，在現實中，任何部門，不論是公共部門還是私人部門，都不具有解決各種問題所需要的信息、知識與能力。因此，社會管理過程中的公眾參與，不僅為政府制定合理的公共政策提供支持，也可增強公眾政策的執行效果。事實上，要使基層政府的社會管理和服務能夠服務于公眾，有必要讓那些凡是生活受到某些決策影響的人都參與那些決策的制定過程。

總書記曾指出，執政為民的核心是了解民情、匯聚民智。換言之，政府要實現社會管理的目標，必須改革現有的以政府為中心的行政觀念，廣開言路，聽取民意。與此同時，政府要為公眾參與提供方便，減少公眾的參與的成本。而電子化環境為基層政府改革社會管理方式提供了有力的技術支持。通過網絡信息技術，政府與公眾之間可以在一定程度上實現有效溝通

（二）電子化環境有利于提升城市基層社會管理的質量與效率

政府行政的質量與效率問題一直是行政學者們所關注的焦點。行政學創始人威爾遜指出，行政學研究的目標在于盡可能地提高行政效率。電子化環境下的政府社會管理模式與傳統社會管理模式的一個最大區別就是中間環節的縮減以及效率的極大提高。在電子化環境下，公眾可以通過上網了解相關信息內容或完成一些審批、交驗等事務，避免了傳統政府機關的暗箱操作和辦事拖沓。

Douglas Holmes（2001）曾指出，電子政務是工業化社會向信息社會轉型的一次變革。信息化發揮了巨大的技術支撐作用，介入了政府管理改革的整個過程，為政府改革和創新提供了高效率的手段和動力。政府可以通過“職能創新、結構創新和過程創新”，逐步實現政府職能轉變，對政府業務進行科學的優化重組，從而提高政府工作效率。而且，政府通過應用信息技術降低了公民進政府辦事的“門檻”，使原來很多“門難進、事難辦”的現象，在網絡上可以很好地得到解決，體現了電子政務的服務便捷性。電子化環境實現了政府追求公共利益的理性選擇。

（三）電子化環境增強了城市基層社會管理的公正性與透明性

公眾監督是確保社會管理公正性和透明性的前提，公眾要實現有效監督，須以對社會管理信息的掌控為基礎。傳統的社會管理由于缺少有效的公眾參與機制，使得公眾難以獲取關于社會管理的內容、數量以及質量等信息。而且，由于文化、技術等條件的限制，諸多社會管理決策往往在“黑箱”中運行。大多數關于社會管理的政策、法律等，往往只能在小范圍內征詢意見，絕大多數公眾意見難以被吸納到政策制定過程中去，從而導致公眾成為政府政策的被動接受者。

公民民主意識的增強，客觀上需要政府在社會管理過程中做到公正透明。而且，電子化時代的到來，為公眾更加廣泛地參與社會管理過程且更為有效地監督政府各種行為奠定了技術基礎。通過電子化設備和互聯網等手段，公眾可以及時地獲取各類社會管理信息，并對政府的各種工作進行及時地監督和質詢。比如，公眾可以通過登錄政府網站了解各類法律、法規和政策，也可以通過電子郵箱、電子舉報箱、電子聽證會等，對政府社會管理表達自己的看法，尤其可以對涉及到自身利益的社會管理和服務的質量、內容等做出評價。

三、電子化環境下城市基層社會管理創新

隨著市場經濟的進一步深化，對城市基層社會管理工作也提出了更高的要求。政府必須改變以往的低效管理模式，建立起多方參與、公正、高效、透明的新型政府管理模式。

（一）加強信息技術培訓工作，為適應電子化環境下的政府工作轉型奠定基礎

電子化環境下的城市基層社會管理要求基層政府公務員能適應電子化環境的現實需要，不僅要推動政府社會管理體制的變革，而且要積極培育電子化公民。

1.要提升基層公務員與民意代表的電子化應用水平

城市基層政府是基層政府的重要組成部分，是政府直接聯系城市社區居民最為重要的橋梁和紐帶，也是整個行政大廈得以穩固的基礎。任何時候我們的政府都應該建立起一支訓練有素并且能夠以良好的行政理念和態度、專業的行政素養以及合法的行政行為服務于民眾的城市基層公務員隊伍，這是改善政府服務質量、提升政府管理效率、增強政府回應性的需要。但從現實情況來看，我國大多數基層公務員隊伍“年齡偏大、文化程度偏低、服務意識與能力不強”的狀況并沒得到根本性的改觀。電子化環境對政府工作的影響是徹底和全面的，對基層公務員以及民意代表的觀念、素質與技能提出了新的要求。在現實中，基層公務員與民意代表是最為直接的電子化設備的使用者，使他們融入到電子化環境中來，是基層社會管理體制創新的關鍵。

2.要培育“電子化公民”

“電子化公民”是指在電子化環境下，作為重要的參與主體之一的公民（包括個體公民和企業公民）。他們在既定的法律框架內，利用電子網絡與信息技術等手段，將其對社會公共事務的意見與建議進行充分表達，并與政府及其他組織形成互動，借此影響社會公共政策的過程與結果。良好的社會管理離不開民眾積極、有效的參與。即對于參與者而言，一方面必須要有參與到社會管理的活動中來的意愿，不論這種參與能否對公共政策的結果帶來實質性的影響；另一方面，需要參與者有能力進行參與，即能夠將其意見和建議予以清晰地表達，并與其他參與主體一道，共同形成良好的互動參與機制，借此影響公共政策的過程與結果。在電子化環境下，人們的思維觀念和行為習慣正發生急劇變化，而政府的社會管理和服務的方式方法也正進行根本性的變革。換言之，不論是政府還是公民，都必須主動適應電子化環境變遷的需要。而對于公民而言，這種適應主要體現在對電子信息與網絡技術的使用上，即能夠利用電子化手段，來了解相關的社會公共事務并實現對社會管理過程的有效參與。

（二）完善社區信息網絡，改善城市基層社會的電子化環境

社會管理網絡化是電子化環境下的城市基層社會管理模式區別于傳統社會管理模式的最顯著的特征。傳統的社會管理效率低下的根源在于其工作平臺是一種手工式平臺，而電子化環境下的社會管理模式則是通過網絡平臺來得以實現的。目前，我國正在進行的以電子化為手段、以服務為核心的電子政務建設，正是構建電子化環境的具體體現。

社會管理信息網絡的完善包括社區信息“集成化”與“個性化”兩個方面。社區信息集成化是指政府把各部門的職能通過網絡集成在一起，使公眾能夠享受到政府的“一站式”服務。而社區信息“個性化”則是指通過電子化手段，政府得以向公眾提供個性化的“一對一”服務。比如，有面向社區居民的教育培訓與健康保健，有面向企業的稅務管理與服務等。而且，公眾不僅可以根據自己的實際情況選擇合適的時間、地點來上傳服務申請，也可以對服務內容、過程、方法等發表自己的意見，從而實現了由以往的政府到公眾的單向溝通到政府與公眾的雙向互動溝通，使得城市基層社會管理更能體現以人為本的價值理念。

參考文獻：

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[2] 杜治洲.電子政務與政府管理模式互動[M].北京：中國經濟出版社，2006.

[3] 謝漫英.美國電子政務的啟示[J].電子商務世界，2002，（9）.

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[論文內容提要]我國農村弱質性的社會基礎以及農民組織化水平低的基本狀況，越來越不適應市場經濟體制的發展和建設社會主義新農村的需要。所以，要在尊重農民權利和自由、保障農民權益的基礎上提高農民的組織化水平。農民組織化水平的提高。必然會對農村政治、經濟和社會文化產生積極影響，從而影響；村治理結構的改革。因此，要不斷擴大農村自治體的規模，逐步實現鄉鎮自治，實現農村社會自主治理和民主治理。

在我國，農村居住分散情況十分普遍，農民原子化現象十分嚴重，農民相互分離，處于散漫的低組織狀態，這是一個不爭的農村現實情況，人們常常用“一盤散沙”來形容。然而，農民的這種低組織狀況已經越來越不能適應社會主義新農村建設的需要。社會主義新農村“可以理解為中國農村社會基礎再造的過程，針對當前的社會理想、國家目標或現代化導向，有目的、有意識地對農民之間的連接關系以及由此形成的農民與國家、市場之間的關系結構進行調整和改造，使得二者之間能夠有高度的契合，能夠實現順利的對接。同時，也可以理解為農民如何形成一致行動的能力與國家力量相配合實現國家目標并獲取自身福利的實踐過程”。而農民與國家、市場高度契合、順利對接、形成一致行動能力的結合點就是農村組織化的社會基礎。

一、當前農村組織存在的問題

社會主義新農村建設需要組織化的社會基礎。尤其在農村，要在尊重農民權利、保護農民權益的基礎之上把農民組織起來，因為“現代的個體都是權利主體，它們之間因權利而平等，彼此之間的聯系只靠契約建立。為了實現權利，大規模的社會組織和普遍的社會交往成為必需”。。然而，在我國，農民的組織化水平仍然比較低，主要表現在：

第一。在我國農村社會，非正式組織的數量少、種類單一。有學者把我國農村組織分為正式組織和非正式組織，認為“在我國農村社會，正式組織包括鄉(鎮)黨委、鄉(鎮)政府、村支部、村委會等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農民自發的維權組織以及新型合作經濟組織等”。。然而，就我國廣域的農村社會和龐大的農民數量而言，農村組織和農民組織的數量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會主義新農村建設的需要。

第二，從農村組織和農民組織的發展趨勢上看，一些組織出現衰微趨勢，而一些組織仍處于發展的初期階段，還不穩定、不成熟。首先，就農村社會中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會在以后很長時間影響基層農村社會，但是隨著社會和經濟條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現，因為農民再也不會被固定在生他養他的血緣和地緣社會，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎”，因此，宗族會不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農民的維權組織來說，只能算是一種臨時性的組織，它為維護農民的權益而成立，一旦所要求的權益得到解決便自行解散。至于新型農村合作經濟組織，由于它產生時間短，所以組織體制和運行機制還不成熟，而且數量也很少。只有宗教組織在農村社會迅速復興，填補了人們的精神需求，農村成為宗教活動的重要場所，人教人數不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農村社會的主導組織。

第三，就正式組織而言，村委會和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發揮應有的組織功能。首先，從國家與社會層面上看，由于農村實行和人民公社體制的解體，以及國家在農村推行“鄉政村治”，農民開始自我管理，實行村民自治，國家政權與農村社會逐步分離，尤其在稅費改革和取消農業稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財力支撐，難以提供有效的公共服務，已經影響了村民自治的有效運行。其次，從村委會與村黨支部的運行機制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運行。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會是由村民選舉產生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農村的基層組織，發揮領導核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權力時就難免產生矛盾和沖突，“在這個問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認為村級直接選舉削弱了黨的領導，村委會方面認為組織法不落實”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運作的規范性、統一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現在……一套真正體現鄉村經濟社會內在要求的組織體系還遠沒有建立起來。……民主化程度的提高并沒有帶來組織體系的適應性提高，也沒有有效地保障鄉村社會經濟的協調運行”。。最后，從村民委員會和村黨支部組織與村民的關系上來看，農民對村級組織的疏離感加劇了。“從鄉村生活的觀察出發，我們沒有辦法得出基層組織對于農民的服務越來越好、農民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經被一項“農民對村組織、村干部的信任程度”的調查所證實。

從一些數字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點不可信”和“有點可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴重的是，在農村社會的實際生活中，一些村干部腐敗、不檢點的行為也引起了農民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動依靠的不是權威而是權力。農民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發揮和鄉村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進農村經濟增長方面的作用是強大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強人意。或者說，目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經濟方面是有效的，那么在改善鄉村治理方面，是基本不相適應的。所以，改善鄉村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”。“基層組織改革必須有大動作。在一定意義上可以說，現在的任務是要再造基層組織體系”。再造農村社會基礎，提高農民的組織化水平。

二、農村(民)組織在農村基層的重要作用

當前我國政治、經濟的發展狀況以及整個社會的發展狀況，為農村組織和農民組織的發展提供了一個歷史性的機遇，創造了非常好的政治環境、經濟環境和社會環境。我們要在現有的農村經濟政策的空間里改造基層農村社會基礎，逐步解決“三農問題”，在農村社會建立各種形式的農村組織和農民組織，提高農民組織化水平，這有利于促進基層農村政治、經濟和社會文化的發展，具體體現在： "

首先，在基層農村政治建設上，農村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發展和公民民主意識的成長，有利于農民利益表達和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權力社會監督的機制化。從民主管理的角度看，農民組織可以平衡農村社會各階層的利益，制約基層政權組織的權力，防止強勢群體侵犯農民權益，“必須讓社會中的主要利益團體聯合參與政府組織，以此來防止任何一個利益團體可能將自身的意志強加于其他利益集團”。。從政治參與和利益表達的角度來看，隨著社會格局的深刻變動，農民的利益關系也發生了深刻的變化，由此而產生的許多社會矛盾和經濟糾紛，就需要農村有相應的解決機制。而單個農民的利益表達和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農民組織起來表達自己的訴求，建立與國家政權的聯系通道。從農民組織的公益性來看，它會更多地關注社會弱勢群體的利益訴求，關注社會的多元化需求，統籌社會各方，兼顧弱勢群體，發揚民主，實現社會公平。廣大農民應該組織起來，在利益一致的基礎上結成各式各樣的農民組織，集中農民意見，代表農民利益，和政府部門以及其他社會組織進行對話，有序地進行政治參與和利益表達，以增強農民與國家、市場和社會的博弈能力。

其次，在基層農村經濟發展上，農民組織化水平的提高，有利于建設現代農業，實現農業向科學化、商品化、集約化轉型；有利于提高農業組織化程度，增加農民收入，促進農民經營的有序競爭，提高農業的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調控和宏觀組織。應該把原子化的農民個體結成代表農民權益的組織，發揮廣大農民群眾的主體性作用。農村組織和農民組織也可以以專業經濟合作組織、農村合作社、農民互助協會等形式，參與到農村公共基礎設施建設、農村金融服務體系建設、農產品貿易和流通體系建設中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農業科技的快速發展以及電話、電腦、網絡等現代信息傳輸工具在農村的使用，農村市場服務型中介組織發展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務、農產品加工、儲藏和農資采購經營等方面提供了許多便捷服務，有利于農民r解市場信息，調整農業產業結構和規模，避免盲目生產}在彌補市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用。

最后，在基層社會和文化建設方面，農民組織化水平的提高，有利于農村基層社會的和諧穩定。目前，對于農民個體來說，一方面，一家一戶分散經營的生產方式以及國家權力對農村社會控制的減弱，使得農民在生產、生活方面的需求不斷增長，從而產生對各種社會組織的需求。在現實生活中，農民自發結成各種組織，如生產幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學接送組織等。這些農村社會組織在社會互助、公共援助、社會福利、情感交流等方面進行合作。另一方面，由于農村基本上都是一家一戶進行生產，大多數農村家庭很難備足各種農具，很難具有足夠的資金、技術，或因家庭勞動力不足等原因，程度不同地需要各種農村組織的幫助。除了在物質利益方面需要實際幫助以外，農民在體育、衛生、文化和精神等方面還需要組織實體，以便于開展各種體育活動、衛生活動、文化活動等。這些活動既能滿足農民的社會情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應該看到，農村組織的各種活動，不乏有迷信活動、非法宗教活動以及違法活動。所以，我們要對農民進行教育，以提高他們的素質，使廣大農民樹立正確的價值觀、道德觀、消費觀、婚育觀，不斷提高農民的思想道德水平，讓農民在社會主義新農村建設中發揮他們的主動性、積極性和創造性。

既然農民組織化水平的提高有利于促進基層社會政治、經濟和文化的發展，那么，就應該給予農村社會組織和農民組織相應的法律地位，保障農村組織和農民組織在基層社會的活動，提高農村組織和農民組織的民主化、制度化和法律化水平。

三、國內有關鄉村治理理論和農村(民)組織對鄉村治理結構的影響 "

國內理論界對于鄉村治理理論的研究以及鄉村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會互動關系的視角出發，立足于解決鄉鎮存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農民的權利、發揮農民群眾的主體性作用的視角，提出農民組織化水平的提高對于鄉村治理結構改革的影響，而這恰恰是解決中國農村、農業和農民問題的核心所在。

中國問題的實質是農村問題，而農村問題的實質是農民問題，解決農民問題的出路在于改造農村社會的社會組織結構以及農民的聯結和組織方式。針對我國目前農村組織化水平低、農民居住分散以及農民群體具有散漫性的特點，鄉村治理的根本出路就在于把農民組織起來，建立各種農民組織，再造農村基層組織化的社會基礎。理由是：

根據多中心治理理論，把農民組織起來，建立各式各樣的農村組織和農民組織，使這些農村組織和農民組織成為鄉村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會組織進行合作治理，實現基層社會與政府之間的互動，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權力獲得了穩定的支持來源(合法性)和控制權”。在經濟上，這些組織參與基層社會的經濟管理，可以把鄉鎮政權從繁重的經濟事務中解脫出來，切斷了鄉鎮政府作為“謀利性政權人”的經濟基礎。在政治上，這些組織參與鄉村社會的政治民主建設，進行自我管理、自我服務、自我監督，這樣，鄉鎮政權可以從傳統的政治管理繁瑣的事務中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務的直接供給者而是調停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會文化建設上，農村組織和農民組織可以為村民提供各種服務和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動和互助活動，實現農民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉鎮“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成了網狀管理系統”。鄉鎮政府與農民組織及其他社會主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關系來實現鄉村治理的目標。

從國家對農村社會政治整合的轉型來看。由于實施城鄉一體化和“工業支持農業、工業反哺農業”的農村戰略，國家對農村社會的整合方式發生了很大變化，尤其是以農業稅費改革特別是社會主義新農村建設的推動為標志，國家對社會的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉型。在這個轉型過程中，國家應該充分發揮農民的主體性作用，維護農民的權利和自由，保護農民權益，對農村社會應該采取新的整合方式，挖掘基層社會的內在潛力，為鄉村社會的民主治理和自主治理提供內生動力。這種內生動力借助于國家、市場和社會等外在力量的推動，使農村社會的民主治理和自主治理具有堅實的社會組織基礎。把農民組織起來，讓農民組織在基層農村的政治、經濟和社會文化中發揮農民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農民的各種權利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會組織共同參與鄉村治理。

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社會主義新農村建設需要組織化的社會基礎。尤其在農村，要在尊重農民權利、保護農民權益的基礎之上把農民組織起來，因為“現代的個體都是權利主體，它們之間因權利而平等，彼此之間的聯系只靠契約建立。為了實現權利，大規模的社會組織和普遍的社會交往成為必需”。。然而，在我國，農民的組織化水平仍然比較低，主要表現在：

第一。在我國農村社會，非正式組織的數量少、種類單一。有學者把我國農村組織分為正式組織和非正式組織，認為“在我國農村社會，正式組織包括鄉(鎮)黨委、鄉(鎮)政府、村支部、村委會等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農民自發的維權組織以及新型合作經濟組織等”。。然而，就我國廣域的農村社會和龐大的農民數量而言，農村組織和農民組織的數量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會主義新農村建設的需要。

第二，從農村組織和農民組織的發展趨勢上看，一些組織出現衰微趨勢，而一些組織仍處于發展的初期階段，還不穩定、不成熟。首先，就農村社會中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會在以后很長時間影響基層農村社會，但是隨著社會和經濟條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現，因為農民再也不會被固定在生他養他的血緣和地緣社會，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎”，因此，宗族會不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農民的維權組織來說，只能算是一種臨時性的組織，它為維護農民的權益而成立，一旦所要求的權益得到解決便自行解散。至于新型農村合作經濟組織，由于它產生時間短，所以組織體制和運行機制還不成熟，而且數量也很少。只有宗教組織在農村社會迅速復興，填補了人們的精神需求，農村成為宗教活動的重要場所，人教人數不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農村社會的主導組織。

第三，就正式組織而言，村委會和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發揮應有的組織功能。首先，從國家與社會層面上看，由于農村實行和體制的解體，以及國家在農村推行“鄉政村治”，農民開始自我管理，實行村民自治，國家政權與農村社會逐步分離，尤其在稅費改革和取消農業稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財力支撐，難以提供有效的公共服務，已經影響了村民自治的有效運行。其次，從村委會與村黨支部的運行機制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運行。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會是由村民選舉產生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農村的基層組織，發揮領導核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權力時就難免產生矛盾和沖突，“在這個問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認為村級直接選舉削弱了黨的領導，村委會方面認為組織法不落實”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運作的規范性、統一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現在……一套真正體現鄉村經濟社會內在要求的組織體系還遠沒有建立起來。……民主化程度的提高并沒有帶來組織體系的適應性提高，也沒有有效地保障鄉村社會經濟的協調運行”。。最后，從村民委員會和村黨支部組織與村民的關系上來看，農民對村級組織的疏離感加劇了。“從鄉村生活的觀察出發，我們沒有辦法得出基層組織對于農民的服務越來越好、農民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經被一項“農民對村組織、村干部的信任程度”的調查所證實。

從一些數字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點不可信”和“有點可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴重的是，在農村社會的實際生活中，一些村干部腐敗、不檢點的行為也引起了農民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動依靠的不是權威而是權力。農民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發揮和鄉村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進農村經濟增長方面的作用是強大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強人意。或者說，目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經濟方面是有效的，那么在改善鄉村治理方面，是基本不相適應的。所以，改善鄉村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”。“基層組織改革必須有大動作。在一定意義上可以說，現在的任務是要再造基層組織體系”。再造農村社會基礎，提高農民的組織化水平。

二、農村(民)組織在農村基層的重要作用

當前我國政治、經濟的發展狀況以及整個社會的發展狀況，為農村組織和農民組織的發展提供了一個歷史性的機遇，創造了非常好的政治環境、經濟環境和社會環境。我們要在現有的農村經濟政策的空間里改造基層農村社會基礎，逐步解決“三農問題”，在農村社會建立各種形式的農村組織和農民組織，提高農民組織化水平，這有利于促進基層農村政治、經濟和社會文化的發展，具體體現在：

首先，在基層農村政治建設上，農村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發展和公民民主意識的成長，有利于農民利益表達和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權力社會監督的機制化。從民主管理的角度看，農民組織可以平衡農村社會各階層的利益，制約基層政權組織的權力，防止強勢群體侵犯農民權益，“必須讓社會中的主要利益團體聯合參與政府組織，以此來防止任何一個利益團體可能將自身的意志強加于其他利益集團”。。從政治參與和利益表達的角度來看，隨著社會格局的深刻變動，農民的利益關系也發生了深刻的變化，由此而產生的許多社會矛盾和經濟糾紛，就需要農村有相應的解決機制。而單個農民的利益表達和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農民組織起來表達自己的訴求，建立與國家政權的聯系通道。從農民組織的公益性來看，它會更多地關注社會弱勢群體的利益訴求，關注社會的多元化需求，統籌社會各方，兼顧弱勢群體，發揚民主，實現社會公平。廣大農民應該組織起來，在利益一致的基礎上結成各式各樣的農民組織，集中農民意見，代表農民利益，和政府部門以及其他社會組織進行對話，有序地進行政治參與和利益表達，以增強農民與國家、市場和社會的博弈能力。

其次，在基層農村經濟發展上，農民組織化水平的提高，有利于建設現代農業，實現農業向科學化、商品化、集約化轉型；有利于提高農業組織化程度，增加農民收入，促進農民經營的有序競爭，提高農業的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調控和宏觀組織。應該把原子化的農民個體結成代表農民權益的組織，發揮廣大農民群眾的主體性作用。農村組織和農民組織也可以以專業經濟合作組織、農村合作社、農民互助協會等形式，參與到農村公共基礎設施建設、農村金融服務體系建設、農產品貿易和流通體系建設中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農業科技的快速發展以及電話、電腦、網絡等現代信息傳輸工具在農村的使用，農村市場服務型中介組織發展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務、農產品加工、儲藏和農資采購經營等方面提供了許多便捷服務，有利于農民r解市場信息，調整農業產業結構和規模，避免盲目生產}在彌補市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用最后，在基層社會和文化建設方面，農民組織化水平的提高，有利于農村基層社會的和諧穩定。目前，對于農民個體來說，一方面，一家一戶分散經營的生產方式以及國家權力對農村社會控制的減弱，使得農民在生產、生活方面的需求不斷增長，從而產生對各種社會組織的需求。在現實生活中，農民自發結成各種組織，如生產幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學接送組織等。這些農村社會組織在社會互助、公共援助、社會福利、情感交流等方面進行合作。另一方面，由于農村基本上都是一家一戶進行生產，大多數農村家庭很難備足各種農具，很難具有足夠的資金、技術，或因家庭勞動力不足等原因，程度不同地需要各種農村組織的幫助。除了在物質利益方面需要實際幫助以外，農民在體育、衛生、文化和精神等方面還需要組織實體，以便于開展各種體育活動、衛生活動、文化活動等。這些活動既能滿足農民的社會情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應該看到，農村組織的各種活動，不乏有迷信活動、非法宗教活動以及違法活動。所以，我們要對農民進行教育，以提高他們的素質，使廣大農民樹立正確的價值觀、道德觀、消費觀、婚育觀，不斷提高農民的思想道德水平，讓農民在社會主義新農村建設中發揮他們的主動性、積極性和創造性。

既然農民組織化水平的提高有利于促進基層社會政治、經濟和文化的發展，那么，就應該給予農村社會組織和農民組織相應的法律地位，保障農村組織和農民組織在基層社會的活動，提高農村組織和農民組織的民主化、制度化和法律化水平。

三、國內有關鄉村治理理論和農村(民)組織對鄉村治理結構的影響

國內理論界對于鄉村治理理論的研究以及鄉村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會互動關系的視角出發，立足于解決鄉鎮存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農民的權利。

發揮農民群眾的主體性作用的視角，提出農民組織化水平的提高對于鄉村治理結構改革的影響，而這恰恰是解決中國農村、農業和農民問題的核心所在。

中國問題的實質是農村問題，而農村問題的實質是農民問題，解決農民問題的出路在于改造農村社會的社會組織結構以及農民的聯結和組織方式。針對我國目前農村組織化水平低、農民居住分散以及農民群體具有散漫性的特點，鄉村治理的根本出路就在于把農民組織起來，建立各種農民組織，再造農村基層組織化的社會基礎。理由是：

根據多中心治理理論，把農民組織起來，建立各式各樣的農村組織和農民組織，使這些農村組織和農民組織成為鄉村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會組織進行合作治理，實現基層社會與政府之間的互動，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權力獲得了穩定的支持來源(合法性)和控制權”。在經濟上，這些組織參與基層社會的經濟管理，可以把鄉鎮政權從繁重的經濟事務中解脫出來，切斷了鄉鎮政府作為“謀利性政權人”的經濟基礎。在政治上，這些組織參與鄉村社會的政治民主建設，進行自我管理、自我服務、自我監督，這樣，鄉鎮政權可以從傳統的政治管理繁瑣的事務中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務的直接供給者而是調停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會文化建設上，農村組織和農民組織可以為村民提供各種服務和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動和互助活動，實現農民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉鎮“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成了網狀管理系統”。鄉鎮政府與農民組織及其他社會主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關系來實現鄉村治理的目標。

從國家對農村社會政治整合的轉型來看。由于實施城鄉一體化和“工業支持農業、工業反哺農業”的農村戰略，國家對農村社會的整合方式發生了很大變化，尤其是以農業稅費改革特別是社會主義新農村建設的推動為標志，國家對社會的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉型。在這個轉型過程中，國家應該充分發揮農民的主體性作用，維護農民的權利和自由，保護農民權益，對農村社會應該采取新的整合方式，挖掘基層社會的內在潛力，為鄉村社會的民主治理和自主治理提供內生動力。這種內生動力借助于國家、市場和社會等外在力量的推動，使農村社會的民主治理和自主治理具有堅實的社會組織基礎。把農民組織起來，讓農民組織在基層農村的政治、經濟和社會文化中發揮農民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農民的各種權利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會組織共同參與鄉村治理。

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依法為基層黨委政府的社會管理決策提供法律服務，是人民法庭參與和推動基層社會管理創新的重要切入點。我市人民法庭立足黨委政府社會管理的實際需求，探索建立四項報告制度，努力為基層黨委政府當好參謀和助手。

建立涉訴矛盾糾紛分析年報制度。各人民法庭將幫助地方黨委政府化解社會矛盾作為參與基層社會管理的主攻方向，2009年，我們推出人民法庭涉訴矛盾糾紛分析年報制度，年底組織全市40個人民法庭為轄區134個鄉鎮(街道)分別量身定做涉訴矛盾糾紛分析年報，對各地涉訴矛盾糾紛基本情況、典型案件處理結果、矛盾糾紛的成因特點和發展態勢進行全面分析，有針對性地提山改進社會管理、預防和減少矛盾糾紛的對策建議。部分人民法庭在年報的基礎上還開展了季報工作，進一步加大通報頻率。該項制度的推出，有效地幫助了鄉鎮黨委政府了解掌握轄區矛盾糾紛的基本情況和存在的突出問題，分析年報成為鄉鎮黨委政府加強和改進相關領域社會管理的重要決策依據，江蘇高院肯定和推廣了這一做法。

建立維護社會穩定平安報表制度。2010年，我市人民法庭推行“平安報表”制度，協助地方黨委政府做好維護社會穩定工作。各人民法庭定期梳理統計轄區各鄉鎮萬人成公率、民轉刑案件數、涉訴情況等各種基礎信息，制作成項目齊全、數據精準、內容具體的平安報表，及時報送給鄉鎮黨委政府，幫助黨委政府了解掌握當地社會穩定現狀。通過制作和發放平安報表，對矛盾多發易發的鄉鎮提出一般警示，對存在社會穩定風險的地區給予重點指導，以此促進鄉鎮黨委政府在抓好經濟工作的同時，更加注重防范社會穩定風險。

建立重大事項評估報告制度。各人民法庭強化法律預警功能，堅持關口前移，對鄉鎮的一些重要決策，有選擇地參與法律風險評估，確保決策的合法性、科學性，防止黨委政府的決策出現法律上的偏頗而留下矛盾糾紛隱患。同時，認真評估訴訟中發現的對抗性矛盾對社會管理帶來的負向影響，適時向轄區黨委政府匯報通報，提醒黨委政府做好風險防范準備。此外，各人民法庭還利用自身的法律資源優勢，為黨委政府實施的項目引進、工程建設等重大事項提供適合的法律咨詢、法律幫助和法律服務，促進這些重大事項平穩運行。

建立重點問題調研報告制度。全市各人民法庭密切關注基層改革發展穩定在司法審判領域出現的新情況、新問題、新動向，充分發揮司法調研的作用，及時主動地開展前瞻性的調查研究，形成詳實、有說服力和可操作性的調研報告，為轄區黨委政府加強相關領域基層社會管理提供決策參考。各人民法庭針對審判工作中發現的農村土地征用、生態環境保護、農村金融擔保等基層社會管理方面的苗頭性、傾向性問題，及時向轄區黨委政府和有關部門提出司法建議，幫助其加強和改進社會管理工作。

我們從基層的實際情況出發，健全完善推動基層社會自我管理的工作機制，努力把參與社會管理創新工作導入正軌。

圍繞構建和諧社會，健全完善多元糾紛解決機制。我市各人民法庭積極拓展糾紛解決新思路，不斷探索糾紛解決新路徑。強化訴訟調解和訴調對接，通過共享資源、共建機制、共謀舉措等辦法，實現r司法調解、行政調解和人民調解的有機銜接和良性互動。依法保障和支持各類調解組織開展調解活動，充分發揮社會大調解的作用，實現了各類糾紛的有效分流。全市40個人民法庭全部建成人民調解工作室，配備專兼職人民調解指導員，大力開展訴前調解工作，引導當事人理性選擇解決方式和維權途徑。積極鼓勵和扶持民間調解，充分利用農村德高望重的賢達能人在區域范圍內的聲望和權威，邀請其參與矛盾糾紛的調解，促進矛盾糾紛的妥善解決。

圍繞提升自治能力，健全完善基層自主管理機制。政府行政管理的逐步轉型，使各類社會組織的自治管理功能不斷凸顯，特別是在基層社會，更多的社會管理事務需要依賴基層社會組織去執行，提高基層社會組織的自治能力和自我管理水平十分重要。我市人民法庭主動延伸職能，把提高基層社會自主管理能力作為參與社會管理的重要層面。各人民法庭大力支持基層自治組織發揮社會管理功能，通過巡回審判、法制宣傳、送法下鄉、審務五進、指導民調等方式，提升村(居)民委員會等基層自治組織處理社會事務、化解社會矛盾的能力。通過組織法律培訓、指導行業規范等方式，引導鄉村各類農戶協會、行業協會規范管理、自律管理。

圍繞維護農村安定，健全完善綜合治理協調機制。安定有序的治安環境既是基層社會管理的重要內容，也是基層社會管理的必要保障。作為基層綜治的主要成員單位，我市人民法庭堅持綜合治理“一盤棋”原則，注重與其他綜治成員單位的日常溝通、信息交流和工作協調，努力提高司法手段在社會治安綜合治理中的地位和份量。各人民法庭通過聯動、對接、共建等多種形式，建立健全與地方黨委政府、綜治成員單位、基層自治組織的聯動機制，推動平安鹽城、法治鹽城建設。同時，全市兩級法院主動與綜治主管部門溝通，積極爭取將涉訴化解率、民轉刑發生率、萬人成公率等司法指標納入鄉鎮綜合治理考核體系，實現人民法庭參與基層綜治管理由消極向積極、由被動向主動的轉變。

人民法庭的每一項司法服務一定意義上都是參與社會管理。近年來，我市人民法庭集中精力抓好“三項建設”，努力提高司法服務質量，產生了良好的社會效應。

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中圖分類號：C916 文獻標識碼：A

1 引言

近年來，重慶市涪陵區各級領導干部越來越認識到基層社會管理是社會管理的重點，基層社會管理的效果和水平直接影響著整個社會管理的好壞。涪陵區白濤街道按照總書記提出的“進一步加強和完善基層社會管理和服務體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作，強化城鄉社區自治和服務功能，健全新型社區管理和服務體制”的總體要求，緊密結合實際，創新理念，以延伸服務端口和延伸服務領域為抓手，不斷推動基層社會管理創新，取得了很好的效果。

2 白濤街道延伸服務的主要做法

白濤街道距涪陵城25km，幅員面積217km2，轄18個村（社區），人口有5萬人。近年來隨著場鎮建設和化工園區建設的飛速發展，轄區流動人口與日俱增，因移民遷建、征地拆遷、建筑施工、廠社糾紛等引發的不穩定因素日益增多，社會矛盾和治安安全隱患凸顯。同時，社會保險、糧食直補及群眾等辦理事項逐年增多，原有的服務模式和服務機構已經不堪重負，遠遠不能滿足服務群眾的需要。為此，在區委、區政府的領導下白濤街道開展了“創新管理模式，延伸服務端口和服務領域”的“兩延伸”創新試點工作，建立了以陣地體系為依托、OA操作體系為紐帶、隊伍體系為基礎、制度體系為保障的基層社會管理新體系。

2.1 建成了系列服務陣地

白濤街道根據中央建設服務型政府的要求，投資320萬元，于2010年建成白濤街道綜合服務大樓。其中便民服務中心面積達500m2，大廳設立民政、社保、計劃生育、國土、建環、戶改、廣播、法律援助、農業綜合等9個辦事處內設機構的服務窗口，服務項目40項。在經過2年的成功運營后，街道以此為藍本，進一步延伸服務端口和服務領域。2012年街道又投入200余萬元，經過新建或改建，在7個村（居）建成了規范的村便民服務大樓，在其余11個村（居）設立便民服務點，除了原有的9個服務窗口外，還增設了郵政、水、電、氣、手機費用繳納、就業指導、醫療救助等與老百姓生活密切相關的服務窗口，服務項目延伸到50余項。

2.2 開發了一套軟件系統

為了實現村社接件、中心匯總辦結的便民目地，街道充分利用信息化手段，與中國移動公司合作，依據部門的辦理事項、辦事流程，吸納部門和村居意見，在重慶市首家開發了一套便民服務操作系統（OA操作系統）。該系統集網上咨詢、網上辦理、圖文傳輸、流程監控、信息政策、遠程調解、視頻監控為一體，考慮到政府部門間的事務辦理，系統還增加了網上辦公功能。

2.3 建立了三支隊伍

一是建立了一支高素質的大廳服務隊。街道從全體機關工作人員中精心挑選了16名思想素質高、業務能力強、服務意識濃、形象氣質佳的干部，經過業務、禮儀培訓，持證上崗，為辦事群眾提供熱情、周到的服務。二是建立了一支常住村（居）的社區服務隊。街道面向社會招聘了一批應往屆大學畢業生，經過系統的基層工作培訓后，安排到各個便民服務站（點），負責村（居）的便民咨詢、網上事項辦理、網絡系統維護以及其他便民事項的處置，實現了街道便民服務中心與村（居）便民服務站（點）的有機銜接。三是建立了一支覆蓋全街道村、社的代辦隊。為使邊遠村社的群眾辦事更方便，街道在18個村、社區均建立了由村委會主任負責的為民服務全程服務隊，在每個農業社設立一名代辦員，不定期收集本社群眾的代辦事項，每3天一次匯總辦理。

2.4 推行了六大制度

考慮到基層群眾對辦事流程不熟悉、對辦事人員不熟悉、農閑辦事等具體問題及特殊人群的特別需求，街道在便民服務中心、村（居）服務站（點）推行首問責任制、一次性告知制、限時辦結制、延時服務制、上門服務制和信息公開制。

3 白濤街道延伸服務的主要成效

3.1 方便了群眾

體系建成之前，最偏遠的樂道村群眾到辦事處辦事專車往返要近3h，耗時又耗力，群眾意見極大。隨著便民服務站（點）對村（居）的全覆蓋和全程制度的推行，現在只需交給代辦員就能完成。為了防止退休人員冒領養老金，過去社保部門要求退休人員必須親自到現場進行一年一次的“生存確認”，許多退休老人年老體弱，疾病纏身，行動十分不便。現在他們只需要到村（居）便民服務站（點），手捧日歷，工作人員通過OA操作系統將視頻和圖像傳輸給社保部門就可以進行“生存確認”了。村民真切感受到“以前辦事跑斷腿，現在只需動動嘴”。

3.2 提高了服務質量和效率

街道通過充分整合各種服務資源，讓各種服務因素得到了最大的利用，切實解決了以往群眾辦事“不好找人”、“不好找門”的問題，改變了以前那種只能群眾登門辦、部門看著辦的狀況，在街道形成了一般事項當場辦、本級審批當天辦、區級審批限時辦的工作局面，大大提高了工作效率。街道社會服務管理體系開始營運以來，受理全程521件，走訪652人次，接訪74件次、96人，共排查出各類矛盾糾紛203件，有效化解各類矛盾糾紛及不穩定因素189件。

3.3 推動了服務型政府建設

長期以來，由于辦事不公開、不方便，加之“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”問題的存在，群眾反應強烈。建成村級社會管理服務體系后，辦事處始終堅持以人為本、執政為民的理念，把服務公眾作為政府行政的出發點和落腳點；始終堅持民生優先、服務至上的導向，把為公眾提供更多優質的公共服務放在更加突出的位置，有效地改善了干群關系，進一步樹立了黨委、政府的良好形象，推動了政府由管制型政府向服務型政府的轉變。

4 基于白濤街道創新基層社會管理的啟示

基層處于社會管理關口位置，基層政府是社會問題最直接的感知者和回應者[1]。基層政府履行社會管理職能的過程也是自身調整、改革、再建構的過程，是轉變治理角色、結構與方式以獲致合法性的過程。基層政府自身的適應性變革是社會管理目標實現的前提條件和基本保障。

4.1 塑造服務型基層政府，寓社會管理于公共服務

服務型政府和社會管理創新是社會治理方式總體性創新的兩個方面，一方面政府體制改革要在目標和方案的設計上，以人民群眾的根本利益為基本內容和工作重點，以提高廣大人民群眾的生活水平、對政府的滿意度和政府公信力為標準；另一方面，社會管理創新要以經濟社會發展中的突出問題和矛盾為突破口，要把服務放在社會管理中，并成為社會管理的重要部分和基礎。基層政府應堅持以人為本、服務為先的理念，以服務為抓手，通過延伸服務端口和服務領域，使服務下沉，更加貼近群眾。運用菜單式與個性化等服務形式，通過服務外包與購買，改進公共服務供給機制。以行政為主導改革社會管理體制，整合基層管理和服務資源，以業務歸并、人員整合、服務前移為主線，對機構職能、人員及服務設施進行整合，形成“大民生”、“大綜治”治理格局。要充分調動各種單位和組織的積極性，發揮他們與基層群眾聯系廣泛和服務便捷高效的優勢，在服務的空間和服務的領域上都以方便基層群眾為目標，真正做到“民有所呼，我有所應；民有所盼，我有所辦”[2]。

4.2 加強社會工作者隊伍建設，推動社會管理創新

基層社會管理是一項技術和藝術性、情感性很強的工作，既有普遍的規律又有地域人文特色[3]。建設一支宏大的社會工作者隊伍對于加強社會建設和管理、構建社會主義和諧社會具有十分重大的意義。隨著社會建設進程的加快，社會工作涉及的范圍越來越廣，社會信息化程度越來越高，承擔的各種社會化服務保障任務將更加繁重。當前社會工作人才隊伍存在的突出問題表現在“職業不專業”和“專業不職業”。一方面，長期從事社會工作實踐的社區工作者，絕大多數沒有接受過專業學習，很難提供個性化、多樣化、系統化的服務，無法有效應對和解決新的復雜社會問題。另一方面，由于公共服務和社會管理部門沒有配備社會工作專門人才和設置社會工作崗位，大部分社會工作專業畢業生難以就業。白濤街道通過招聘大學生社會工作者，適應了社會工作需要培養和使用專業的社會工作者隊伍，發揮他們服務管理基層群眾的專業性和技術性優勢的要求；通過在村社招聘代辦員，充分挖掘和利用了鄉土基層社會管理人才的特長，利用了他們熟悉當地文化和風土人情、熟悉基層社會、聯系群眾廣泛的優勢。

4.3 積極探索信息化管理方法，發揮現代科技在社

會管理中的作用 隨著科技的進步和經濟持續快速的發展，社會管理信息化已經成為必然趨勢，要順應信息化的時代潮流，大力推進社會管理信息系統建設，積極推動現代科學技術在社會管理中的應用，在各個領域構建高效快捷的社會管理服務新模式。白濤街道將所有村居劃分為7個網格，在每個網格都設有OA操作系統和視頻監控系統等數字信息化平臺，以街道統一指揮監督中心為信息匯集與傳導中樞，整合管理資源解決跨部門公共管理問題。每天利用信息化平臺開展遠程矛盾調處和信息反饋，通過網絡進行社會矛盾和糾紛排查“零”報告，通過開設視頻，人可以直接與街道主要領導對話，從而節約基層群眾反映訴求和

政府行政的成本，增強政府對社會問題的感知和反應能力，提高政府的回應性和行政效率，方便基層群眾解決問題。

4.4 完善政績考核，改進基層群眾工作

當前社會管理的本質是要做好新時期的群眾工作，要真正讓各級領導干部把加強和創新社會管理作為自覺的行動，必須完善政績考核制度。要以科學發展觀為指導，研究制定符合建設社會主義和諧社會要求的社會管理政績考核體系和方法。以基層社會服務管理政績考核辦法為抓手，切實轉變領導干部的執政理念和思路，不斷改善和密切黨群、干群關系。

參考文獻：

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城市社區是基層社會治理的基本單位，也是居民生活的基本單元。隨著社會轉型的深入，當前中國社會進入了利益訴求多元化、價值取向多元化的時期，各種社會矛盾凸顯，因此在城市社會治理體系中，需加強城市社區治理的基礎性作用。作為居民聚集的生活場所，社區的基本屬性決定了在社區治理中居民參與的核心作用。因此，在社會轉型期，為了維持基層社會的穩定，探討城市社區治理中的居民參與具有重要意義。

一、社區治理中居民參與的必要性

社區治理是在政府指導下，社區職能部門、社區組織、社區居民等對于社區內的公共事務和公益事業進行管理的過程，以最終促進社區的和諧發展以及居民生活利益的滿足。隨著市場經濟的發展，利益訴求多元化，社會整合方式也發生了相應的變遷，社區治理的對象從一元到多元發展，社區治理的目標也發生了變化，單一的治理主體難以滿足社區發展的需要，因此社區治理中需要居民參與。

首先，社區治理中的居民參與能夠整合不同居民利益訴求的需要。隨著住房商品化進程的推進，在城市社區，來自于不同地域、具有不同文化背景、具有不同價值訴求的居民因為商品房的購買而居住在同一小區。在社區內部的人口結構趨于復雜化、價值趨于多元化的背景下，社區居民參與社區治理能夠解決治理資源不足問題，同時社區居民的充分參與也能彌補傳統治理模式、單一治理主體的不足[1]。社區發展的根本目的是滿足居民高品質生活的需要，因此社區治理必須建立在社區居民需要的基礎上，整合不同利益訴求，社區居民的參與能夠充分整合不同居民利益訴求的需要，從而促進社區的和諧穩定。

其次居民參與社區治理能滿足社區日常管理及居民自我實現的需要。社區治理的最終目的是滿足居民的利益需求，社區的服務和治理水平關系到每個居民的日常生活。對于居委會、物業公司等社區治理組織來說，社區治理很難做到事無巨細、面面俱到。面對龐雜的居民群體，居委會與物業公司做的非常有限，因此要以提高社區服務為核心，居委會、物業公司與居民共同參與，實現社區自我管理、自我監督的作用，必須要發揮居民的主體性作用，讓居民參與到社區治理中來。同時，居民通過參與社區治理，為社區發展出謀劃策、與鄰里互動，這種溝通與能力的實現也能滿足居民自我實現的需要，通過參與社區活動，建立起強烈的社區歸屬感、責任感，增強社區凝聚力，最終實現社區共同體的建設目標。

二、當前社區治理中居民參與的形式

根據居民參與內容、現實表征，當前居民參與的形式主要分為娛樂活動參與型、公共事務參與型等形式。

隨著城市社區的發展，為了滿足居民的生活需要，一些商品房社區一般配備了小區廣場、健身設施、開發了一些文體娛樂的場所。居民有在室外活動的需求，對于時間比較充裕的中老年人來說，這種需求尤為強烈。所以在城市社區，居民參與比較多的是共同的娛樂活動。一些社區還成立了進出比較自由的娛樂組織，近來年，很多居民出于鍛煉的需要，在社區廣場跳廣場舞。一些居民出于共同的興趣和愛好，早晨一起散步、打球，或一起下圍棋、象棋等。

隨著住房商品化以及物業公司進駐社區，小區居民一般對關系切身利益的物業收費、停車位、小區治安、保潔等問題比較關注。公共事務參與是指社區居民參與社區的公共設施、公共服務等問題。在目前的社區參與中，公共事務參與比較少。在調查中發現，很多居民對物業收費問題、車位問題、治安問題雖然比較關注，但是缺乏正確、合理的參與渠道。一些社區居民停留在私下議論公共事務的階段，在居民看來，作為居民個體去向物業公司、居委會提出意見，很難得到滿意的答復。從居民的參與意愿來看，很多居民有強烈的公共事務參與意愿，但是在現實的社區治理體制中，社區公共決策一般由物業公司、居委會等組織做出，很難傾聽居民意見，居民缺乏參與公共事務的暢通的、常規的渠道。

三、提高社區治理效果、推動居民參與的核心路徑

居民作為社區治理的主體之一，有著參與社區治理、參與公共事務決策的訴求。居民公共事務的參與狀況直接影響社區治理的效果。面對社區居民日益復雜化、多樣化以及其需求的多元化，必須打破傳統單一化的行政管理模式，加強自下而上的雙向交流互動，物業公司、居委會等社區組織需要依據自身的功能定位與職能設定適時地調整和改進其決策形式及與居民的聯結方式。為有效推動居民參與公共事務決策，需要構建新的參與平臺。如可以利用互聯網，建立公共事務交流平臺，物業公司、居委會等組織負責人參與其中，居民可以對社區內的公共事務發表意見、同物業公司、居委會交流互動。也可以增加居民與物業公司、居委會面對面交流的機會，設置物業公司經理、居委會主任聯合接待居民日，傾聽居民的意見。在關系居民利益的物業收費、停車位、公共設施維護等重要決策中，居委會、物業公司要傾聽居民的意見，在決策程序中要強化居民的監督作用。當前物業公司與居民矛盾突出，根本原因就在于在涉及居民利益的決策中，物業公司只考慮自身的經濟利益，不顧居民的意見，導致矛盾突出，直接影響了社區治理的效果，也正在危及社區的和諧穩定。

四、結論與思考

隨著社會轉型的推進，基層社會日益呈現出價值多元化、利益訴求多元化的趨勢，社區作為基層社會治理的基本單元，傳統行政性的治理模式已經不能適應現代社會要求。當前物業公司與居民矛盾突出，社區公共事務決策漠視居民的參與需求，這給當前的基層社區治理帶來了巨大的挑戰。在這種背景下，必須改變傳統的社區治理模式，給予居民社區參與更多的空間，創建居民公共事務決策參與的平臺。在涉及居民利益的公共設施維護、物業收費、小區治安、停車位等問題上，考慮居民的意見，顧及居民利益，這樣才能達成社區治理的和諧目標，才能促進社區的和諧穩定。

參考文獻：

[1]. 向德平，王志丹. 城市社區管理中的公眾參與. 學習與探索.2012（2）：37.