導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇社會政策的意義，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

在較早被介紹給中國讀者的各類“新知”中，關于“復雜系統”的知識與哲學或許是理論內涵最豐富并且政策意義最顯著的一門科學。當我們面對復雜系統時，首先要從總體上把握它，不是沉迷于細節，而是直面“總體”現象。

借用桑塔費學派的簡明語言，假設每一行為主體只熟悉它附近的局部環境并由此作出簡單的適應性選擇，那么，由大量這樣的行為主體組成的群體將表現出復雜系統的特征。如奧墨羅德所論，這時，短期的群體行為是不可預測的，因為系統的另一特征是，不斷地涌現出以往沒有的性質；從而，系統的第三特征是，歷史從來不是單一的。換句話說，歷史從來就是“非決定論的”，這一特征導致了“多元歷史”觀。

生活在具有上列復雜系統三項特征的社會里，我們每一個人怎樣適應我們的生存環境呢？道德哲學家和經濟學家斯密曾系統地把所謂“公正旁觀者的合宜同情”原理運用于西方社會，并由此撰寫了《道德情操論》和《國富論》。與穩態社會不同，在轉型期社會，作為斯密原理的基礎的“合宜的同情”――它對應于“一般均衡”的行為與情感，離散化為許多“局部的合宜性”――它們之間可以發生激烈沖突。今天，關于復雜系統的許多局部合宜性之間潛在沖突的研究，被稱為“非均質網絡”的社會科學或“網絡物理學”。

基于“求生存”的本能和“要生存得更好”的欲望，在上述的復雜系統內，每一社會成員只熟悉與他相鄰的社會成員們的行為和情感模式，在他熟悉的這些行為和情感模式中，他選擇“最好的”。假如他如通常所表現的那樣不知道什么是最好的，那么他會模仿“最成功的”――事實上，我們很難區分“選擇”與“模仿”，因為沒有人能夠完全獨立地選擇，恰如沒有人能夠一模一樣地模仿。

于是，我們看到，他選擇“春節回家并且忍受擁擠效應”（學生和民工）；他選擇“買車并且比不買車更多地污染環境”（都市白領）；他選擇“制造或出售假冒偽劣商品并且由此獲得金錢回報”（商人和學者）……概而言之，他選擇“在名利場上更成功并為此而更深和更久地出賣良心”。

晚近的仿真研究表明，如果行為與情感的模式A對個體而言比模式B更成功，那么，在復雜系統內，只要采納A的個體的總數占總人口的比例超過了三分之一，模式A就會迅速取代模式B，而成為獨占的行為與情感模式（參閱Martin Nowak，et.al.，2007，“the one-third law of evolutionary dynamics”，《Journal of Theoretical Biology》，vol. 249，pp.289-295）。復雜系統的這一特征被稱為“三分之一定律”，它廣泛地出現于社會生活各領域，多年前已被諸如米爾格羅姆這樣的經濟學家注意到并寫入“管理經濟學”教科書。

篇2

目前，我國農民工總數已經達到1.2億,成為產業工人的重要一部分,為我國現代化的建設做出了巨大的貢獻。但是，與其極不相稱的是農民工社會保障發展的極度缺位、落后，根本無法保障農民工工作、生活的安全。

造成這一問題的主要原因之一就是不正義、不公正現實前提依然存在，其中最為明顯的就是城鄉二元社會結構與二元福利結構。農民工與城鎮職工做同種工作，付出同種努力，僅僅由于身份是農民，就不能享受與城鎮職工同等保障待遇。有人認為此種作法適合我國經濟快速發展國情，可以最大限度減少勞動力使用成本，調動民間投資積極性。中國的迅速崛起使我們不得不承認在我國以前那種特殊情況下，這種不公平、不正義的制度確實可以避免更大的不公平、不合理，促進整個國民經濟健康迅速發展，可以說那時的不公平正義是為了避免更大的不公平不正義。

然而時過境遷，發展雖然仍是永恒的主題，但是制度運行的環境發生了變化，在今日大眾的公平合理的呼聲日益高漲時，如果再沿襲過去那種“法寶”，則這就不是健康和諧的發展，而是盲目病態的增長，是不合理不公正不正義的增長，無論其速度多么快，無論其GDP總值多高，都免不了被人民顛覆或改革的結局。正如羅爾斯在《正義論》開篇提出的那樣，“正義是社會體制的第一美德，法律和體制如果是不正義的，那么無論它們多么有效，多么有條不索，也必然會為人們歷改革或廢除。”

每個人都具有一種建立在正義基礎上的不可侵犯性，這種不可侵犯性甚至是整個社會的福利都不能凌駕其上的。正義否認農民工失去合法權益會由于經濟增長、其他群體獲得利益而變得理所當然起來。它不承認強加給農民工的犧牲可以由于許多人享有的更大利益而變得無足輕重。使我們默認過去這種有錯誤的“理論”的唯一原因，是我們沒有一種更好的理論。

為了正義的目的，必須努力改進當前的社會保障理論，將外出的農民工納入過度性社會保障體系中。此舉一旦完成必將有利于我國社會保障覆蓋面的擴大、有利于建立健康的社會保障體系、有利于農村剩余勞動力更為有效地轉移。此外，還將對我國三農問題的有效解決，農村社會的現代化變遷，城鄉統一的社會保障體系的建立有著深刻影響。

鑒于此，本文針對我國過度階段農民工社會保障政策的制定提出兩點建議。

1. 建立有別于城鎮居民的現代農民工的社會養老保險制度。

養老保險是社會保障體系中一項重要內容，農民工為我國現代化建設做出不可磨滅的貢獻，有權在達到法定老年年齡后，受到國家和社會依法給予一定物質幫助，以維持其老年生活。所以能否將我國1.2億農民工納入養老保險范疇是檢驗我國社會保障體系是否完善的重要指標。由于目前養老保險是高門檻，農民工收入水平低，我國農民工參加養老保險的比率較小，溫州養老保險參加率為3.4％，重慶養老保險參加率為8.6％，湖南省農民工養老保險參保率不足7％，合肥市不足1% 。

基于以下三點原因，本文認為有必要也有可能建立一種有別于城鎮職工的農民工養老保險體系。

1) 現行養老保險制度費率高、資金缺口比較大，是一種不健康的養老保險體系。

據預測，到2010年我國城市養老金提取比率將達到28.24%(見下表)。也就是說這種養老保險不是靠積累，而是靠現存現取，資金缺口較大，是一種不健康的養老保險體系。如果這樣發展下去，一方面導致養老金提取比率增長較快；一方面導致養老金費率較高，隨著我國人口老齡化到來，這種體系必將崩潰。

年份 2000 2010 2020 2040 2050

養老金提取率(%) 23.70 28.24 32.03 40.20 45.37

資料來源：王東巖、張鴻博：《中國勞動事業發展預測》，85頁，北京，中國勞動出版社，1995。

這種缺口及其高費率是主要由國有企業轉制造成的，農民工沒有理由承擔這種強加成本。況且即使為了更大的正義目的，農民工即使再次作出犧牲，也無法挽救一種不正義的體系。一種不正義的養老保險體系之所以存在，是因為沒有一種更有效的體系出現。我們現在有條件建立一種健康的農民工養老保險體系。

2) 有各種有利條件建立一種健康的農民工養老保險體系。

首先，農民工的年齡較輕，從交納保險費開始到領取養老金還有幾十年時間。

根據調查，2004年甘肅省農村當年外出就業勞動力平均年齡為33歲，在年齡結構中，40歲以下的人數占78.70%。其中：16-25歲的占27%，26-30歲的占14.5%，31-40歲的占37.2%。

2005年上半年湖南省農村外出勞動力中,23-40歲的占51.6%、16-22歲的占38.6%，41-50歲的占7.2%。50歲以上的占2.6%。

從以上可以初步看出，我國農民工的年齡集中在40歲以下，占近80%。即使國家全部對其做出養老保證，兌現的時間也在20年以后。

其次，有足夠的資金來支持。即使全國農村剩余勞動力都轉移出來，按2億人計算。每人每月按400元平均收入計算，社會保障稅定于15%，每人每年應交720，全國征稅達1440億，加上每年新增人口可以增加30億左右，這樣每年可以達到1500億左右，而且持續20年以上。如此長的時間，如此大的養老金入帳，加上我國在20年后的經濟發展水平，國家財政可以投入更多資金支持，完全可以實現的。

最后，企業與農民工個人有能力參與。

一種養老保險體系的實施情況如何，關鍵看他是否符合參保者利益及適合參保者的特點。一種政策即使符合參保者利益，但是卻沒有考慮到參保者具體情況，也還是非正義的，結果只會導致無果而終。正義的政策不僅體現在制定理念上，而且還體現在執行過程中。農民工本來就收入低，開支大，如果再交高昂的保險稅，他們很難承受得起。通過這種低稅率，一方面可以減輕農民工負擔，使其有能力交納保險稅；一方面可以減少農民工用人單位的負擔，增加其競爭力，能吸納更多的剩余勞動力。

如果能利用好這次契機，我們完全有可能采取逐漸淡出過去那種體系，從農民工開始逐漸建立一種全國統一的健康的養老保險體系。

3) 針對收入水平低的農民工群體可以采取以勞代費制度

一種社會保障體系如果是不正義，那么無論它多么有效，多么有條不索，也必然合遭到人們的拒絕或修正，改革或廢除。所以我們所制定的農民工社會保障政策，一定要基于非正義的現實基礎。否則，在非正義的基礎上用正義的手段只會加劇這種非正義狀態。

當前一個顯著的非正義基礎就是，農民工與城鎮職工收入差距不斷增大，農民工絕對收入水平較低。基于這點，本文認為從機會成本考慮，重新設計現行保險制度，讓農民工有能力而且愿意參與。

假設農民工的工資率為4元，現在一項社會保障項目需要他每月承擔4元錢。該農民工可以有兩種選擇，一是直接交4元錢；一是勞動一個小時。根據我國現在情況，勞動力的供給大于需求，假設農民工就業的幾率為0.8。現在他著額外的一個單位勞動的預期收益為3.2元，也即這一單位勞動的機會成本。與支出4元相比較，顯然一個單位勞動機會成本小，更經濟。假如現在根據一個地區農民工數量，來統籌規劃，以勞抵費，則可以使更多農民工有能力而且愿意參與。

盡管這種做法不符合現行社會保障體系，但是現行社會保障體系本來就不是針對農民工設計的。所以從社會保障參與率角度出發，從經濟發展惠及面擴大角度來說，必須采用這種非正義措施，只有這樣才可達到更大正義。

2. 建立農民工工會，強制農民工加入，為爭取農民工的社會保障權采取統一行動。

近年來，拖欠農民工工資已成為一大社會問題。在沒有集體統一行動的條件下，個人的討薪成本非常之高。根據《中國農民工維權成本調查報告》，農民工討薪成本是所要討的工資3倍。付出勞動，領取足額工資是農民工天經地義的事情，然而拖欠農民工工資的事件竟然屢屢發生，那么靠他單個行動又如何可以獲得其他諸如休息、養老、工傷、醫療保障呢？

我們知道，工人階級為了保障本階級共同利益，在很早就成立了工會，他們可以采取一致行動。然而我國到目前幾乎還沒有農民工工會，他們還是一個松散的群體。盡管他們每個人都知道他們在實現了農民工群體一致行動后都能獲利，但是他們仍然沒有采取一致行動以實現那一目標。他們都是理性人，他們知道他們采取維護保障權利行動確實會使他們受益，但是在一個沒有集體行動，沒有任何強制權的工會存在，任何單個或者少數者的行動都會造成自己利益受損，別的成員利益增加。

從下面分析可以看出，我們假設：

1、 現在存在一個雇主，兩個農民工甲和乙。

2、 生產處于規模報酬不變情況，即增加一個人與減少一個人的邊際收益相等。在只要有一個人留下的情況下，企業的生產不會受到影響。

3、 工人工資收益在壟斷條件下的遠遠大于完全競爭條件下的。

農民工甲和農民工乙他們可以采取兩種行動，要求社會保障條件，和不要求社會保障條件，要求條件意味著雇主支出的增加，雇主當然不高興。如果甲或者乙單個提出，雇主從邊際收益角度出發，一定會解雇他。剩下一個人就處于壟斷地位，他的待遇（包括精神與物質）也會顯著提高（因為如果他也辭職的話，企業沒有其他人可以招到，企業不能繼續運行，他的固定成本就會閑置，耗損，且得不到任何補償）。但是如果甲乙共同提出，即使雇主支出有限增加，因為企業要生產，他不得不運行，所以在工人總的工資加福利小于工人創造的價值時，他還要雇傭他們。

農民工行動的得益矩陣如下

農民工乙

農民工甲 采取行動 不采取行動

采取行動 福利有限增加，福利顯著增加 解雇，福利顯著增加

不采取行動 福利顯著增加，解雇 福利不變，福利不變

篇3

我國的醫療服務主要體現在三個方面：一是為居民提供基本的醫療保障；二是有效平衡醫療保險基金的收支，增加醫療和保險基金的使用效率；三是強化醫療服務管理。完善社會醫療保險政策，是為了更好地進行醫療服務，從而有效地提升我國的醫療服務質量和醫療資源的使用效率。

一、我國現階段社會醫療保險制度分析

1、社會醫療保險籌資和待遇標準不統一

雖然我國正處在逐步完善社會醫療保險制度的階段，各地也紛紛出臺了相關政策，但基于地區之間的差異性從而導致了每個地區的社會醫療保險的籌資標準及待遇不統一，致使城市務工人員或者城郊結合的居民出現重復參保或有選擇地參保等現象出現。目前，城鄉居民基本醫療保險的待遇與城鎮職工基本醫療保險的待遇的距離正在逐漸縮小，而城鄉居民基本醫療保險的籌資遠遠低于城鎮職工基本醫療保險，使得許多外來務工人員紛紛選擇參加城鄉居民基本醫療保險，這對于城鎮職工基本醫療保險基金的穩定運行是非常不利的。

2、門診費用增長過快

有數據表明，2000年縣級醫院門診費用相對于1990年增長了6.81%，2005年增長至10.43%，到了2010年縣級醫院門診費用則上漲到15.03%，且2011年國務院的一項調查顯示，城市居民醫保門診報銷費用不足1/3。由此可見，我國門診費用增長過快，但居民醫療保險卻不能得到合理的報銷。雖然我國社會醫療保險中有關于報銷大病費用的相關政策，但關于門診的醫療保障服務還是不夠完善。

3、社會醫療保險統籌資金收支運行不平衡

隨著社會老齡化人口的不斷增加，我國縣級以上醫院住院治療費用增長速度也明顯加快，這都是造成我國社會醫療保險統籌資金收支運行不平衡的重要原因。我國對社會醫療保險政策不斷進行改革與推進，使得醫療保險的補償水平逐年提高，極大地降低了居民醫療負擔的風險。在社會醫療保險保障制度不斷提高、醫療費用卻逐漸上漲的情況下，社會醫療保險統籌資金的平衡運行也因此埋下極大的隱患。

二、社會醫療保險政策對醫療服務的影響效果

1、門診統籌對醫療服務的影響

（1）研究門診統籌制度對醫療服務影響的方法。為了更好地了解社會醫療保險對醫療服務的影響效果，本次研究選用了“門診+住院補償”醫療模式與“個人賬戶+住院補償”醫療模式進行對比。參加兩組醫療模式的實驗者年齡均在32—49歲，文化背景、月收入均無顯著差異。其中參加“個人賬戶+住院補償”醫療模式的實驗者在身體健康方面與“門診+住院補償”醫療模式的實驗者存在高于1%的差異；在生活習慣方面“個人賬戶+住院補償”醫療模式的實驗者與“門診+住院補償”醫療模式實驗者存在高于1%的差異。研究實驗進行兩周，兩周后對比兩組醫療模式的門診就診率、住院率、自我醫療率與未就診率。（2）門診統籌對醫療服務影響的研究結果。研究實驗結果表明：“門診+住院補償”醫療模式的門診就診率下降了16.13%，自我醫療率增加了13.11%“；個人賬戶+住院補償”醫療模式的門診就診率增長了12.19%。（3）關于門診統籌對醫療服務影響的討論。從研究結果可以分析得出，門診統籌制度明顯降低了居民的門診就診率，家庭人均收入升高，其門診就診率也會得到相應的升高。自我健康評價差的居民，其門診就診率就越高。患有慢性疾病實驗者的門診就診率低于沒有患病的實驗者的門診就診率。門診統籌制度實施兩周之后，自我醫療率明顯上升，并隨著家庭收入額增加而降低。由此可以得出結論：門診統籌制度有效地提高了社區門診醫院的資源配置效率，提升了慢性疾病患者去醫院的就診率；有效降低了居民的自我治療率，增加了患者用藥的安全性。門診統籌制度的制定有效降低了居民的疾病負擔，實現了讓每位居民都享受到了最基本的醫療服務。

2、大病醫保政策對醫療服務的影響

（1）研究大病醫保政策對醫療服務影響的方法。隨機選取某市城鎮醫療保險數據庫2009—2012年10%的樣本進行研究調查，調查內容包括就診日期、疾病診斷、住院總費用、統籌支付、大病醫保支付、自費支付。因大病醫保從2011年實施了自費補充醫療保險，大病醫療保險的報銷比例得到提高，故而將2009—2010年前的調查樣本作為一組，2011年—2012年的調查樣本作為一組。（2）門診統籌對醫療服務影響的研究結果。研究實驗結果表明：大病醫療保險政策實施后，患者個人自費支付的費用下降了19.83%，個人支付費用在住院總費用的占比下降了2.82%，災難性醫療支付費用降低了41.23%。（3）關于大病醫保政策對醫療服務影響的討論。從研究結果可以分析得出，大病醫保政策明顯地降低了患者住院的自費支付，其主要原因是：大病醫保中增加自費補充醫療保險，從而使得大病補充報銷可以高達50%，降低了患者的自費費用，實現了患者“看得起病”的目標。但隨著醫療費用的不斷增加，大病醫保又降低了患者自費支付，有關部門要加強對醫療行為的監管，盡量避免醫療道德事故的發生。大病醫保政策實施后，退休人員的自費費用與災難性醫療支付的比例增加了，離退休人員自費費用與災難性醫療支付比例也有明顯上升。其主要原因是因為大病醫保自費補充的政策會引導退休人員或離退休人員進行一些不必要的醫療服務，導致醫療道德事故的發生。世界銀行發展部門專家AdamWagstaff曾研究我國西部新農合醫療實施的效果，發現“按服務付費”與“大病統籌”等制度有助于增長主張患者過度治療的現象發生。因為大病醫保政策中的多種支付方式，促使一些醫療機構加強自身的管理機制，以提高大病醫保資金的使用效率。在大病醫保資金有限的情況下，不少醫院不得不改進自身的醫療技術以提高患者的治療效果，從而降低整體的住院費用。大病醫保政策不僅保證了醫療質量、促進了醫院的自我發展，也有效地提升了大病醫保資金的使用率。

3、總額預付制下的結算辦法對醫療服務的影響

（1）研究總額預付制下的結算辦法對醫療服務影響的方法。分析某市住院總人次前80%的醫療結構，用不同的方式對患者的次均住院總費用、次均自費支付進行結算，隨后比較自費支付費用比例的變化。（2）總額支付制下的結算辦法對醫療服務影響的研究結果。總額控制、增幅管理的結算方法下，次均住院費用與使用醫保支付費用增加明顯，但總額費用控制效果比較好的普遍是三級醫院。針對一些特殊疾病，總額控制、增幅管理的結算方式下的次均住院總費用和使用醫保支付費用的情況有所下降，但結果并不明顯，二級醫院的次均醫保費用支付明顯是高于三級醫院的。從整體上看，使用總額控制、增幅管理結算辦法的患者住院自費支付比例下降了2.6%，三級醫院自費支付比例下降了2.4%。（3）關于總額支付制下的結算辦法對醫療服務影響的討論。精細化總額控制（即住院總額與次均住院總費用）、增幅管理結算辦法有助于醫療結構提高對醫療費用的使用效率，減少患者住院的時間。通過總額控制、增幅管理結算辦法可以看出，二級醫療機構的次均醫保支付費用明顯高于三級醫療機構，二級醫療機構的掛床現象也明顯高于三級醫療機構。主要原因為一些二級醫療結構的醫療水平明顯提高后，導致了一些不必要住院的現象存在。對此有關部門要加強對醫療機構的監管，尤其是對二級醫療機構。推行對特殊病種實行精細化總額控制、增幅管理的結算辦法，提高對醫保基金的使用效率。隨著我國醫保制度的不斷改革完善，相關部門應該探索出符合住院服務的支付方法，優化醫療機構的醫療資源，提升醫療資源的使用效率。

三、關于社會醫療保險政策的建議

1、推進城鄉一體化醫療保障制度

我國當前并沒有統一的社會醫療保險制度，從而造成我國城鄉醫療體系不完善。無論是醫療資金的統籌管理還是醫療保險的待遇及相關管理制度，都沒有形成一個統一的整體，從而導致重復參保或有選擇性參保的現象出現。要按照黨的十和十八屆三中全會關于建立更加公平可持續的社會保障制度新要求，統籌推進城鄉一體化醫療保障制度，強化頂層設計，制定出統一的醫療保障體系，堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續，醫療保障水平與經濟社會發展水平相適應的原則，整合城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療制度，實現基本制度、管理體制、政策標準、支付結算、信息系統、經辦服務的有機統一，建立起符合實際、統籌城鄉、惠民高效、公平可及的居民基本醫療保險制度，最大程度惠及參保居民。

2、推進門診統籌制度的廣泛實施

門診部門作為我國社區醫療結構的重要組成部分，若沒有進行合理的利用就會造成我國醫療資源的不合理利用。當門診服務得不到有效的保障，居民就會更多的選擇住院來治療，從而造成大醫院人滿為患，患者過度治療的現象發生，間接加重了我國看病難的情況，也增加了醫療道德事故的發生風險。醫保部門應重視門診統籌制度，完善并推行門診統籌制度的廣泛實施，提升門診對小病的治療率，優化我國醫療體系，提升門診醫療醫院的使用率。

四、結論

結合我國居民當前看病的特點，有針對性地進行社會醫療保險制度的改善，才能逐步制定出符合我國國情的社會醫療保險政策。在完善社會醫療保險的同時，國家也要重視對醫療機構的監管工作，增加衛生部門與監管部門的協作，降低醫療道德事故的發生，有效地提升我國醫療資源的使用率，如此才能實現社會醫療制度最初的目的，從根本上解決我國看病難的情況。

參考文獻

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[3]毛阿燕：近二十年我國社會醫療保障制度改革對患者的實際影響：患者就診實際報銷比例研究[J].中國衛生經濟，2012，10（24）.

篇4

中圖分類號：F830.2 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2015）08-0035-05

我國政策性金融機構改革發展20多年來，運營中出現的種種問題，歸根究底在于政策性金融法律的缺失、缺位及相關立法工作的嚴重滯后。加強政策性金融領域的專門立法，依法治理政策性金融機構，實現我國政策性金融運行、管理的法治化，無疑是依法治國方略的題中應有之義。

我國政策性金融立法的呼聲，從業界到學術界一直持續不斷。專家學者從經濟學、金融學和法學的角度，對政策性金融立法的理論依據、結構框架和國際經驗等分別進行了先期研究（白欽先、曲昭光，1993;王偉，1994;吳曉靈，2003;段京東，2005;白欽先、王偉，2005;賈康，2010;王吉獻，2015）。但是，從社會學視閾進行政策性金融機構的立法分析還比較鮮見。為此，本文運用社會學原理尤其是法律社會學及經濟社會學的理論和方法，對我國政策性金融機構立法的社會環境因素、社會控制的法律手段、法制體系及運作機制的構建等進行初步探究。

一、負向互動與越軌是政策性金融機構法制生成的社會基礎

社會生活中人與人之間進行著各種各樣的互動，社會互動發生在一定的具體情境之中，各行動者處于特定角色位置從而承擔了相應的權利和義務，經過對他人采取社會行動和對方做出反應性社會行動兩個環節，這一互動過程才結束。而共同認可的價值觀、行為規范等構成了制約與影響達到各自本身目標的外部環境。也就是說，在每一個情境下，各行動者只有在規范提供的相互影響框架內進行社會互動，那么這種互動才能得以持續;而一旦打破了規范，就會表現出負向越軌，互動難以進行，甚至被迫中斷。如圖1所示。

政策性金融領域各主體基于資本供求相互聯系，表現出合作和競爭的關系。行動者包括政策性金融機構和中小企業、農村企業等強位弱勢群體。其中政策性金融機構是資本的供給方，有通過出借資金獲得收益的權力;中小企業等強位弱勢群體是需求方，有自由選擇低成本獲取資金的目的。在政策性金融資源尤為稀缺的條件下，供需雙方博弈過程中不斷互動，整個政策性金融市場呈現出賣方壟斷的特征。供需雙方可以選擇合作的互動方式，相互配合，為達到共同目的發揮各自的主觀能動性，不僅可以共同獲利，還會增加正的外部性。政策性金融的倡導與虹吸的基礎功能便體現于此。政策性金融機構用直接的資金投放可間接吸引商業性金融機構跟隨從事符合國家戰略意圖的放款，當資金配套時政策性金融機構再轉移投資方向，開始新一輪的投資循環;同時，在這一過程中，政策性金融機構的行動無疑釋放出信號，表明了政府的扶持決心，這是隱性的國家擔保，可以提高商業性金融機構的投資信心，降低其投資風險。兩者協同投資的結果便會降低被投資地區和領域對政策性資金的依賴。若博弈雙方在互動中形成對立的競爭性關系，基于各自的利益訴求運用各自權力相互排斥，會影響政策性金融資源合理有效地配置與可持續發展。政策性金融機構擁有的政府背景決定了其享有得天獨厚的優惠待遇。一旦政策性金融機構偏離政策性目標，無視經營原則，主動與商業性金融機構越位競爭于市場正向選擇機制下的投資項目，盈利算其業績，虧損由財政兜底，必然會產生將政策性虧損與經營性虧損人為加以混淆的動機。在這種負向互動下，強位弱勢群體的資本需求不僅不會得到滿足，資本反而會逐漸流向單一盈利目標下的投資項目。由此可以看出，行動者之間的負向互動與政策性金融的宗旨背道而馳。按照機構設立的初衷，政策性金融機構作為政策性金融功能的主要載體，是國家彌補商業性金融機構在宏觀經濟調控中內在不足的工具。若其經營運作偏離了國家政策性目標，強位弱勢群體在市場經濟中平等的發展權就難以得到保障。

從更深層次來分析，負向互動也極易導致政策性金融機構出現越軌行為（Deviance）。這里的“越軌”特指負向越軌，即破壞社會規范或違反群體與社會期望的行為（謝弗，2006）。與個人越軌相較，組織、機構違反規范的行為即群體越軌對社會規范的破壞更大。社會學家默頓的“手段―目標”理論認為，社會以文化傳統方式界定了規范目標，但是在社會結構的安排上缺少以制度設置方式規定的實現其目標的手段。當規范目標與規范手段之間失衡或不一致時，越軌行為或曰偏差行為、反常行為、失范行為就會產生。政策性金融機構因其性質及定位與商業性金融機構有著根本差異，業務范圍理應依據明確的規范與之劃清界限，充分發揮在各自業務領域中的比較優勢，使金融資源的配置兼具效率與公平。在我國，有的政策性銀行的業務活動越位越軌即群體越軌問題相當突出，個別政策性銀行憑借其特殊背景和特殊待遇，斷章取義、各取所需地將“市場化”與“運作”割裂，將市場化運作的手段同機構自身的根本性質、宗旨與職能割裂，不僅違法違規地同商業性金融機構展開不公平、不正當的市場競爭甚至“惡性競爭”，而且還將業務觸角逐步延伸、擴張到其他政策性金融機構的業務領域。強調市場化運作是政策性金融機構的“金融性”本義本性，但不能斷章取義地割裂政策性金融的宗旨和手段，更不能成為政策性金融機構越軌經營并一以貫之的借口。市場化運作表層之下更亟須深層的制度設計，要解決的不單是“有所為和有所不為”的問題，而是“可為和不可為”的難題，要從根源上防止越軌行為的產生。從約束和規范政策性金融機構行為的角度出發，為盡量減少與其他主體之間的負向互動，需要依賴一種穩定且持續的社會規范所提供的外部制約環境即法律制度。

二、法律是政策性金融機構規范運作的有效社會控制手段

個人或群體違反其所應遵守的行為規范的行為是越軌行為，缺乏合理規則的競爭是不公平競爭，并可能導致惡性競爭，惡性競爭會直接或間接地破壞社會秩序（王思斌，2010）。社會控制（social control）作為社會制度的一項重要功能，旨在糾正社會成員（包括組織機構）的越軌行為，越軌行為也是社會控制的對象。在美國社會學家E.A.羅斯（E.A.Ross）看來，社會控制可以理解為社會組織體系運用社會規范及與之相應的手段和方式，對社會成員的價值觀念和社會行為進行指導、約束，對各類社會關系進行調節和制約的過程。社會成員基于各自的利益需要，在自身價值觀的指導下引發多維度、多方向性的社會行動，同時又會在共同的社會生活中產生各種各樣的社會互動。為使互動朝著良性發展，得以持續，價值觀與行為方式在某種程度上需要有機統一。社會控制的基本功能便在于此，它為社會成員提供符合社會目標的價值觀與相應的行為模式，制約彼此行為，協調互動關系;明確規定各自利益競爭范圍，調節其利益關系。

另一位美國社會學、法學家羅斯科?龐德（Roscoe Pound）認為：在某種意義上，法律是發達政治組織化社會里高度專門化的社會控制形式――即通過有系統、有秩序地使用這種社會的暴力而達到的社會控制。法律之所以成為現代社會中最權威、最嚴厲、最有效、最普遍的社會控制手段，原因在于法律是由國家立法機關制定，以國家政權作后盾，由強有力的司法機構保證實施的行為規則。這恰是其他社會控制工具不同時具備的。所以，對我國政策性金融機構的社會控制，不僅需要商業道德、組織紀律、社會輿論、群體意識，以及一般的機構條例、規章等來進行規范約束，而且迫切需要盡快上升到法律的最高層次上。法律的真正權威和效力不僅僅在于制裁，關鍵在于警示。

現代國家不僅越來越多地將社會生活納入法律的制約范圍，而且法律的社會控制這一特點在發達國家政策性金融法律體系的構建中也體現得尤為全面徹底和淋漓盡致，其法律制度中普遍包含了政策性金融機構設立目的、法律性質、經營范圍、資金來源、監管機制和法律責任等內容，為政策性金融機構實施內部管理和處理外部關系設定了嚴格的法律框架。如日本的《中小企業金融公庫法》第一條便開宗明義地規定：中小企業發展所需長期資金，一般金融機構難以融通時，本公庫予以資金融通;《日本開發銀行法》同樣在第一條中明確指出：日本開發銀行的目的在于通過提供長期資金，促進產業的開發和社會經濟的發展，補充并獎勵一般金融機構。德國《復興信貸銀行法》明文規定了政策性金融機構特殊的公法法人地位：德國復興信貸銀行為以公法設立的法人團體。在規范政策性金融機構同商業性金融之間競爭方面，日本《政策投資銀行法》第20條確立了不得與商業性金融機構競爭的原則，銀行所從事的發放貸款、擔保債務、購買公司債券、應政府要求取得資產要求權或進行投資等業務，只有在確認它們能產生利潤以保證能夠有投資回報的情況下，才能進行;德國《復興信貸銀行法》規定了復興信貸銀行必須保持補充性與中立性兩大原則，既要彌補商業性金融在諸多領域中的缺陷，又不得挾政策支持及政府優惠同商業銀行不公平競爭。《日本政策投資銀行法》明確建立了穩定的財政撥付援助機制：該銀行可以從政府借入資金……可以從其他銀行和金融機構借入短期資金，用于滿足現金流量需要或財務省規定的其他要求。針對監管機制，《德國復興信貸銀行法》第12章則規定了：該銀行由聯邦政府指定財政部門進行監督，監督當局有權采取一切措施，以確保該銀行的業務運作符合有關法律、法規的規定。法律責任的追究和承擔則嚴格規定了政策性金融機構負責人和職員的經濟和行政處罰，如日本《住宅金融公庫法》第32條規定：公庫的負責人在違反本法、融通法、保險法及基于上述法律的政令命令的，主管大臣有權將其解職。

我國政策性銀行在20多年的機構運行過程中，出現了諸如權力尋租、定位不準、不良貸款規模偏大、政策性金融資源配置分散，甚至出現了超越政策性業務范圍同商業性金融機構主動的、不公平競爭的越軌行為等一系列問題。究其根源，在于我國政策性金融機構的組織、運行和決策僅依據成立之初的內部章程，缺少專門的法律，使機構運作無序，監管也無法可依。“法者，治之端也”。法律作為穩定、有力的社會控制手段，能夠對政策性金融機構的越軌行為予以懲罰，并對規范行為做出正向引導。所以，政策性金融立法的國際慣例與國內立法缺失的歷史教訓，呼吁我國加快政策性金融立法步伐，高度重視并采用法律這一有效的社會控制手段推進政策性金融改革，在法治的框架內規范政策性金融改革。

三、構建政策性金融機構法制體系是實現法治化的前提條件

市場經濟是法治的經濟，法律的指引、評價、預測、強制與教育功能為市場有效運轉構建了一個有序的制度平臺，同時提供了系統、完善的保障。立法的目的不在于對越軌行為的事后懲戒，而應注重事前的引導與警示。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。當前，一些市場亟須的基礎性法律制度，如政策性金融立法等法律制度安排仍然缺位，我國政策性金融現行的制度規則（主要是政府的政策性文件與政策性金融機構的內部章程）也已滯后于發展實踐，專門針對政策性金融機構治理與運行的法律尚屬空白，法律的系統性、體系性還不強。建立健全政策性金融法律制度體系，是保障和實現機構法治的基礎，要實行政策性金融機構法治，必須具有完備的政策性金融法制。法治也是法制的立足點和歸宿，政策性金融法制的發展前途必然是最終實現政策性金融法治。從實現我國金融領域法治化角度來看，必須不加歧視性地將政策性金融上升到與商業性金融同等的法律地位。因此，當前和今后一個時期，應當重點做好政策性金融等領域的法規層級的完善和提升工作，構建政策性金融法律制度體系。

（一）強化政策性金融立法的國家建設與非市場治理機制

影響競爭行為、過程和結果的重要因素是競爭的規則。根據龐德的社會控制理論的利益學說，社會生活中的利益分為個人利益、公共利益和社會利益，社會成員在一定的情境互動中，這三種利益不可避免會產生競爭甚至沖突，運用法律進行社會控制的關鍵在于承認、確定、實現和保障利益。即以法律的規定為依據，決定、承認哪些利益，在什么范圍內對其進行保障，如何保障。法律的社會控制最終目的便是以最小的成本消耗獲得整個社會利益的最大化。因此，政策性金融法律制度的設計上，要反映出社會公眾認可的價值觀念和各主體的利益需求，并實現社會的公平合理。這就要求政策性金融立法應該充分發揮政府干預或國家治理的主體作用，通過非市場治理機制公正地協調各方利益，提高政策性金融機構的國家治理能力。為了避免社會風險，在宏觀上對社會運行進行控制，既是人們的期望，也常常表現為政府的管理行為。盡管社會控制并不限于國家權力，但實際上，國家是最強有力的社會控制者的代名詞。

（二）科學認識政策性金融立法的制度基礎和立法宗旨

從認識層面承認政策性金融是糾正政府失靈、兼顧經濟發展和社會合理性的特殊的金融制度安排，與商業性金融一并缺一不可。政策性金融制度的宗旨，就是充當政府經濟與社會調節管理職能的工具，專門為關乎國計民生的各種形式的強位弱勢群體提供資金、擔保及保險等方式的金融服務，補充并引導商業性金融，促進這些特殊目標群體的經濟增長與社會進步。政策性金融的性質，則體現的是一種非營利公共性和社會合理性的屬性。經濟轉型時期，政策性金融機構的改革更應牢牢把握政策性或曰公共性的宗旨目標，所有經營運作手段都要圍繞這個中心目標。從功能觀點來看，政策性金融不單是政府財政的簡單外延，而是具有信用性、有償性和一定盈利性的金融制度安排，通過資本流動、資金有償借貸等過程，與商業性金融機構建立平等的合作關系，與“三農”、中小企業、國計民生領域等資金需求方建立平等的借貸關系。

在科學認識政策性金融制度的基礎上，明確政策性金融立法的宗旨。立法宗旨是立法者創設法律所預期實現的目的。政策性金融立法，既不能偏離政策性金融制度安排的宗旨和性質，也要體現規范政策性金融機構運作行為和保障政策性金融可持續發展的目的，即權益和責任有機統一。尤其是必須堅持和體現國家政策導向與戰略意圖，持續發揮政策性金融機構在金融資源配置中的導向作用，履行扶持強位弱勢群體的職能，彌補市場失靈。立法還要處理好政策性金融機構已形成的各種利益團體的利益關系，避免成為立法進程中的阻礙。

（三）界定政策性金融機構的法律地位和法人治理結構

法律地位是法律賦予自然人、單位、組織等一定的人格，限定其在法律關系中可以獨立行使權力和履行義務的范圍。政策性金融機構只有明確了法律地位，才能夠在法律規定的范圍內進行各項活動，越過法律權限必然會受到相應懲罰。從建立目的和改革路徑來看，政策性金融機構屬于特殊公法法人，應采用公司制，按照職責明確、制衡有效、管理科學的現代企業制度要求，建立起由董事會、監事會和高級管理人員組成的法人治理結構。根據各政策性金融機構履行職能的不同，其中董事會成員可由財政部、商務部、農業部、銀監會等有關部委負責人和相關領域的專家組成，行使政策性金融各領域發展改革中對重大事項決策和協調的權力，直接對國務院負責。這種管理體制下易于處理好各政策性金融機構同各主管部門的利益關系以及所有者和經營者之間的權責關系，減少行政干預，提高效率。

（四）規范政策性金融機構業務范圍和考核制度

政策性金融制度體系是包括政策性銀行、保險、擔保、信托、投資基金、資產管理等在內相互補充的機構體系和業務體系。立法中要協調好政策性金融機構與商業性金融機構的經濟關系，即明確界定政策性金融機構的業務領域，防止其業務因利益集團的利益而發生偏離，避免政策性業務與商業性業務的交叉重疊。對政策性金融機構績效考核，要以實現國家政策程度為基礎和前提，考核體系指標要從政策性金融機構的財務穩健度和國家政策實現度兩方面設計，減少其片面追求盈利的動機和行為。要嚴格區分政策性金融機構的政策性虧損和經營性虧損，對于政策性虧損的部分，由政府財政予以補貼;經營性虧損部分必須依法追究相關人員的經濟與法律責任。

（五）建立健全政策性金融機構問責追責機制

責任追究是法律對越軌行為的懲治，體現了法律的強制性與震懾力。可借鑒日本對政策性金融機構的立法實踐，單獨增設罰則一章，具體規定政策性金融活動中各責任主體所要承擔的行政或刑事處罰等法律后果，理順各自權責關系。在立法規范和依法監管的基礎上，真正形成從終端到源頭的問責追責倒逼機制。政策性金融機構是執行政府經濟政策的特殊金融機構，因此要對政府決策失誤與政策性金融機構執行失誤嚴加判別，建立公平的追責機制也應是依法治理政策性金融機構的應有之義。

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A Sociological Analysis of the Governance by Law for Policy-based Financial Institutions

Wang Wei Wang Manxue

篇5

浙江省是民營經濟大省，國際金融危機爆發以來，由于傳統產業需求萎縮，不少民間資本亟需尋找新的突破口，對于收益穩定、風險較低的社會事業表現出濃厚興趣。浙江省抓住有利時機，大力發展民辦社會事業，各級政府紛紛出臺相應的鼓勵政策措施。一是明確民間資本與公立機構執行相同的準入標準，取消此前一定程度上存在的歧視、限制條件。二是采取更加靈活務實的土地政策，既可以行政劃撥，也可以協議出讓或租賃。三是切實加大公共財政支持力度，通過補助、獎勵、購買服務等多種形式予以支持。四是落實優惠政策，如非營利性醫療衛生設施的電、水、氣、熱與公立醫院同價。五是重視人才隊伍建設，民辦學校的老師在編制、職稱評定等方面參照公辦學校做法，非公立醫療機構人員在職稱評聘、科研立項、學術活動等方面與公立醫療機構同類人員同等待遇。六是積極搭建民間資本參與社會事業的平臺，如打造義烏文博會、杭州國際動漫節、浙江文化藝術品交易所等文化產業平臺，設立文化產業發展專項資金，成立浙商文化產業促進會，通過與銀行簽訂戰略合作協議、與保險業開展合作等形式來引導文化產業發展。

上述措施的出臺，對促進民辦社會事業發展起到了很好的效果，民間資本對參與社會事業也表現出較高的積極性。以教育為例，按在校生計，浙江的民辦教育占比達到24%，是全國水平的兩倍多；以文化為例，全省5家文化產業上市公司中有4家為民營企業，9個文化產業發展示范基地中有8個為民營性質；在養老領域，民辦養老服務機構占總機構數的38.9%，床位數占總床位數的41.7%。

二、面臨的主要問題和成因

調研中，各方面反映民辦社會事業在發展中仍然面臨很多困難，比較突出的是“六難”：一是融資難，資金渠道不暢造成民辦社會事業發展乏力。社會事業存在前期投入大、平均利潤低、回報周期長的特點，融資對大多數中小規模的民辦社會事業來說至關重要。雖然政策上規定金融機構要為民辦社會事業在融資、擔保等方面提供更多支持，但在實踐中，由于民辦社會事業資產在抵押、質押、擔保上存在制度，金融機構對民辦社會事業惜貸現象比較普遍。二是獲地難，土地扶持政策落實困難限制民辦社會事業發展空間。通過劃撥、協議出讓、租賃的形式無償或低償獲取土地使用權的情況比較少，而通過招拍掛形式獲取土地使用權的成本越來越高，民辦社會事業用地難問題日益突出。三是競爭難，公辦機構、民辦機構平等競爭的體制環境仍未形成。事業單位與行業管理部門之間聯系密切，比如管理層互派等，同時也享受著歷史形成的或顯或隱的資源優勢，如財政補貼、社會信任等，使民間資本在競爭上處于先天劣勢。四是用人難，民辦社會事業發展缺乏可靠的人才支撐。公辦機構和民辦機構在編制身份、職稱評定、評獎評優等方面存在的政策差距，使得不少優秀人才在流動時更傾向于考慮前者。五是落實難，扶持政策的可操作性有待進一步加強。已出臺的扶持政策原則性規定多，難以具體操作，比如國家明確文化企業進口符合條件設備應減免關稅，但由于部門銜接問題，在海關年度關稅減免目錄中沒有相關設備類別，這項扶持政策成了擺設。六是穩定難，民辦社會事業發展缺乏長遠制度安排。國家在各領域頂層制度設計中未給予民辦社會事業明確法定地位和合理發展空間，發展的不確定性和不穩定性比較明顯，資產安全性不足成為很多民辦社會事業舉辦者的顧慮。

綜合分析，我們認為，造成上述現象的成因主要有：一是政府職能轉變不到位。部分地方和行業管理部門熱衷于管人管事管機構，對政府職能重點和邊界認識不清，忽視市場機制作用，對民辦社會事業存有成見和偏見。事業單位改革相對滯后，政事不分、管辦不分使得行業管理部門無法從與事業單位之間的密切聯系中超脫出來，對營造公平競爭的體制環境動力不足甚至存在抵觸。二是發展民辦社會事業的理念上有偏頗。忽視民間資本的逐利屬性和社會事業存在“基本”、“非基本”區分的現實情況，把民間資本參與社會事業簡單化地限定在公益性事業上，限制其營利，在一定程度上挫傷了民間資本投資社會事業的積極性。三是各部門之間缺乏政策協調與配合。各部門對民間資本投資參與社會事業的政策理解不一致，在部分領域、部門環節缺乏有效銜接與溝通，使民間資本進入社會事業領域的信心不足。四是政策和制度設計缺少統籌。《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定，民辦非企業單位不得從事營利性經營活動，不得設立分支機構，這樣民間資本進入社會事業領域，如果登記為民辦非企業單位，就只能從事非營利性活動，不能連鎖運營，資產無法用來抵押融資，在退出時還面臨所投資產全部轉為社會資產的風險；但如不登記為民辦非企業單位，就無法享受財政補貼、稅費減免等相關優惠政策。

三、對策建議

（一）健全法制

清理和修改不利于民辦社會事業發展的法規政策規定，修訂《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，修改完善《民辦教育促進法實施條例》。鼓勵對民辦社會事業進行捐贈，并允許在繳納企業所得稅和個人所得稅前予以全額扣除。建立健全退出標準和程序，如果從事營利性活動，允許自由退出；如果從事非營利性活動，并享受政府相關優惠政策，在進行嚴格的清產核資后，允許撤走所投資產并取得合理回報。行業部門會同財政部門規范并統一社會事業領域不同法人類型的財會制度，建立完善的成本核算制度。

（二）深化改革

加快推進事業單位分類改革，落實事業單位的法人自，推動實現政事分開、管辦分開和全行業管理。深化行政審批制度和投資體制改革，全面清理整合涉及民間資本投資社會事業的行政審批和投資審批事項，簡化審批環節，強化服務監督。加強政府各部門的溝通協調，促進公共服務資源的統籌規劃，完善信息共建共享機制，大力推進政務信息公開工作。創新民間資本參與形式，鼓勵和引導民間資本以多種形式參與社會事業，積極探索社會事業發展的公私合作方式，拓寬社會力量進入渠道。充分發揮商會、行業協會等自律性組織的作用，積極培育和發展為民間投資提供服務的中介組織。

（三）完善各項扶持政策

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某日，6名漂亮女生身穿惹眼的圣誕裙裝，掛著“80后企業少掌門人尋找清純美麗校花”彩帶，在暨南大學飯堂門口派發同名宣傳單張，引得來往學子紛紛側目。一時間，富二代校園高調“采花”的新聞，飛上當地各大報章。

廣東省教育廳一正廳級巡視員直斥此舉“很無聊”，他呼吁社會加強正面引導，避免對學生的婚姻觀產生不良影響；華南農業大學、華南理工大學校長紛紛高呼：堅決反對富豪進校園搞征婚，并奉勸女大學生不要報名應征。

而暨南大學新聞與傳播學院常務副院長、中國傳播學會常務理事董天策認為不必大驚小怪：“富豪到高校征婚又不是第一次，這事在開放型社會很正常，而女大學生壓力巨大，想嫁個有錢人咋了？！我們的教育需要面對現實。”有些女生也表現出一派坦然，應征者稱：“有錢人，誰不喜歡！別人怎么想是他們的事，我愿意去報名，也算是對征婚者的支持。”

也不乏持中立態度者。廣東外語外貿大學一老師指出，征婚無可厚非，很多年輕人選擇這種方式，但要看應征的出發點，不能拿金錢當誘餌。

不管外界唇槍舌戰如何激烈，從結果來看，“富二代高校征校花”的策劃無疑是成功的。從商業效果來說，客戶找到了女朋友，已經在拍拖了，得到了想要的結果，很愿意為此支付征校花的成本；策劃者拿到了不菲的預付費現金，賺得盆滿缽滿。從早些年的“女企業家為兒子招聘代爸爸”、“金領麗人找奧運新郎”、“廣深企業家組團重慶相親”，到現在的“富二代高校征校花”，她都以婚戀新聞引起全國范圍的轟動。依靠這些策劃，她從廣州高尚商業地段的東風東路，搬到天河南二路，直到如今搬到廣州最高也是最頂級的寫字樓中信廣場邊上的耀中華庭，正是她一步步社會心態底線的成功證明。

從社會影響來看，意義更大。因為，越多人的反對，說明越是切中了很多人的心病，觸及到了社會的底線。80年代，穿個高跟鞋都不得了，被斥為生活墮落腐化，膽敢去參加舞會的，都會被人另眼相看。總有人喝頭啖湯，之后會有更多人模仿、跟進，社會的尺度是一點點放開的。此事之后不久，先有號稱“非北大清華碩士不嫁”的羅玉鳳，再有天涯“富二代”號稱要拍30萬征婚跟進。

也許，若干年后看回來，就象今天看過去的高跟鞋、跳舞一樣呢？對社會心態的把握，也是如此，這就是一個進化過程。

社會的容忍度

“富二代高校征校花”這個簡單的商業策劃成功之處在于：策劃引起了社會的爭議，更成為一起社會性事件。

該策劃推出后不到一個月，“高校征校花”在MSN首頁出現了兩三次，甚至出現在焦點頁面。有媒體冠以“富二代高校采花”，有媒體稱之為“私企少東家校園選妃”，甚至有教育廳領導聞之拍案而起。另外很多受訪者認為他們（富二代）沒家教，就知道花錢，這次高校征校花，也就是一種炫富的表現。但實際上，高校派單張頂多算個采花預告，連采花未遂都談不上。按某些人的邏輯，那么李云龍就是革命英雄醫院采花，要是放在今天也是爆炒猛料啊。

商業策劃，能引起社會爭議，從某種程度來說，就是一種成功——你推出一個觀點，讓商業策劃更吸引人，讓商業策劃變得性感，是營銷的基本話題之一。一般來說，有爭議的話題，往往傳播的速度更快。

如果一個商業策劃，能夠一點點地社會的容忍度，只要拿捏好尺度的問題，與社會心態共舞，其傳播的效果就比較良好。

同樣的富人征婚，不同的操作，社會反應是不一樣的。“女企業家征代爸爸”的事件策劃，找到了一個相對容易被社會接受的理由——為孩子征代爸爸，社會輿論可以接受，盡管本質還是為富人征婚。

但是“富二代高校征校花”明顯挑戰了人們的底線。首先，富二代就沒有得到很好的社會寬容度，在仇富心態下，社會對富二代沒有什么好感，尤其是在飆車等事件之后；其次，“征校花”這種定調更挑戰很多人的心理底線，畢竟沒有多少人有這樣的奢侈，能去選擇；最后，地點選擇在高校校內，會將前兩者的不滿集中引爆，終令事件成為眾矢之的。

其實事件本身很普通，只是定調和說法不同而已。如果你問想做富二代他媽有錯嗎？我想起碼一半的人會支持。尤其是再往前關于白毛女愿嫁黃世仁的爭論，就己經是一半對一半了。

顯然，對某些事，可以做卻不能張揚，而某些事，可以張揚但大家都不愿去做。這也可以理解為什么張家界說要把“南天一柱”改名，會引起那么多的反對之聲，雖然很多人此前也并不記得“南天一柱”；而孔子讓阿凡達讓路，卻同樣激起了普遍的反感——單純從事件來看，你不知道葉公好的是真龍，還是假龍？

策劃的調性

“高校征校花”事件，從挑戰社會底線的角度來說，無疑是非常有力的，吸引了大量的媒體主動關注，如果再發幾炮，相信事件還會更加激烈和火爆。

篇7

二、農產品戰略性貿易政策的理論依據

戰略性貿易政策的理論基礎為“新貿易理論”。它們采用的是著眼于外部性和固定成本的不完全競爭（主要是壟斷競爭或多家壟斷模式）。其要點是：（一）在規模經濟體制下，由相互專業化而帶來的利益，貿易前在毫無差別的國家之間也會發生貿易（產業內貿易）；（二）具有規模經濟性質的產業集中在某一國家而產生的效率，并在不同國家形成不同的要素價格水平；（三）因國界對規模經濟的限制，即使自由貿易，世界也難以恢復到被各國分割以前的最佳狀態；（四）從動態上看，在以規模經濟為前提的理論里，政府為超過外國而進行政府救助。在收益遞增（即報酬遞增）的積累過程中，其作為初始條件具有決定意義。一度因歷史的偶然或政策干預而產生的變化，會變成長期穩定的活力〔4〕。

新貿易理論是由狄克西特（a.dixit）和諾曼（v.norman）、 蘭開斯特（k.lancastes），克魯格曼（p.krugman）、哈爾帕（e. helpman）和艾瑟爾（w.ethier）在一系列論文中提出的（[美]克魯格曼）。戰略性貿易政策最初是由加拿大布列顛哥倫比亞大學的教授布朗德和斯潘塞（james brander ＆ barbara spencer）首倡的（1981），其后有伊頓（earon）和格羅斯曼（grossman）（1986），還有程（cheng）（1988年）。他們認為，傳統國際貿易理論建立在完全競爭的市場結構之上，與之相反的自由貿易順理成章成為最優政策。然而在現實經濟生活中，不完全競爭和規模經濟卻是大量普遍存在的現象，在許多產業領域，貿易由少數壟斷企業所控制。他們借助于產業組織理論和博奕論的研究成果，創造性地探討了不完全競爭和規模經濟條件下政府的補貼政策對出口生產和貿易的影響，建立了戰略性貿易政策研究的基本框架。

眾所周知，以完全競爭和規模收益不變為基礎的傳統貿易理論對政府補貼之舉不屑一顧。道理很簡單：一國無論實行生產補貼還是出口補貼，該國的社會福利狀況反而會惡化，唯一的受益者是可以買到更便宜進口品的外國消費者。但是，如果存在著規模經濟和不完全競爭，上述結論即告作廢。即補貼會使該國社會經濟福利水平提高。現引用下圖及表進行論證（圖表1）〔5〕。

圖表1 在有和沒有政府補貼的情況下， 爭奪出口市場壟斷的斗爭：日本和歐盟面臨的北美高清晰度電視機市場

收益(百萬美元/年) 出口企業 政府 美國消費 世界

情況

1.避開(沒有對這個市 0 0 0 0

場出口的出口商)

2.私營企業壟斷地位(沒 7500* 0 3750 11250*

有補貼,只是在a點的壟斷)

3.有補貼的壟斷地位( 14700* -8400 7350 13650*

一種補貼,在b點的壟斷)

4.私營企業開展競爭(沒 0* 0 15000 15000*

有補貼,企業在c點的壟斷)

5.有補貼的企業展開競爭(雙方的 0* -16800 29400 12600*

政府都進行補貼,企業在d點競爭)

＊表示有負的固定成本

圖表1 說明了爭奪北美高清晰度電視機的大量壟斷租金的主要可能結果，與通常的雙頭壟斷競爭一樣，結果取決于誰先發制人，誰有外援，第二個競爭對手怎樣做出反應。大體上講這種壟斷競爭有以下5 種情況：

1.避開，即兩個競爭對手均未進入某一目標市場。

2.在a點的私營企業壟斷地位， 即某一私營企業（如日本）首先占領了目標市場，形成壟斷，則日本私營企業每年獲利75億美元，美國消費者每年獲利37.5億美元，世界總福利每年112.5億美元。

3.在b點得到補貼的壟斷地位（如歐洲私人企業得到每臺400美元的政府補貼）后，假使該補貼使日本確信，在北美市場上他們競爭不過歐洲，歐洲企業大獲全勝，不僅壟斷了在北美的高清晰度電視機，而且還從政府那里得到了補貼。如表中的第三種情況，歐洲納稅人損失了付給這些企業的補貼，但整個歐洲在這種情況下顯然獲益（歐洲企業所代表的），整個世界也是如此。

4.私營企業在c點的競爭。 只是讓自由市場在沒有補貼的情況下自行運營，就會帶來利益。但是如果只有少數幾個可能的供應商（在這個實例中只有兩個），那也會產生問題。點c 說明了得到利益和產生問題的方式。利益流向消費者，雙方企業損失了進入北美市場的固定成本，一方或雙方最終都可能破產。所以如果一個國家的企業打算在其它地方獲得賺錢的出口市場，它們就得先發制人，并向潛在的競爭對手顯示，后來進入同一市場是不能取勝的。

5.在d點有補貼的競爭。 如果日本政府和歐盟同時補貼他們的高清晰度電視機部門，以使他們在北美市場上競爭，那么，他們都會付出很高的代價，但整個世界會獲益。這樣一場競賽會帶來激烈的削價競爭。日本和歐洲的企業會發現，他們的實際邊際成本僅為1600美元/臺，在公開競爭中，他們會把價格削減到該水平。從美國消費者的觀點來看，這是最合算的交易，他們獲得的消費者剩余直落到點d。 其結果是對世界有好處的，因為競爭解決了人為地限制供給的老問題。

上述這種雙頭壟斷競爭還可以用其它圖示方法表示，如夏申先生引用的規模收益遞增條件下的補貼效應〔6〕，美國學者克魯格曼的以美國“波音”與歐洲“空中客車”的競爭為背景，對航空工業中戰略性貿易政策的分析〔7〕。到此我們對戰略性貿易政策的理論作如下總結：

1.市場狀態是不完全競爭市場；

2.存在規模經濟；

3.壟斷競爭雙方而且是實力相當的競爭雙方誰進入目標市場早，誰就有更大的競爭力；

4.政府補貼的強度是戰略性貿易政策運用的一個重要條件。

5.戰略性貿易政策的恰當運用會為一國帶來更大的社會經濟福利效應。

這一理論我們可以概括為：在不完全競爭和規模經濟條件下政府行為創造貿易優勢的福利經濟學理論。

三、當達國家農產品戰略性貿易政策實施的社會經濟條件

農產品國際貿易既是一種經濟貿易，又是一種重要的關系國家安全、軍事等問題的戰略性貿易。因而，世界各國在經濟社會的不同發展階段均采取了一系列周密的而又具有“戰略”特征的貿易政策，尤其是當今發達資本主義國家，已將農產品貿易作為政治、經濟手段之一。而農產品戰略性貿易政策的核心內容，是通過政府行為創造更多的農產品貿易優勢和貿易利益。這也正是這一政策廣泛運用的動力。同時當今發達國家的社會經濟現實為其實施創造了優越的條件。

（一）發達國家農業發展所處的階段是農產品戰略性貿易政策的經濟基礎

從工農產業協調關系看，發達國家工農產業的利益流向屬于以發達的高利潤的工業反哺農業類型，具備戰略性貿易政策實施所需的政府補貼條件。

世界各國人均國民生產總值與進出口農產品的名義保護率的關系是：當人均國民生產總值達到4000美元以上時，出口農產品的名義保護率大于1；當人均國民生產總值達到700美元左右，進口農產品的名義保護率大于1〔8〕。當今發達國家人均國民生產總值普遍超過這個水平。如1991年人均國民生產總值（世界銀行計算值）為：美國22240美元，加拿大20440美元，法國20380美元，英國17050美元〔9〕，因而，發達國家具備實行出口保護或戰略性農產品貿易政策的經濟基礎。

（二）發達國家農業利益集團的處境及在議會中的作用是戰略性農產品貿易政策的政治基礎

發達國家農業在國內生產總值中的比重小，就業比重也小。如1990年農業占國內生產總值的比重美國為2％，加拿大為4％，法國為3％，英國為2％。其就業比重美國為2.85％、加拿大為4.22％，法國為5.58％，英國為2.12％。農業人均收入相對低于非農業。如1991年農業雇員工資相當于非農業雇員工資的比重，英國為87.5％，澳大利亞為68.1％〔10〕。

在上述條件下，按西方國家各利益集團參與保護或自由貿易的成本——收益分析方法，可說明農業保護集團的政治力量。這種成本——收益分析方法如下：

保護主義者的平均凈政治利益＝πp＝（bp/np）－cc

平常消費者捍衛自由貿易的凈政治利益＝πc＝（bc/nc）－cc

其中：bp為生產者由于受到保護而獲得的生產者剩余；

np為投票贊成保護的人數；

bp/np指每個典型的貿易保護主義者的平均生產者剩余；

cp為爭取保護的成本；

bc為消費者剩余；

nc為投票贊成自由貿易的人數；

bc/nc為每個典型自由貿易者的平均消費者剩余；

cc為爭取自由貿易的成本。

使πp＞πc由下列因素決定：首先是各利益集團的規模。利益集團的規模越小，成功之后每個成員所獲得的平均收益就越大（其他情況都一樣的話），即農業保護主義者獲勝后每個人所獲得利益大，因而為爭取這種結果的動力就大。相反，消費者人數眾多，獲勝之后每個人所得利益較前者小，因而，為爭取自由貿易的動力相對較小，從而導致前者獲勝的機率大。其次，無票乘車問題給人數眾多的消費者所帶來的煩惱比農業保護主義者要大得多。某一集團無票乘車人數愈多，對該集團為爭取成功的影響越大。顯然，消費者集團的無票乘車者大于農業保護集團。另一方面無票乘車人數愈少，組織性愈強，對政府官員和政治侯選人的利益影響就大，從而又造成西方國家農業保護主義的優勢。再次，農業利益集團往往會獲勝，因為他們得到其他人的同情，即得到了如果政策有助于該利益集團，將不會因此而直接獲益的那些人們的同情。當某個集團立即蒙受了巨大收入損失時，他們獲得的政治上的同情往往是巨大的。而且多數人對少數人受到損失易于產生同情，也易于給予援助。發達國家的農業利益集團即是少數人的利益集團，而且也存在受自然災害影響的偶然性收入損失，因而極易得到大多數人的保護。

（三）發達國家之間“農業保護的競賽”，使農產品戰略性貿易政策不斷升級

發達國家在工業化后，農業成為少數人組成的利益集團，收入相對較低，因而各國均給予不同的保護。美國具有農業生產的天然優勢，加之給予一定程度的保護，使之壟斷了世界農產品尤其是糧食市場。相對來說就擠占了歐盟等農業資源較少的發達國家的國外糧食市場，甚至部分國內市場，使得歐盟等國農業保護相對不足。

因而，從表面上看，美國與歐盟二者的農業均受到政府補貼，屬于上述理論中的第五種情況，但實際上兩國的保護程度不等，從而使這種情況轉化為第三種情況，在b點得到補貼的壟斷地位，即某一國（如美國）農業占領了世界農產品市場。這種情況必然導致對方國如歐盟農業的萎縮或農民收入的惡化。對此，失敗者是不會袖手旁觀的。

當年歐共體成立后，首先是對其農業加大保護力度，以與美國等國家相抗衡。此政策措施對歐共體農業的發展已起到了很大作用，不僅使歐共體農業得到發展，減少了進口，而且轉變為凈出口國。如歐共體自1975年以來小麥由凈進口轉變為凈出口，糖和奶自1977年轉變為凈出口，奶酪自1973年轉變為凈出口，牛肉和小牛肉自1980年轉變為凈出口〔11〕。

歐共體這種農業保護政策深度的增大，使其與美國農業保護相當，甚至更多，從而達到有補貼的競爭狀態。這種競爭狀態因政府補貼的變動不斷發生變化。如美國在1974年取消了農產品出口補貼，到了1983年因歐共體以價格補貼出口糧食，又恢復了農產品出口補貼措施。因而雙方競爭的結果是雙方企業損失了固定成本，政府也損失了補貼，而受益者是兩國農產品進口國。

美國和歐盟這種農業支持已到了使政府財政難以承受的地步，因而，雙方借“關貿總協定”談判之機相互達成削減農產品補貼和關稅計劃，使二者結成了壟斷同盟。但是由于這兩個壟斷同盟面很大，是難以長期協作和步調一致，因而農業保護的競賽還將不斷繼續。

（四）食品作為“中心國”控制“外圍國”的一種武器，導致食品的戰略性貿易政策的強化

當今能夠大量出口糧食的國家，除了美國和加拿大還有歐盟（主要是法國）、澳大利亞和阿根廷。1988～1989年度，從這些國家出口的糧食，僅小麥就達8900萬噸，如果加上粗糧（主要是玉米），這些國家出口的糧食就達1.65億噸，占整個國際糧食貿易額（約2億噸）的80％。就多數年份來看，美國糧食出口約占世界糧食貿易的40～50％。它控制著全球五大糧食跨國公司：卡吉爾公司、康迪南特公司、路易特雷呼斯公司、邦奇公司、安特烈公司。它們的子公司分布于全球的各個角落。

與此相反，在二戰后40年間，世界人口增長了20億，其中85％是發展中國家的人口增長數，因而嚴重缺糧。60個這樣的發展中國家1970年進口糧食3000萬噸，1980年進口9400萬噸，10年糧食進口增長了2 倍多，導致這種現象產生的首要原因是發展中國家的工業化戰略政策偏激，導致本國農業發展相對落后，為發達國家戰略性農產品貿易政策提供了國際環境。其次是發達國家農業發展所處的階段有能力趁機占領世界農產品貿易市場，從而控制發展中國家。

發展中國家在戰后都面臨著一個共同的問題，這就是急于搞工業化，把有限的資金用于發展工業，農業不同程度地被忽視了。戰后的“外圍資本主義”拉丁美洲、非洲因工業化而忽視農業發展。社會主義國家前蘇聯實行的以犧牲農業的戰略利益來發展城市大工業（特別是重工業）的政策必然削弱了國民經濟的基礎，從而導致其糧食貿易流向的大轉換。曾是歐洲糧倉的前蘇聯在本世紀30年代可向西歐輸出500噸糧食，而偏激的工業化戰略使其80年代成了美國、加拿大、歐共體的糧食和畜產品的頭號買主。1984～1988年，蘇聯共進口糧食1.84億噸，高于1984年全國糧食的總產量。再如非洲國家，1991～1992年度谷物進口量為2005.1萬噸，占世界總進口量的31.8％〔12〕。

最后，從經濟理論上講，自本世紀50年代以來，一批拉丁美洲國家的經濟學家分析了拉丁美洲與發達國家的生產和貿易的關系，從而提出了阿明的“依附論”、普雷維什的“初級產品貿易條件惡化論”，弗蘭克的“不發達發展理論”等，從不同角度解釋了“中心國”對“外圍國”的經濟剝削。這一系列論述對農產品生產貿易的大體結論為：農業生產為工業化服務，應走進口替代戰略；農產品出口的貿易條件不斷惡化，應不斷減少其出口，實行出口替代戰略。這一系列理論主張，導致拉丁美洲和非洲在國內均實行以工業為中心的進口替代戰略，對外實行以制成品替代初級產品的出口替代戰略，從而從生產和貿易兩方面削弱了農產品生產和出口，甚至大量進口糧食。這一結果為發達國家爭奪發展中國家市場，實行戰略性農產品貿易政策提供了市場。

前已述及，若發達國家因戰略性貿易政策的實施而進行激烈的競爭，對如非洲、拉丁美洲、亞洲等糧食消費者是有利的，因為此種條件下的糧食貿易價格較低，但近年來發達國家借“關貿總協定”談判之機，達成某種協議或默契，不斷削弱農產品出口補貼，使世界農產品價格上升，從而對發展中國家構成了相當大的威脅。因此，發展中國家在農產品貿易戰略上，應不斷調整政策，確保從新的農產品國際貿易體系中獲得相對大的利益。中國政府也應從中得到有益的啟示，以制定出符合中國國情的、又面向世界的農產品對外貿易政策。

注釋：

〔1〕牛寶俊：《綜論農產品對外貿易發展三階段及其特征》， 《世界經濟研究》1995年第6期。

〔2〕［美］彼得·h·林德特著，范國鷹等譯：《國際經濟學》，經濟科學出版社1994年版，第276頁。

〔3〕〔6〕夏申：《評析戰略性貿易政策》，《世界經濟》1995年第10期，第13～20頁。

〔4〕［日］富浦英一， 谷靜波編譯：《戰略通商政策的經濟學》，《國外社會科學快報》1993年第11期，第27～28頁。

〔5〕同〔2〕，第277～278頁。

〔7〕［美］克魯格曼：《自由貿易過時了嗎？》， 《經濟展望季刊》1987年秋季號。

〔8〕同〔2〕，第362頁。

〔9〕《國際經濟和社會統計提要》（1993），中國統計出版社，第58頁。

篇8

社會保障政策作為社會建設的重要組成部分，具有彌補市場風險的功能。民族地區社會保障政策體系是我國社會保障系統建設的重要組成部分，加強尤其是少數民族地區的社會保障政策體系，不僅僅關系到少數民族地區農牧民的生存和發展，也關系著黨在新世紀全面建設小康社會目標的實現。目前，在“一帶一路”背景下，我國西北少數民族地區面臨著新的發展與挑戰，由于原有經濟基礎的薄弱和文化發展的落后，因此，西北少數民族地區部分人群依然陷入生活困境。在全面建設小康社會和和諧社會的指導下，建立健全少數民族地區的社會保障，讓少數民族地區人民同享政治、經濟和文化的發展成果，并與經濟社會同步發展意義重大。

一、西北少數民族地區社會保障政策體系建設的重要性

隨著經濟全球化和市場化程度的不斷提高，西北少數民族地區的生產力也得到了進一步發展。但是在城市化和社會化建設的進程中，市場的多元性和競爭的無序性以及文化交往的開放性都對我國民族地區發展提出了更嚴峻的挑戰。

首先，建設民族地區社會保障政策體系是完善社會建設的內在要求。社會保障政策體系建設是關系全體國民基本生活質量和共同利益的事業，主要包括教育事業、醫療衛生、勞動就業、社會保障、社區建設、社會工作等方面。社會保障政策體系直接與社會建設的質量相關聯。由于我國人口眾多、地區發展差異大，對于西北民族地區而言，更是經濟發展水平跟不上，社會建設事業總體效能呈現較低發展狀態。因此，只有進一步建立健全民族地區的社會保障政策體系包括醫療體系、住房保障體系、養老體系等各項體系和規章制度，才能為我國社會建設貢獻力量。

其次，加強民族地區社會保障政策體系是維護民族穩定的關鍵環節。民族地區的穩定是一個國家穩定發展的前提，只有各民族地區共同和諧發展，才有國民的安全感、幸福感，才能安居樂業。加強社會保障政策體系就可以為人們提供這種安全感、幸福感和安居樂業的土壤，解除了人們的后顧之憂、盡可能地縮小貧富差距，最終使每個社會成員都能享受到制度的福利。

最后，完善民族地區社會保障政策體系是社會公平公正的核心主旨。社會公平正義是人類追求的目標，在追求這個偉大目標的過程中，社會保障政策體系就是一項重要的內容。社會保障政策體系可以調整國民收入再分配、調節社會成員收入差距、保證低收入者的基本生活，最終實現社會整體公平和正義。

二、西北少數民族地區社會保障政策體系存在的問題

雖然民族地區發展緩慢，但是我們仍然不能忽視地區自身發展為社會做出的貢獻，尤其是西北民族地區在建立和完善社會主義市場經濟體制的過程中做出的貢獻。但是，西北民族地區社會保障政策體系發展現狀仍然面臨很多問題，嚴重影響民族地區經濟和社會的發展。具體來看，主要存在以下問題：

第一，社保規模不平衡。統計資料表明，在全國范圍內建立社會保障網絡的鄉鎮僅占全國鄉鎮總數的31%，建立社會保障基金會的村委會僅占村民委員會的24%。?西部少數民族地區農村牧區在醫療、教育、養老等方面對“保障”來說名存實亡。西部少數民族地區農牧區原本收入低，養老金制度更是缺乏，90%以上的老人基本處于無社保，游離在社會保障體系之外。

第二，法制建設不完善。從中央與地方關系來說，地方對于相關社會保障政策體系會做出一系列新的規章，在遭遇年老、傷殘、疾病、生育等風險后，社會保障基金的運行缺乏有效法制手段。在現行的社會保障法律制度中，主要體現在缺乏責任追究機制和規章制裁辦法，缺乏對社會保障基金籌集與運行的行政執法監督和司法保護制度等等。

第三，社工發展太緩慢。社會工作是當前社會建設的主流陣地，通過運用專業的個案工作、群體工作、社區工作等方法，目的是協助社會中的貧困者、老弱者、殘障者和其他不幸者提高福利水平和社會生活質量。但是在西北民族地區這樣的社會組織和機構數量較少，整體社會群體的意識也較薄弱，個人認識不足、崗位設置稀缺、資金渠道單一都是制約整個西北少數民族地區社工緩慢發展的原因。

三、西北少數民族地區社會保障政策體系建設的對策探討

西北少數民族地區經濟發展水平在建設社會保障政策體系過程中扮演者重要角色，加強體系建設，既要發展民族經濟，同時也要關注社會，盡快建立民族地^社會保障政策體系。需要政府、社會、市場同時整合相關資源，拓展民族人才教育范圍，加大社工人才培養，為民族地區社會保障政策體系建設奠定基礎。

首先，西北民族地區社會保障政策體系建設要適應當地發展水平。由于西北農牧區經濟發展不平衡，城鄉差別方面不僅存在還將長期存在，因此要在保持中央政策一致前提下，允許各地根據自己的實際情況，在標準、水平方式等方面進一步調整，加大資金投入比重，要堅持將社會保障政策的理念和內容隨著經濟的發展逐步深化，做到循序漸進發展。

其次，西北民族地區社會保障政策體系建設要完善當地法制水平。最主要的是完善社會保障的立法，既要具有少數民族地區特色，但是也要擴大社會保障層次。確保廣大農牧民都能夠勞有所得、病有所醫、老有所養。同時要加強社會保障基金管理監督機制法制化建設，保證社保基金合理運行。

最后，西北民族地區社會保障政策體系建設要拓展當地社工領域。社會工作在新時期扮演者“上傳下達、潤物細無聲”的作用，在社會保障政策體系建設過程中需要一批懂政策、有方法、會田野的社工深入各個地區為當地的社會發展做出貢獻。因此，在西北少數民族地區雖然存在一系列問題，但是政府要加大政策支持，擴充社會組織數量，吸引社工人才，完善社工隊伍，弘揚社工精神。

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1、社會醫療保險籌資和待遇標準不統一

雖然我國正處在逐步完善社會醫療保險制度的階段，各地也紛紛出臺了相關政策，但基于地區之間的差異性從而導致了每個地區的社會醫療保險的籌資標準及待遇不統一，致使城市務工人員或者城郊結合的居民出現重復參保或有選擇地參保等現象出現。目前，城鄉居民基本醫療保險的待遇與城鎮職工基本醫療保險的待遇的距離正在逐漸縮小，而城鄉居民基本醫療保險的籌資遠遠低于城鎮職工基本醫療保險，使得許多外來務工人員紛紛選擇參加城鄉居民基本醫療保險，這對于城鎮職工基本醫療保險基金的穩定運行是非常不利的。

2、門診費用增長過快

有數據表明，2000年縣級醫院門診費用相對于1990年增長了6.81%，2005年增長至10.43%，到了2010年縣級醫院門診費用則上漲到15.03%，且2011年國務院的一項調查顯示，城市居民醫保門診報銷費用不足1/3。由此可見，我國門診費用增長過快，但居民醫療保險卻不能得到合理的報銷。雖然我國社會醫療保險中有關于報銷大病費用的相關政策，但關于門診的醫療保障服務還是不夠完善。

3、社會醫療保險統籌資金收支運行不平衡

隨著社會老齡化人口的不斷增加，我國縣級以上醫院住院治療費用增長速度也明顯加快，這都是造成我國社會醫療保險統籌資金收支運行不平衡的重要原因。我國對社會醫療保險政策不斷進行改革與推進，使得醫療保險的補償水平逐年提高，極大地降低了居民醫療負擔的風險。在社會醫療保險保障制度不斷提高、醫療費用卻逐漸上漲的情況下，社會醫療保險統籌資金的平衡運行也因此埋下極大的隱患。

二、社會醫療保險政策對醫療服務的影響效果

1、門診統籌對醫療服務的影響

（1）研究門診統籌制度對醫療服務影響的方法。為了更好地了解社會醫療保險對醫療服務的影響效果，本次研究選用了“門診+住院補償”醫療模式與“個人賬戶+住院補償”醫療模式進行對比。參加兩組醫療模式的實驗者年齡均在32―49歲，文化背景、月收入均無顯著差異。其中參加“個人賬戶+住院補償”醫療模式的實驗者在身體健康方面與“門診+住院補償”醫療模式的實驗者存在高于1%的差異;在生活習慣方面“個人賬戶+住院補償”醫療模式的實驗者與“門診+住院補償”醫療模式實驗者存在高于1%的差異。研究實驗進行兩周，兩周后對比兩組醫療模式的門診就診率、住院率、自我醫療率與未就診率。

（2）門診統籌對醫療服務影響的研究結果。研究實驗結果表明：“門診+住院補償”醫療模式的門診就診率下降了16.13%，自我醫療率增加了13.11%;“個人賬戶+住院補償”醫療模式的門診就診率增長了12.19%。

（3）關于門診統籌對醫療服務影響的討論。從研究結果可以分析得出，門診統籌制度明顯降低了居民的門診就診率，家庭人均收入升高，其門診就診率也會得到相應的升高。自我健康評價差的居民，其門診就診率就越高。患有慢性疾病實驗者的門診就診率低于沒有患病的實驗者的門診就診率。門診統籌制度實施兩周之后，自我醫療率明顯上升，并隨著家庭收入額增加而降低。

由此可以得出結論：門診統籌制度有效地提高了社區門診醫院的資源配置效率，提升了慢性疾病患者去醫院的就診率;有效降低了居民的自我治療率，增加了患者用藥的安全性。門診統籌制度的制定有效降低了居民的疾病負擔，實現了讓每位居民都享受到了最基本的醫療服務。

2、大病醫保政策對醫療服務的影響

（1）研究大病醫保政策對醫療服務影響的方法。隨機選取某市城鎮醫療保險數據庫2009―2012年10%的樣本進行研究調查，調查內容包括就診日期、疾病診斷、住院總費用、統籌支付、大病醫保支付、自費支付。因大病醫保從2011年實施了自費補充醫療保險，大病醫療保險的報銷比例得到提高，故而將2009―2010年前的調查樣本作為一組，2011年―2012年的調查樣本作為一組。

（2）門診統籌對醫療服務影響的研究結果。研究實驗結果表明：大病醫療保險政策實施后，患者個人自費支付的費用下降了19.83%，個人支付費用在住院總費用的占比下降了2.82%，災難性醫療支付費用降低了41.23%。

（3）關于大病醫保政策對醫療服務影響的討論。從研究結果可以分析得出，大病醫保政策明顯地降低了患者住院的自費支付，其主要原因是：大病醫保中增加自費補充醫療保險，從而使得大病補充報銷可以高達50%，降低了患者的自費費用，實現了患者“看得起病”的目標。但隨著醫療費用的不斷增加，大病醫保又降低了患者自費支付，有關部門要加強對醫療行為的監管，盡量避免醫療道德事故的發生。大病醫保政策實施后，退休人員的自費費用與災難性醫療支付的比例增加了，離退休人員自費費用與災難性醫療支付比例也有明顯上升。其主要原因是因為大病醫保自費補充的政策會引導退休人員或離退休人員進行一些不必要的醫療服務，導致醫療道德事故的發生。世界銀行發展部門專家Adam Wagstaff曾研究我國西部新農合醫療實施的效果，發現“按服務付費”與“大病統籌”等制度有助于增長主張患者過度治療的現象發生。因為大病醫保政策中的多種支付方式，促使一些醫療機構加強自身的管理機制，以提高大病醫保資金的使用效率。在大病醫保資金有限的情況下，不少醫院不得不改進自身的醫療技術以提高患者的治療效果，從而降低整體的住院費用。大病醫保政策不僅保證了醫療質量、促進了醫院的自我發展，也有效地提升了大病醫保資金的使用率。

3、總額預付制下的結算辦法對醫療服務的影響

（1）研究總額預付制下的結算辦法對醫療服務影響的方法。分析某市住院總人次前80%的醫療結構，用不同的方式對患者的次均住院總費用、次均自費支付進行結算，隨后比較自費支付費用比例的變化。

（2）總額支付制下的結算辦法對醫療服務影響的研究結果。總額控制、增幅管理的結算方法下，次均住院費用與使用醫保支付費用增加明顯，但總額費用控制效果比較好的普遍是三級醫院。針對一些特殊疾病，總額控制、增幅管理的結算方式下的次均住院總費用和使用醫保支付費用的情況有所下降，但結果并不明顯，二級醫院的次均醫保費用支付明顯是高于三級醫院的。從整體上看，使用總額控制、增幅管理結算辦法的患者住院自費支付比例下降了2.6%，三級醫院自費支付比例下降了2.4%。

（3）關于總額支付制下的結算辦法對醫療服務影響的討論。精細化總額控制（即住院總額與次均住院總費用）、增幅管理結算辦法有助于醫療結構提高對醫療費用的使用效率，減少患者住院的時間。通過總額控制、增幅管理結算辦法可以看出，二級醫療機構的次均醫保支付費用明顯高于三級醫療機構，二級醫療機構的掛床現象也明顯高于三級醫療機構。主要原因為一些二級醫療結構的醫療水平明顯提高后，導致了一些不必要住院的現象存在。對此有關部門要加強對醫療機構的監管，尤其是對二級醫療機構。推行對特殊病種實行精細化總額控制、增幅管理的結算辦法，提高對醫保基金的使用效率。隨著我國醫保制度的不斷改革完善，相關部門應該探索出符合住院服務的支付方法，優化醫療機構的醫療資源，提升醫療資源的使用效率。

三、關于社會醫療保險政策的建議

1、推進城鄉一體化醫療保障制度

我國當前并沒有統一的社會醫療保險制度，從而造成我國城鄉醫療體系不完善。無論是醫療資金的統籌管理還是醫療保險的待遇及相關管理制度，都沒有形成一個統一的整體，從而導致重復參保或有選擇性參保的現象出現。要按照黨的十和十八屆三中全會關于建立更加公平可持續的社會保障制度新要求，統籌推進城鄉一體化醫療保障制度，強化頂層設計，制定出統一的醫療保障體系，堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續，醫療保障水平與經濟社會發展水平相適應的原則，整合城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療制度，實現基本制度、管理體制、政策標準、支付結算、信息系統、經辦服務的有機統一，建立起符合實際、統籌城鄉、惠民高效、公平可及的居民基本醫療保險制度，最大程度惠及參保居民。

2、推進門診統籌制度的廣泛實施

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DOI：10.3969/j.issn.1005-5304.2017.02.003

中圖分類號：R2-05 文獻標識碼：A 文章編號：1005-5304（2017）02-0009-03

在當代市場經濟與現代醫學共同發展和競爭的背景下，社會資本舉辦中醫醫療機構雖然已取得較大成果，但同時也受到現行政治、法律、經濟、文化及認識等多種因素影響。了解和發揮好有利因素，逐步解決存在的阻礙是促進社會辦中醫事業蓬勃發展的重要任務。筆者通過對推進社會辦中醫政策研究課題調研結果進行總結，歸納并分析影響社會辦中醫的政策因素，為今后相關政策的制訂提供參考。

1 現行相關利好政策

從歷史經驗和中外辦醫比較研究可知，社會辦醫事業的興衰變化主要受政府相關政策的影響。新醫改以來，我國社會辦醫和社會辦中醫遇到了最好歷史機遇，國務院、國家衛計委和國家中醫藥管理局頒發了一系列相關利好政策，鼓勵和引導社會資本發展醫療衛生事業。如國務院《關于扶持和促進中醫藥事業發展的若干意見》（國發〔2009〕22號）提出鼓勵和支持申辦中醫診所或個體行醫，對符合條件的零售藥店，允許其轉型舉辦為中醫坐堂醫診所；國家中醫藥

基金項目：廣東省中醫藥局重點課題（20154005）

通訊作者：龐震苗，E-mail：

管理局規劃財務司《關于印發中醫藥事業發展“十二五”規劃的通知》（國中醫藥規財發〔2011〕49號）鼓勵社會資本舉辦中醫醫療機構，支持和引導中醫診所或個體行醫的舉辦，積極推動社會辦中醫醫療機構尤其中醫診所、中醫門診部的建設規范和連鎖發展，以及探索執業中醫師多點執業的方法；國務院《關于加快發展社會辦醫的若干意見》（國發〔2013〕54號）也明確提出放寬社會辦醫的門檻，鼓勵社會辦醫，鼓勵舉辦中醫坐堂醫診所，允許醫師多點執業等。

此外，國務院辦公廳還在《深化醫藥衛生體制改革2014年工作總結和2015年重點工作任務》（〔2015〕34號）對下一步如何大力推進社會辦醫，加快形成多元辦醫格局提出了明確的目標任務，指出要把非公立非營利性醫療機構作為發展的重點，著重建設形成以公立醫療機構為主導、非公立醫療機構共同發展，非營利性醫療機構為主體、營利性醫療機構為補充的多元化辦醫格局。

因此，各級政府和主管部門、社會辦中醫法人和個人應該充分利用現行有利政策，加快貫徹落實到位。

2 不合理規定

目前政策層面尚存在著一些不合理的規定，在準入審批、政策設計及實施等方面制約著社會辦中醫的健康發展。

2.1 政策不協調

不同部門的政策不兼容，政策規定相互沖突或要求不一致。如民政部門要求民辦非企業單位須在名稱前冠以相應的行政區域名稱，這與衛生行政部門的登記要求相沖突；又如，社會辦中醫用地申請過程中出現循環審批現象，即申請執業許可證時需先期獲得用地批準，但申請衛生用地時卻又需先期獲得醫療機構執業許可證；而申報開展新的醫療技術，衛生部門要求該技術已開展一定例數，且有等級方面的要求，但有關部門卻未對民辦醫療機構進行評級，導致政策規定之間相互矛盾。

2.2 準入設置限制

區域衛生規劃和選址距離規定的限定，阻礙了社會辦中醫醫療機構的準入。如在區域衛生規劃中，若該區域醫療機構已達到額定規劃數量且無增加計劃，則對新增社會辦中醫醫療機構的申請不予受理；《醫療機構設置規劃》是由縣級以上地方衛生行政部門制定，如《深圳市2010-2015年醫療機構設置規劃》（深衛人發〔2010〕75號）有“新增醫療機構與同類別醫療機構之間直線距離不少于500米”規定，此種選址距離限定嚴重阻礙了社會辦中醫醫療機構的準入。

實際上，該規定中“同類別醫療機構”的定義，是指同類別中醫醫療機構或西醫醫療機構，還是指醫院、門診部、診所、坐堂醫藥店這種類別的^分，皆未給出明確界定。

房屋產權及使用證明規定不適應城鄉結合區域的實際情況。《醫療機構設置規劃》規定，醫療機構申辦者需提交用房產權證明作為醫療機構申請設置必備材料之一，但許多城鄉結合部、城中村的房屋為小產權房，無法提供房產證。

中醫診所連鎖設置規定不完善。按照深圳市相關規定，中醫內科診所等中醫二級科目診所類別的申辦人主體性質規定為個人，即醫療機構不能用公司法人名義，而只能以個人姓名申請設置名稱，因此，中醫內科、婦科、兒科等二級科目診所無法實現連鎖經營。

此外，還存在基層機構診療科目設置的規定不切實際、申請人主體性質與衛生技術人員配備要求不利于中醫發展、衛生技術人員配備要求不切合傳統中醫服務模式、所有權歸屬不清晰及投資融資受限等問題，阻礙著社會資本舉辦中醫醫療機構。

2.3 審批手續繁瑣

根據上海市的相關規定，設置醫療機構需提供9大類資料，包括新開設醫療機構所在地區的人口結構、經濟社會發展情況，目前已有醫療資源的分布情況和居民的醫療服務需求情況的詳細闡述和分析，各類資信、工作證明，以及國土資源管理部門、衛生部門、工商部門、地鄉鎮、村居委會和物業管理部門等多部門的審查意見。這些資料的收集和整理猶如一道道門檻，難以逾越。

又如，以廣州市某區為例，有關中醫診所的申請設置，首先是衛生行政部門審批2個月，接著是消防部門審批2個多月，環境影響評價部門審批3個多月，還有城管部門審批幾周，再加上工商局、稅務局的審批，辦理完所有審批流程差不多需1年，其時間和租賃資金成本浪費驚人。

2.4 政策落實缺乏細則支撐

現行政策之間未形成有效配套的組合拳，缺乏操作細則，政策實施的“最后一公里”落地難，導致一些基層單位推諉不作為。如《國務院關于扶持和促進中醫藥事業發展的若干意見》明確要求“醫療保障政策和基本藥物政策要鼓勵中醫藥服務的提供和使用”，但因政策間未保持穩定連貫，可能導致好的做法被迫停止。

如某城市在提升該地區基層中醫藥服務能力工程的實施過程中曾規定：若在新型農村合作醫療保險（簡稱“新農合”）中采用中醫藥服務項目進行治療，將提高至少10%的醫療費用報銷比例（相比于選擇其他非中醫藥服務治療方式），選擇針灸進行治療的住院患者，醫療費用可達到90%的報銷比例；參加城鎮職工、居民基本醫療保險中的門診慢性病和住院參保人員，采用中醫藥服務治療的，可提高5%以上的醫療費用報銷比例。

然而，2014年醫療保險由人社部門統一管理后，該地區的城鎮居民醫療保險、新農合被整合為居民基本醫療保險，而這種新型的居民基本醫療保險的實行方案并未明確提出鼓勵提供中醫藥服務的意見細則和內容，因此，該市被迫停止執行此前已成功在新農合中實施的中醫藥服務鼓勵政策[1]。

2.5 中、西醫醫療機構未區別設置

現行政策要求社會辦醫療機構在設置時必須提交環境保護如污水污物、糞便處理方案，在消毒、醫療垃圾、隔離、無菌操作方面也有硬性要求，這顯然沒有考慮到中醫診所的實際情況。

同時要求中醫診所須有獨立中藥飲片營業區，且面積不得少于50 m2，中藥飲片數量不少于400種；獨立診室數量不超過2個，且建筑面積不少于10 m2等，這些要求脫離了市場經濟在醫成本上的考量。

此外，部分政策設計未考慮到歷史遺留問題，給社會辦中醫的推進造成一定程度的阻礙和制約。如《執業醫師法》頒布前未獲得醫學專業技術職稱的師承或確有專長的中醫從業人員醫師資格認證出現空白，如按照社會辦醫的規定，他們就無法獲得申請資格。

3 對策

鼓勵和促進社會辦中醫醫療機構，必須解決過程中遇到的政策性問題。為克服目前政府“該管的沒管好，不該管的又管得過多”弊端，政府需對自己的社會定位和職責進行反思，明確政府在醫療衛生服務市場中的責任和權利邊界，有所為和有所不為，切實管好必須管好的，放下由市場調節有效的所有事項，為此提出以下建議。

3.1 明確政府職責，劃清政府權力范圍

就社會辦中醫而言，政府應將有限精力用于做好以下4件事：①只負責公立醫院的設置；②通過財政專項補貼、醫保支付等方式向一切可以為國民提供基本醫療服務的機構“買單”；③負責審查發放執業醫師執照；④監督所有醫療機構依法行醫。其他事項則交由市場調節和行業內部進行控制管理，如民營的醫院、門診和診所一律實行備案制，政府可通過完善監督檢查制度以規范其運營活動，查處違法行醫機構和行醫行為。

3.2 簡政放權，改革由市場調節和行業內部管控的審批流程

政府對社會辦醫學的許多業務性事項應該簡政放權，如醫療設備的購置、臨床科室的設置、新醫療技術的開展、醫院投資額及其比例，以及涉及醫保報銷項目之外的其他醫療服務項目的定價等。政府管理上述業務事項不僅不符合市場經濟規則，也無國際慣例可循，簡政放權將有利于社會辦中醫的積極性和創造性。

3.3 加強各部委政策法規的協調性

社會辦中醫涉及衛生、稅務、醫保、工商、環保等多個政府部門，建議設置相關部門的聯席會議制度，多個部門聯合發文，明確醫療機構分類管理規則，協調解決社會辦中醫醫療機構過程中出現的同一衛生醫改政策，以及各地執行和監管部門解讀不一、執行不協調的問題。

4 結語

我國在推進社會辦中醫醫療機構的進程中，政策因素一直影響其健康發展，既有利好政策，也有許多不合理規定，制約了社會辦中醫的發展。2015年5月，國務院辦公廳了《中醫藥健康服務發展規劃2015-2020年》（〔2015〕32號），其中明確指出，對于社會資本舉辦僅提供傳統中醫藥服務的傳統中醫診所、門診部，其醫療機構設置規劃、區域衛生發展規劃不作布局限制。這表明，相關制約因素已受到主管部門的關注，并已出臺或正在制定相應解決這些制約因素的政策，這將積極推動中醫藥事業新一輪的蓬勃發展。